Schriften zur Europäischen Integration und Internationalen Wirtschaftsordnung Veröffentlichungen des Wilhelm Merton-Zentrums für Europäische Integration und Internationale Wirtschaftsordnung, herausgegeben von Professor Dr. Dr. Rainer Hofmann, Universität Frankfurt a. M. Professor Dr. Stefan Kadelbach, Universität Frankfurt a. M. Professor Dr. Rainer Klump, Universität Frankfurt a. M. Band 13 BUT_Walter_4094-2.indd 2 04.11.2008 8:22:04 Uhr Anne Walter Familienzusammenführung in Europa Völkerrecht, Gemeinschaftsrecht, Nationales Recht Nomos BUT_Walter_4094-2.indd 3 04.11.2008 8:22:05 Uhr 1. Auflage 2009 © Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2009. Printed in Germany. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier. Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.ddb.de abrufbar. Zugl.: Osnabrück, Univ., Diss., 2007 ISBN 978-3-8329-4094-2 BUT_Walter_4094-2.indd 4 04.11.2008 8:22:05 Uhr Der Familie 7 Vorwort Die vorliegende Untersuchung wurde im Wintersemester 2007/2008 vom Fachbereich Rechtswissenschaften der Universität Osnabrück als Dissertation angenommen. Für die Drucklegung konnten das zweite Änderungsgesetz 2007 sowie ausgewählte Literatur und Rechtsprechung bis einschließlich Juli 2008 berücksichtigt werden. Die Arbeit wurde mit dem sechsten AWR-Forschungspreis ausgezeichnet. Sehr herzlich danken möchte ich meinem Doktorvater, Herrn Prof. Dr. Albrecht Weber, der meine Aufmerksamkeit auf die untersuchte Fragestellung gelenkt und das Zustandekommen dieser Arbeit an seinem Lehrstuhl überaus geduldig und fördernd begleitet hat. Mein besonderer Dank gilt em. Prof. Kees A. Groenendijk von dem Zentrum für Migrationsrecht der Radboud Universität Nijmegen, der mir nicht nur den Zugang zu dem niederländischen und europäischen Migrationsrecht eröffnet, sondern auch den Außenblick auf das deutsche Recht geschärft hat. Eine wesentliche Bereicherung für die Untersuchung stellte auch die Zusammenarbeit mit den Kollegen im Arbeitsstab der Bundesausländerbeauftragten dar. Danken möchte ich des Weiteren Herrn Prof. Dr. Oliver Dörr, der das Zweitgutachten erstellt hat sowie den Herrn Prof. Dr. Rainer Hofmann und Prof. Dr. Stefan Kadelbach für die Aufnahme in die Schriftenreihe. Dank gebührt ebenfalls dem Institut für Migrationsforschung und Interkulturelle Studien, das in mehrerlei Hinsicht ein guter Ort zum Schreiben war sowie der Deutschen Forschungsgemeinschaft für die Gewährung eines Graduiertenstipendiums. Das Entstehen dieser Arbeit ist mit vielen Erinnerungen und Personen verbunden, die mein Schreiben unterstützt und begleitet haben. An dieser Stelle nennen möchte ich vor allem Dr. Axel Kreienbrink, Sandra Paeselt, Dr. Tanja Plaisier, Stefanie und Alf Richter und Dr. Regina Walter, die sich Zeit für das Korrekturlesen des Manuskripts nahmen; dazu gehören M&B und vor allem meine Eltern, die die Grundlage für diesen Weg gelegt haben. Osnabrück, im August 2008 Anne Walter 9 Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis 15 Einleitung: Familienzusammenführung in Europa – ein europäisches Recht? 23 Erster Teil: Menschenrechtliche Maßstäbe zum Schutz der Familie von Migranten 26 A. Völkervertragsrecht 28 B. Völkergewohnheitsrecht 29 Erstes Kapitel: Familienschutz in universellen menschenrechtlichen Bestimmungen 31 A. Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte 31 B. Der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte 33 I. Recht auf Aufenthalt 34 1. Schutz der Familie – Artikel 23 Abs. 1 IPbpR 34 2. Schutz der Privatsphäre – Artikel 17 Abs. 2 IPbpR 35 3. Rückkehrrecht – Artikel 12 Abs. 4 IPbpR 36 4. Weiter Familienbegriff 37 II. Recht im Aufenthalt 38 C. Der Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte 39 I. Recht auf Aufenthalt 40 II. Recht im Aufenthalt 41 D. Das Übereinkommen über die Rechte des Kindes 41 I. Recht auf Aufenthalt 43 1. Familienzusammenführung – Artikel 10 Abs. 1 KRK 44 2. Schutz der Privatsphäre – Artikel 16 KRK 44 3. Weiter Familienbegriff 45 II. Recht im Aufenthalt 45 III. Besonderheiten für Kinder-Flüchtlinge 46 E. Das Übereinkommen der Vereinten Nationen zum Schutze der Rechte aller Wanderarbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen 47 10 I. Recht auf Aufenthalt 50 1. Familienzusammenführung – Artikel 44 Abs. 2 UNWAK 50 2. Enger Familienbegriff 51 II. Recht im Aufenthalt 52 1. Aufenthaltssicherheit 52 2. Zugang zu Arbeit und Bildung 53 F. Die Konvention Nr. 143 der Internationalen Arbeitsorganisation 55 I. Recht auf Aufenthalt 57 II. Recht im Aufenthalt 58 G. Das Abkommen und Protokoll über die Rechtsstellung der Flüchtlinge 60 I. Recht auf Aufenthalt 61 II. Recht im Aufenthalt 63 H. Der völkerrechtliche Schutz der Einheit der Familie bei Migranten 64 Zweites Kapitel: Achtung des Familienlebens im regionalen Menschen rechtsschutz 69 A. Die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten 69 I. Recht auf Aufenthalt 71 1. Achtung des Familienlebens – Artikel 8 EMRK 72 a) Eingriff oder positive Verpflichtung? 74 b) Der sog. elsewhere-approach der Straßburger Rechtsprechung 77 c) Die Grenzen des Familiennachzugs im Wandel 79 2. Familienbegriff 82 a) Kernfamilie 82 b) Nicht eheliche Lebensgemeinschaft 83 c) Verwandte 83 II. Recht im Aufenthalt 84 1. Straffällige Ausländer der zweiten Generation 84 a) Rechtsprechung des Gerichtshofes 85 b) Hohe Berücksichtigung von Integration 87 2. Scheidungsfälle 87 III. Familien zwischen Entfremdung und Integration 88 B. Die Europäische Sozialcharta 92 I. Recht auf Aufenthalt 94 1. Familienzusammenführung – Artikel 19 Nr. 6 ESC 95 2. Familienbegriff 98 II. Recht im Aufenthalt 99 1. Aufenthaltssicherheit 99 2. Zugang zu Arbeit und Bildung 100 C. Die Europäische Konvention über die Rechtsstellung von Wanderarbeitnehmern 101 I. Recht auf Aufenthalt 102 11 1. Familienzusammenführung – Artikel 12 Abs. 1 EWAK 102 2. Enger Familienbegriff 103 II. Recht im Aufenthalt 103 1. Aufenthaltssicherheit 103 2. Zugang zu Bildung 104 Zusammenfassung: Internationale Lösungsansätze und Verpflichtungen 104 Zweiter Teil: Ein Gemeinschaftsrecht für Familienzusammenführung? 112 Drittes Kapitel: Das erneuerte Recht auf Familiennachzug für Unionsbürger 116 A. Die Entwicklung vom Markt- zum Unionsbürger 117 I. Freizügigkeit als Grundfreiheit im Binnenmarkt 117 II. Freizügigkeit als Grundrecht der Unionsbürger 118 III. Familiennachzug als Teil der Freizügigkeit 122 B. Die Reform des Freizügigkeitsrechts der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen 124 I. Recht auf Aufenthalt 127 1. Familienbegriff 129 a) Berechtigte Familienangehörige 129 b) Weitere Verwandte und nicht eheliche Partner 131 2. Kein Freizügigkeitsrecht für gleichgeschlechtliche Partner 133 II. Recht im Aufenthalt 134 1. Anmeldebescheinigung, Aufenthaltskarte 135 2. Recht auf Daueraufenthalt 136 3. Zugang zu Arbeit und Bildung 137 4. Ausweisungsschutz 139 a) Ausweisungsschutz im Aufenthalt 140 b) Erhöhter Ausweisungsschutz im Daueraufenthalt 141 C. Das klare Konzept familiärer Mobilität der Freizügigkeitsrichtlinie 143 Viertes Kapitel: Die neue Familienzusammenführungsrichtlinie für Drittstaatsangehörige 149 A. Vor Amsterdam – nach Amsterdam: Die Vorgeschichte 150 I. Die Entschließung des Rates 151 II. Das Übereinkommen über die Zulassung Drittstaatsangehöriger 152 III. Neue Harmonisierungskompetenz der Gemeinschaft nach Amsterdam 153 IV. Der Auftrag von Tampere 156 V. Die Verhandlung der Integrationsrichtlinien 159 12 1. Familienzusammenführungsrichtlinie 159 2. Daueraufenthaltsrichtlinie 163 B. Der Anwendungsbereich der Familienzusammenführungsrichtlinie 166 I. Die ungelöste Frage der Inländerdiskriminierung 167 II. Dauerhaft aufhältige Drittstaatsangehörige 172 III. Kein Nachzug bei vorübergehendem Aufenthalt 174 1. Vorübergehender Schutz 174 2. Subsidiärer Schutz 174 C. Die Bedingungen für das Recht auf Familienzusammenführung 176 I. Recht auf Aufenthalt 181 1. Nachzugsrecht der Kernfamilie 181 a) Ehegattennachzug 181 b) Kindernachzug 183 2. Weitere Familienmitglieder 185 3. Keine Harmonisierung bei nicht ehelichen Partnern 186 4. Exkurs: Nicht eheliche Partnerschaften in Europa 188 II. Recht im Aufenthalt 190 1. Befristeter Aufenthalt 191 a) Zugang zu Arbeit und Bildung 192 b) Mobilitätsrecht 193 2. Ausweisungsschutz 195 3. Aufenthalt aus eigenem Recht 198 III. Besonderheiten für Flüchtlinge 201 D. Die Schwierigkeit der Umsetzung des Auftrags von Tampere 205 E. Bewertung der Entwicklung der Familienzusammenführungsrichtlinie 208 I. Die Bedeutung des Einstimmigkeitsprinzips im Rat 209 II. Die schwache Rolle des Parlaments im Konsultationsverfahren 209 III. Die ‚neue’ Harmonisierungsmethode der Kommission 210 1. Ausnahmeregelungen für nationale Alleingänge 211 2. Stand-still-clause zur Abweichungsbegrenzung 212 3. Rendez-vous-Klausel für den nächsten Schritt 213 4. Minimumstandards als erster Schritt der Harmonisierung 214 IV. Hoher Einfluss des nationalen Rechts auf den Inhalt der Richtlinie 215 1. Deutsche Einflüsse auf die Richtlinie 220 a) Familiennachzug im AuslG 1990 / ZuwGE 2002 221 b) Deutsche Verhandlungspositionen 222 c) Deutschland – der schwierige Verhandlungspartner 237 d) Parallelität deutscher und europäischer Verhandlungen 242 aa) Vorlage der Richtlinie mit hohem Harmonisierungsgrad 244 bb) Phase der Abwehr 245 cc) Phase der Stagnation 246 dd) Phase des Kompromisses 248 ee) Umsetzung mit niedrigem Harmonisierungsgrad 251 2. Französische Einflüsse auf die Richtlinie 253 13 a) Familiennachzug in der Loi d’étrangers 254 b) Französische Verhandlungspositionen 257 c) Frankreich – der Gegenspieler 261 3. Niederländische Einflüsse auf die Richtlinie 265 a) Familiennachzug im Vreemdelingenrecht 266 b) Niederländische Verhandlungspositionen 271 c) Niederlande – der überschätzte ‚europäische’ Vorreiter? 273 4. Ergebnis des Vergleichs 276 F. Das unklare Konzept der Familienzusammenführungsrichtlinie 280 Fünftes Kapitel: Die Familienzusammenführungsrichtlinie im Lichte der Grund- und Menschenrechte 285 A. Völkerrechtliche Vereinbarkeit der Familienzusammenführungsrichtlinie 287 B. Besondere Bedeutung der EMRK und der EU-Charta der Grundrechte 290 I. Die Schlussanträge vom 8. September 2005 291 II. Die Entscheidung des EuGH in der Rs. C-540/03 vom 27. Juni 2006 292 1. Der Anwendungsbereich der Gemeinschaftsgrundrechte 293 2. Die Bedeutung der EU-Charta der Grundrechte 295 3. Zur Vereinbarkeit der Richtlinie mit Artikel 8 EMRK 297 4. Zur Vereinbarkeit der Richtlinie mit Artikel 14 EMRK 302 C. Familienschutz als mehrdimensionaler Schutz für Migranten 304 Zusammenfassung: Familiennachzug zwischen Mobilität und Migration 306 Dritter Teil: Das Zuwanderungsgesetz als zeitgemäßes Familienzusammenführungsrecht? 313 Sechstes Kapitel: Familienzusammenführung unter Berücksichtigung des Gemeinschaftsrechts 316 A. Nachzug zu Unionsbürgern 317 I. Recht auf Aufenthalt 319 II. Recht im Aufenthalt 322 1. Aufenthaltsbescheinigung / Aufenthaltskarte 323 2. Recht auf Daueraufenthalt 323 3. Arbeitsmarktzugang 324 4. Ausweisungsschutz 324 a) Ausweisungsschutz im Aufenthalt 326 b) Stufenweise Verstärkung im Daueraufenthalt 326 III. Auf dem Weg zu einem europäischen Freizügigkeitsrecht 328 14 B. Nachzug zu Drittstaatsangehörigen 329 I. Recht auf Aufenthalt 330 1. Ehegatten- und Partnernachzug 333 2. Kindernachzug 338 3. Sonstige Familienangehörige 343 II. Recht im Aufenthalt 344 1. Befristeter Aufenthalt 345 a) Zugang zum Arbeits- und Bildungsmarkt 345 b) Integrationsmaßnahmen 347 2. Unbefristeter / Eigenständiger Aufenthalt 348 3. Ausweisungsschutz 352 III. Besonderheiten für Flüchtlinge 353 1. Asylberechtigte und Konventionsflüchtlinge 353 2. Andere Schutzformen 358 IV. Auf dem Weg zu einem europäisierten Aufenthaltsrecht 361 1. Mit dem Aufenthaltsgesetz zurück zum Ausländergesetz 362 2. Familiennachzug und die Folgen der Europäisierung 364 Siebtes Kapitel: Vereinbarkeit der Beschränkungen des Ehegatten- und Kindernachzugs mit höherrangigem Recht 367 A. Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz 367 I. Altersgrenze für Ehegatten von 18 Jahren 368 1. Betroffenheit des Schutzbereichs von Ehe und Familie 368 2. Eingriff 370 3. Rechtfertigung 371 II. Sprachkenntnisse für Ehegatten vor Einreise 375 III. Altersgrenze bei Kindernachzug 377 B. Vereinbarkeit mit bestehenden völkerrechtlichen Verpflichtungen 378 I. Der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte 379 II. Der Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale, kulturelle Rechte 380 III. Das Übereinkommen über die Rechte des Kindes 380 IV. Die Genfer Flüchtlingskonvention 383 V. Die Europäische Menschenrechtskonvention 384 VI. Die Europäische Sozialcharta 386 Zusammenfassung: Familienzusammenführung und Europäisierung 388 Zusammenfassung in Thesen: Familienzusammenführung in Europa – Völkerrecht, Gemeinschaftsrecht und nationales Recht 390 Literatur- und Dokumentenverzeichnis 401