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Boris Eitel, Zweckbestimmung und Inhalt in:

Boris Eitel

Die Konkretisierung der abfallrechtlichen Produktverantwortung für Reifen in Deutschland, page 94 - 98

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4090-4, ISBN online: 978-3-8452-1275-3 https://doi.org/10.5771/9783845212753

Series: Lüneburger Schriften zum Wirtschaftsrecht, vol. 11

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94 nendes Design zu Grunde liegt. Sie möchte gleichzeitig einen Zusammenhang zwischen Abfallerzeugung und seiner Entsorgung herstellen. Produktverantwortung verfolgt dieses Ziel, indem sie mit Hilfe von unmittelbar sowie influenzierend wirkenden Maßnahmen die Verantwortungssphäre der Hersteller, Verarbeiter und Vertreiber über den Zeitpunkt der Veräußerung ihrer Produkte hinaus ausdehnt. Dabei kommen nicht zuletzt auch Rücknahmepflichten zum Einsatz, deren besonderer Sinn darin liegt, den Herstellern die Last der Entsorgung ihrer Produkte aufzuerlegen. Diese sollen so mittelbar dazu gebracht werden, auf ein ressourcenschonendes Produktdesign hinzuwirken. Rücknahmepflichten bewirken eine Internalisierung der Entsorgungskosten in diejenigen der Produktherstellung. Dadurch soll ein Anreiz geschaffen werden, höhere Gewinne mittels einer Senkung der Entsorgungskosten zu realisieren. Das Steuerungskonzept geht aus abfallpolitischer Sicht auf, wenn vornehmlich ein ressourcenschonendes Produktdesign die Senkung der Entsorgungskosten und damit höhere Gewinne bewirken kann. Es scheitert, wenn sich ein Ausgleich der Kosten für die Hersteller auf andere Weise besser oder einfacher, sprich gewinnbringender bewerkstelligen lässt. Rücknahmepflichten können schließlich auch die ordnungsgemäße Entsorgung der erfassten Abfälle sicherstellen. Abfallrechtliche Produktverantwortung kann als Konsequenz aus dem Verursacherprinzip, dem Vorsorgeprinzip und dem Kooperationsprinzip verstanden werden. Dem Verursacherprinzip entstammt die Idee, den privaten Erzeugern von Abfällen Vorsorge- und Entsorgungspflichten aufzuerlegen. Das Verursacherprinzip rechtfertigt es zudem, die Hersteller in die besondere Verantwortung für ihr Produkt zu nehmen. Die Produktverantwortung stärkt weiterhin den Vorsorgegedanken, da sie auf Ressourcenschonung und somit auf die Verhinderung von Umweltschäden gerichtet ist. Diese Zielsetzung entspricht dem Vorsorgeprinzip. Da Produktverantwortung schließlich auch private neben öffentlichen Aufgabenträgern im Bereich Abfall vorsieht, entspricht sie dem Kooperationsprinzip. II. Ausgestaltung im deutschen Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz Die grundlegenden deutschen Regelungen zum Prinzip der abfallrechtlichen Produktverantwortung finden sich im dritten Teil des KrW-/AbfG und zwar in den §§ 22-26. Auf Basis der hierin zur Operationalisierung der Produktverantwortung350 vorgesehen Verordnungsermächtigungen in den §§ 23, 24 sind ergänzende, die Verantwortung für einzelne Produkte konkretisierende Vorschriften erlassen worden. Hierzu 350 Zum Begriff vergleiche Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, Rn 98 zu § 20. Der Diktion nach ähnlich Schmidt/Kahl, Umweltrecht, S. 195. Mit vergleichbarer Aussage Frenz, KrW-/AbfG Kommentar, Rn 2 zu § 22, Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, Rn 134 zu § 30 und Sparwasser/Engel/Voßkuhle, Umweltrecht, Rn 217 zu § 11. 95 zählen beispielsweise die VerpackV351, die AltölV352 oder die AltautoV353. Letztere wurde mittlerweile durch das AltfahrzeugG354, also ein Gesetz im formellen Sinne geändert. Eine ebenso zu qualifizierende, gesetzliche Regelung hat der Gesetzgeber nunmehr mit dem ElektroG355 geschaffen. Für die vorliegende Arbeit, die sich mit der Konkretisierung der abfallrechtlichen Verantwortung für ein weiteres Produkt, den Reifen beschäftigt, interessiert vor allem der dafür durch das KrW-/AbfG gebotene Regelungsrahmen in den §§ 22-26. Denn letztlich wird zu beurteilen sein, ob hiermit ein ausreichendes Instrumentarium zur Verfügung gestellt wird, um zu einer Schonung der für das Produkt Reifen benötigten Ressourcen zu gelangen. Die Regelungen des KrW-/AbfG zur abfallrechtlichen Produktverantwortung sollen daher im Folgenden vorgestellt und näher beleuchtet werden. 1. Zweckbestimmung und Inhalt Die in § 22 KrW-/AbfG erstmals für das Umweltrecht geregelte Produktverantwortung gilt neben der primären Abfallvermeidungspflicht des § 4 Absatz 1 Nr. 1 als eine der wichtigsten Reformen des neuen deutschen Abfallrechts.356 Sie wird auch als ein »Eckpfeiler der Politik einer modernen Kreislaufwirtschaft« bezeichnet,357 ebenso als »Kernelemente des KrW-/AbfG«.358 Die ihr damit zugemessene Bedeutung rührt nicht von ungefähr. Wie sonst keinen anderen Regelungen dieses Gesetzes kommen den im KrW-/AbfG niedergelegten Paragraphen zur Produktverantwortung die Umsetzung der Ziele der Kreislaufwirtschaft zu. Insbesondere die Verwirklichung des vornehmsten Grundsatzes der Kreislaufwirtschaft, der Abfallvermeidung,359 obliegt ihnen (vergleiche hierzu §§ 4 Absatz 1 Nr. 1, 5 Absatz 1 iVm §§ 23, 24).360 351 Verordnung über die Vermeidung von Verpackungsabfällen idF vom 21. 8. 1998, BGBl. I 1572. 352 Altölverordnung idF 16. 4. 2002, BGBl. I 1368. 353 Verordnung über die Überlassung und umweltverträgliche Entsorgung von Altautos vom 4. Juli 1997, BGBl. I 1666. 354 Gesetz über die Entsorgung von Altfahrzeugen vom 21. Juni 2002, BGBl. I 2199. Seither trägt die Verordnung auch den Namen AltfahrzeugV. 355 Gesetz über das Inverkehrbringen, die Rücknahme und die umweltverträgliche Entsorgung von Elektro- und Elektronikgeräten vom 16. März 2005, BGBl. I 762. 356 Von Lersner, Die abfallrechtliche Produktverantwortung, ZUR Sonderheft/2000, 105. Das neue, deutsche Abfallrecht trat am 6. 10. 1996 unter dem Namen »Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen« (KrW-/AbfG) endgültig in Kraft. Es ist mit den in § 4 Absatz 1 festgelegten »Grundsätzen der Kreislaufwirtschaft« deutlich auf eine Schonung der natürlichen Ressourcen ausgelegt. So steht es auch in § 1 des Gesetzes geschrieben. 357 Rummler, Abfallrechtlichen Produktverantwortung, ZUR 2001, 308. 358 Konzak in: BeckOK KrW-/AbfG, vor Rn 1 zu § 22. Ebenso Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, Rn 94 zu § 20. 359 Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, Rn 86 zu § 20 stellt hierzu fest, als wichtigsten Grundsatz der Kreislaufwirtschaft schreibe § 4 Absatz 1 KrW-/AbfG den Vorrang der Abfallvermeidung vor der Abfallverwertung fest. In Rn 87 macht er weiterhin deutlich, dass bereits die Reihenfolge der Aufzählung in § 4 Absatz 1 KrW-/AbfG diese Vorrangstellung deutlich mache. 360 Ebenso Schmidt/Kahl, Umweltrecht, S. 195 und Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, Rn 134 zu § 30. Kloepfer, Produktverantwortung für Elektrogeräte, S. 18 führt aus: Ziel modernen Abfallrechts 96 Wohl auch deshalb kann das KrW-/AbfG auf eine Legaldefinition der Produktverantwortung verzichten. Ihr Inhalt und Zweck ergeben sich vielmehr aus den Zielen der Kreislaufwirtschaft (vergleiche § 22 Absatz 1 Satz 1), aus den allgemeinen Anforderungen des § 22 Absatz 1 Satz 2 und den in § 22 Absatz 2 genannten Konkretisierungen der Produktverantwortung.361 Demnach sind die durch die Produktverantwortung Verpflichteten gemäß § 22 Absatz 1 Satz 1 KrW-/AbfG an die Ziele der Kreislaufwirtschaft gebunden. Zu nennen sind insofern die Schonung der natürlichen Ressourcen (§ 1 KrW-/AbfG), die Förderung der Abfallvermeidung und -verminderung (§ 4 Absätze 1 und 2 KrW-/AbfG) sowie der Vorrang der umweltverträglichsten Entsorgungsart, wobei einer Verwertung generell der Vorzug gegeben wird (§§ 1, 4 Absatz 1, 5 Absätze 2, 4 und 5 KrW-/ AbfG).362 Die Produktverantwortung dient somit dem Zweck, die genannten Ziele der Kreislaufwirtschaft zu verfolgen. § 22 Absatz 1 Satz 2 KrW-/AbfG betrifft das »Wie« der Produktverantwortung,363 also deren Inhalt. Er formuliert allgemeine Anforderungen, die im Hinblick auf eine Verwirklichung der Produktverantwortung zu erfüllen sind. Erzeugnisse sind danach möglichst so zu gestalten, »dass bei deren Herstellung und Gebrauch das Entstehen von Abfällen vermindert wird und dass die umweltverträgliche Verwertung und Besei tigung der nach deren Gebrauch entstandenen Abfälle sichergestellt ist«. Damit verdeutlicht das Gesetz (ohne dies freilich auszusprechen), dass Produktverantwortung die Konsequenz der drei oben behandelten Prinzipien des deutschen Umweltrechts ist. Die Absicht, bereits die Entstehung von Abfällen möglichst verhindern zu wollen, jedenfalls aber frühzeitig deren umweltverträgliche Verwertung und Beseitigung anzustreben, verwirklicht das Vorsorgeprinzip. Zur Umsetzung dieses Prinzips bei Herstellung und Gebrauch von Produkten anzusetzen, also dort, wo die maßgeblichen Ursachen für die Abfallentstehung gesetzt werden, realisiert das Verursacherprinzip. Da es Private und keine staatlichen Stellen sind, die Herstellung und Gebrauch von Produkten im Sinne der Produktverantwortung ausrichten müssen, erfolgt schließlich auch eine Umsetzung des Kooperationsprinzips. § 22 Absatz 2 KrW-/AbfG endlich besagt, was Produktverantwortung »insbesondere« umfasst. Er konkretisiert damit die in Absatz 1 getroffenen Aussagen, ohne jedoch eine abschließende Aufzählung geben zu wollen.364 360 sei es, den Stoffeinsatz bei der Produktherstellung durch ressourcensparendes Produktdesign möglichst zu minimieren und Stoffe durch lange Benutzungsdauer und mehrfache Verwendung über große Zeiträume im Umlauf zu halten. Die Entstehung von Abfall soll also vermieden werden. Da Produktverantwortung genau hierauf abzielt, kann Rummlers Würdigung der Produktverantwortung als »Eckpfeiler der Politik einer modernen Kreislaufwirtschaft« nur zugestimmt werden. 361 Vergleiche hierzu auch Beckmann, Produktverantwortung – Grundsätze und zulässige Reichweite –, UPR 1996, 41, 43. Ebenso Konzak in: BeckOK KrW-/AbfG, Rn 2 zu § 22. 362 Vergleiche insofern auch Versteyl in: Kunig/Paetow/Versteyl, KrW-/AbfG, 2. Auflage, Rn 13 zu § 22 und Konzak in: BeckOK KrW-/AbfG, vor Rn 5 zu § 22. 363 Konzak a. a. O. 364 Ebenso von Lersner, Die abfallrechtliche Produktverantwortung, ZUR Sonderheft/ 2000, 105, 107. Vergleiche zudem von Lersner in: von Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung – Kommentar, Band 1, Stand März 2008, Rn 23 zu § 22, Frenz, KrW-/AbfG Kommentar, Rn 8 zu § 22 und Schmidt/Kahl, Umweltrecht, S 196. 97 Nr. 1 ist auf die mehrfache Verwendbarkeit, die Langlebigkeit und die Möglichkeit der umweltverträglichen Entsorgung von Produkten gerichtet. Sie greift damit vor allem den Grundsatz der Vermeidung auf, der bereits gemäß § 22 Absatz 1 Satz 1 KrW-/AbfG ein durch die Produktverantwortung zu verfolgendes Ziel der Kreislaufwirtschaft ist.365 Denkbar frühzeitige Ansatzpunkte für notwendige Maßnahmen wer den wiederum ausgewiesen, nämlich das Entwickeln, Herstellen und Inverkehrbringen von Erzeugnissen. Nr. 2 gebietet den vorrangigen Einsatz von verwertbaren Abfällen oder sekundären Rohstoffen bei der Herstellung von Erzeugnissen. Damit sollen die Produktverantwortlichen zu einer stofflichen Verwertung im Sinne des § 4 Absatz 3 KrW-/AbfG angehalten werden. Auch hinter dieser Absicht steckt ein kreislaufwirtschaftliches Ziel, nämlich die Ressourcenschonung im Sinne des § 1. Je mehr natürliche Ressourcen durch Abfälle substituiert werden, desto weniger muss auf die in der Natur vorkommenden Rohstoffe zurückgegriffen werden. Dadurch werden diese geschont und zudem weitere, bei deren Gewinnung verursachte Umweltschädigungen verhindert. Nur begrenzt auf der Erde vorhandene, fossile Rohstoffe können für spätere Generationen erhalten werden. Dem Vorsorgeprinzip wird dadurch Rechnung getragen. Nr. 3 und Nr. 4 legen fest, dass Produktverantwortung auch die Kennzeichnung von Erzeugnissen umfasst. Solche Kennzeichnungen sollen zu einer umweltverträglichen Verwertung und Beseitigung der Erzeugnisse beitragen, bzw. auf deren Bestimmung zu kreislaufwirtschaftlichen Maßnahmen aufmerksam machen. Es handelt sich also um zwei bereits die unmittelbare Wahrnehmung der Produktverantwortung regelnde Bestimmungen. Man muss sich deshalb sicherlich fragen, ob sie an dieser Stelle des Gesetzes ihren richtigen Platz gefunden haben. Denn sie beschreiben weder den Zweck der Produktverantwortung noch scheinen sie eine im Vergleich zu Nr. 1 und 2 wesentliche Inhaltsangabe zu enthalten. Sie verdeutlichen allerdings, in welchem Maße die Produktverantwortung auf die Kooperation aller, mit den Erzeugnissen in Kontakt Kommenden angewiesen ist. Die durch die Produktverantwortung angestrebten Abfallvermeidung und Kreislaufwirtschaft können nur gelingen, wenn jedes Glied in der Stoffkette hierbei mitwirkt. Insbesondere die durch die Kennzeichnung anzusprechenden Verbraucher können mit ihrem Entledigungsverhalten einen wunden Punkt in der Kreislaufwirtschaft darstellen. Es ist deshalb dafür Sorge zu tragen, dass sie für die Ziele einer modernen Abfallpolitik gewonnen werden. Versteht man Nr. 3 und 4 demnach auch als Mahnung zur Kooperation, sind sie an dieser Stelle des Gesetzes durchaus zu rechtfertigen. Nr. 5 hingegen enthält wiederum eine sehr weitreichende Inhaltsbestimmung. Rücknahme und hieran anschließende Entsorgung von Erzeugnissen werden als insbesondere zur Produktverantwortung gehörend angesehen. Damit stellt sie das KrW-/AbfG 365 Vergleiche auch Konzak in: BeckOK KrW-/AbfG, vor Rn 1 zu § 22. Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, Rn 94 zu § 20 führt mit Blick auf § 22 KrW-/AbfG deshalb auch aus: Als wesentliche Grundpflicht der Abfallvermeidung ist der Grundsatz der Produktverantwortung zu nennen. Er verpflichtet nach überwiegender Auffassung zu einer Verminderung der Entstehung von Abfällen (Rn 97). 98 neben die in Nr. 1 und 2 vorgesehenen, unmittelbar produkt- und herstellungsbezogenen Maßnahmen zur Abfallvermeidung und Verbesserung der Kreislaufwirtschaft. Dies kann als Ausdruck ihrer prinzipiellen Gleichrangigkeit bei der Umsetzung der Ziele der Produktverantwortung verstanden werden. § 22 Absatz 3 KrW-/AbfG schließlich beschreibt deutliche, inhaltliche Grenzen der Produktverantwortung.366 Da sich diese vorwiegend bereits aus anderen Normen ergeben, hat die Norm hauptsächlich deklaratorischen Charakter.367 Die Aufzählung darf deshalb auch als »beispielhaft« bezeichnet werden.368 Es werden nur einige der wichtigsten Einschränkungen aufgezählt. Im Rahmen der Produktverantwortung ist demnach die (für alle staatlichen Maßnahmen zu beachtende) Verhältnismäßigkeit der Anforderungen zu wahren. Weiterhin wird eine entsprechende Anwendung des § 5 Absatz 4 KrW-/AbfG angeordnet. Abfallverwertung kann den Produktverantwortlichen in Konkretisierung des Verhältnismäßigkeitssatzes deshalb nur dann aufgegeben werden, wenn sie technisch möglich und wirtschaftlich zumutbar ist. Weiterhin sind die sich aus anderen (und spezielleren) Rechtsvorschriften ergebenden Regelungen zur Produktverantwortung und zum Schutz der Umwelt sowie die (im Range über dem KrW-/AbfG stehenden) Festlegungen des Gemeinschaftsrechts über den freien Warenverkehr zu berücksichtigen. 2. Rechtscharakter Mag die Produktverantwortung auch ein »Eckpfeiler der Politik einer modernen Kreislaufwirtschaft« sein, so ist das über diesem zu konstruierende Bauwerk der Abfallvermeidung und Ressourcenschonung doch erst noch zu planen und zu errichten. Dies liegt vor allem daran, dass der die Produktverantwortung normierende § 22 KrW-/AbfG keine ausreichende Bindungswirkung entfaltet. Während ihm manche schon eine Regelungswirkung absprechen und ihn lediglich als Programmsatz oder ökologischen Appell verstehen,369 besteht jedenfalls Einigkeit darüber, dass selbst unter der Annahme, er formuliere eine Rechtspflicht, keine Vollstreckbarkeit gegeben ist.370 Somit haben Hersteller und Vertreiber von Erzeugnissen auch keine öffentlich- 366 Ähnlich von Lersner, Die abfallrechtliche Produktverantwortung, ZUR Sonderheft/2000, 105 und Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, Rn 136 zu § 30. 367 So auch Schmidt/Kahl, Umweltrecht, S. 196. 368 So Beckmann, Produktverantwortung – Grundsätze und zulässige Reichweite –, UPR 1996, 41, 46. 369 So beispielsweise Beckmann, Produktverantwortung – Grundsätze und zulässige Reichweite –, UPR 1996, 41, 45 oder Versteyl in: Kunig/Paetow/Versteyl, KrW-/AbfG, 2. Auflage, Rn 44 zu § 22, der die Produktverantwortung als eine »umweltethische Jedermannsforderung« bezeichnet, die zu ihrer konkreten Anwendung weiterer Normgebung durch VO bedürfe. Sich konsequent einer eigenen Stellungnahme enthaltend, dieser Auffassung aber wohl zugeneigt Kaspar, Produktverantwortungsverordnungen, S. 9 f. Vergleiche zum Ganzen auch Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, Rn 97 zu § 20 mit weiteren Nachweisen. 370 So beispielsweise Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, Rn 97 zu § 20, der davon ausgeht, dass § 22 eine verbindliche, abfallrechtliche Grundpflicht darstellt, die durch Verordnungen vollstreckbar gemacht werden kann. Ebenso von Lersner in: von Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung – Kommentar, Band 1, Stand März 2008, Rn 11 zu § 22 und von Lersner, Die abfallrechtliche Produktverantwortung, ZUR Sonderheft/2000, 105, 106.

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References

Zusammenfassung

Wie kann abfallrechtliche Produktverantwortung dazu beitragen, das in Reifen verborgene Abfallvermeidungspotential auszuschöpfen? Welche Regelungen sind hierfür sinnvoll und rechtmäßig?

Das moderne Abfallrecht verfolgt das Ziel, den Stoffeinsatz bei der Produktherstellung durch ressourcensparendes Produktdesign möglichst zu minimieren und Stoffe durch lange Benutzungsdauer und mehrfache Verwendung über große Zeiträume im Umlauf zu halten. Die Entstehung von Abfall soll vermieden werden.

Bei Reifen lässt sich dies im Wesentlichen auf drei Arten erreichen. So kann zunächst die Kilometerlaufleistung erhöht werden, so dass ein Reifenwechsel und damit ein Altreifenanfall verzögert werden. Weiterhin können Reifen durch die Anwendung der Verfahren des Nachschneidens und der Runderneuerung „weitere Leben“ gegeben werden, so dass die aus dem Verkehr auszusondernde Zahl von Reifen erheblich verringert werden kann.

Das Buch zeigt auf, wie Reifenhersteller zur Anwendung dieser Verfahren und damit zur Wahrnehmung ihrer abfallrechtlichen Produktverantwortung gebracht werden können. Besonderes Gewicht wird dabei auf die Berücksichtigung von Vorsorgeprinzip und Lebenszykluskonzept gelegt.