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Boris Eitel, Rücknahmepflichten für Altreifen in:

Boris Eitel

Die Konkretisierung der abfallrechtlichen Produktverantwortung für Reifen in Deutschland, page 159 - 168

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4090-4, ISBN online: 978-3-8452-1275-3 https://doi.org/10.5771/9783845212753

Series: Lüneburger Schriften zum Wirtschaftsrecht, vol. 11

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159 F. Einzusetzende Regelungsinstrumente Kapitel E. der Arbeit hat die mit einer Konkretisierung der abfallrechtlichen Produktverantwortung zu verfolgenden Zielsetzungen ermittelt und hierzu bereits grundlegende Maßnahmenvorschläge unterbreitet Steigerung der Kilometerlaufleistung, Optimierung des Nachschneidens, Stärkung der Runderneuerung. In dem nun folgenden Kapitel gilt es, einen Weg für die Umsetzung dieser Maßnahmenvorschläge aufzuzeigen. Dazu werden zunächst die insofern benötigten Regelungsinstrumente herauserarbeitet. Dies geschieht unter I. Instrumentendiskussion. Im Anschluss daran sind die für geeignet befundenen Instrumente auf ihre rechtliche Umsetzbarkeit hin zu überprüfen ( II. Rechtliche Möglichkeiten der Umsetzung). I. Instrumentendiskussion Mit Hilfe abfallrechtlicher Produktverantwortung603 möchte man die Hersteller, Verarbeiter und Vertreiber von Erzeugnissen dazu motivieren, zum Gelingen einer modernen, auf Ressourcenschonung ausgerichteten Abfallpolitik beizutragen. Zugleich ist das Ziel, einen Zusammenhang zwischen Abfallerzeugung und seiner Entsorgung herzustellen. Die beiden genannten Ziele lassen sich zum einen mittels direkt wirkender ordnungsrechtlicher Maßnahmen umsetzen zu denken ist insofern beispielsweise an Beschaffenheitsvorgaben und Kennzeichnungspflichten. Zum anderen können Abfallerzeugung und seine Entsorgung unmittelbar dadurch gekoppelt werden, dass den Herstellern, Verarbeitern und Vertreibern die Last der Entsorgung ihrer Produkte auferlegt wird. Unter dem Druck dieser ordnungsrechtlichen Maßnahme sollen sie mittelbar dazu gebracht werden, Produkte zu gestalten und anzubieten, die eine lange Lebensdauer haben und sich problemlos wiederverwenden, reparieren und verwerten lassen. Um die insofern Verpflichteten schließlich auch in den Besitz ihrer zu Abfall gewordenen Erzeugnisse zu bringen, werden regelmäßig Rücknahmepflichten statuiert. Hersteller, Verarbeiter oder Vertreiber müssen ihre Produkte nach deren Nutzungszeit sammeln, in ihren Verantwortungsbereich übernehmen und die ordnungsgemäße Entsorgung sicherstellen. Auch zur Umsetzung der in dieser Arbeit unterbreiteten Maßnahmenvorschläge bieten sich prinzipiell beide der genannten Regelungsvarianten an. So könnten den Herstellern und Vertreibern von Reifen beispielsweise Laufleistungsvorgaben hinsicht- 603 Vergleiche hierzu auch noch einmal Kapitel D. Das abfallrechtliche Prinzip der Produktverantwortung. 160 lich der von ihnen gefertigten und in Umlauf gebrachten Erzeugnissen gemacht werden. Denkbar wäre weiterhin ein obligatorisches Einpressen bestimmter, umweltrelevanter Daten in den Reifen. Alternativ oder auch ergänzend zu diesen direkt wirkenden Bestimmungen ließen sich influenzierende Maßnahmen ergreifen. Hersteller und Vertreiber von Reifen könnten zur Rücknahme und anschließenden Verwertung ihrer Erzeugnisse verpflichtet werden.604 Soweit man dadurch die in Kapitel E. herausgearbeiteten, abfallwirtschaftlichen Zielsetzungen für Reifen bereits verwirklichte, wären ordnungsrechtliche Regelungen womöglich verzichtbar. Es ist daher zweckmäßig, zunächst zu diskutieren, inwieweit die mit einer Konkretisierung der abfallrechtlichen Produktverantwortung für Reifen zu verfolgenden Zielsetzungen und Maßnahmenvorschläge bereits durch ein Rücknahmesystem mit anschließender Verwertungspflicht umgesetzt werden können. Dies geschieht im Anschluss unter 1. Rücknahmepflichten für Altreifen . Hiernach ist zu eruieren, welche direkt wirkenden ordnungsrechtlichen Regelungen (2.) flankierend oder alternativ zu treffen sind. Ziel der Diskussion ist es, die bestgeeigneten Regelungsinstrumente zu ermitteln. Hierzu ist deren jeweilige Leistungsfähigkeit festzustellen und miteinander zu vergleichen.605 Dies soll soweit möglich und erforderlich unter Zuhilfenahme folgender, in der rechtswissenschaftlichen Literatur dafür als geeignet angesehener Kriterienge606 schehen: Effektivität (sie beschreibt den Grad der Wirksamkeit, mit dem ein Regelungsinstrument die erwünschten Regelungsziele erreicht), Effizienz (sie drückt das Verhältnis aus, in dem der durch eine Regelung erzeugte Aufwand und der Grad der mit ihr verbundenen Zielerreichung zueinander stehen),607 Vermeidung von Vollzugsdefiziten (diese treten auf, soweit der Adressat oder der Vollziehende einer Regelung diese nicht umsetzen kann oder will), politische Durchsetzbarkeit (sie gibt an, ob eine Regelung bereits in der Phase ihrer Entwicklung und Einführung wegen fehlender Akzeptanz durch ihr politisches Umfeld zum Scheitern verurteilt ist) und Rechtskon- 604 Ein von seiner Größe in etwa vergleichbarer Altreifenmarkt (398.000 Tonnen im Jahre 2005) mit einem erst in jüngerer Zeit entstandenen Rücknahmesystem existiert beispielsweise in Frankreich: Das französische Ministerium für Umwelt und na chhaltige Entwicklung hat am 29. Dezember 2002 eine Altreifen-Verordnung im Journal Officiel (Décret n° 2002-1563) veröffentlicht. Darin werden die Verantwortlichkeiten der Hersteller, der Importeure, des Handels, der Besitzer und der Recycler von Reifen erläutert. Durch die Verordnung werden die Verantwortung und die Kosten für das Sammeln und das Recyceln der Altreifen von den letzten Besitzern auf die Hersteller übertragen. Um ihren Anforderungen gerecht zu werden, haben sieben in Frankreich tätige Reifenhersteller im Januar 2002 eine Aktiengesellschaft namens Aliapur zwecks gemeinsamer Aufgabenerfüllung gegründet. Hierzu hat sie Article 12 des Décret n° 2002-1563 ausdrücklich berechtigt. ALIAPUR finanziert sich über Beiträge seiner Aktionäre. Der Beitragsanteil, den ein Aktionär zu tragen hat, bestimmt sich nach der Menge der im letzten Jahr auf den Markt gebrachten Reifen. 605 Mit grundlegenden Ausführungen hierzu Röckseisen, Leistungsfähigkeit umweltrechtlicher Instrumente, in: Kotulla/Ristau/Smeddinck, S. 171ff. 606 Vergleiche hierzu vor allem Roßnagel/Sanden/Benz, Leistungsfähigkeit umweltrechtlicher Instrumente, UPR 2007, S. 361ff und Röckseisen, Leistungsfähigkeit umweltrechtlicher Instrumente, in: Kotulla/Ristau/Smeddinck, S. 173ff. 607 Mit einer ausführlichen Erörterung von Effizienzgesichtspunkten bei der Beurteilung umweltrechtlicher Instrumente Lübbe-Wolff, Instrumente des Umweltrechts, NVwZ 2001, S. 481-493. 161 formität (ein Instrument muss sich in das bestehende Rechtssystem einfügen und hierzu insbesondere mit höherrangigem Recht vereinbar sein). Eine besondere Bedeutung kommt dabei der Effektivität der diskutierten Regelungsinstrumente zu. Da die vorliegende Arbeit die abfallrechtliche Produktverantwortung für Reifen im Sinne des Vorsorgeprinzips und des Lebenszykluskonzeptes konkretisieren möchte, um zu einem insgesamt hohen Schutzniveau für Umwelt und Ressourcen zu gelangen, und hierzu bereits die zielführenden Maßnahmenvorschläge erarbeitet hat, können Regelungsinstrumente, die diese Maßnahmen nicht unterstützen, keinesfalls als umsetzungswürdig angesehen werden. Ihre weitere Prüfung anhand oben genannter Kriterien erübrigt sich. 1. Rücknahmepflichten für Altreifen Rücknahmepflichten sollen den jeweils Verantwortlichen den Druck der Entsorgung ihrer Produkte auferlegen.608 Gerade die Hersteller möchte man so dazu bringen, schon bei Entwicklung und Produktion ihrer Erzeugnisse auf künftige Entsorgungsanforderungen zu achten. Idealer Weise sollen sie Anreize zu abfallvermeidender und recyclingfreundlicher Produktgestaltung, mithin zur Vornahme ressourcenschonender Maßnahmen erhalten. Der Schlüsselanreiz wird insbesondere darin gesehen, dass die Verantwortlichen die Rücknahme- und Entsorgungsverpflichtungen in ihre Kosten einkalkulieren müssen. So werden nicht nur Abfallerzeugung und Abfallentsorgung unmittelbar miteinander gekoppelt, sondern die Verpflichteten auch am Hauptnerv ihres wirtschaftlichen Handelns, nämlich bei der Gewinnerzielung getroffen. Denn je höher die Entsorgungskosten eines Herstellers auf Grund der Kurzlebigkeit und Unverwertbarkeit seiner Produkte sind, umso weniger Gewinn kann er erzielen. Übertragen auf die Reifenbranche würde das Steuerungskonzept der Rücknahmeverpflichtungen deshalb aufgehen, wenn sich die Hersteller in Anbetracht der Entsorgungslasten dazu veranlasst sähen, ihren Pneus ein ressourcenschonendes Produktdesign zu verleihen. Dazu müssten sie im Sinne der in dieser Arbeit aufgestellten Zielsetzungen und Maßnahmenvorschläge tätig werden, also eine Steigerung der Kilometerlaufleistung ihrer Pneus, die Optimierung des Nachschneidens und eine Stärkung der Runderneuerung herbeiführen. Soweit dies dagegen nicht geschähe, wären Rücknahmeverpflichtungen als ineffektive Instrumente im Sinne oben genannter Kriterien zu bezeichnen. Ihnen fehlte es bereits an der »Eignung zur Förderung« der angestrebten Ziele.609 608 Vergleiche zu der Regelungsintension von Rücknahmepflichten auch noch einmal oben D. I. 2. Besonderheiten der Rücknahmepflichten. 609 Vergleiche zur »Eignung zur Zielförderung« als wesentliche Voraussetzung der Effektivität eines Regelungsinstruments Röckseisen, Leistungsfähigkeit umweltrechtlicher Instrumente, in: Kotulla/ Ristau/Smeddinck, S. 173 mwN und weiterhin Roßnagel/Sanden/Benz, Leistungsfähigkeit umweltrechtlicher Instrumente, UPR 2007, S. 361, die von der »Zielführung der Norm« sprechen. 162 Dass Rücknahmeverpflichtungen die Hersteller dazu motivieren, im Sinne der in dieser Arbeit aufgestellten Zielsetzungen tätig werden, ist nicht zu erwarten. Die Entsorgungskosten für Reifen sind viel zu gering und qualitätsbewusste Produktion zu teuer, als dass ein Hersteller mit Hilfe von Rücknahmeverpflichtungen zu Änderungen seiner Produktphilosophie bewegt werden könnte. Vor allem eine Erhö hung der Langlauffähigkeit des Reifens, die als zentrales Element des in dieser Arbeit aufgestellten Maßnahmenkatalogs anzusehen ist, ließe sich nicht durchsetzen. Vielmehr könnte es zu unerwünschten Nebeneffekten und Nachteilen kommen. Einzig die logistische Umsetzung von Rücknahmeverpflichtungen wäre bei Reifen im Gegensatz zu vielen anderen Erzeugnissen unproblematisch: a. Pkw-Reifen Was zunächst Pkw-Reifen angeht, so liegen deren Entsorgungskosten in den Zementwerken zwischen 16 und 24 Cent pro Stück.610 Selbst wenn man die auf Gewinnerzielung ausgelegten Preise der Entsorger zu Grund legte, käme man im Schnitt auf keinen höheren Wert als 80 Cent pro Reifen. Mit einer schon als herausragend zu bezeichnenden Steigerung der Lauffähigkeit seines Reifens von 25 % könnte ein Hersteller demnach ein Viertel der Entsorgungskosten einsparen, also gerade einmal 20 Cent pro Reifen. Mit diesen Einsparungen müsste er die Kosten der Qualitätserhö hung bestreiten. Dies ist utopisch. So würde bereits der zwangsläufig zu erwartende Rückgang der verkauften Stückzah len einen guten Teil der eingesparten Entsorgungsaufwendungen wieder zunichte machen. Denn die in der Reifenbranche nicht unbedeutenden Fixkosten müssten sich fortan auf weniger Reifen verteilen und die Stückkosten stiegen. Wesentlich gravierender dürften die in die Qualität des Reifens zu tätigenden Investitionen zu Buche schlagen. Denn bei Reifen besteht ein sehr ausgeprägter Zusammenhang zwischen Qualität und Preis. Hochwertige Produktion ist teuer.611 So erhält man einen Low-budget-Reifen der gängigen Dimension 195/65 R15 91 H bereits für rund 35 Euro, etwas höherwertige Reifen aber kosten schon um die 50 Euro, qualitativ brauchbare Markenprodukte sind hingegen erst ab ungefähr 60 Euro zu haben.612 Das macht deutlich, welcher finanzielle Aufwand hinter qualitativ hochwertigen Reifen steht. 20 Cent Kosteneinsparungen erscheinen deshalb als marginal im Vergleich zu den Investitionen, die in eine Laufleistungssteigerung zu tätigen wären. Die Hersteller müssten vielmehr auch ihre Preise anheben, damit sich für sie eine Investition in die Langlauffähigkeit ihrer Produkte lohnte. Davor aber würden vor allem die qualitätsschwachen (Low-)budget-Anbieter zurückschrecken. Andernfalls riskierten sie ihren Marktvorteil. Überdies hätten sie einen solchen Schritt mit Sicherheit bereits unternommen, würde er sich lohnen. 610 Ausgehend von einem sehr großzügig bemessenen Durchschnittsgewicht eines Pkw-Altreifens von 8 kg und einem Entsorgungspreis in den Zementwerken von 20 bis 30 Euro pro Tonne Altreifen. 611 Vergleiche hierzu noch einmal oben E. I. 3. a. Steigerung der Laufleistung. 612 Vergleiche zu diesen Werten beispielsweise www.reifen.com, für diese Arbeit zuletzt aufgerufen am 23. März 2008. 163 Laufleistungssteigerungen auf Grund von Rücknahmepflichten sind deshalb nicht zu erwarten. Wahrscheinlicher ist vielmehr, dass die Hersteller versuchen würden, die entstehenden Entsorgungskosten an ihre Kunden weiter zu geben. Nichts spricht dagegen, dass ihnen dies auch gelänge. Selbst wenn der Gesetzgeber eine kostenlose Rücknahme anordnen würde, ergäben sich Mittel und Wege hierfür. So werden zum Beispiel in Frankreich, wo die kostenlose Rücknahme von Reifen gesetzlich vorgeschrieben ist, die Entsorgungskosten bereits beim Kauf eines Reifens als gesonderter Rechnungsposten ausgewiesen. Eine analoge Handhabung wäre auch in Deutschland denkbar. Schließlich könnte man es den Vertreibern von Reifen nicht verbieten, auf der Rechnung »darauf hinzuweisen«, welche Kosten bei der Verwertung ihrer Erzeugnisse entstehen und mitberechnet werden. Dann aber bewirkt eine verpflichtende Rücknahme keine abfallvermeidenden Effekte, die Hersteller sind vielmehr um die Last der Entsorgung ihrer Produkte befreit. Weiterhin wären Rücknahmepflichten auch nicht in der Lage, den Kunden zur Wahl runderneuerter Pkw-Reifen zu bewegen. Sie würden an der schwachen Nachfrage dieser Reifen überhaupt nichts ändern. Die Einführung von Rücknahmepflichten könnte dagegen sogar mit ökologischen Nachteilen verbunden sein (so genannten »unerwünschten Nebeneffekten«), was ihre Effektivität zusätzlich schmälerte :613 Würden sich die Hersteller nämlich zu Rücknahmevereinigungen zusammenschlie- ßen, hielten sie fortan große Mengen Altreifen in ihren Händen. Diese Masse könnte eine solche Marktmacht erzeugen, dass sich mit der Veräußerung von Altreifen sogar Gewinne erzielen ließen.614 In Zeiten steigender Rohstoffkosten scheint dies bei Abfällen, die große Mengen nutzbarer Stoffe und Energie enthalten, nicht ganz unwahrscheinlich. Die Idee der Rücknahmeverpflichtung würde dadurch in ihr Gegenteil verkehrt. Sie stellte keine Last, sondern vielmehr eine Begünstigung der zur Rücknahme Verpflichteten dar. Der beabsichtigte Zusammenhang zwischen Abfallerzeugung und Abfallentsorgung wäre aufgehoben. So würde letztendlich derjenige, der die Pflicht hat, aus in seinem Besitz befindlichem Stroh Gold zu spinnen, bemüht sein, noch mehr Stroh zu sammeln!615 Rücknahmepflichten für Pkw-Reifen sind de shalb nicht dazu geeignet, die in dieser Arbeit aufgestellten Zielsetzungen einer ressourcenschonenden und produktverantwortlichen Abfallpolitik zu fördern. Zudem besteht die Gefahr unerwünschter Nebeneffekte. Rücknahmepflichten fü r Pkw-Reifen sind somit wegen mangelnder Effektivität abzulehnen. 613 Vergleiche zur »Gefahr unerwünschter Neben- und Folgeeffekte« als relevantes Moment für die Effektivität eines Regelungsinstrumentariums Röckseisen, Leistungsfähigkeit umweltrechtlicher Instrumente, in: Kotulla/Ristau/Smeddinck, S. 174 mwN. 614 ALIAPUR soll in Frankreich bereits eine solche Marktmacht besitzen, nutzt sie aber bislang wohl nicht aus. Allerdings werden an marokkanische Zementwerke Altreifen ohne Zahlung einer Verwertungsgebühr abgegeben. 615 Vergleiche zu diesem abgewandelten Bild bereits oben D. I. 2. Besonderheiten der Rücknahmepflichten. 164 b. Lkw-Reifen Für Lkw-Reifen zeigt sich ein leicht abgewandeltes Bild der technischen Ausgangslage. Gleichwohl ist auch bei ihnen im Ergebnis nicht von einer fördernden Wirkung von Rücknahmeverpflichtungen auszugehen. Die Entsorgung eines Lkw-Reifens kostet rund 5 Euro616 und damit im Verhältnis der Gewichte genauso viel wie die Entsorgung von Pkw-Reifen. Allerdings hat der Hersteller bei Lkw-Reifen zwei zusätzliche und zugleich Erfolg versprechende Konstruktionsmöglichkeiten, die Lebensdauer seines Erzeugnisses zu verlängern. Neben einer Erhöhung der Laufleistung lassen sich Lkw-Reifen bei entsprechender Bauart wirtschaftlich rentabel nachschneiden. Zudem werden sie generell runderneuert, wenn ihre Karkasse eine hierfür hinreichende Qualität aufweist. Ein Lkw-Reifenhersteller kann deshalb eine entsprechende Konstruktion seines Pneus vorausgesetzt von einem relativ langen Umlauf seines Produktes vor einer fälligen Rücknahme ausgehen. Eine Beispielsrechnung, die den in dieser Arbeit für eine Konkretisierung der Produktverantwortung aufgestellten Maßnahmenkatalog berücksichtigt, verdeutlicht dies: Bei einer Laufleistungssteigerung auf 120 %, einem darauf basierenden Laufleistungsgewinn von 20 % durch das Nachschneiden und nach einer sich anschließenden Runderneuerung für noch einmal 100 % Laufleistung ergäbe sich eine neue Gesamtleistung von rund 250 %. Damit ließen sich 12,50 Euro Entsorgungskosten gegenüber einem unveränderten Pneu einsparen. Allerdings würden auch diese Einsparungen wiederum durch die schon bei Pkw-Reifen skizzierten Kostensteigerungen in Folge erhöhter Stückkosten sowie durch not wendige Investitionen in die Qualität des Reifens übertroffen werden. Denn auch bei Lkw-Reifen ist qualitativ hochwertige Produktion teuer, die auf dem Markt vorzufindenden Preise zeugen hiervon. So kosten Low-budget-Reifen der gängigen Dimension 385/65 R22,5 rund 265 Euro, etwas höherwertige Reifen aber schon 390 Euro. Qualitativ brauchbare Markenprodukte sind hingegen erst ab ungefähr 450 bis 500 Euro zu erhalten.617 Die zu erwartenden Kosteneinsparungen in Folge von Qualitätssteigerungen erscheinen deshalb auch bei Lkw-Reifen als viel zu gering im Vergleich zu den Investitionen, die für ihre Realisierung notwendig wären. Die Hersteller müssten vielmehr ihre Preise anheben, sollte sich eine Investition in die Qualität ihrer Produkte lohnen. Davor aber würden vor allem die qualitätsschwachen (Low-)budget-Anbieter wiederum zurückschrecken. Andernfalls riskierten sie ihren Marktvorteil. Überdies hätten sie einen solchen Schritt mit Sicherheit bereits unternommen, wenn er sich lohnen würde. Laufleistungssteigerungen, ebenso wie die Optimierung des Nachschneidens und eine Stärkung der Runderneuerung sind deshalb mit Hilfe von Rücknahmepflichten nicht zu bewirken. Diese sind daher auch für Lkw-Reifen als ineffektiv abzulehnen. 616 Ausgehend von 100 Euro Entsorgerkosten pro Tonne und 50 kg durchschnittliches Altreifengewicht. 617 Vergleiche zu diesen Werten beispielsweise www.lkwreifendirekt.de, für diese Arbeit zuletzt aufgerufen am 23. März 2008. 165 c. Logistische Umsetzung Ein weiterer Umstand, der auf den ersten Blick gegen die Normierung von Rücknahmepflichten spricht, ist die Frage der logistischen Umsetzung. Insbesondere unter Effizienz- und Rechtskonformitätsgesichtspunkten scheinen solche Verpflichtungen hier Probleme zu bereiten. So vermutet man zunächst, Rücknahmepflichten machten nur dann Sinn, wenn jeder Hersteller allein die durch ihn gefertigten Produkte entsorgen muss. Denn nur dann könne es sich für ihn lohnen, in die Langlebigkeit sowie die Wiederverwendungs- und Recyclingfreundlichkeit seiner Produkte zu investieren, um Entsorgungskosten einzusparen. Müsste er hingegen wie dies heute bei Elektrogeräten der Fall ist auch qualitätsschwache Fremdprodukte zurücknehmen, wären seine Investitionen vergebens. Sie blieben folglich aus, weshalb es fremdproduktbezogenen Rücknahmeverpflichtungen an der beabsichtigten Regelungswirkung ermangelte. Verfassungsrechtlich betrachtet wären Rücknahmepflichten, die einem Hersteller die Last der Entsorgung von Fremdprodukten auferlegen, deshalb auch ungeeignet und somit wegen fehlender Verhältnismäßigkeit der Anforderungen zu dem erreichten Zweck rechtswidrig.618 Dieser Argumentation folgend dürften Reifen nach Einführung eines Rücknahmesystems also nicht mehr unsortiert an den Anfallstellen gesammelt werden. Vielmehr müsste dies getrennt nach ihren Herstellern geschehen: bei mehreren dutzend auf dem Markt tätigen Herstellern eine überaus große, logistische Herausforderung. Sie wäre mit enormem Kostenaufwand verbunden. Man müsste deshalb auch im Falle einer Getrenntsammlung von Altreifen an der Verhältnismäßigkeit zwischen den ökologischen Vorteilen und dem damit verbundenen Aufwand zweifeln.619 618 Im Zusammenhang mit dem Entwurf für eine Elektroaltgeräte-Verordnung aus dem Jahre 1999 wurde diskutiert, ob eine Rücknahmepflicht, die sich nicht nur auf herstellereigene, sondern auch auf herstellerfremde Erzeugnisse erstreckt, einen Verstoß gegen die durch Art. 12 GG geschützte Berufsaus- übungsfreiheit der Hersteller bedeuten würde. Denn während sich eine Inpflichtnahme für selbsthergestellte Erzeugnisse möglicherweise noch über das hohe Gewicht des damit gestützten Staatsziels Umweltschutz (Art. 20a GG) und das auf Art. 3 GG zurückgehende, eine gerechte Lastenverteilung bezweckende umweltrechtliche Verursacherprinzip rechtfertigen lässt (so Kloepfer, Produktverantwortung für Elektrogeräte, S. 86), bestehen hinsichtlich des Einstehenmüssens für fremdhergestellte Erzeugnisse erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken. Das Lenkungsziel der Produktverantwortung, die Hersteller zur effektiveren Abfallvermeidung und -verwertung zu »erziehen«, könne so nicht erreicht werden (so Ossenbühl, zitiert nach Kloepfer/ Kohls, Abfallrechtliche Produktverantwortung für Fremdgeräte, DVBl 2000, 1013, 1022). Es fehle die Motivation, in abfallvermeidender Art zu produzieren, wenn man später gleichwohl mit schwer verwertbaren Erzeugnissen belastet wird. Dann aber mangele es bereits an der Eignung des Steuerungsmittels der Rücknahmepflicht (so Ossenbühl, zitiert nach Kloepfer, Produktverantwortung für Elektrogeräte, S. 95). Jedenfalls könne es an der Verhältnismäßigkeit der von ihm ausgehenden Belastungen fehlen (Kloepfer, Produktverantwortung für Elektrogeräte, S. 96). 619 Begegnen könnten die Hersteller den Sammelproblemen dann möglicherweise durch ein System der kollektiven Rücknahme. Hersteller und Vertreiber könnten ihre Rücknahmepflichten durch Verwertungsgesellschaften wahrnehmen lassen. Die hierfür zu zahlenden Lizenzentgelte könnten so ausgestaltet sein, dass neben der in den Verkehr gebrachten Reifenmasse auch die Runderneuerungs- und Nachschneidefreundlichkeit der Altreifen für den zu entrichtenden Betrag eine Rolle spielte (Der Idee nach ähnlich, allerdings bezogen auf ein kollektives Rücknahmesystem für Elektrogeräte: Kloepfer, Produktverantwortung für Elektrogeräte, S. 100). Denkbar wäre schließlich auch, ein die Abfallvermeidung belohnendes Lizenzsystem zur gesetzlichen Pflicht zu machen. 166 Im Ergebnis könnten sich Rücknahmeverpflichtungen bei Reifen damit als ökono misch und logistisch untragbar sowie verfassungsrechtlich unmöglich erweisen. In den Kategorien der oben genannten Beurteilungskriterien für Regelungsinstrumente gesprochen wären sie somit ineffizient und nicht rechtskonform. Die angestellte Betrachtung übersieht jedoch einen entscheidenden Punkt. Im Gegensatz zu den Herstellern von Elektrogeräten kann es den Reifenherstellern gleich sein, welche Reifen sie zurücknehmen. Auch für den Qualitätshersteller stellt es keinen Nachteil dar, den schlichten Pneu eines Low-budget-Anbieters übernehmen zu müs sen. Einzig die durch ihn zu entsorgende Masse an Altreifen darf diejenige, die er dem Markt zugeführt hat, nicht übersteigen. Dies lässt sich durch einige einfache Überlegung nachweisen: Die Reifenhersteller sind für die Wiederverwendung ihrer Reifen nicht selbst verantwortlich. Ob ein Altreifen weiter gefahren, nachgeschnitten oder runderneuert wird, bestimmen nicht sie, sondern regelmäßig die Anfallstellen, die die Reifen entsprechend aussondern. Hieran würde sich auch unter dem Regime eines Rücknahmesystems nichts ändern. Da man mit wiederverwendungsfähigen Reifen nämlich Geld verdienen kann, würden sich die Anfallstellen dieses Geschäft nicht entgehen lassen. Die Hersteller erhielten deshalb nur Reifen zurück, die bereits völlig unbrauchbar wären. Dies würde für eine getrennte Sammlung genauso gelten wie im Falle einer gemischten. Da Reifen sich aber alle gleich gut verwerten lassen, wäre es völlig belanglos, welche Reifen ein Hersteller zurückerhält. Von der Masse her dürften es nur nicht mehr sein, als er auf den Markt gebracht hat.620 Ansonsten würde der Hersteller mit Entsorgungskosten belastet, die eigentlich seine Konkurrenten zu tragen hätten. Dies widerspräche dem Verursacherprinzip. Wenn es für die Reifenhersteller also unerheblich ist, welche Reifen sie übernehmen, gibt es nichts gegen eine Rücknahme von Fremdprodukten einzuwenden.621 Dann aber entstehen keine ökonomischen Probleme und insofern auch keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Was somit die logistische Umsetzung von Rücknahmepflichten angeht, wären Effizienz und Rechtskonformität gewahrt. 619 Aber auch diese scheinbar elegante Lösung des Sammelproblems stößt auf einige rechtliche Bedenken. Der Gesetzgeber begibt sich nämlich in die Nähe der Statuierung eines Organisationszwanges, wenn er den Produktverantwortlichen eine Rücknahmepflicht auferlegt, die diese nur dann ökonomisch erträglich erfüllen können, wenn sie sich Verwertungsgesellschaften anschließen (Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, Rn 118 zu § 20). Ob hierdurch auch die grundgesetzlichen Grenzen des Art. 9 GG überschritten werden, hängt letztlich von der Höhe der Belastungen ab, denen die Hersteller von Reifen durch die Sammel- und Rücknahmepflicht ausgesetzt werden. Es gilt: Je höher die Belastungen sind, desto größer ist der mittelbare Zwang, sich Verwertungsgesellschaften anzuschließen und desto eher besteht ein Organisationszwang. Die Rechtmäßigkeit einer entsprechenden Rücknahmepflicht hinge also ganz entscheidend von den konkreten Belastungen ab, die sie für die zur Produktverantwortung Verpflichteten mit sich brächte. 620 Auch die Langlauffähigkeit eines Reifens spielt insofern keine Rolle. Da nämlich jeder Reifen früher oder später zu Abfall wird, entspricht die Masse an unbrauchbaren Altreifen eines Herstellers genau derjenigen, die er auf den Markt gebracht hat (abzüglich des Abriebs). Mag ein langlauffähiger Reifen auch erst später zu Abfall werden als andere, so verringert sich dadurch seine Masse nicht. 167 d. Weitere, ökologisch unerwünschte Nebeneffekte Die Statuierung von Rücknahmepflichten wäre jedoch mit zwei weiteren, ökologisch unerwünschten Nebeneffekten verbunden, die die Effektivität entsprechender Regelungen beeinträchtigten:622 Wie oben bereits gesehen,623 ist ein zusätzliches Steuerungsziel von Rücknahmepflichten, eine ordnungsgemäße Entsorgung der erfassten Abfälle sicherzustellen. Dadurch, dass die für die Rücknahme und Entsorgung Verantwortlichen deutlich benannt werden und die Abfälle an zentralen Sammelpunkten anfallen, wird eine effektive Kontrolle der Abfallströme ermöglicht. Die illegale Entsorgung ist gegen - über einem Abfallregime ohne Rücknahmeverpflichtung erschwert. Die Entsorgungs quote von Abfällen kann gesteigert werden.624 Allerdings hat Deutschland bereits eine überaus hohe Verwertungsquote. Diese ist nicht zuletzt auf das bestehende Entsorgungssystem der Vertreiber und die von ihnen betriebenen Anfallstellen zurückzuführen. Im Jahre 2006 sollen sogar schon mehr als 98 % aller anfallenden Altreifen verwertet worden sein.625 621 Würde der Gesetzgeber Rücknahmepflichten für Altreifen statuieren, ergäbe sich allerdings noch eine andere, rechtliche Fragestellung: Zu untersuchen wäre nämlich, ob man eine Rücknahmepflicht auch auf solche Produkte ausdehnen kann, die bereits vor In-Kraft-Treten der Norm hergestellt wurden und sich noch im Verkehr befinden. Eine solche, unechte Rückwirkung eines Gesetzes wird zum Teil mit dem pauschalen Hinweis für rechtens erachtet, § 22 KrW-/AbfG bestimme die Produktverantwortung der Hersteller schon seit längerem, so dass auf diese gestützte Rechtspflichten auch rückwirkend festgesetzt werden könnten (vergleiche insofern von Lersner, Die abfallrechtliche Produktverantwortung, ZUR Sonderheft/2000, 105, 106 und weiter oben in dieser Arbeit unter D. II. 2. Rechtscharakter). Jedoch kann nicht geleugnet werden, dass die Hersteller bis zur Regelungsbekanntgabe ein wenn auch gemindertes Vertrauen darauf haben dürfen, dass die Rücknahme von Altprodukten nicht zur gesetzlichen Pflicht wird (so auch Kloepfer, Produktverantwortung für Elektrogeräte, S. 103 und 104). Dann aber kann es zu einem Einbeziehen der Altprodukte gemäß den vom Bundesverfassungsgericht zur unechten Rückwirkung aufgestellten Anforderungen (vergleiche hierzu z. B. NJW 2000, 413, NJW 1998, 974) nur kommen, wenn das öffentliche Interesse an einer Einbeziehung den bei den Herstellern entstehenden Vertrauensschaden überwiegt (siehe auch Kloepfer, Produktverantwortung für Elektrogeräte, S. 110 mit weiteren Nachweisen). Bezogen auf Altreifen würde man diese Abwägung unter Beachtung der für sie geltenden Spezifika vornehmen müssen. Von besonderem Interesse dürf te dabei die Rechtslage im Zusammenhang mit den Reifenherstellern Continental und Michelin sein. Continental betreibt bereits seit Mitte der neunziger Jahre seine Reifenverwertungsgesellschaft REG, die einen Anteil von 15 % am Altreifenmarkt vorweisen kann. Michelin ist im Bereich Lkw-Reifen einer der größten Runderneuerer Deutschlands. Ob die beiden Hersteller damit ihrer Produktverantwortung für solche Altreifen, die vor dem In-Kraft- Treten einer Altreifennorm auf dem Markt waren, bereits vollständig oder teilweise genüge getan hätten und somit einen stärkeren Vertrauensschutz als ihre Mitbewerber genießen würden, wäre zu untersuchen. 622 Vergleiche hierzu auch noch einmal Fußnote 613. 623 Vergleiche zu dieser Regelungsintension von Rücknahmepflichten D. I. 2. Besonderheiten der Rücknahmepflichten. 624 Gerade hierin ist der große Erfolg des französischen Rücknahmesystems zu sehen. Während in unserem Nachbarland 2001 noch 62 % aller anfallenden Altreifen unverwertet blieben, waren es mit in Krafttreten des Deponieverbotes im Jahre 2002 immer noch 24 %, im Jahre 2003 22 %. Erst nach Einführung des Rücknahmesystems Ende Dezember 2003 und Dank des ehrgeizigen Engagements von ALIAPUR gelang es 2004, nur noch 9 % nicht verwerteter Reifen vorzuweisen. Für das Jahr 2005 wurden 10 % gemeldet. 625 Gemäß Einzelauskunft der GAVS. 168 Eine Änderung des heutigen Systems würde die erreichte Entsorgungssicherheit dagegen wieder gefährden. Niemand könnte vorhersagen, ob ein staatlich bestimmtes System der Rücknahme zu ähnlich guten Ergebnissen gelangte wie das bestehende. Aus Vorsorgegesichtspunkten sollten deshalb keine Änderungen vorgenommen werden. Diese würden erst dann einen Sinn ergeben, wenn die Verwertungsquote wieder in inakzeptable Bereiche absinken würde. Weiterhin könnte eine Verpflichtung der Hersteller zur kostenlosen Rücknahme und Entsorgung ihrer Produkte wie oben bereits gesehen auch dem Verursacherprinzip widersprechen. Di626e eigentlichen Erzeuger von Altreifenabfällen, nämlich die Nutzer, wären von den Lasten einer Entsorgung befreit. Dies würde zumindest insoweit gelten, als es den Herstellern misslänge, die Finanzierung der Entsorgung auf ihre Kunden abzuwälzen. Die Hersteller hätten diese Last dann zu tragen. Dies würde dem Ziel der Produktverantwortung, einen Zusammenhang zwischen Abfallerzeugung und seiner Entsorgung herzustellen, zuwider laufen. e. Zwischenergebnis Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass Rücknahmepflichten als abfallwirtschaftliches Instrument einer Konkretisierung der Produktverantwortung für Reifen ausscheiden. Sie tragen nicht zum Gelingen einer modernen, auf Ressourcenschonung ausgerichteten Abfallpolitik bei. So ist insbesondere nicht zu erwarten, dass es im Zuge ihrer Geltung zu Laufleistungssteigerungen von Reifen, einer Optimierung des Nachschneidens sowie einer Stärkung der Runderneuerung kommt. Rücknahmepflichten sind deshalb als ineffektiv abzulehnen. Darüber hinaus liefe man durch ihre Normierung sogar Gefahr, den beabsichtigten Zusammenhang zwischen Abfallerzeugung und seiner Entsorgung aufzuheben. Zudem könnten weitere, ökologisch unerwünschte Nebeneffekte eintreten. Auch insofern handelte es sich bei Rücknahmeverpflichtungen damit um ineffektive Instrumente zur Konkretisierung der abfallrechtlichen Produktverantwortung für Reifen. Rücknahmesysteme für Reifen müssen viel mehr als produktverantwortungsrechtliche Instrumente »der ersten Generation« bezeichnet werden. Sie bewirken falls notwendig eine beträchtliche Zunahme der Verwertungssicherheit, können aber zum Gelingen einer modernen, auf Abfallvermeidung und Ressourcenschonung ausgerichteten Abfallpolitik nur wenig beitragen. 2. Direkt wirkende ordnungsrechtliche Regelungen Da Rücknahmepflichten bei Reifen also nicht dazu beitragen, Abfallvermeidung und Wiederverwendung zu fördern, sollte man versuchen, den in dieser Arbeit aufgestell- 626 Vergleiche hierzu E. I. 1. Förderung der Entsorgungssicherheit.

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References

Zusammenfassung

Wie kann abfallrechtliche Produktverantwortung dazu beitragen, das in Reifen verborgene Abfallvermeidungspotential auszuschöpfen? Welche Regelungen sind hierfür sinnvoll und rechtmäßig?

Das moderne Abfallrecht verfolgt das Ziel, den Stoffeinsatz bei der Produktherstellung durch ressourcensparendes Produktdesign möglichst zu minimieren und Stoffe durch lange Benutzungsdauer und mehrfache Verwendung über große Zeiträume im Umlauf zu halten. Die Entstehung von Abfall soll vermieden werden.

Bei Reifen lässt sich dies im Wesentlichen auf drei Arten erreichen. So kann zunächst die Kilometerlaufleistung erhöht werden, so dass ein Reifenwechsel und damit ein Altreifenanfall verzögert werden. Weiterhin können Reifen durch die Anwendung der Verfahren des Nachschneidens und der Runderneuerung „weitere Leben“ gegeben werden, so dass die aus dem Verkehr auszusondernde Zahl von Reifen erheblich verringert werden kann.

Das Buch zeigt auf, wie Reifenhersteller zur Anwendung dieser Verfahren und damit zur Wahrnehmung ihrer abfallrechtlichen Produktverantwortung gebracht werden können. Besonderes Gewicht wird dabei auf die Berücksichtigung von Vorsorgeprinzip und Lebenszykluskonzept gelegt.