102 §§ 23, 24 sind gleichzeitig auch die Kernvorschriften des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes über die Abfallvermeidung.383 Zwar rückt das KrW-/AbfG den Gedanken der Abfallvermeidung in den Mittelpunkt der gesetzgeberischen Konzeption,384 was sich bereits aus seiner Stellung als erster Grundsatz der Kreislaufwirtschaft in § 4 Absatz 1 Nr. 1 ergibt. Jedoch formuliert der die Grundpflichten der Kreislaufwirtschaft bestimmende § 5 Absatz 1 keine unmittelbare Rechtspflicht zur Abfallvermeidung.385 Vielmehr kann die Abfallvermeidung außerhalb von Anlagen im Sinne des BImSchG erst auf Grundlage der gemäß §§ 23, 24 KrW-/AbfG erlassenen Verordnungen zur Rechtspflicht erstarken.386 Wie oben bereits angesprochen, kann Produktverantwortung mittels ordnungsrechtlicher und influenzierender Maßnahmen umgesetzt werden. § 23 KrW-/AbfG ermächtigt die Bundesregierung ausweislich seiner Überschrift zu ordnungsrechtlichen Maßnahmen, nämlich Verboten, Beschränkungen und Kennzeichnungspflichten. Demnach kann für Erzeugnisse vorgeschrieben werden, dass sie nur auf bestimmte, die Abfallentsorgung entlastende Weise in Verkehr gebracht werden dürfen (Nr. 3), sie darüber hinaus eine bestimmte, die umweltverträgliche Entsorgung sichernde Beschaffenheit haben müssen (Nr. 1) oder sogar überhaupt nicht in Verkehr gebracht werden dürfen (Nr. 2). Nr. 4 bis Nr. 7 erlauben zudem das Vorschreiben von Kennzeichnungs- und Hinweispflichten. § 24 Absatz 1 KrW-/AbfG hingegen ermöglicht die Verordnung influenzierender Maßnahmen. Unmittelbare Eingriffe in den Produktionsprozess von Unternehmen sollen damit vermieden werden.387 Die Eröffnung von Rückgabemöglichkeiten kann angeordnet werden (Nr. 1), ebenso können Rücknahmepflichten normiert werden (Nr. 2, 3), wobei die Rückgabe insbesondere durch die Einführung eines Rücknahmesy stems oder die Erhebung eines Pfandes abgesichert werden kann (Nr. 2). Über § 24 Absatz 2 lassen sich so genannte Hilfspflichten388 statuieren. Wie oben bereits dargelegt, können auch Verbraucher und örE in die Rücknahmesysteme einge bunden werden. 6. Operationalisierung durch freiwillige Maßnahmen Die Ziele der Produktverantwortung lassen sich selbstverständlich auch durch freiwillige Maßnahmen der Verantwortlichen erfüllen. Hervorzuheben sind vor allem das freiwillige Befolgen des in § 22 KrW-/AbfG statuierten Appells, die durch Zielfestlegung abgesicherte, freiwillige Rücknahme im Sinne von § 25 KrW-/AbfG sowie die freiwillige Selbstverpflichtung der Privatwirtschaft. Soweit solche freiwilligen Maß- 383 Vergleiche insofern noch einmal Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, Rn 93 zu § 20. 384 Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, Rn 91 zu § 20. 385 So beispielsweise auch Frenz, KrW-/AbfG Kommentar, Rn 4 zu § 5 und Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, Rn 89 zu § 20. 386 Vergleiche insofern auch Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, Rn 55 zu § 30. 387 Beckmann, Produktverantwortung – Grundsätze und zulässige Reichweite –, UPR 1996, 41, 46. 388 Zum Begriff vergleiche Kaspar, Produktverantwortungsverordnungen, S. 12 mwN. 103 nahmen zur Anwendung kommen, wird das umweltrechtliche Kooperationsprinzip verwirklicht.389 Am einfachsten gelingt eine freiwillige Wahrnehmung der Produktverantwortung, wenn Entwickler, Hersteller und Vertreiber von Erzeugnissen den an sie in § 22 KrW- /AbfG gerichteten, ökologischen Appell ernst nehmen und seine Vorgaben befolgen. Nicht wenige Hersteller tun dies bereits heute.390 Finanzielle Anreize mögen mitunter die Hauptmotivation hierbei bilden. Für die deutsche Reifenbranche lassen sich zwei erfreuliche Beispiele einer freiwilligen Produktverantwortung nennen. So hat ein deutscher Reifenhersteller mit einer von ihm selbst gegründeten Entsorgungsfirma und deren Beteiligung an dem Gro- ßentsorger Wesseler in den letzten 15 Jahren dafür gesorgt, dass hunderttausende Tonnen Reifen entsorgt wurden. Ein anderer in Deutschland ansässiger Hersteller runderneuert seit über 35 Jahren Lkw-Reifen in einem seiner deutschen Werke, zurzeit rund 450.000 Stück pro Jahr. Eine weitere Form der gewillkürten Wahrnehmung der eigenen Produktverantwortung kennt § 25 Absatz 1 KrW-/AbfG. Es handelt sich um die so betitelte »freiwillige Rücknahme«. Hierzu trifft die Bundesregierung »Zielfestlegungen«, die von den Produktverantwortlichen innerhalb einer angemessenen Frist zu erfüllen sind. Es handelt sich um staatliche Vorgaben an die Privatwirtschaft, die deren Verhalten beeinflussen und steuern sollen. Der freiwilligen Rücknahme werden bestimmte Ziele vorgegeben.391 Diese sind weder verbindlich, noch können vollstreckungsrechtliche oder sanktionierende Maßnahmen auf den Tatbestand ihrer Nichterfüllung gestützt werden. 392 Vielmehr handelt es sich um »formalisierte Drohgebärden«393 des Staates gegenüber der Privatwirtschaft. Für den Fall der Nichterfüllung der Ziele müssen die an der freiwilligen Rücknahme Beteiligten mit weitergehenden, hoheitlichen Maßnahmen rechnen.394 389 Dies hinsichtlich der Zielfestlegungen des § 25 KrW-/AbfG und der freiwilligen Selbstverpflichtung ebenfalls feststellend Versteyl in: Kunig/Paetow/Versteyl, KrW-/AbfG, 2. Auflage, Rn 1, 6 zu § 25. Für Zielfestlegungen ebenso Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, Rn 135 zu § 20. Freiwillige Selbstverpflichtungen als Ausdruck des Kooperationsprinzips ansehend von Lersner, Die abfallrechtliche Produktverantwortung, ZUR Sonderheft/2000, 105, 108, ebenso Schendel, Selbstverpflichtungen, NVwZ 2001, 494. 390 Ebenso Alber, Produktverantwortung, S. 55. 391 Vergleiche Konzak in: BeckOK KrW-/AbfG, vor Rn 1 zu § 25. 392 Vergleiche hierzu beispielsweise von Lersner, Die abfallrechtliche Produktverantwortung, ZUR Sonderheft/2000, 105, 108, Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, Rn 136 zu § 20 oder von Lersner in: von Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung – Kommentar, Band 1, Stand März 2008, Rn 11 zu § 25 mwN. Versteyl in: Kunig/Paetow/Versteyl, KrW-/AbfG, 2. Auflage, Rn 9 zu § 25 weißt deshalb auch darauf hin, Zielfestlegungen dürften nicht etwa mit den nach § 6 Absatz 3 iVm Anhang I der VerpackV rechtlich verbindlichen Verwertungsquoten verwechselt werden. 393 Versteyl in: Kunig/Paetow/Versteyl, KrW-/AbfG, 2. Auflage, Rn 7 zu § 25. Ebenso Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, Rn 136 zu § 20. 394 Ebenso von Lersner, Die abfallrechtliche Produktverantwortung, ZUR Sonderheft/ 2000, 105, 108, der die Zielfestlegungen deshalb auch als »Knüppel im Sack« bezeichnet. Diese Formulierung hat von Lersner wohl aus der Entscheidung des BVerfG zur Kasseler Verpakkungssteuer übernommen (vergleiche hierzu 2 BvR 2004/95 vom 7. Mai 1998). 104 Das Treffen einer Zielfestlegung statt des Erlasses einer Verordnung bietet sich deshalb an, wenn die Bundesregierung an die Erfüllung ihrer Vorgaben durch die Privatwirtschaft glaubt. Dies kann zum Beispiel der Fall sein, wenn die Verwertung wirtschaftlich lukrativ ist,395 jedoch in noch keinem ausreichenden Maße betrieben wird. Vorzugswürdig im Sinne eines milderen Mittels zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit sind Zielfestlegungen gegenüber Verordnungen jedoch nicht.396 Zu prüfen ist diese Rechtsfrage an dem Tatbestandsmerkmal der Erforderlichkeit einer gesetzlichen Regelung. Zielfestlegungen können dabei nicht als gleich geeignetes, aber milderes Mittel angesehen werden, das die Erforderlichkeit einer gesetzlichen Regelung ausschließt. Da ihnen die Durchsetzbarkeit fehlt, sind Verordnungen und Gesetze als vollsteckbare Regelungen generell gegenüber Zielfestlegungen erforderlich. Der Gesetzgeber scheint diese Auffassung stützen zu wollen. Er hat die Junktimklausel des § 14 Absatz 2 Satz 2 AbfG, wonach Rechtsverordnungen erlassen werden konnten, sofern sie zur Vermeidung oder Verringerung von Abfallmengen erforderlich waren, »insbesondere soweit dies nicht durch Zielfestlegung … erreichbar« war, nicht in das KrW-/AbfG übernommen. Inhaltlich definieren Zielfestlegungen nach § 25 Absatz 1 KrW-/AbfG bestimmte, für die freiwillige Rücknahme von Abfällen zu erreichende Ziele. Diese können in der Erfassung einer vorgegebenen, auch prozentual ausgedrückten Menge von Abfällen bestehen. Ebenso kann auch die vollständige Rücknahme eines Stoffes festgelegt werden.397 Weiterhin sollen Anforderungen an die Verwertung, insbesondere hinsichtlich deren Qualität bestimmbar sein. Dies wird damit begründet, dass Zielfestlegungen als ein Instrument der Produktverantwortung die Ziele der Kreislaufwirtschaft iSd § 1 KrW- /AbfG zu fördern bestimmt sind.398 Dem ist aus Gründen der Sinn- und Zweckhaftigkeit der Regelungen zuzustimmen. Es nützt den Zielen der Kreislaufwirtschaft, namentlich der Abfallvermeidung und der damit verbundenen Ressourcenschonung wenig, wenn die Produktverantwortlichen in eine Rücknahme gedrängt werden, ihnen dann aber der »Ausweg« der Abfallbeseitigung oder niederwertigen Verwertung offen steht. Sollen Zielfestlegungen demnach nicht nur ein Mittel der umweltpolitischen Gewissensberuhigung sein, erfordert es die Produktverantwortung mit dem hinter ihr stehenden Vorsorgeprinzip sogar, die hochwertige Verwertung eines Abfallstoffes sicherzustellen. Da Zielfestlegungen keine Rechtspflichten auslösen, kann hiergegen insbesondere auch nicht der in Art. 20 Absatz 3 GG niedergelegte Grundsatz des Gesetzesvorbehalts sprechen.399 395 Versteyl in: Kunig/Paetow/Versteyl, KrW-/AbfG, 2. Auflage, Rn 5 zu § 25. 396 Ebenso Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, Rn 136 zu § 20. Im Ergebnis ebenso Versteyl in: Kunig/ Paetow/Versteyl, KrW-/AbfG, 2. Auflage, Rn 8 zu § 25. 397 Ebenso Konzak in: BeckOK KrW-/AbfG, Rn 5 zu § 25. 398 Vergleiche Versteyl in: Kunig/Paetow/Versteyl, KrW-/AbfG, 2. Auflage, Rn 10 zu § 25. 399 Vergleiche zu der Grundrechtsrelevanz von Zielfestlegungen auch Konzak in: BeckOK KrW-/AbfG, Rn 3 zu § 25 mwN, der ausführt: Ob Zielfestlegungen nach § 25 Absatz 1 KrW-/AbfG insbesondere im Hinblick auf die unternehmerische Betätigungsfreiheit (Art 12 Absatz 1 GG) der Hersteller und Vertreiber grundrechtsbeeinträchtigend wirken können und somit den verfassungsrechtlichen Schranken, insbesondere dem Übermaßverbot unterliegen, ist umstritten, dürfte indes wegen ihrer fehlenden, unmittelbaren Bindungswirkung zu verneinen sein. In die gleiche Richtung argumentierend von Lersner, Die abfallrechtliche Produktverantwortung, ZUR Sonderheft/2000, 105, 109. 105 Der Bundesregierung kommt bei dem Treffen von Zielfestlegungen also ein weiter Gestaltungsspielraum zu.400 Diesen hat sie bislang zweimal genutzt. Im Jahre 1989 traf die Bundesregierung Zielfestlegungen zur Vermeidung, Verringerung oder Verwertung von Abfällen aus Verpackungen für Getränke,401 1990 »Zielfestlegungen zur Vermeidung, Verringerung oder Verwertung von Abfällen von Verkaufsverpackungen aus Kunststoff für Nahrungs- und Genußmittel sowie Konsumgüter«. 402 Die freiwillige Rücknahme wird zumeist mit einer dritten Art der gewillkürten Wahr nehmung der Produktverantwortung, nämlich der freiwilligen Selbstverpflichtungen der Wirtschaft im Zusammenhang stehen.403 Freiwillige Selbstverpflichtungen sind rechtlich unverbindliche Zusagen von Unternehmen oder Unternehmensverbänden gegenüber dem Staat, die das Erreichen bestimmter, umweltpolitischer Ziele durch konkrete, umweltverbessernde Maßnahmen zum Gegenstand haben.404 Sie sind zudem auch zwischen Wirtschaftsbranchen untereinander oder innerhalb derselben möglich.405 In Wahrnehmung ihrer Produktverantwortung können Produzenten so beispielsweise Vereinbarungen über Produktgestaltung und Rücknahme treffen. Der Staat kann auf deren Abschluss hinwirken, indem er anderenfalls den Erlass einer Rechtsverordnung in Aussicht stellt.406 Freiwillige, mit dem abfallrechtlichen Prinzip der Produktverantwortung im Zusammenhang stehende Selbstverpflichtungen wurden bisher beispielsweise für Altautos, graphische Altpapiere und Bauabfälle abgegeben.407 III. Produktverantwortung im europäischen Kontext 1. Allgemeines Auf Ebene der Europäischen Gemeinschaft spielt das Thema Produktverantwortung eine doppelte Rolle. 400 Ebenso Versteyl in: Kunig/Paetow/Versteyl, KrW-/AbfG, 2. Auflage, Rn 10 zu § 25. 401 BAnz 1989, 2237, 2733. 402 BAnz 1990, 513. Darüber hinaus kam es lediglich zu Entwürfen bzw. Erwägungen von Zielfestlegungen, die jedoch nicht umgesetzt wurden. Nachweise bei Versteyl in: Kunig/Paetow/Versteyl, KrW-/AbfG, 2. Auflage, Rn 9 zu § 25 und von Lersner in: von Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung – Kommentar, Band 1, Stand März 2008, Rn 22 zu § 25. 403 Konzak in: BeckOK KrW-/AbfG, Rn 1 zu § 22. Ebenfalls auf solche Verbindungen hinweisend Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, Rn 136 zu § 20. 404 Schendel, Selbstverpflichtungen, NVwZ 2001, 494. 405 Vergleiche von Lersner, Die abfallrechtliche Produktverantwortung, ZUR Sonderheft/ 2000, 105, 109. Er lässt eine Rücknahme im Sinne von § 25 Absatz 1 KrW-/AbfG, die er als Spezialfall freiwilliger Selbstverpflichtungen ansieht, im Übrigen nicht als freiwillig gelten, wenn sie auf Grund einer »öffentlich-rechtlichen Verpflichtung«, also einer Absprache zwischen Wirtschaft und Staat, zu Stande gekommen ist. Vergleiche auch Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, Rn 507 f zu § 5, der Vereinbarungen zwischen Privaten lieber als »Umweltabsprachen« bezeichnet. 406 Thomsen, Produktverantwortung, S. 89. 407 Vergleiche Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, Rn 513 zu § 5 mwN.