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Boris Eitel, Verordnende Maßnahmen gemäß den Ermächtigungen des KrW-/AbfG in:

Boris Eitel

Die Konkretisierung der abfallrechtlichen Produktverantwortung für Reifen in Deutschland, page 187 - 202

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4090-4, ISBN online: 978-3-8452-1275-3 https://doi.org/10.5771/9783845212753

Series: Lüneburger Schriften zum Wirtschaftsrecht, vol. 11

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187 nen, sollten auch die in dieser Arbeit vorgeschlagenen Maßnahmen nicht auf Grundlage einer freiwilligen Selbstverpflichtung umgesetzt werden. Eine solche muss vielmehr als rechtspolitisch untauglich bezeichnet werden. Als Ergebnis kann somit festgehalten werden, dass freiwillige Maßnahmen der Produktverantwortlichen, insbesondere auch in Form einer freiwilligen Selbstverpflichtung, rechtlich nicht geboten und darüber hinaus rechtspolitisch unsinnig sind. 2. Verordnende Maßnahmen gemäß den Ermächtigungen des KrW-/AbfG Zur Konkretisierung der abfallrechtlichen Produktverantwortung für Reifen in Deutschland bietet es sich vielmehr an, auf den in den §§ 23, 24 KrW-/AbfG zur Operationalisierung der Produktverantwortung vorgeschlagenen Regelungskatalog zurückzugreifen. Im Anschluss wird deshalb nun untersucht, ob mit den in diesen Paragraphen geschaffenen Verordnungsermächtigungen a. eine hinreichende Grundlage zur Umsetzung der in Teil I. dieses Kapitels vorgeschlagenen Maßnahmen besteht. Sodann soll unter b. die Vereinbarkeit der auf Grundlage dieser Ermächtigungen statuierbaren Regelungen mit höherrangigem Recht geprüft werden. Im Ergebnis muss es sich dabei um eine summarische Prüfung handeln, da die insofern maßgebliche Eingriffsintensität der unter a. erarbeiteten Regelungen ebenso wie ihre dagegen abzuwägenden ökologischen Vorteile erst im Zeitpunkt einer Verordnung und in Kenntnis des genauen Regelungsinhalts abschließend beurteilt werden können. a. Hinreichen der Ermächtigungsgrundlagen Wie bereits weiter oben erläutert,679 ist die Konkretisierung und Operationalisierung der für das deutsche Recht im KrW-/AbfG niedergelegten, abfallrechtlichen Produktverantwortung gemäß § 22 Absatz 4 Rechtsverordnungen vorbehalten, die auf §§ 23, 24 zu stützen sind. Diese beiden Normen sehen zur Umsetzung der in § 22 gesetzten Anforderungen an die Produktverantwortung weitreichende Verordnungsermächtigungen vor. Insbesondere § 23 KrW-/AbfG, der ausweislich seiner Überschrift »Verbote, Beschränkungen und Kennzeichnungen« von Erzeugnissen erlaubt, scheint das notwendige Regelungsinstrumentarium zu bevorraten, um die in Teil I. dieses Kapitels vorgeschlagenen Maßnahmen einer Konkretisierung der Produktverantwortung für Reifen zu verwirklichen.680 679 Vergleiche hierzu D. II. Ausgestaltung im deutschen Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz. 680 Diese Maßnahmen seien aus Gründen der besseren Übersichtlichkeit in ihren zentralen Aussagen über zu treffende Regelungen hier noch einmal aufgeführt: Den Reifenherstellern sollten im Hinblick auf eine Steigerung der Laufleistung von Neureifen klare Vorgaben gemacht werden, welche konkreten Mindestleistungen künftig von ihren Reifen erwartet werden. Damit die Hersteller diese Anforderungen schon bei der Entwicklung und Konstruktion ihrer Reifen einkalkulieren können, wäre die Definition eines einheitlichen Laufleistungstests notwendig. Idealer Weise sollte der Test bereits Gegenstand einer die Laufleistung regelnden Norm sein. 188 Im Anschluss soll deshalb nun untersucht werden, ob und inwieweit mit den in den §§ 23, 24 geschaffenen Verordnungsermächtigungen hinreichende Grundlagen zur Umsetzung dieser Maßnahmen bestehen. (1) § 23 Nr. 1 bis 3 KrW-/AbfG § 23 ermächtigt die Bundesregierung, für einzelne Erzeugnisse vorzuschreiben, dass sie nur auf bestimmte, die Abfallentsorgung spürbar entlastende Weise in Verkehr gebracht werden dürfen (Nr. 3), sie darübe r hinaus eine bestimmte, die umweltverträgliche Entsorgung sichernde Beschaffenheit haben müssen (Nr. 1) oder sogar über haupt nicht in Verkehr gebracht werden dürfen (Nr. 2). Nr. 2 ist dabei die am weitesten gehende Vorschrift,681 da mit dem hier vorgesehenen Verbot ein Erzeugnis vollständig aus dem Wirtschaftskreislauf ausgeschlossen werden kann.682 Zur Operationalisierung der in dieser Arbeit vorgeschlagenen Maßnahmen einer Produktverantwortung für Reifen scheidet diese Ermächtigung deshalb aus. So ist weder vorgesehen, das Erzeugnis Reifen ganz aus dem Verkehr zu ziehen, noch ist bei der Entsorgung von Reifen die »Freisetzung schädlicher Stoffe«683 zu befürchten. Eine solche aber ist Tatbestandsvoraussetzung von Nr. 2. Nr. 1 und Nr. 3 des § 23 KrW-/AbfG dagegen erlauben Eingriffe auf niedrigerer Stufe. Nach beiden Normen können Anforderungen an die Beschaffenheit oder die Konstruktion von Erzeugnissen gestellt werden.684 Gegenüber der Ermächtigungsgrundlage der Nr. 1 bietet Nr. 3 dabei weitergehende Eingriffsmöglichkeiten, da ihr Anwendungsbereich größer ist. Es wird lediglich eine spürbare Entlastung der Abfallentsorgung gefordert. Gemeint ist damit, dass die auf Grundlage der Nr. 3 geschaffenen Regelungen die Abfallvermeidung, -verringerung 680 Daneben sollte sich die mit dem Reifen mögliche Maximalkilometerzahl eines Durchschnittsfahrers als unverschlüsselte Kenngröße auf der Seitenwand eines jeden in Deutschland vertriebenen Pneus oder auf einem entsprechenden Verkaufsetikett befinden. Die Optimierung des Nachschneidens könnte vor allem durch eine verbesserte Verschleißfestigkeit des Lkw-Reifens und daneben auch dadurch gefördert werden, dass der Gesetzgeber künftig bestimmte Konstruktionsvorgaben macht, wie viel nachschneidefähiger Gummi sich unterhalb des Originalprofilgrundes befinden muss und um wie viel sich der Profilgrund mindestens vertiefen lassen muss, ohne dass es zu Gefahren für den Straßenverkehr kommen kann. Eventuell könnte auch die Bestimmung genügen, um wie viele Prozentpunkte des Originalprofils sich ein Reifen mindestens vertiefen lassen muss, ohne dass es zu Gefahren für den Straßenverkehr kommen kann. Was eine Stärkung der Runderneuerung betrifft, könnten den Lkw-Reifenherstellern konkrete Vorgaben gemacht werden, welche qualitativen Eigenschaften ihre Karkassen nach einem ersten Leben noch zu erfüllen haben. Entsprechende Testverfahren wären zu etablieren und mit zu regeln. Hinsichtlich aller Vorgaben müsste gelten, dass ihre Erfüllung Voraussetzung für den Vertrieb eines Reifens in Deutschland ist. 681 Versteyl in: Kunig/Paetow/Versteyl, KrW-/AbfG, 2. Auflage, Rn 16 zu § 23 spricht von dem im Rahmen der Marktwirtschaft schärfsten aller denkbaren Eingriffe. 682 Beckmann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, Kommentar, Stand Dezember 2006, Rn 21 zu § 23 KrW-/AbfG. 683 Vergleiche zu diesem Begriff beispielsweise Konzak in: BeckOK KrW-/AbfG, Rn 15 zu § 23 mwN. 684 Vergleiche Beckmann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, Kommentar, Stand Dezember 2006, Rn 26 zu § 23 KrW-/AbfG. Er spricht bedeutungsgleich von »Gestaltung« statt »Konstruktion«. 189 oder -verwertung fördern müssen. 685 § 23 Nr. 1 KrW-/AbfG hingegen postuliert, dass die an das Erzeugnis gestellten Anforderungen erforderlich sein müssen, um eine ordnungsgemäße Verwertung oder Beseitigung der anfallenden Abfälle zu gewährleisten. Die Norm stellt somit speziell auf die Entsorgungsphase eines Erzeugnisses ab.686 Weiterhin ist die Regelungszielrichtung beider Normen unterschiedlich. Während § 23 Nr. 1 KrW-/AbfG eine ordnungsgemäße Entsorgung gewährleisten möchte, soll auf Grund der Nr. 3 die Abfallentsorgung gerade entlastet, also möglichst eingedämmt werden.687 Dieses Ansinnen haben auch die in dieser Arbeit vorgeschlagenen Maßnahmen einer Konkretisierung der Produktverantwortung für Reifen. Denn sowohl eine Steigerung der Laufleistung, als auch die Optimierung des Nachschneidens sowie eine Stärkung der Runderneuerung können eine deutliche und spürbare Vermeidung und Verringe rung von Altreifenabfällen bewirken.688 Dagegen lässt sich die Entsorgungssituation von Reifen mit diesen Maßnahmen weder stabilisieren noch verbessern. Eine ordnungsgemäße Entsorgung kann mit ihrer Hilfe also nicht gewährleistet werden. § 23 Nr. 1 KrW-/AbfG scheidet deshalb als Verordnungsermächtigung zur Umsetzung der hier vorgeschlagenen Maßnahmen auch aus. Stattdessen ist auf § 23 Nr. 3 KrW-/ AbfG abzustellen. Gemäß dem Wortlaut dieser Norm kann vorgeschrieben werden, dass bestimmte Erzeugnisse »nur in bestimmter, die Abfallentsorgung spürbar entlastender Weise … in Verkehr gebracht werden dürfen«. Die Ermächtigung deckt deshalb zunächst schon die Vorgabe einer von jedem Reifen zu erbringenden Mindestkilometerlaufleistung ab. Zwar könnte man der Idee verfallen, § 23 Nr. 3 KrW-/AbfG ermächtige nur zu konkreten Konstruktionsbestimmungen, weshalb die weniger bestimmte Zielvorgabe einer Mindestlaufleistung ausscheide. Jedoch kann schon aus dem Wortlaut der Norm keine solche Beschränkung entnommen werden. Zudem darf nicht verkannt werden, dass eine Beschaffenheitsvorgabe in der hier vorgesehenen Form eines zu erreichenden Zieles eine mildere und vor allem auch weniger weit reichende Maßnahme gegenüber konkreten Konstruktionsbestimmungen darstellt. Den Herstellern bleibt die Wahl der Mittel nämlich selbst überlassen. Die Vorgabe einer Mindestlaufleistung ist deshalb »de maiore ad minus« ebenfalls von § 23 Nr. 3 KrW-/AbfG gedeckt. 685 Vergleiche hierzu Versteyl in: Kunig/Paetow/Versteyl, KrW-/AbfG, 2. Auflage, Rn 24 zu § 23, der darlegt, § 23 Nr. 3 KrW-/AbfG normiere die Konkretisierung der Rangfolge von Vermeidung, Verringerung und Verwertung. Versteyl verweist dabei auf Di Fabio, Verfassungskontrolle indirekter Umweltpolitik, NVwZ 1995, 1, 3, der diese drei Begriffe in ihrer Gesamtheit als »3-V-Philosophie« bezeichnet hat. Aus einem weiteren Verweis bei Di Fabio kann allerdings entnommen werden, dass der Begriff »3-V-Philosophie« wohl doch auf Versteyl zurückzuführen ist (vergleiche hierzu Kunig/ Schwermer/Versteyl, Abfallgesetz, Kommentar, München, 1992, Einl, Rn 19)! Ähnlich Beckmann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, Kommentar, Stand Dezember 2006, Rn 26 zu § 23 KrW-/AbfG. 686 Vergleiche insofern auch Beckmann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, Kommentar, Stand Dezember 2006, Rn 26 zu § 23 KrW-/AbfG. 687 Vergleiche noch einmal Beckmann aaO, der zu einer ähnlichen Aussage kommt. 688 Vergleiche hierzu noch einmal oben E. I. 3. Förderung eines abfallvermeidenden Produktdesigns und der Wiederverwendung und B. III. Darstellungen der verschiedenen Verwendungen von Altreifen. 190 Weiterhin ist auch die Festlegung eines Tests, der die vorgegebene Laufleistung nachprüfbar macht, von der Verordnungsermächtigung erfasst. Da ein solcher Test nämlich letztlich nur näher bestimmt, in welcher Weise ein Reifen in Verkehr gebracht werden darf nämlich so, dass er den Test bestehen kann, fällt auch seine Normierung unter die Ermächtigung des § 23 Nr. 3 KrW-/AbfG. Ausweislich § 23 Nr. 3 KrW-/AbfG kann zudem das in Verkehr Bringen eines Erzeugnisses von der Erfüllung der verordneten Vorgaben abhängig gemacht werden. Somit ist es auch möglich, lediglich den Vertrieb solcher Reifen zuzulassen, die den in der Norm vorgegebenen Test bestehen. Was sodann die Optimierung des Nachschneidens anbetrifft, werden die insofern als denkbar erachteten Konstruktionsvorgaben für Lkw-Reifen gleichfalls von der Ermächtigung des § 23 Nr. 3 KrW-/AbfG gedeckt. Sie enthalten eine bestimmte Beschaffenheitsvorgabe. Ebenso lassen sich diese Vorgaben als Vertriebsbedingungen für Lkw-Reifen in Deutschland statuieren. Vergleichbar den Maßnahmen zur Steigerung der Laufleistung von Reifen ließen sich den Herstellern von Lkw-Reifen über § 23 Nr. 3 KrW-/AbfG schließlich auch konkrete Vorgaben machen, welche qualitativen Eigenschaften ihre Karkassen nach einem ersten Leben noch zu erfüllen haben. Denn diese Maßnahme zur Stärkung der Runderneuerung stellt letztlich wiederum nur eine gegenüber Konstruktionsbestimmungen mildere Beschaffenheitsvorgabe dar und ist somit von der Ermächtigung des § 23 Nr. 3 KrW-/AbfG gedeckt. Dies gilt umso mehr, als dass die Runderneuerung die mehrfache Verwendung eines Reifens fördert und Nr. 3 einen solchen Tatbestand »insbesondere« erfassen möchte. Ein zu Kontrollzwecken mitzuregelndes Testverfahren, dessen positiver Durchlauf Vorraussetzung für den Vertrieb eines Reifens in Deutschland sein müsste, stellte ebenso wie bei der Mindestkilometerlaufleistung eine nähere Bestimmung der Beschaffenheitsvorgabe dar. Das Testverfahren und die hiermit verbundene Vertriebsvoraussetzung sind somit von der Ermächtigung des § 23 Nr. 3 KrW-/AbfG erfasst. Zusammenfassend lässt sich damit festhalten, dass § 23 Nr. 3 KrW-/AbfG die Bundesregierung dazu ermächtigt, nahezu alle in Teil I. dieses Kapitels vorgeschlagenen beziehungsweise für möglich erachteten Maßnahmen einer Konkretisierung der Produktverantwortung für Reifen zu verordnen. Einzig die Angabe der mit einem Reifen möglichen, maximalen Kilometerzahl eines Durchschnittsfahrers als unverschlüsselte Kenngröße auf der Seitenwand oder dem Verkaufsetikett eines Pneus unterfällt dieser Ermächtigung nicht. Insofern stellen § 23 Nr. 4 bis 7 KrW-/AbfG nämlich leges speciales dar. (2) § 23 Nr. 4 bis 7 KrW-/AbfG § 23 Nr. 4 bis 7 ermächtigen die Bundesregierung zum Erlass von Rechtsverordnungen, durch die den Herstellern Kennzeichnungs- und Hinweispflichten auferlegt wer- 191 den können. Während Nr. 4 eine allgemeine Kennzeichnungsregelung enthält, sehen Nr. 5 bis 7 spezielle Kennzeichnungen vor.689 Letztere sind vorliegend allerdings nicht einschlägig. So geht es mit der in dieser Arbeit vorgeschlagenen Kennzeichnungspflicht weder darum, auf den Schadstoffgehalt von Reifen aufmerksam zu machen (Nr. 5), noch soll auf Rücknahme- oder Rückgabemöglichkeiten hingewiesen werden (Nr. 6) oder gar auf ein Pfand (Nr. 7). Vielmehr ist den Reifenkunden schon beim Erwerb ihrer Pneus zu verdeutlichen, welche Laufleistung sie von dem jeweiligen Produkt zu erwarten haben. Dies soll Anreize zum Erwerb laufleistungsstarker und damit ressourcenschonender Reifen geben. Die Abfallvermeidung soll gefördert werden. Vorliegend ist deshalb nur ein Rückgriff auf die allgemein gehaltene Regelung des § 23 Nr. 4 KrW-/AbfG möglich. Diese ermächtigt »insbesondere« zur Festlegung von Kennzeichnungen mit dem Ziel, die Erfüllung der Grundpflichten gemäß § 5 KrW-/AbfG nach Rücknahme sicher zu stellen. Der Gesetzgeber dachte insofern an eine herstellerorientierte Kennzeichnungspflicht, die die materielle Beschaffenheit des Produkts ausweist und damit die Zuführung zu einem bestimmten Verwertungsprozess ermöglicht.690 Wie der Zusatz »insbesondere« aber verdeutlicht, sind unter Nr. 4 auch andere Zwecke als Grundlage einer Kennzeichnung zulässig.691 Unter solchen, anderen Zwecken wird man insbesondere die Förderung eines abfallvermeidenden Produktdesigns zu verstehen haben. Dies lässt sich wie folgt herleiten: Zum einen verweist § 23 Nr. 4 KrW-/AbfG hinsichtlich seines Regelungszwecks bereits selbst auf die Grundpflichten der Kreislaufwirtschaft nach § 5. Die vornehmste Grundpflicht ist dabei die Abfallvermeidung. Zum anderen gehen von Kennzeichnungen keine unmittelbaren Wirkungen aus. Sie können vielmehr nur unterstützend wirken, indem sie auf Maßnahmen zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und der Produktverantwortung hinweisen. Die Abfallvermeidung durch Erhöhung der Laufleistung von Reifen aber ist eine solche Maßnahme, wie sich aus §§ 5 Absatz 1, 23 iVm 22 Absätze 1 und 2 Nr. 1 KrW-/AbfG ergibt. Somit kann über § 23 Nr. 4 KrW-/AbfG auch vorgeschrieben werden, dass die mit einem Reifen mögliche, maximale Kilometerzahl eines Durchschnittsfahrers als unverschlüsselte Kenngröße auf der Seitenwand oder dem Verkaufsetikett eines Pneus angegeben wird. Fraglich ist in diesem Zusammenhang allerdings noch, ob die Erfüllung einer solchen Angabepflicht auch zur Voraussetzung für den Vertrieb eines Reifens in Deutschland gemacht werden kann. Im Gegensatz zu den Nr. 1 bis 3 des § 23 KrW-/AbfG enthalten Nr. 4 und die spezielleren Nr. 5 bis 7 nämlich keine entsprechende Ermächtigung. Allerdings beziehen sich die Verbote, Beschränkungen und Kennzeichnungspflichten des § 23 KrW-/AbfG stets auf »Erzeugnisse«. § 22 KrW-/AbfG dessen Anforderun- 689 So auch Beckmann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, Kommentar, Stand Dezember 2006, Rn 28 zu § 23 KrW-/AbfG. 690 Vergleiche hierzu BT-Drs. 12/5672 S. 47. 691 Ebenso Versteyl in: Kunig/Paetow/Versteyl, KrW-/AbfG, 2. Auflage, Rn 26 zu § 23. Vergleiche zum gesamten Absatz Konzak in: BeckOK KrW-/AbfG, Rn 24 zu § 23. 192 gen § 23 gemäß seinem Wortlaut umsetzt aber macht in seinem Absatz 1 deutlich, dass unter Erzeugnissen nicht nur Waren zu verstehen sind, die hergestellt werden, sondern auch solche, die vertrieben werden. Dann jedoch kommen als Adressaten des § 23 neben den Herstellern auch immer die Vertreiber von Produkten in Betracht, selbst wenn dies nicht explizit erwähnt ist.692 Daraus ergibt sich, dass die in § 23 Nr. 4 KrW-/AbfG gesetzten Anforderungen stets auch als Vertriebsvoraussetzungen normiert werden dürfen. (3) § 24 KrW-/AbfG § 24 Absatz 1 KrW-/AbfG ermöglicht die Verordnung von Rückgabemöglichkeiten (Nr. 1), ebenso können Rücknahmepflichten normiert werden (Nr. 2, 3). Über § 24 Absatz 2 lassen sich hierzu auch so genannte Hilfspflichten statuieren.693 Zur Operationalisierung der in dieser Arbeit vorgeschlagenen Maßnahmen einer Konkretisierung der Produktverantwortung für Reifen scheiden die Ermächtigungen des § 24 KrW-/AbfG jedoch aus. Wie bereits dargelegt, kann eine Umstellung des jetzigen Altreifenentsorgungssystems auf eine Rücknahmepflicht der Hersteller nichts zum Gelingen einer modernen, auf Ressourcenschonung ausgerichteten Abfallpolitik beitragen.694 (4) Untersuchungsergebnis Als Untersuchungsergebnis kann somit festgehalten werden, dass § 23 Nr. 3 und 4 KrW-/AbfG zur Umsetzung der in Teil I. dieses Kapitels vorgeschlagenen beziehungsweise für möglich erachteten Maßnahmen einer Konkretisierung der Produkt verantwortung für Reifen hinreichen. b. Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht Im Weiteren bleibt nunmehr noch festzustellen, ob die auf Grundlage von § 23 Nr. 3 und 4 KrW-/AbfG statuierbaren Regelungen mit höherrangigem Recht vereinbar wären. Wie eingangs bereits erwähnt, kann es sich dabei nur um eine summarische Prüfung handeln. Sofern nämlich abzuwägen gilt, ob die zu erwartende Eingriffsintensität zu den in Aussicht gestellten, ökologischen Vorteilen in einem angemessenen Verhältnis steht, verbietet sich eine abschließende Prüfung. Diese ist nur in Kenntnis des genauen Regelungsinhalts und auch erst für den Zeitpunkt möglich, an dem eine entsprechende Verordnung in Kraft treten soll.695 692 Der Idee nach ähnlich, allerdings nicht auf die hier in Rede stehende Fragestellung bezogen Beckmann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, Kommentar, Stand Dezember 2006, Rn 3 zu § 23 KrW-/AbfG. 693 Vergleiche hierzu oben D. II. Ausgestaltung im deutschen Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz und dort speziell 5. Operationalisierung durch Verordnungsermächtigungen. 694 Vergleiche insofern F. I. 1. Rücknahmepflichten für Altreifen . 695 Dies verdeutlichend Kaspar, Produktverantwortungsverordnungen, S. 200ff. 193 Benennen lassen sich hingegen bereits diejenigen Normen höherrangigen Rechts, an denen die hier erarbeiteten Regelungen zu messen sind: Es handelt sich um das Verhältnismäßigkeitsgebot des § 22 Absatz 3 KrW-/AbfG und die im Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV) getroffenen Festlegungen über den freien Warenverkehr.696 (1) Verhältnismäßigkeitsgebot des § 22 Absatz 3 KrW-/AbfG § 23 KrW-/AbfG ermächtigt die Bundesregierung zum Erlass von Rechtsverordnungen lediglich insoweit, als sie »zur Festlegung von Anforderungen nach § 22« notwendig sind. Gemäß § 22 Absatz 3 KrW-/AbfG ist dabei auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten.697 Diesen hat das BVerfG in ständiger Rechtsprechung ausgeformt.698 Übertragen auf § 23 KrW-/AbfG bedeutet er, dass die auf Grund dieser Ermächtigung erlassenen Rechtsverordnungen zur Erreichung des zu verfolgenden Zwecks geeignet sein müssen, es kein gleich oder besser geeignetes Mittel mit niedrigerer Eingriffsintensität geben darf und die grundrechtlichen Positionen der Betroffenen nicht unverhältnismäßig beeinträchtigt werden dürfen.699 Die erlassenen Rechtsverordnungen müssen demnach geeignet, erforderlich und angemessen sein.700 Geeignet im Sinne des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ist eine Maßnahme dann, wenn mit ihrer Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann. 701 Dem Verordnungsgeber steht insofern ein weiter Prognosespielraum zu.702 Wie in dieser Arbeit bereits schon deutlich gezeigt, würden die hier vorgeschlagenen Maßnahmen und die darauf gestützten Regelungen das angestrebte Ziel einer Abfallvermeidung und Ressourcenschonung nachhaltig fördern. Sie sind demnach geeignet im Sinne des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Erforderlich ist eine Maßnahme, wenn es kein anderes, zumindest gleich wirksames Mittel gibt, das den Regelungsadressaten weniger belastet.703 Auch bei der Beurteilung dieser Rechtsfrage steht der Bundesregierung ein weites Verordnungsermessen zu.704 696 Die gleichen Schwerpunkte setzend Kloepfer, Produktverantwortung für Elektrogeräte, S. 70ff. 697 Ausführlich Kaspar, Produktverantwortungsverordnungen, S. 209ff. 698 Vergleiche hierzu beispielsweise BVerfGE 67, 157, 173; 70, 278, 286. 699 Vergleiche zu diesem Absatz auch Konzak in: BeckOK KrW-/AbfG, Rn 6 zu § 23. 700 Vergleiche hinsichtlich dieser Kurzformel auch Beckmann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, Kommentar, Stand Dezember 2006, Rn 11 zu § 23 KrW-/AbfG und Kaspar, Produktverantwortungsverordnungen, S. 200. 701 Vergleiche BVerfGE 30, 292, 316f; 33, 171, 187; 67, 157, 173; 96, 10, 23. Ausführlich hierzu Kaspar, Produktverantwortungsverordnungen, S. 210ff. 702 Vergleiche BVerfGE 53, 135, 145. Ebenso Beckmann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, Kommentar, Stand Dezember 2006, Rn 11 zu § 23 KrW-/AbfG und Kaspar, Produktverantwortungsverordnungen, S. 211. 703 Vergleiche hierzu BVerfGE 53, 125, 145f; 67, 157, 176f; 68, 193, 218f; 92, 262, 273. Ausführlich hierzu Kaspar, Produktverantwortungsverordnungen, S. 212ff. 704 Vergleiche hierzu OVG Berlin, DVBl. 2002, 631, 636 und OVG Berlin, ZUR 2006, 146, 151. Ebenso Beckmann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, Kommentar, Stand Dezember 2006, Rn 7 zu § 23 KrW-/AbfG und Beckmann, DVBl. 1995, 313, 315f mwN. 194 Wie die vorliegende Untersuchung indes zeigt, handelt es sich bei den vorgeschlagenen Regelungen sogar um die einzig denkbaren Maßnahmen, die geeignet sind, das angestrebte Ziel einer ressourcenschonenden und produktverantwortlichen Abfallpolitik für Reifen zu erreichen. So erscheinen insbesondere Rückgabe- und Rücknahme pflichten,705 freiwillige Maßnahmen der Produktverantwortlichen sowie eine Runderneuerungspflicht als ungeeignet, die abfallrechtliche Produktverantwortung für Reifen zu konkretisieren. Einzig in Frage zu stellen ist, ob die Verfahren des Nachschneidens und der Runderneuerung eigenen, sie fördernden Regelungen bedürfen. 706 Diese Frage hat der Gesetzgeber aus heutiger Sicht im Rahmen seines Verordnungsermessens zu beantworten. Es ist nämlich nicht abzusehen, ob eine Verbesserung der Verschleißfestigkeit von Reifen ausreichend fördernde Effekte auf das Nachschneiden und die Runderneuerung hätte. Somit wären entsprechende Regelungen auch einer verfassungsrechtlichen Kontrolle der Erforderlichkeit entzogen. Zu hinterfragen bliebe schließlich noch, ob eine alleinige Verwendung von Kennzeichnungspflichten zum Erreichen der gesetzten Ziele bereits ausreichend wäre. Gegenüber Konstruktions- und Beschaffenheitsvorgaben könnten sie ein jedenfalls für den Regelfall milderes Mittel darstellen: De707n betroffenen Herstellern und Vertreibern stünde es nämlich weiterhin offen, dem vom Gesetzgeber in § 22 KrW-/AbfG statuierten Appell zur Wahrnehmung der Produktverantwortung nachzukommen oder aber darauf zu verzichten. Hierin läge jedoch zugleich auch die regelungstechnische Schwäche einer alleinigen Verwendung von Kennzeichnungspflichten. Zwar wären diese Verpflichtungen für sich genommen durchsetzbar, jedoch bliebe es ansonsten bei dem reinen Appell an Hersteller und Vertreiber, ein ressourcenschonendes Produktdesign zu befördern. Insbesondere eine Steigerung der Lauffähigkeit von Reifen und die mit ihr verbundenen Vorteile für Nachschneiden und Runderneuerung könnten nicht mit der gebotenen Aussicht auf Erfolg durchgesetzt werden. Die durch weitergehende Regelungen zu Konstruktion und Beschaffenheit von Reifen realisierbaren, bedeutenden Fortschritte für Abfallvermeidung und -verringerung708 blieben vielmehr ungewiss. Weiterhin fiele es ohne einen verlässlichen, auch ökonomisch kalkulierbaren Ordnungsrahmen schwer, für innovative Unternehmen hinreichende Rahmenbedingungen zu schaffen, damit sie ihre Produktentwicklung zunehmend an Umweltkriterien 705 Konzak in: BeckOK KrW-/AbfG, Rn 6.2 zu § 23 sieht Rückgabe- und Rücknahmepflichten nach § 24 KrW-/AbfG regelmäßig als weniger belastende Regelungen an als solche der Produktgestaltung gemäß § 23 KrW-/AbfG. Ob diese Aussage in ihrer Absolutheit oder doch zumindest für die Mehrzahl der Fälle rechtlich haltbar ist, darf bezweifelt werden. So kann nicht verkannt werden, dass der Aufbau und der Unterhalt eines Rücknahmesystems für di e Hersteller regelmäßig mit erheblichen Aufwendungen verbunden ist. Dagegen sind Vorgaben an die Produktgestaltung vor allem dann, wenn sie technisch keine allzu großen Herausforderungen darstellen, vergleichsweise einfach zu erfüllen. 706 Vergleiche insofern noch einmal F. I. 2. b. Optimierung des Nachschneidens und c. Stärkung der Runderneuerung. 707 Mit vergleichbarer Diktion Konzak in: BeckOK KrW-/AbfG, Rn 6.2 zu § 23. 708 Vergleiche hierzu noch einmal E. I. 3. Förderung eines abfallvermeidenden Produktdesigns und der Wiederverwendung. 195 ausrichten.709 Vielmehr ist ein entsprechend verbindlicher Beitrag des Staates für einen solchen Entwicklungsprozess unverzichtbar.710 Kennzeichnungspflichten aber können einen solchen Beitrag nicht leisten. Ihre Anforderungen an eine ökologische Produktoptimierung sind gerade unverbindlich. Aus den angeführten Gründen stellen Kennzeichnungspflichten gegenüber Beschaf fenheits- und Konstruktionsvorgaben deshalb auch keine gleich geeigneten Mittel zur Konkretisierung der Produktverantwortung für Reifen dar. Ihr Einsatz kann lediglich flankierend erfolgen. Da zu den hier vorgeschlagenen Regelungen somit keine gleich wirksamen Alternativen bestehen, sind sie erforderlich. Endlich müssen die Auswirkungen der durch den Verordnungsgeber beabsichtigten Regelungen insbesondere mit Blick auf die zu wahrenden Grundrechte der Verordnungsadressaten angemessen sein. Sie dürfen nicht außer Verhältnis zu dem von der Rechtsverordnung angestrebten Ziel stehen.711 Es ist eine Abwägungsentscheidung zu treffen. Hierbei sind auf Seiten der betroffenen Produktverantwortlichen deren Berufsfreiheit aus Art. 12 Absatz 1 GG712 und sofern Existenzgefährdungen zu befürchten sind auch die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG zu berücksichtigen.713 Dagegen sind die durch die Abfallvermeidung und -verringerung gewonnenen ökologischen Vorteile, insbesondere also die Schonung von Ressourcen, als Ziel der zu treffenden Regelungen abzuwägen. Diesem Ziel wird durch Art. 20a GG, der den Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen als Staatszielbestimmung definiert, e714ine hervorragende Bedeutung beigemessen. 715Der Umweltschutz hat den Rang eines nicht zur Disposition der Staatsorgane stehenden Verfassungsprinzips.716 709 Dies sehr gut herausarbeitend Führ, Stoffbezogenes Umweltrecht, 685, 690: Die Unternehmen müssten wissen, wohin die Reise geht. Führ verweist insofern auch auf ein Zitat des Umweltbevollmächtigten der Daimler Chrysler AG, Werner Pollmann. Innovative Projekte rechneten sich oftmals erst dann, wenn die externen Rahmenbedingungen stimmten. 710 Ebenso Führ, aaO. 711 Beckmann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, Kommentar, Stand Dezember 2006, Rn 7 zu § 23 KrW-/AbfG. Vergleiche zudem BVerfGE 27, 344, 352f; im Ergebnis ebenso BVerfGE 65, 1, 54; 80, 297, 312. Ausführlich hierzu auch Kaspar, Produktverantwortungsverordnungen, S. 214ff. 712 Da Art. 12 GG ein so genanntes »Deutschen-Grundrecht« ist, wird die berufliche Betätigung von Ausländern allein über Art. 2 Absatz 1 GG, die allgemeine Handlungsfreiheit geschützt (vergleiche hierzu BVerfGE 35, 382, 399; 78, 179, 196f und hinsichtlich weitere Einzelheiten Tettinger in: Sachs, GG Kommentar, Rn 18ff zu Art. 12). Für Deutsche hingegen tritt der Schutz aus Art. 2 Absatz 1 GG hinter denjenigen aus Art. 12 GG zurück (vergleiche Kloepfer, Produktverantwortung für Elektrogeräte, S. 74). 713 Vergleiche Konzak in: BeckOK KrW-/AbfG, Rn 6.3 zu § 23, von Lersner, Die abfallrechtliche Produktverantwortung, ZUR Sonderheft/2000, 105, 109, Kloepfer, Produktverantwortung für Elektrogeräte, S. 72 und Beckmann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, Kommentar, Stand Dezember 2006, Rn 13 zu § 23 KrW-/AbfG. 714 Vergleiche hierzu Sannwald in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG Kommentar, Rn 4 zu Art. 20a und Murswiek in: Sachs, GG Kommentar, Rn 17 zu Art. 20a. 715 Murswiek in: Sachs, GG Kommentar, Rn 15 zu Art. 20a. 716 Ebenso Murswiek, Staatsziel Umweltschutz, NVwZ 1996, 222, 223 mit Verweis auf den Bericht der Gemeinsamen Verfassungskommission, BT-Drs. 12/6000, S. 65. Vergleiche zu diesem Absatz auch Jarass in: Jarass/Pieroth, GG Kommentar, Rn 1 und 14ff zu Art. 20a sowie Sannwald in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG Kommentar, Rn 8 zu Art. 20a. Mit weiteren Ausführungen zur verfassungsrechtlichen Bedeutung und Ausgestaltung des Umweltschutzes Murswiek, Staatsziel Umweltschutz, NVwZ 1996, 222, 223f. 196 Was zunächst einen Eingriff in die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG angeht, so sind Existenzgefährdungen durch die hier erarbeiteten Regelungen weder beabsichtigt noch zu erwarten. Das Ziel ist keine Beeinträchtigung der eingerichteten und ausge- übten Gewerbebetriebe leistungsschwacher Hersteller. Schon gar nicht sollen diese aus dem Markt gedrängt werden. Vielmehr haben sie ein gewisses Produktionsniveau zu erreichen, beziehungsweise zu halten. Damit verbundene Veränderungen der Marktbedingungen und Vereitelungen von Marktchancen sind nach der Rechtsprechung des BVerfG aber nicht eigentumsrelevant.717 Weiterhin hat die vorliegende Arbeit Übergangsfristen vorgeschlagen,718 damit sich die Betroffenen leichter an ver- änderte Bedingungen anpassen. Es soll sichergestellt werden, dass die die neuen Anforderungen auch erfüllen können. Ein Eingriff in die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG scheidet somit aus, eine Abwägung anhand dieser Norm ist daher nicht erforderlich.719 Was sodann Art. 12 Absatz 1 GG anbelangt,720 so greifen Rechtsverordnungen auf Grundlage des § 23 KrW-/AbfG dann in den Schutzbereich dieses Grundrechts ein, wenn ihre Regelungen in engem Zusammenhang mit der Ausübung eines Berufes stehen und objektiv eine berufsregelnde Tendenz deutlich erkennen lassen. Di721es wird bei der Festlegung von Beschränkungen und Kennzeichnungspflichten nach § 23 Nr. 3 und 4 KrW-/AbfG grundsätzlich der Fall sein, d722a Herstellern und Vertreibern die Art und Weise ihrer Berufsausübung unmittelbar und verbindlich vorgeschrieben wird. 723Herstellung und Vertrieb verordnungswidriger Erzeugnisse sind nämlich untersagt. Entsprechend verhielte es sich auch im vorliegenden Fall. Da die Berufsausübung durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden kann, ist sie auch durch Rechtsverordnungen nach § 23 KrW-/AbfG generell beschränkbar. Gerechtfertig sind Beschränkungen der Berufsausübungsfreiheit nach der durch das BVerfG aufgegriffenen724 und aus dem Übermaßverbot abgeleiteten,725 so genannten 717 Vergleiche beispielsweise BVerfGE 30, 292, 334f; 51, 193, 221f; 77, 84, 118. 718 Vergleiche hierzu noch einmal E. I. 3. Förderung eines abfallvermeidenden Produktdesigns und der Wiederverwendung und E. II. 2. Wechselbeziehungen zwischen den Reifeneigenschaften. 719 Vergleiche hinsichtlich dieses Absatzes auch Kloepfer, Produktverantwortung für Elektrogeräte, S. 72ff. Eine Abwägung anhand von Art. 14 GG wäre allerdings dann vonnöten, wenn Regelungen zur Konkretisierung der Produktverantwortung für Reifen »über das Ziel hinaus schössen«. Eine antizipierte Prüfung eines solchen Sachverhalts ist jedoch nicht möglich. Sie kann erst in Kenntnis des genauen Inhalts einer entsprechenden Regelung ihren Sinn entfalten. 720 Ausführlich hierzu Kloepfer, Produktverantwortung für Elektrogeräte, S. 74ff. 721 Vergleiche hierzu Urteil des BVerfG 2 BvR 1991/95 und 2 BvR 2004/95 Rn 56 (= BVerfGE 98, 106) zu der Verpackungssteuersatzung der Stadt Kassel mit Verweis auf BVerfGE 37, 1, 17. 722 Vergleiche hierzu auch Konzak in: BeckOK KrW-/AbfG, Rn 6.3 zu § 23. 723 Vergleiche insofern noch einmal Urteil des BVerfG 2 BvR 1991/95 und 2 BvR 2004/95 Rn 56. 724 Vergleiche hierzu das grundlegende Apotheken-Urteil des BVerfG (BVerfGE 7, 377, (401, 403), 405ff). 725 Vergleiche BVerfGE 19, 330, 337; 46, 120, 138. Ebenso Kloepfer, Produktverantwortung für Elektrogeräte, S. 76. Das Übermaßverbot entspricht dem hier zu prüfenden Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Manssen in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG Kommentar, Rn 139 zu Art. 12 spricht davon, das BVerfG habe mit der Drei-Stufenlehre eine »Typisierung der Verhältnismäßigkeitsprüfung« versucht. 197 (Drei-)Stufenlehre726 dann, wenn sie durch vernünftige Erwägungen des Allgemeinwohls legitimiert sind727 und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenzen der Zumutbarkeit noch gewahrt sind.728 Eine Legitimation durch vernünftige Erwägungen des Allgemeinwohls wird man im vorliegenden Fall zweifellos bejahen dürfen. Die in dieser Arbeit vorgeschlagenen Regelungen einer Konkretisierung der Produktverantwortung für Reifen führen zu einer Politik der Abfallvermeidung und der Ressourcenschonung. Eine solche Politik aber kann die natürlichen Lebensgrundlagen der Menschen bewahren und Gefahren für die Umwelt, die bei der Ressourcengewinnung und -verarbeitung entstehen, vorbeugen. Zudem können durch eine Verringerung der Menge anfallender Abfälle Kapazitäten in den Entsorgungseinrichtungen offen gehalten werden, was zu einer verbesserten Entsorgungssicherheit führt. Die gleichen Erwägungen dürften in ihrer Gesamtheit schließlich auch ein solches, in den Abwägungsprozess einzubringendes Gewicht haben, dass sie die Schwere des von den hier vorgeschlagenen Regelungen ausgehenden Eingriffs in die Berufsaus- übungsfreiheit der Produktverantwortlichen überwiegen. 729 Soweit dies heute bereits absehbar ist, wären die Regelungen damit auch angemessen im Sinne des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. So scheint es für Hersteller und Vertreiber von Reifen durchaus hinnehmbar, fortan Mindeststandards für Langlauf-, Nachschneide- und Runderneuerungsfähigkeit ihrer Pneus zu beachten und darüber hinaus ihre Erzeugnisse auch in bestimmter Weise zu kennzeichnen. Unter Berücksichtigung von Verursacher- und Vorsorgegesichtspunkten ist nämlich nicht einzusehen, weshalb manche Hersteller ebenso wie ihre Kunden weiterhin auf minderwertige Produkte setzen sollten, wohingegen die sich gerade daraus ergebenden Umweltlasten in Form schwindender Ressourcen und Belastungen durch Rohstoffförderung, -verarbeitung und -entsorgung allein von der Allgemeinheit zu tragen sind. Dem Verordnungsgeber ist deshalb zuzugestehen, die Grenze zu bestimmen, ab der eine ökologische Belastung der Allgemeinheit nicht mehr akzeptiert werden kann.730 Ihm kommt gerade im Bereich der Sozialsphäre ein weiter Beurteilungsspielraum zu.731 726 Kern der (Drei-)Stufenlehre ist, dass sich die verfassungsrechtliche Rechtfertigung einer gesetzlichen Regelung bei steigender Intensität der Grundrechtsbeeinträchtigung an entsprechend höherwertigen Gemeinwohlbelangen auszurichten hat. Vergleiche zur (Drei-)Stufenlehre beispielsweise Tettinger in: Sachs, GG Kommentar, Rn 100 zu Art. 12, Manssen in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG Kommentar, Rn 138ff zu Art. 12 oder Hofmann in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG Kommentar, Rn 50ff zu Art. 12. 727 Vergleiche hierzu auch Tettinger in: Sachs, GG Kommentar, Rn 100 zu Art. 12. 728 Vergleiche BVerfGE 95, 173, 183. Zur Erklärung: Da das BVerfG Art. 12 Absatz 1 GG sowohl an Hand der (Drei-)Stufenlehre als auch unter Berücksichtigung des Übermaßverbots, also des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes prüft, hat es diese beiden Ansätze innerhalb seiner Rechtfertigungsprüfung miteinander zu verzahnen. Dies geschieht unter anderem dadurch, dass so wie hier zunächst die (Drei-)Stufenlehre und hiernach das Übermaßgebot geprüft werden. 729 Dies für Kennzeichnungspflichten regelmäßig bejahend Konzak in: BeckOK KrW-/AbfG, Rn 6.3 zu § 23. 730 Vergleiche insofern auch Kaspar, Produktverantwortungsverordnungen, S. 197f. 731 Vergleiche hierzu noch einmal BVerfGE 10, 354, 370f; 48, 227, 234 und Fußnote 649. 198 Dies muss umso mehr gelten, als Reifen ständige Qualitätsverbesserungen erfahren, manche Hersteller und Vertreiber dabei aber die Optimierung des ökologischen Produktdesigns zu Gunsten anderer Reifeneigenschaften vernachlässigen. Den Produktverantwortlichen würde also gar nicht zugemutet, neue Wege bei der Ausübung ihres Berufes zu beschreiten. Lediglich in einem gewissen Teilbereich ihres bisherigen Tuns müsste ein Umdenken erfolgen. Die Eingriffsintensität der vorgeschlagenen Regelungen wäre demnach also relativ gering, wohingegen die erzielbaren Ressourceneinsparungen eine spürbare Entlastung der Umwelt mit sich brächten.732 Gestützt werden diese Überlegungen schließlich dadurch, dass es sich bei dem Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen gemäß Art. 20a GG um eine Staatszielbestimmung handelt, der besondere Bedeutung beizumessen ist. Es erscheint deshalb umso weniger hinnehmbar, dass manche Produktverantwortliche die durch sie verursachten Umweltlasten auf die Allgemeinheit abwälzen und sich gleichzeitig selbst kleinen Schritten einer ökologischen Verbesserung ihrer Erzeugnisse verschließen. Fraglich könnte deshalb allenfalls noch sein, ob und inwieweit für die Umsetzung der hier vorgeschlagenen Regelungen Übergangsfristen gewährt werden müssten. Solche Fristen ermöglichen es den Produktverantwortlichen, die Herstellung und den Vertrieb ihrer Erzeugnisse auf geänderten Anforderungen anzupassen. Gerade für Hersteller, deren Produkte das Ergebnis einer aufwendigen Entwicklungsphase darstellen, sind solche Fristen äußerst wichtig. Da Reifen auf Grund ihrer anspruchsvollen Architektur und ihrer mannigfaltigen Inhaltsstoffe nur in Folge langwieriger Forschungs- und Entwicklungsarbeit verbessert werden können,733 ist es auch hinsichtlich sie betreffender Regelungen geboten, mit angemessenen Übergangszeiträumen zu arbeiten.734 Der Verordnungsgeber hat daher bei der Umsetzung der hier vorgeschlagenen Regelungen mit Übergangsfristen zu arbeiten. Unter Beachtung dieser Prämisse erscheinen die in dieser Arbeit vorgeschlagenen beziehungsweise für möglich erachteten Regelungen einer Produktverantwortung für Reifen aus heutiger Sicht somit angemessen. Da sie auch geeignet und erforderlich sind, genügen sie folglich dem Verhältnismäßigkeitsgebot des § 22 Absatz 3 KrW-/AbfG. (2) Gemeinschaftsrechtliche Festlegungen über den freien Warenverkehr735 Bereits nach § 22 Absatz 3 KrW-/AbfG sind als Schranke der Produktverantwortung die Festlegungen des Gemeinschaftsrechts über den freien Warenverkehr zu berücksichtigen. Einschlägig ist vorliegend Art. 28 EG, der die Warenverkehrsfreiheit als Grundfreiheit normiert und festlegt, dass »mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen 732 Als unverhältnismäßig würde sich für Versteyl in: Kunig/Paetow/Versteyl, KrW-/AbfG, 2. Auflage, Rn 7 zu § 23 denn insbesondere auch ein staatlicher Eingriff durch eine auf § 23 gestützte Produktverordnung darstellen, wenn er nur einen Branchenteil beträfe oder keine spürbare Entlastung bei der Abfallentsorgung bewirkte. Sich dieser Aussage anschließend Konzak in: BeckOK KrW-/AbfG, Rn 6.4 zu § 23. 733 Vergleiche hierzu auch noch einmal E. I. 3. Förderung eines abfallvermeidenden Produktdesigns und der Wiederverwendung und E. II. 2. Wechselbeziehungen zwischen den Reifeneigenschaften. 734 Vergleiche zu diesem Absatz auch Konzak in: BeckOK KrW-/AbfG, Rn 7 zu § 23 mwN. 735 Vergleiche hierzu insbesondere Alber, Produktverantwortung, S. 22ff und Streinz, Europarecht, Rn 842, 860ff. 199 sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung … zwischen den Mitgliedstaaten verboten« sind. Ausgangspunkt einer damit für jede Produktverantwortungsverordnung durchzuführenden Beeinträchtigungsprüfung der Warenverkehrsfreiheit ist die Dassonville-Formel des EuGH.736 Eine Beeinträchtigung ist danach bereits »jede Handelsregelung, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern.«737 Es kommt somit also nicht auf die Form der Beeinträchtigung an. Weiterhin reicht bereits die Eignung zur Behinderung des innergemeinschaftlichen Handels aus, um eine Beeinträchtigung anzunehmen. Eines konkreten Nachweises bedarf es insofern nicht.738 Fernerhin wird der Beeinträchtigungsbegriff durch die EuGH-Entscheidung in der Sache Cassis de Dijon739 geprägt. Danach müssen die in einem Mitgliedstaat hergestellten und in Verkehr gebrachten Waren auch dann gemeinschaftsweit zirkulieren können, wenn es hinsichtlich Herstellung und Vermarktung dieser Waren an einer entsprechenden Regulierungskompetenz der Union fehlt. Eine Beeinträchtigung der Warenverkehrsfreiheit ist somit schon dann gegeben, wenn die Einfuhr einer Ware, die in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellt und in Verkehr gebracht worden ist, be- oder verhindert wird.740 Hinsichtlich der hier vorgeschlagenen Regelungen einer Konkretisierung der Produktverantwortung für Reifen wäre eine Beeinträchtigung der Warenverkehrsfreiheit folglich gegeben. Während laufleistungsschwache und nicht entsprechend markierte oder etikettierte Reifen, bzw. solche, die nicht nachgeschnitten oder runderneuert werden können, in anderen Ländern legal in Verkehr gebracht werden könnten, wäre dies in Deutschland nicht mehr möglich. Die in dieser Arbeit vorgeschlagenen Regelungen wären demnach geeignet, den innergemeinschaftlichen Handel zu behindern und müssten daher als »Maßnahmen gleicher Wirkung« iSd Art. 28 EG qualifiziert werden.741 736 Vergleiche hierzu auch Kingreen in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Rn 37 zu Art. 28-30 mwN. 737 EuGH, Rs. 8/74, Slg. 1974, 837, Rn 5 (Dassonville). 738 Vergleiche insofern auch Kingreen in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Rn 37 zu Art. 28-30 mwN. 739 EuGH, Rs. 120/78, Slg. 1979, 649 (Rewe/Bundesmonopolverwaltung für Branntwein). 740 Kingreen in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Rn 47 zu Art. 28-30. 741 Nicht einschlägig ist vorliegend die so genannte Keck-Formel des EuGH. Sie entstammt einem Urteil aus dem Jahre 1993 (Rs. C-267/91 u. C-268/91 – Keck und Mithouard – Slg. 1993, S. I-6097ff) und beschränkt die Reichweite der Entscheidung in der Sache Cassis de Dijon. Gemäß der Keck-Formel sind produktbezogene Regelungen, die Vorschriften über die Ware selbst enthalten (etwa hinsichtlich ihrer Bezeichnung, ihrer Form, ihrer Abmessungen, ihres Gewichts, ihrer Zusammensetzung, ihrer Aufmachung, ihrer Etikettierung und ihrer Verpackung), weiterhin als Beeinträchtigungen der Warenverkehrsfreiheit zu behandeln, wohingegen vertriebsbezogene Regelungen (so genannte Verkaufsmodalitäten) nur noch dann Beeinträchtigungen darstellen können, wenn sie den Absatz ausländischer Erzeugnisse im Vergleich zu inländischen Erzeugnissen erschweren (vergleiche hierzu Kingreen in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Rn 49 zu Art. 28-30). Da die in dieser Arbeit vorgeschlagenen Regelungen produktbezogen sind das Produkt Reifen soll künftig bestimmten Anforderungen hinsichtlich seiner Mindestlaufleistung genügen, entsprechende Markierungen oder Etikettierungen aufweisen und darüber hinaus eventuell auch speziellen Konstruktionsvorgaben für einen effektiven Nachschnitt und eine Runderneuerung genügen lässt sich der Tatbestand der Warenverkehrsfreiheit mittels der Keck-Formel vorliegend auch nicht verengen. 200 Jedoch hat der EuGH den Beeinträchtigungsbegriff in der Cassis de Dijon-Entscheidung noch mit einer immanenten Schranke versehen:742 »Hemmnisse für den Binnenhandel der Gemeinschaft, die sich aus den Unterschieden der nationalen Regelungen über die Vermarktung dieser Erzeugnisse ergeben«, müssen insoweit hingenommen werden, als »diese Bestimmungen notwendig sind, um zwingenden Erfordernissen gerecht zu werden.«743 »Zwingende Erfordernisse«, zu denen der EuGH zwischenzeitlich auch den Umweltschutz und diesem dienende, abfallwirtschaftliche Erfordernisse zählt,744 stellen seither eine neue Kategorie von Einschränkungsmöglichkeiten dar und begrenzen die Reichweite der Dassonville-Formel.745 Allerdings vermögen laut EuGH nur nicht-diskriminierende, also unterschiedslose Maßnahmen, zwingenden Erfordernissen gerecht zu werden.746 Für die vorliegende Arbeit hat die Cassis de Dijon-Rechtsprechung des EuGH somit folgende Bedeutung: Da die hier vorgeschlagenen Regelungen der Abfallvermeidung und Ressourcenschonung, mithin also dem Umweltschutz dienen, können sie Bestimmungen sein, »um zwingenden Erfordernissen gerecht zu werden«. Dafür müsste es sich bei ihnen aber weiterhin auch um unterschiedlose, also nichtdiskriminierende Maßnahmen handeln. Hierfür spricht zunächst, dass die in Rede stehenden Regelungen nationale wie ausländische Hersteller und Vertreiber gleichermaßen treffen würden. Eine offene Diskriminierung747 wäre somit also nicht gegeben. Allerdings kann eine Diskriminierung auch verdeckt erfolgen. Dies ist dann der Fall, wenn sie an Umstände knüpft, die regelmäßig nur bei Ausländern, nicht aber bei Inländern vorliegen.748 Übertragen auf die hier zu beurteilenden Regelungen kann eine unzulässige Beeinträchtigung der Warenverkehrsfreiheit also trotz gleichmäßiger Statuierung von Verkehrsbeschränkungen und Kennzeichnungspflichten vorliegen, wenn inländische Erzeuger die an sie gerichteten Anforderungen einfacher erfüllen können als ihre ausländischen Konkurrenten. Dies trifft gerade dann zu, wenn inländische Erzeuger vor allem für den Inlandsmarkt produzieren und daher nicht in dem Maße wie ausländische Firmen Anpassungen an den deutschen Markt vornehmen müssen.749 742 Vergleiche hierzu Streinz, Europarecht, Rn 870ff und Alber, Produktverantwortung, S. 22f. Er führt unter Verweis auf die »(noch) herrschende Lehre« aus, bei den immanenten Schranken handele es sich um eine tatbestandliche Beschränkung der Warenverkehrsfreiheit. A. A. Kingreen in: Calliess/ Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Rn 48 zu Art. 28-30, der von einem durch den EuGH geschaffenen, zusätzlichen Rechtfertigungsgrund spricht. 743 EuGH, Rs. 120/78, Slg. 1979, 649, Rn 8 (Rewe/Bundesmonopolverwaltung für Branntwein). 744 Vergleiche Alber, Produktverantwortung, S. 23 unter Verweis auf EuGH, Rs. 302/86, Slg. 1988, 4607, Rn 8ff (Dänische Pfandflaschen). 745 Kingreen in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Rn 48 zu Art. 28-30. 746 Vergleiche hierzu auch Streinz, Europarecht, Rn 829, 871. Ebenso Alber, Produktverantwortung, S. 23, der darauf hinweist, dass die herrschende Lehre den Umweltschutz bislang noch nicht als Rechtfertigungsgrund im Sinne des Art. 30 EG anerkannt hat (S. 22f; ebenso Streinz, Europarecht, Rn 828). Dies sei insofern misslich, als Rechtfertigungsgründe auch die Vornahme diskriminierender Beschränkungen erlaubten, sofern sie nicht willkürlich seien (S. 23). 747 Vergleiche hierzu Streinz, Europarecht, Rn 793. 748 Vergleiche Streinz aaO. 749 Vergleiche zu diesem Gedankengang Konzak in: BeckOK KrW-/AbfG, Rn 8 zu § 23. 201 Eine solche Situation findet man auf dem international ausgerichteten Reifenmarkt aber gerade nicht vor. So entwickeln und produzieren die Hersteller ihre Reifen nicht länderspezifisch, sondern in Abhängigkeit von der geographischen und klimatischen Zone, in denen sie eingesetzt werden sollen. Weiterhin werden viele derjenigen Pneus, die in Deutschland hergestellt werden, ins europäische und außereuropäische Ausland exportiert, wohingegen selbst Reifen von in Deutschland ansässigen Herstellern aus dem Ausland importiert werden. Es ist daher auch nicht unwahrscheinlich, dass die vorgeschlagenen Regelungen einem qualitätsschwachen, inländischen Hersteller größere Anstrengungen abverlangten, als seinen ausländischen Konkurrenten. Die gemäß diesen Regelungen vorzunehmenden Anpassungen bei Reifen träfen inländische wie ausländische Hersteller demnach gleichermaßen. Inländische Hersteller könnten die an sie gerichteten Anforderungen folglich auch nicht einfacher erfüllen als ihre ausländischen Konkurrenten. Dann aber läge auch keine verdeckte Diskriminierung vor. Schließlich müssten die hier vorgeschlagenen Bestimmungen auch »notwendig« sein, »um zwingenden Erfordernissen gerecht zu werden«. Zur Beurteilung dessen sind die Beeinträchtigungen der Warenverkehrsfreiheit mit den für die Einführung der Pro duktanforderungen streitenden Umweltbelangen abzuwägen:750 Die Bestimmungen sind notwendig, wenn die beabsichtigten Ziele der Abfallvermeidung und Ressourcenschonung in einem angemessenen Verhältnis zu den Einschränkungen der Warenverkehrsfreiheit für inländische und ausländische Hersteller und Importeure stehen. Hinsichtlich der damit also zu treffenden Abwägungsentscheidung kann auf ähnliche Erwägungen wie bei der oben bereits durchgeführten Verhältnismäßigkeitsprüfung nach deutschem Recht zurückgegriffen werden. Da sich das europäische Umweltrecht nämlich ebenso wie das deutsche an den Grundsätzen der Vorsorge und Verursachung orientiert (vergleiche hierzu Art. 174 Absatz 2 Satz 2 EG), ist auch in Ansehung der Warenverkehrsfreiheit nicht einzusehen, weshalb manche Hersteller ebenso wie ihre Importeure weiterhin auf minderwertige Produkte setzen sollten, wohingegen die sich gerade daraus ergebenden Umweltlasten in Form schwindender Ressourcen und Belastungen durch Rohstoffförderung, -verarbeitung und -entsorgung allein von der Allgemeinheit zu tragen sind. Angemessen ist vielmehr, dass auch Hersteller und Importeure künftig dafür Sorge tragen, eine möglichst unbelastete Natur an spätere Generationen weitergeben zu können. Nur so lässt sich für die Zukunft genügend Spielraum offen halten, damit Menschen ihr Leben gemäß ihren freiheitlichen Vorstellungen und ohne unangemessene ökologische Zwänge führen können. Es erscheint deshalb als absolut notwendig, Ein schränkungen der Warenverkehrsfreiheit hinzunehmen, damit Freiheiten künftiger Generationen bewahrt werden können. Da die hier vorgeschlagenen Regelungen somit also auch notwendig sind, um zwingenden Erfordernissen des Umweltschutzes gerecht zu werden, vermögen sie die Warenverkehrsfreiheit wirksam zu beschränken. Sie können deshalb auch keinen 750 Beckmann, Produktverantwortung – Grundsätze und zulässige Reichweite –, UPR 1996, 41, 48. Vergleiche weiterhin Kloepfer, Produktverantwortung für Elektrogeräte, S. 113. 202 Verstoß gegen die gemeinschaftsrechtlichen Festlegungen über den freien Warenverkehr darstellen. c. Zwischenergebnis Als Zwischenergebnis lässt sich damit festhalten, dass mit den in § 23 Nr. 3 und 4 KrW-/AbfG geschaffenen Verordnungsermächtigungen eine hinreichende, gesetzliche Grundlage zur Umsetzung der in Teil I. dieses Kapitels vorgeschlagenen Maßnahmen einer Konkretisierung der Produktverantwortung für Reifen besteht. Die auf Basis beider Ermächtigungen statuierbaren Regelungen würden aus heutiger Sicht zudem auch den Anforderungen höherrangigen Rechts genügen. Sie wären ins besondere mit dem Verhältnismäßigkeitsgebot des § 22 Absatz 3 KrW-/AbfG sowie mit den im Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV) getroffenen Festlegungen über den freien Warenverkehr vereinbar. 3. Erlass eines Gesetzes im formellen Sinne Der Erlass eines Gesetzes im formellen Sinne wäre daneben nicht notwendig. Alle in Teil I. dieses Kapitels vorgeschlagenen und notwendigen Maßnahmen einer Konkretisierung der Produktverantwortung für Reifen lassen sich bereits mittels einer auf § 23 Nr. 3 und 4 KrW-/AbfG beruhenden Rechtsverordnung umsetzen. Weiterhin besteht auch keine sonstige, gesetzgebungstechnische Notwendigkeit, ein Gesetz im formellen Sinne zu erlassen.751 4. Ergebnis Kapitel E. der Arbeit hatte die mit einer Konkretisierung der abfallrechtlichen Produktverantwortung für Reifen zu verfolgenden Zielsetzungen herausgearbeitet. Zu 751 Eine solche Notwendigkeit hat der Gesetzgeber seinerzeit jedoch für das ElektroG erkannt. So wurde »eine Umsetzung durch Rechtsverordnung nach §§ 23 und 24 KrW-/AbfG … geprüft und verworfen, um den engen Sachzusammenhang zwischen den Bestimmungen eines möglichen Verordnungstextes mit den erforderlichen, gesetzlichen Regelungen zur Beleihung einer privaten Stelle auch im parlamentarischen Verfahren zu wahren.« Vergleiche hierzu Bundesrats-Drucksache 664/04 Punkt IV auf Seite 33. Zur Erläuterung: Die für die Entsorgung von Elektrogeräten angestrebte Verknüpfung der Marktkenntnisse der Wirtschaft mit den Befugnissen und der Neutralität einer Behörde durch Beleihung einer so genannten Gemeinsamen Stelle der Hersteller (vergleiche §§ 6, 14f ElektroG) war nur durch ein Gesetz im formellen Sinne möglich. Es ermangelte insofern nämlich einer Ermächtigungsgrundlage für eine Rechtsverordnung. Andere Maßnahmen wiederum, so z. B. Rücknahmepflichten, hätten sich auch mittels Rechtsverordnung regeln lassen. Hätte man nun in Bundesrat und Bundestag keine Einigung über Gesetz und Verordnung erzielt, wäre eine Rechtsverordnung im schlimmsten Fall in ein »ping-pong« Verfahren zwischen beiden Gremien geraten, wohingegen man sich hinsichtlich des Gesetzes des Vermittlungsausschusses hätte bedienen können. Der »enge Sachzusammenhang zwischen den Bestimmungen … auch im parlamentarischen Verfahren« wäre nicht mehr gewahrt gewesen. Mit dieser Begründung auf Anfrage vom 7. April 2005 Anette van Dillen, Referentin im BMU, Referat »Produktverantwortung, Vermeidung und Verwertung von Produktabfällen« in einer Einzelauskunft vom 8. April 2005 (!).

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References

Zusammenfassung

Wie kann abfallrechtliche Produktverantwortung dazu beitragen, das in Reifen verborgene Abfallvermeidungspotential auszuschöpfen? Welche Regelungen sind hierfür sinnvoll und rechtmäßig?

Das moderne Abfallrecht verfolgt das Ziel, den Stoffeinsatz bei der Produktherstellung durch ressourcensparendes Produktdesign möglichst zu minimieren und Stoffe durch lange Benutzungsdauer und mehrfache Verwendung über große Zeiträume im Umlauf zu halten. Die Entstehung von Abfall soll vermieden werden.

Bei Reifen lässt sich dies im Wesentlichen auf drei Arten erreichen. So kann zunächst die Kilometerlaufleistung erhöht werden, so dass ein Reifenwechsel und damit ein Altreifenanfall verzögert werden. Weiterhin können Reifen durch die Anwendung der Verfahren des Nachschneidens und der Runderneuerung „weitere Leben“ gegeben werden, so dass die aus dem Verkehr auszusondernde Zahl von Reifen erheblich verringert werden kann.

Das Buch zeigt auf, wie Reifenhersteller zur Anwendung dieser Verfahren und damit zur Wahrnehmung ihrer abfallrechtlichen Produktverantwortung gebracht werden können. Besonderes Gewicht wird dabei auf die Berücksichtigung von Vorsorgeprinzip und Lebenszykluskonzept gelegt.