115 E. Ziele einer Konkretisierung der abfallrechtlichen Produktverantwortung für Reifen in Deutschland Eine Konkretisierung der abfallrechtlichen Produktverantwortung für Reifen in Deutschland kann nur dann mehr als ein Selbstzweck sein, wenn sie klaren und zutreffenden abfallpolitischen Leitsätzen unterworfen ist, die den Umwelt- und Ressourcenschutz nachhaltig fördern. Denn auch wenn die Produktverantwortung gerade diesen beiden Schutzinteressen zu dienen bestimmt ist und hierzu notwendige Regelungsinstrumente hervorgebracht hat, kann es stets nur eine Frage des Einzelfalls sein, welche ökologischen Vorteile sich im Zuge ihrer Anwendung auf bestimmte Erzeugnisse realisieren lassen und welche abfallwirtschaftlichen Ziele überhaupt anzustreben sind. Zu verschieden sind Produktspezifika und das jeweilige Marktumfeld, als dass bereits existente Regelungsmuster zur Konkretisierung der Produktverantwortung auf immer neue Erzeugnisse bedenkenlos transformiert werden könnten.447 Vor einer Anwendung des Prinzips der Produktverantwortung ist deshalb zu hinterfragen, an welchen Stellen des abfallwirtschaftlichen Gefüges ein Regelungsbedarf und -potential überhaupt besteht und ob die Produktverantwortung aus gesamtökolo gischen Gesichtspunkten heraus eine sinnvolle Förderung des Umweltschutzes anzubieten vermag. Während es damit also zunächst um die Frage geht, welche abfallrechtspolitischen Forderungen an eine Konkretisierung zu stellen sind (im Folgenden unter I. behandelt), ist im Weiteren zu ermitteln, ob eine Anwendung des Prinzips der Produktverantwortung dem Vorsorgeprinzip und dem mit ihm verwandten Lebenszykluskonzept ausreichend Beachtung schenkt (II.). Denn das Vorsorgeprinzip gebietet, nicht nur reparierenden und nachsorgenden Umweltschutz zu betreiben, sondern bereits die Entstehung von Umweltschäden durch vorsorgendes Handeln zu verhindern. Gemeint sind damit alle in Betracht kommenden Umweltschäden. Vorsorge heißt also, ein möglichst hohes Schutzniveau insgesamt anzustreben, weshalb abfallwirtschaftliche Maßnahmen womöglich zu kurz greifen können. Auch das Lebenszykluskonzept, das eine Verringerung der negativen, ökologischen Gesamtfolgen der Ressourcennutzung zu erreichen sucht, verlangt gleichsam einen möglichst umfassenden Umweltschutz. Abfallwirtschaftliche Maßnahmen können hierzu einen wichtigen Beitrag leisten. Ob dieser für sich genommen allerdings ausreicht oder womöglich sogar einer noch wei ter gehenden Maßnahme im Wege steht, hat eine umweltpolitische Würdigung zu erfahren. 447 Vergleiche insofern auch Rummler, Weiterentwicklung der abfallrechtlichen Produktverantwortung, ZUR 2001, 308, 314 und BT-Drs. 13/5985. In die gleiche Richtung gehend Lübbe-Wolff, Instrumente des Umweltrechts, NVwZ 2001, 481. 116 I. Abfallrechtspolitische Forderungen an eine Konkretisierung Wie oben bereits dargelegt, kann die Anwendung des Prinzips der Produktverantwortung verschiedene positive Auswirkungen auf die Abfallwirtschaft haben.448 So kann es nicht nur zu einer Verringerung der für Erzeugnisse benötigten, natürlichen Res sourcen kommen, indem die Verantwortlichen zu einem abfallvermeidenden Produktdesign, zur Wiederverwendung noch brauchbarer Produktbestandteile sowie zu einer hochwertigen Verwertung motiviert oder verpflichtet werden. Durch eine gezielte Benennung der Entsorgungsverantwortlichen ist es zudem möglich, Verwertungsfreundlichkeit und -qualität der Erzeugnisse zu steigern und ihre Entsorgung sicherzustellen. Notwendig ist eine Konkretisierung der Produktverantwortung aber selbstverständlich nur dann, wenn diese bislang noch unzureichend wahrgenommen wird und die mit ihr verfolgten, ökologischen Fortschritte nicht bereits anderweitig eingetreten sind oder eintreten werden. Im Folgenden wird deshalb untersucht, mit welcher abfallrechtspolitischen Zielsetzung die Produktverantwortung für das Erzeugnis Reifen konkretisiert werden sollte. Hierzu wird geprüft, ob und gegebenenfalls wie die Entsorgungssicherheit (1.), die Verwertungsfreundlichkeit und -qualität (2.) sowie ein abfallvermeidendes Produktdesign und die Wiederverwendung von Reifen (3.) zu fördern sind. 1. Förderung der Entsorgungssicherheit Regeln, die das abfallrechtliche Prinzip der Produktverantwortung umsetzen, vermögen die Entsorgungssicherheit zu fördern. Sie schreiben hierzu meist unter gleichzeitiger Normierung von Rücknahmepflichten vor, wer die Abfälle eines bestimmten Erzeugnisses zu entsorgen hat. § 24 Absatz 1 Nr. 1-3 KrW-/AbfG halten zur Schaffung entsprechender Rücknahmeregelungen Verordnungsermächtigungen bereit. In Verbindung mit § 26 KrW-/AbfG sind Hersteller und Vertreiber nach erfolgter Rücknahme verpflichtet, die zurückgenommenen Abfälle ordnungsgemäß zu entsorgen. Ein Gesetz, das eine Entsorgungspflicht beinhaltet, ist beispielsweise das ElektroG. Danach haben die Hersteller von Elektrogeräten die ihnen zugewiesenen Altgeräte nach der obligatorischen Rücknahme (§ 10) zunächst einer auf Wiederverwendung und Verwertung gerichteten, selektiven Behandlung zuzuführen (§ 11) und sodann die Entsorgung zu betreiben. Dabei sind bestimmte Wiederverwendungs- und Verwertungsquoten einzuhalten (§ 12). Ob entsprechende Regelungen zur Förderung der Entsorgungssicherheit von Altreifen bestehen sollten, erscheint jedoch eher zweifelhaft. 448 Siehe D. I. Rechtspolitischer Hintergrund. 117 Zunächst darf der Reifenbranche nämlich schon attestiert werden, mit dem durch sie selbst geschaffenen System der freiwilligen Rücknahme von Altreifen an den Anfallstellen eine hohe und stabile Entsorgungsquote bewirkt zu haben. 95 Gewichtsprozente der anfallenden Altreifenmasse finden einen geregelten und den Gesetzen entsprechenden Gang zu Wiederverwendung oder Verwertungsmaßnahme. Dabei bildet diese Quote keine besondere und herausragende Einzelleistung des Bezugsjahres 2005 ab. Bereits seit dem Jahr 1996 kann auf eine über 90-prozentige Verwertungsquote geblickt werden. Im Schnitt wurden fast 94 Prozent erreicht.449 Die Entsorgungsprobleme der frühen neunziger Jahre sind also klar überwunden. Die Gründe hierfür liegen zum einen im umweltfreundlichen Verhalten der Altreifen besitzer, die ihre Reifen einer geordneten Entsorgung zuführen, zum anderen in der schon seit langem hohen Nachfrage der Zementhersteller nach Altreifen zur stofflichenergetischen Verwertung in der Klinkerherstellung.450 Beide Phänomene sind allerdings nicht auf die besondere Umweltliebe der Beteiligten zurückzuführen, sondern ergeben sich reflexartig aus deren sonstigen Motiven. Die Kfz-Besitzer können ihre Reifen regelmäßig nur in Werkstätten von den Felgen ziehen lassen. Altreifen fallen damit meist auch nur dort an. Sie werden als entgeltliche, aber bequeme und vom Kunden erwartete Serviceleistung sogleich in den Wiederverwendungs- und Entsorgungsprozess überführ t. Hieran haben auch die beteiligten Werkstätten ein großes Interesse, da sie durch einen Aufschlag auf die eigentlichen Entsorgungskosten Geld verdienen. Die Verwerter wiederum profitieren neben der Entgeltlichkeit der Verwertung unter anderem von dem hohen Brennwert und dem Metallanteil eines Reifens, weshalb ausreichende Verwertungskapazitäten für Altreifen bestehen.451 Trotz dieser nicht auf den Umweltschutz ausgerichteten Motive ist zuzugestehen, dass vor allem die Vertreiber von Reifen mit dem bestehenden System einen wichtigen Aspekt der ihnen zukommenden Produktverantwortung erfüllt haben. Die ordnungsgemäße Entsorgung ist weitgehend sichergestellt. Eine gesetzliche Regelung der Entsorgungspflicht könnte daher allenfalls zum Ziel haben, die Entsorgungsquote noch weiter zu steigern, einen (erst noch zu identifizierenden) Meistverantwortlichen im Sinne des Verursacherprinzips zu verpflichten oder aber künftigen Entsorgungsengpässen vorzubeugen. Dazu könnte sie die Entsorgungsverantwortung der Vertreiber gesetzlich festschreiben oder die Hersteller künftig in die Pflicht nehmen. Beides aber müsste als reiner Aktionismus und darüber hinaus als dem Verhältnis mäßigkeitsgrundsatz zuwider laufend bezeichnet werden. Entsprechende Maßnahmen sind deshalb als unzweckmäßig sowie rechtswidrig abzulehnen: Eine Steigerung der Entsorgungsquote wird sich auch durch eine Fixierung oder Änderung der Entsorgungsverantwortlichkeit nicht erreichen lassen. Entsprechende 449 Die statistischen Angaben dieses Absatzes entstammen einer Mitteilung der GAVS an den Autor. Rechnet man die Deponierung, die bis zum Jahr 2003 uneingeschränkt legal war, in die Entsorgungsquote der davor liegenden Jahre mit ein, so ergibt sich sogar ein Schnitt von annähernd 95 Prozent. 450 Bereits seit Mitte der neunziger Jahre liegt die Quote der energetischen Verwertung von Altreifen bei über 50 %. Aktuell beträgt sie rund 55 % (Quelle: Mitteilung der GAVS an den Autor). 451 Vergleiche zu dem Beschriebenen auch oben B. III. Darstellung der verschiedenen Verwendungen von Altreifen. 118 Maßnahmen wären demnach ungeeignet im Sinne des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Die heute noch vereinzelt vorzufindenden, illegalen Ablagerungen und Transporte von Reifen ins Ausland kommen auf Grund der Habgier einiger weniger Entsorger zu Stande. Diese würden auch in einem neuen System mit gesetzlich normierter Rücknahme- und Entsorgungsverpflichtung Gelegenheit haben, aus illegaler Entsorgung Profit zu schlagen. Ein Fallbeispiel bietet die Entsorgung von Altelektrogeräten. Hier wird beklagt, zu viele dieser Geräte fänden einen nicht den Zwecken des ElektroG entsprechenden Absatz in Richtung Afrika und Asien.452 Die gesetzliche Rücknahmeverpflichtung der Hersteller scheint daran nichts ändern zu können. Unrechtmäßiger Entsorgung ist deshalb nicht durch einen neuen, ordnungsrechtlichen Rahmen, sondern vielmehr durch die konsequente Anwendung des bereits bestehenden zu begegnen. Weiterhin müsste ein neues System der Reifenentsorgung erst noch beweisen, dass es ähnlich herausragende Entsorgungsquoten zu erreichen vermag wie das aktuelle. Im Interesse der heute vorzufindenden, hohen Entsorgungssicherheit im Altreifensektor sollte man das bestehende System bei gleich bleibendem Erfolg deshalb unangetastet lassen. Zudem geht von illegal abgelagerten Reifen keine allzu große Gefahr aus. Das Risiko nämlich, dass aus ihnen gesundheits- oder umweltgefährdende Stoffe entweichen, wird mit annähernd null bewertet.453 Weiterhin bleiben illegale Ablagerungen wegen ihrer enormen Volumina nicht unentdeckt. Sie lassen sich problemlos beseitigen. Auch insofern besteht also kein gesetzgeberischer Handlungsbedarf. Eine Verpflichtung der Hersteller zur Sicherung der Entsorgung lässt sich schließlich auch nicht mit allgemeinen Gerechtigkeitsüberlegungen im Sinne des Verursacherprinzips rechtfertigen. Es ist nämlich nicht zu erkennen, weshalb die Hersteller für den Entsorgungsvorgang mehr Verantwortung tragen sollten als die Reifennutzer. Das Gegenteil ist sogar geboten: Ein Reifen muss entsorgt werden, weil er abgefahren wurde. Abgefahren haben ihn die Reifennutzer. Sie machen damit eine Entsorgung überhaupt erst notwendig. Es entspricht allgemeinem Rechtsempfinden, dass die unmittelbar Verantwortlichen, nämlich die Nutzer, für ihr Tun auch zur Verantwortung gezogen werden. Vom Blickpunkt der Notwendigkeit einer Entsorgung aus, mithin zur Beantwortung der Frage, wer die Entsorgung sicher zu stellen hat, harmoniert das heutige System der Verantwortlichkeit des Nutzers deshalb mit dem Verursacherprinzip. Eine Regelung, die die Meistverantwortlichen in die Entsorgungspflicht nehmen wollte und deshalb die Hersteller auswählte, wäre demnach ungeeignet, ihr Ziel zu erreichen. Sie wäre somit auch unverhältnismäßig. Zu hinterfragen bleibt allerdings, wie sich die Verantwortung der Hersteller dafür auswirkt, wann ein Erzeugnis zu Abfall wird. Denn die Hersteller können durch ein ent- 452 Vergleiche hierzu Wendenburg, Umwelt- und Ressourcenschutz, Müll und Abfall 2007, 93. 453 Vergleiche Amt der Steiermärkischen Landesregierung (Hrsg.), Altreifensituation, S. 10. Ebenso ETRMA in einer dem Autor vorliegenden Erklärung gegenüber nationalen Umweltbehörden, die sich auf Untersuchungen der französischen Altreifenentsorgungsgesellschaft Aliapur aus den Jahren 2006 und 2007 beruft. 119 sprechendes Produktdesign zwar nicht verhindern, dass ein Produkt entsorgt werden muss, jedoch haben sie bedeutenden Einfluss auf den Zeitpunkt. So können sie maßgeblich zu einer ressourcenschonenden Abfallvermeidung beitragen. Ob man die Hersteller deshalb ausnahmsweise in die Entsorgungspflicht nimmt, ist jedoch eine getrennt zu beantwortende Frage. Sie wird später in dieser Arbeit zu behandeln sein454 und hängt nicht damit zusammen, wer die Entsorgung originär sicherzustellen hat. Da nämlich auch das beste Produktdesign nicht verhindern kann, dass ein Erzeugnis zu Abfall wird, kann allein der Einfluss auf das Design keine Rechtfertigung dafür sein, die Sicherheit der Entsorgung gewährleisten zu müssen. Erst die mangelnde, positive Einflussnahme auf das Produktdesign kann eine entsprechende Verpflichtung der Hersteller auslösen. Eine Rücknahm everpflichtung zwecks Förderung eines abfallvermeidenden Produktdesigns wird daher im Rahmen der Instrumentendiskussion unter F. I. besprochen. Eine allein auf die Sicherheit der Entsorgung gerichtete Verpflichtung der Hersteller scheidet wegen entgegenstehender Verursachergesichtspunkte hingegen aus. Sie liefe dem Ziel der Produktverantwortung, einen Zusammenhang zwischen Abfallerzeugung und seiner Entsorgung herzustellen, sogar zuwider.455 Die eigentlichen Erzeuger von Altreifenabfällen wären um die Last der Entsorgung befreit. Endlich wären auch im Hinblick auf die künftige Entwicklung der Entsorgungssituation weitere Regelungen unverhältnismäßig, da nicht erforderlich. Trotz der in den letzten Jahren angespannten, wirtschaftlichen Situation in Deutschland gerade im Bausektor sind die Verwertungsquoten von Altreifen stabil geblieben. Die Kapazität der stofflichen Verwertungsanlagen wurde im Jahr 2006 sogar erhöht. Der Altreifen hat sich damit als begehrtes Verwertungsmaterial herausgestellt. Bei anhaltender Verteuerung der Rohstoffe, vor allem der fossilen Brennstoffe, sollte sich diese Situation noch verfestigen. Zudem würden sich bei einem Rückgang der Verwertungsmöglich keiten zunächst die Preise für die Verwertung eines Reifens erhöhen. Hierüber könn ten viele Engpässe bereits wieder beseitigt werden, da sich der wirtschaftliche Anreiz für eine Reifenverwertung erhöhen würde. Es ist damit auch im Hinblick auf die künftige Entsorgungslage nicht geboten, an dem jetzigen System der Entsorgungsverpflichtung für Altreifen etwas zu ändern. Zusammenfassend kann deshalb festgehalten werden, dass es keine weiteren Regelungen zur Förderung der Entsorgungssicherheit von Altreifen geben sollte. Dem abfallrechtlichen Prinzip der Produktverantwortung wird durch das bestehende Rücknahmesystem der Vertreiber insofern bereits ausreichend Rechnung getragen.456 454 Die Frage, ob ein abfallvermeidendes Produktdesign von Reifen zu fördern ist, wird unter 3. Förderung eines abfallvermeidenden Produktdesigns und der Wiederverwendung erörtert. Eine Förderung wird dabei für notwendig erachtet. Ob Rücknahmepflichten sodann ein geeignetes Förderungsmittel sind, findet unter F. I. Instrumentendiskussion eine Würdigung. 455 Vergleiche hierzu bereits D. I. 1. Allgemeine Zielsetzung, Grundgedanken und Wirkungsweise. 456 Die hohe Entsorgungssicherheit in Deutschland und die zunehmenden Verwertungserfolge in den anderen EU-Staaten scheinen im Übrigen auch der Grund dafür zu sein, weshalb aktuell weder der nationale noch der europäische Gesetzgeber ein legislatives Handeln im Bereich Altreifen für erforderlich hält. 120 2. Förderung der Verwertungsfreundlichkeit und -qualität Soweit man mit der hier vertretenen Auffassung die in Deutschland erzielte Entsorgungssicherheit auf Grund der guten und stabilen Verwertungsquote als ausreichend erachtet, wird man auch zugestehen müssen, dass Altreifen eine hervorragende Verwertungsfreundlichkeit besitzen. Es kann wohl kein Zweifel daran bestehen, dass sich auch 100 Prozent der in Deutschland anfallenden Altreifen wiederverwenden oder verwerten ließen, hätte der Entsorgungsmarkt ausschließlich redlich handelnde Teilnehmer. Jedenfalls sind in den letzten Jahren keine Fälle bekannt geworden, in denen sich für angefallene Altreifen nicht problemlos abnahmewillige Verwertungseinrichtungen hätten finden lassen. Die illegale Abfallentsorgung aber wird man mit einer Steigerung der Verwertungsfreundlichkeit von Altreifen nicht unterbinden können. Sie ist wie oben bereits gesehen nicht durch Entsorgungsnöte begründet, sondern allein auf Habgier zurückzufüh ren. Selbst wenn sich der Altreifen noch besser verwerten ließe, gäbe es deshalb Marktteilnehmer, die einen schnellen Profit mit seiner illegalen Entsorgung suchen würden. An einer Steigerung der Verwertungsfreundlichkeit von Altreifen kann deshalb kein abfallpolitisches Interesse bestehen. Hinsichtlich der Qualität der verwendeten Verfahren könnten Verbesserungen jedoch geboten sein. Vor allen Dingen die vorherrschende Verwertungsmethode der stofflich-energetischen Verwertung in Zementwerken scheint keine für den Umweltschutz hinreichende Güte aufzuweisen.457 Aktuell werden Altreifen in Deutschland auf zwei Arten verwertet: die meisten von ihnen stofflich-energetisch in der Sekundärfeuerung anlässlich der Zementklinkerherstellung, ein kleinerer Teil stofflich durch Granulierung und spätere Einarbeitung in minderwertigere Gummiprodukte.458 Welches Verfahren sich aus gesamtökologischen Gesichtspunkten dabei als vorzugswürdig erweist, sollte einer wissenschaftlichen Untersuchung vorbehalten bleiben. Zwar kann mit Recht darauf verwiesen werden, dass eine stoffliche Verwertung das Ausscheiden von Stoffen aus dem Wirtschaftskreislauf verhindert. Natürliche Ressourcen werden deshalb in dem Maße geschont, als Abfälle diese in ihrer Eigenschaft als sekundäre Rohstoffe ersetzen. Die energetische Verwertung hingegen lässt Ressourcen dauerhaft aus dem Stoffkreislauf entschwinden.459 Hieraus nun aber einen generellen Vorrang der stofflichen vor der energetischen Verwertung ableiten zu wollen, scheint fragwürdig. Denn Abfälle substituieren auch bei ihrer energetischen Verwertung Rohstoffe. Oftmals sind es sogar die nur begrenzt auf der Erde vorhandenen, fossilen Brennstoffe, deren Verbrauch durch die energetische Verwertung von Abfällen verhindert wird. Vorsorgegesichtspunkte gebieten es des- 457 Vergleiche hierzu BLIC, Life cycle assessment, S. 16f, 97ff. 458 Vergleiche hinsichtlich einer Beschreibung beider Verfahren oben B. III. und für die rechtliche Einordnung C. II., jeweils 3. Stoffliche Verwertung und 4.Energetische Verwertung. 459 Sich deshalb klar für den generellen Vorrang des Recyclings gegenüber sonstigen Entsorgungsmaßahmen aussprechend Wendenburg, Umwelt- und Ressourcenschutz, Müll und Abfall 2007, 93.