87 duktdesign angehalten werden und so zum Gelingen moderner Abfallpolitik beitragen.306 Die beiden genannten Ziele der Produktverantwortung lassen sich zunächst durch direkt wirkende, ordnungsrechtliche Maßnahmen erreichen. Diese Maßnahmen sind für jeden Zeitpunkt im Leben eines Produktes denkbar. So können Beschaffenheits vorgaben auf das Produktdesign einwirken, Verbote hinsichtlich bestimmter Verwendungen die Nutzungszeit betreffen und die Untersagung der Beseitigung die Entsorgungsphase eines Produktes regeln. Weiterhin lassen sich Abfallerzeugung und Entsorgung unmittelbar dadurch koppeln, dass den Herstellern, Verarbeitern und Vertreibern in Ausdehnung ihrer Verantwortung die Last der Entsorgung ihrer Produkte auferlegt wird.307 Unter dem Druck dieser ordnungsrechtlichen Maßnahme sollen sie mittelbar dazu gebracht werden, bei Herstellung und Gebrauch ihrer Erzeugnisse möglichst wenige Abfälle entstehen zu lassen. Zudem sollen sie Produkte gestalten und verkaufen, die sich problemlos wiederverwenden, reparieren und verwerten lassen.308 Schließlich sollen ordnungsgemäße Verwertung und Beseitigung durch die eindeutige Benennung der hierfür Verantwortlichen sichergestellt werden.309 Um diese Effekte zu erzeugen, werden regelmäßig Rücknahmepflichten statuiert. Hersteller, Verarbeiter oder Vertreiber müssen ihre Produkte nach Ablauf der Nutzungszeit sammeln, in ihren Verantwortungsbereich übernehmen und die ordnungsgemäße Entsorgung sicherstellen. Dabei entsteht ein nicht unerheblicher Kosten- und Verwaltungsaufwand. Im Folgenden sollen die besondere Zielsetzung und Grundgedanken dieses intensiven, jedoch nur mittelbar und influenzierend wirkenden Regelungsinstrumentes aufgezeigt werden. 2. Besonderheiten der Rücknahmepflichten Das vornehmliche Steuerungsziel von Rücknahmepflichten ist es, »durch die Übertragung des Entsorgungsdrucks auf Hersteller und Vertreiber schnellere und effektivere Innovationen und Problemlösungen zu bewirken, als sie bei direkten Eingriffen in die Produktgestaltung möglich wären«.310 Gerade die Hersteller sollen lernen, »vom 306 Vergleiche insofern auch Thomsen, Produktverantwortung, S. 289, die zutreffend ausführt: »In der Produktverantwortung spiegelt sich der Aufgabenwandel des Abfallrechts vom Abfallbeseitigungsrecht zum Kreislaufwirtschaftsrecht, das der Abfallvermeidung höchste Priorität einräumt.« Die Produktverantwortung als »Ausgangspunkt für die Ressourcenproduktivität« erachtend Helge Wendenburg, Abteilungsleiter im BMU, anlässlich des Seminars »Aktuelles aus dem Abfallrecht« der SAM (Sonderabfall-Management-Gesellschaft Rheinland-Pfalz mbH) am 11. Juli 2006 in Mainz. 307 In diesem Sinne auch Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, Rn 95 zu § 20. 308 Kloepfer verwendet hierfür in Produktverantwortung für Elektrogeräte, S. 18 ein schönes, die Kreislaufwirtschaft beschreibendes Bild: »Er [der Hersteller] entscheidet … darüber, wie viele Drehungen die verwendeten Rohstoffe in der »Stoffspirale« nehmen können«. 309 Die Produktverantwortung verwirklicht nämlich auch das so genannte Cradle-to-grave-Prinzip, wonach der ordnungsgemäße Lauf von Abfällen vom Zeitpunkt ihres Einsammelns an bis hin zu einer zugelassenen Entsorgung sichergestellt werden muss (vergleiche hierzu auch unter 3. b. Vorsorgeprinzip). 310 BT-Drs. 12/5672, S. 31. 88 Abfall her zu denken«, indem sie schon bei der Entwicklung und Produktion auf künftige Entsorgungsanforderungen achten und damit Anreize zu Abfallvermeidung und recyclingfreundlicher Produktgestaltung erhalten.311 Sie sollen die späteren Rücknahme- und Entsorgungsverpflichtungen in ihre Kosten einkalkulieren312 und somit zur abfallarmen und wiederverwendungsfreundlichen Produktgestaltung animiert werden.313 Die Entsorgungskosten werden gewissermaßen »privatisiert«.314 Das entworfene Steuerungskonzept geht auf, wenn Hersteller in eine neue Produktgestaltung investieren, da sie trotz der dadurch anfallenden Mehraufwendungen mit einem höheren Gewinn rechnen dürfen, als dies ohne Neuerungen der Fall wäre. Die eingesparten Entsorgungskosten müssen also die Mehraufwendungen für eine neue Produktgestaltung übertreffen. Die Rücknahmepflicht ist insofern eine influenzierende Maßnahme, die auf die Vermeidung und verbesserte Verwertung von Abfällen abzielt. Sie statuiert unmittelbar zu befolgende, justiziable und damit ordnungsrechtliche Verpflichtungen. Ihr Ziel strebt sie jedoch mittelbar an, wenn auch mit der Verheißung auf größere Nachhaltigkeit, als dies bei unmittelbar wirkenden Maßnahmen der Fall wäre.315 Denn die Verpflichteten werden am Hauptnerv ihres ganzen wirtschaftlichen Handelns, nämlich bei der Gewinnerzielung getroffen. Rücknahmepflichten sind somit auch ein marktwirtschaftliches Instrument zur Steuerung des Produktionsvorgangs.316 Hierin aber liegt zugleich auch der Nachteil des Regelungsinstruments der Rücknahmeverpflichtung. Denn die Entscheidung, ob sich die Produktverantwortlichen der Steuerungsidee unterwerfen, bleibt ihnen selbst überlassen. Sind die finanziellen Anreize zu gering, besteht womöglich sogar die Gefahr, durch die Neugestaltung des Produkts finanzielle Einbußen statt des erhofften Gewinns zu erleiden, bleiben die angestrebten Innovationen aus. Gleiches gilt, wenn es den Verantwortlichen gelingt, die Entsorgungskosten über den Preis ihrer Produkte abgelten zu lassen.317 Dann spielen diese Kosten und damit auch alle abfallwirtschaftlichen Gesichtspunkte bei der Gestaltung des Produkts keine Rolle mehr. Schließlich ist es möglich, dass große Mengen Abfall in der Hand eines Verantwortlichen eine solche Marktmacht erzeugen, dass der Verantwortliche mit der Ver- 311 Rummler, Abfallrechtlichen Produktverantwortung, ZUR 2001, 308. 312 Dies betonend und als wesentliches Steuerungsziel von Rücknahmepflichten erachtend Beckmann, Produktverantwortung – Grundsätze und zulässige Reichweite –, UPR 1996, 41, 46. 313 So Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, Rn 104 zu § 20. 314 So Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, Rn 103 zu § 20. In Produktverantwortung für Elektrogeräte, S. 29 sieht Kloepfer deshalb Rücknahmepflichten auch als Kernstück der Produktverantwortung an. Sie seien ein direkt wirkendes Instrument zur Privatisierung der Abfallentsorgung durch Privatisierung der Entsorgungskosten. 315 Diesen Dualismus von Rücknahmepflichten ebenfalls darstellend Kloepfer, Produktverantwortung für Elektrogeräte, S. 29. 316 Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, Rn 104 zu § 20. Ebenso ders., Produktverantwortung für Elektrogeräte, S. 30. 317 Diesen Umstand sogar als zwangsläufig ansehend Beckmann, Produktverantwortung – Grundsätze und zulässige Reichweite –, UPR 1996, 41, 46. Er scheint das Regelungsinstrument der Rücknahmepflicht deshalb auch abzulehnen und sieht dessen Sinn wohl nur in der Verwirklichung des Verursacherprinzips. 89 äußerung des Abfalls auch noch Gewinne erwirtschaften kann. In Zeiten steigender Rohstoffkosten scheint dies bei Abfällen, die große Mengen nutzbarer Stoffe oder Energie enthalten, nicht ganz unwahrscheinlich.318 Die Idee der Rücknahmeverpflichtung wird dadurch in ihr Gegenteil verkehrt. Sie ist keine Last mehr, sondern gleichsam eine Begünstigung der zur Rücknahme verpflichteten Wirtschaft durch den Staat. In allen drei Fällen kann der auf die Wirkung von Rücknahmepflichten gemünzte Satz: »Wer die Pflicht habe, aus in seinem Besitz befindlichen Strohs Gold zu spinnen, wird tunlichst bemüht sein, das Stroh von sich fern zu halten«319 jedenfalls keine Geltung beanspruchen. Als weiteres Steuerungsziel von Rücknahmepflichten ist die Sicherung einer ordnungsgemäßen Entsorgung der erfassten Abfälle zu nennen.320 Dadurch, dass die für die Rücknahme und Entsorgung Verantwortlichen deutlich benannt werden und die Abfälle an zentralen Sammelpunkten anfallen, wird eine effektive Kontrolle der Abfallströme ermöglicht. Die illegale Entsorgung ist gegen - über einem Abfallregime ohne Rücknahmeverpflichtung deutlich erschwert. Die Entsorgungsquote von Abfällen kann gesteigert werden.321 Zudem kommen an einem Ort Abfälle gleicher Art in größeren Mengen zusammen, als dies ohne Rücknahmesystem der Fall wäre. Dies kann die Rentabilität von spezialisierten Verwertungseinrichtungen steigern, die auf einen stetigen Strom bestimmter Abfälle angewiesen sind. Eine gegenüber sonstigen Verhältnissen höherwertige Verwertung wird dadurch prinzipiell ermöglicht. 3. Produktverantwortung als Konsequenz umweltrechtlicher Grundprinzipien Die Produktverantwortung ist ein eigenständiges Prinzip des Umwelt- und Abfallrechts. Sie darf aber auch als Konsequenz aus den drei wichtigsten Grundprinzipien des deutschen Umweltrechts322 verstanden werden. Sie gründet nämlich auf diesen. 318 So lassen sich bereits heute für viele Abfälle gute Erlöse erzielen. Dies zeigt ein Blick in die wöchent lich erscheinende Zeitung »EUWID Recycling und Entsorgung« der Europäischer Wirtschaftsdienst GmbH, Gernsbach. Danach werden nicht nur für Altmetalle positive Marktpreise erzielt, sondern auch für Altpapier, Altkunststoffe, Holzspäne oder Alttextilien. 319 Franßen in FS Redeker, 1993, 456, 470 umschreibt mit diesem Satz die durch die Rücknahmepflichten der VerpackV angestrebten Effekte. Franßen, der zum damaligen Zeitpunkt Präsident des Bundesverwaltungsgerichts war, äußert sich im Übrigen allerdings kritisch gegenüber der VerpackV. 320 Vergleiche Kaspar, Produktverantwortungsverordnungen, S. 8 mwN, der darauf hinweist, dass Produktverantwortungsregelungen helfen sollen, Müllnotstände bzw. die Gefahr von Entsorgungsnotständen zu verringern. Auch die 1996 von einigen Abgeordneten des deutschen Bundestages angeregte Altreifenverordnung sollte zum Ziel haben, die Entsorgungsquote deutlich zu steigern (vergleiche BT-Drs. 13/5985). 321 Ein äußerst positives Beispiel hierfür bietet das französische Altreifenverwertungssystem mit seinem zentralen Entsorger Aliapur. Vergleiche hierzu auch Fußnote 624. 322 Vergleiche zu der so genannten »Prinzipientrias des deutschen Umweltrechts« beispielsweise Sparwasser/Engel/Voßkuhle, Umweltrecht, Rn 11 zu § 2, Di Fabio, Das Kooperationsprinzip, NVwZ 1999, 1153, Storm, Umweltrecht, S. 19ff, Peters, Umweltrecht, S. 4ff oder Jaeschke, Kooperationsprinzip, NVwZ 2003, 563 mit weiteren Nennungen. Jaeschke spricht dem Kooperationsprinzip die Eigenschaft als Rechtsprinzip im Übrigen ab und möchte entgegen der herrschenden Meinung lieber von dem Begriff des »Kooperationskonzeptes« sprechen (S. 566).