84 D. Das abfallrechtliche Prinzip der Produktverantwortung Die vorliegende Arbeit möchte das abfallrechtliche Prinzip der Produktverantwortung für Reifen konkretisieren. Nahe liegend, allerdings wenig reflektierend wäre es nun, die in den §§ 23, 24 KrW-/ AbfG zur Operationalisierung der Produktverantwortung vorgesehenen Verordnungsermächtigungen daraufhin zu prüfen, ob ihre Anwendung auf Reifen im Einzelnen rechtlich möglich ist. Das Ziel dieser Arbeit, das in Reifen liegende Abfallvermeidungspotential auszuschöpfen, könnte dabei a llzu leicht aus den Augen geraten. Denn unerwiesen ist, ob das in den §§ 23, 24 KrW-/AbfG zur Verfügung gestellte Instrumentarium generell, also hinsichtlich aller Produkte geeignet ist, die Produktverantwortung bei der Förderung eines abfallvermeidenden und damit ressourcenschonenden Produktdesigns zu unterstützen. Ausgehend von konkreten Ideen, was Produktverantwortung bei Reifen leisten kann, ist eine Sondierung der durch den Gesetzgeber zur Verfügung gestellten Arbeitsmittel jedoch möglich. Undienlich wäre es weiterhin, bereits bestehende Regelungen zur Verantwortung für andere Abfälle ohne Beachtung der Produktspezifika auf Reifen projizieren zu wollen. Jedes Produkt bietet seine eigenen Chancen und Möglichkeiten, Ressourcen einzusparen. Regelungen, die dieses Potential ausschöpfen wollen, müssen deshalb auf jedes Produkt neu zugeschnitten werden.297 Es ist daher geboten, zunächst darzulegen, was eine Konkretisierung der Produktverantwortung für Reifen sinnvoller Weise bewirken soll (Kapitel E. der Arbeit). Hiernach ist zu diskutieren, welche Regelungsinstrumente die beabsichtigte Wirkung erzielen können (Kapitel F. I.). Schließlich sind im Rahmen einer Rechtmäßigkeitskontrolle Umsetzungsmöglichkeiten für die erarbeiteten Instrumente zu finden (Kapi tel F. II.). Dabei kann womöglich auf die Ermächtigungen der §§ 23, 24 KrW-/AbfG zurückgegriffen werden. Ein entsprechendes Vorgehen erfordert vorab eine rechtspolitische Einordnung des Steuerungskonzepts der Produktverantwortung. Denn ohne ihre Zielsetzung, Grundgedanken und prinzipielle Herkunft zu kennen, ist es unmöglich, sich Gedanken über ihre sinnvolle Anwendung auf Reifen zu machen. Es ist deshalb nötig, die Wirkungsweise der Produktverantwortung zu verstehen. Die politisch beabsichtigten Folgen ihrer Anwendung müssen aufgezeigt werden. So wird das rechtliche Leistungsvermögen der Produktverantwortung sichtbar und kann im Weiteren für das Produkt Reifen fruchtbar gemacht werden. Weiterhin fördert die Auseinandersetzung mit der Herkunft der Produktverantwortung, ihren Leitgedanken 297 Zu dem gleichen Ergebnis kommend Rummler, Abfallrechtliche Produktverantwortung, ZUR 2001, 308-314. Insbesondere auf den Seiten 313f zieht er diese Konklusion. Ebenso BT-Drs. 13/5985. 85 also, einen scharfen Blick auf die anzustrebenden, umweltpolitischen Ziele, welche den Rahmen ihrer Anwendung setzen. Gleichzeitig muss der der Produktverantwortung bislang in Deutschland und in der europäischen Gemeinschaft geschaffene, rechtliche Raum aufgezeigt werden. Dies hilft, anzustrebende Regeln für das Produkt Reifen in das bestehende Regelungsumfeld einzubetten und Über- oder Fehlregulierungen zu verhindern. Im vorliegenden Kapitel wird das abfallrechtliche Prinzip der Produktverantwortung daher näher untersucht. In Teil I. wird zunächst das rechtspolitische Moment der Produktverantwortung besprochen. Leitbild ist dabei das in Deutschland vorherrschende Verständnis dieses Prinzips. Im Anschluss erfolgt in den Teilen II. und III. eine Darstellung der Produktverantwortung im deutschen Abfallrecht und auf europäischer Ebene. I. Rechtspolitischer Hintergrund298 1. Allgemeine Zielsetzung, Grundgedanken und Wirkungsweise Die Absicht der Produktverantwortung ist es, mit Hilfe von ordnungsrechtlichen und influenzierenden Maßnahmen die Verantwortungssphäre der Hersteller, Verarbeiter und Vertreiber über den Zeitpunkt der Veräußerung ihrer Produkte hinaus auszudehnen.299 Während die zivilrechtliche Variante der Produktverantwortung dabei die Lebensphase eines Produktes im Blick hat, geht die abfallrechtliche noch darüber hinaus. Nicht nur während der Nutzung ihrer Produkte müssen die Verantwortlichen deren Konformität mit bestehenden rechtlichen Anforderungen sicherstellen, auch hinsichtlich der hieran anschließenden Zeit haben sie Vorsorge zu treffen und weitere Pflichten zu übernehmen. Der Grund für eine so weit reichende Inpflichtnahme fußt auf der Erkenntnis, dass ohne Normierung einer Produktverantwortung der Markt den Herstellern, Verarbeitern und Vertreibern nur sehr geringe Impulse gibt, zum Gelingen moderner, auf Ressourcenschonung gerichteter Abfallpolitik beizutragen.300 Eine Motivation zu hierfür notwendiger Abfallvermeidung und Förderung der Kreislaufwirtschaft durch Siche- 298 Vergleiche zum gesamten Teil I des vorliegenden Kapitels insbesondere folgende Aufsätze und Abhandlungen: Beckmann, Produktverantwortung – Grundsätze und zulässige Reichweite –, UPR 1996, S. 41-50, Kaspar, Produktverantwortungsverordnungen, Kloepfer, Produktverantwortung für Elektrogeräte, Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, Rn 94ff zu § 20, Kloepfer/Kohls, Abfallrechtliche Produktverantwortung, DVBl 2000, S. 1013-1025, Ossenbühl, Entsorgung von Elektrogeräten, Rummler, Abfallrechtlichen Produktverantwortung, ZUR 2001, S. 308-314, Schmidt/Kahl, Umweltrecht, S. 194ff, Schrader, Produktverantwortung, NVwZ 1997, 943-949, Thomsen, Produktverantwortung und von Lersner, Die abfallrechtliche Produktverantwortung, ZUR Sonderheft/2000, 105- 110 299 Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, Rn 95 zu § 20. 300 Mit ähnlicher Diktion, auch hinsichtlich dieses und der nächsten Absätze Kloepfer, Produktverantwortung für Elektrogeräte, S. 17f. 86 rung der Verwertungsfreundlichkeit der Produkte besteht nicht. Ziel der Produktverantwortung ist es, eine solche Motivation zu bewirken.301 Dies erfolgt in dem Bewusstsein, dass eine ordnungsrechtliche und finanzielle Entkoppelung gerade des Herstellungsprozesses von der Abfallentsorgung dazu führt, dass abfallreiche und schadstoffhaltige Produkte auf den Markt gelangen. Nach deren Nutzungsende können die zuständigen, meist öffentlichen Entsorgungsträger die Produkte dann nur mit Mühe oder gar nicht mehr zurück in den Ressourcenkreislauf führen. Hintergrund dieses abfallwirtschaftlichen Missstandes ist eine marktwirtschaftliche Zwangsläufigkeit. Produkthersteller verfolgen regelmäßig das Ziel der Gewinnmaximierung. Können bei dem Streben nach Gewinn die Entsorgungskosten aber unberücksichtigt bleiben, wird das Produkt hauptsächlich nach Kundenwunsch und Herstellungskosten ausgerichtet. Ressourcenschonung spielt erst dann eine Rolle, wenn ein übermäßiger Stoffeinsatz die Produktionskosten in die Höhe treibt und die Gewinnmarge damit senkt. In der Folge kommt es zu Produktgestaltungen und Materialverwendungen, die bestenfalls am Rande der Umweltverträglichkeit und der Ressourcenschonung geschuldet sind. Ressourcen werden nur dort eingespart, wo sich eine mengenmäßige Reduzierung auch bei den Stückkosten bemerkbar macht. Abfallvermeidung und Kreislaufwirtschaft erliegen, wohingegen es zu einer »Einbahnstraße des Stoffstroms«302 kommt: Ressourcen werden der Natur in unnötigem Maße abgewonnen und enden nach ihrem Gebrauch außerhalb des Ressourcenkreislaufs. Die Produktverantwortung sucht deshalb die Internalisierung externer Umweltkosten, das heißt das Widerspiegeln der Entsorgungskosten schon im Produktpreis. Hierdurch sollen Anreize zu Abfallvermeidung und effizienter Verwertung geschaffen werden.303 Beides bewirkt eine Ressourcenschonung. Produktverantwortung hat demnach auch zum Ziel, einen Zusammenhang zwischen Abfallerzeugung und seiner Entsorgung herzustellen.304 Dem Abfallaufkommen soll bereits an der Wurzel, also bei der Produktplanung, -gestaltung und -herstellung entgegengewirkt werden.305 Vor allem die Hersteller sollen durch eine frühzeitige Konfrontation mit den Entsorgungsproblemen zu einem ressourcenschonenden Pro- 301 Ebenso Konzak in: BeckOK KrW-/AbfG, Rn 1 zu § 22. Vergleiche zudem auch Rummler, Abfallrechtlichen Produktverantwortung, ZUR 2001, 308, 309. Entsprechende Aussagen zur Zielrichtung der Produktverantwortung finden sich im Koalitionsvertrag der großen Koalition des Jahres 2005. In diesem heißt es: »Wir werden die Abfallwirtschaft hin zu einer nachhaltigen, Ressourcen schonenden Stoffwirtschaft weiter entwickeln. Ausgangspunkt hierfür ist die im KrW-/AbfG geregelte Produktverantwortung.« (zitiert nach Petersen, Zehn Jahre KrW-/ AbfG, AbfallR 2006, 250f, der sich diesen Ausführungen anzuschließen scheint). 302 Schrader, Produktverantwortung, NVwZ 1997, 943, 945. 303 Vergleiche auch Konzak in: BeckOK KrW-/AbfG, Rn 1 zu § 22. Ebenso Rummler, Abfallrechtliche Produktverantwortung, ZUR 2001, 308. 304 So auch Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, Rn 95 zu § 20 (derselbe sieht diesen Zusammenhang für Elektrogeräte als »bislang gestört« an vergleiche: Produktverantwortung für Elektrogeräte, S. 19). 305 Ausführlich hierzu Thomsen, Produktverantwortung, S. 23 ff und ebenso Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, Rn 94 zu § 20. 87 duktdesign angehalten werden und so zum Gelingen moderner Abfallpolitik beitragen.306 Die beiden genannten Ziele der Produktverantwortung lassen sich zunächst durch direkt wirkende, ordnungsrechtliche Maßnahmen erreichen. Diese Maßnahmen sind für jeden Zeitpunkt im Leben eines Produktes denkbar. So können Beschaffenheits vorgaben auf das Produktdesign einwirken, Verbote hinsichtlich bestimmter Verwendungen die Nutzungszeit betreffen und die Untersagung der Beseitigung die Entsorgungsphase eines Produktes regeln. Weiterhin lassen sich Abfallerzeugung und Entsorgung unmittelbar dadurch koppeln, dass den Herstellern, Verarbeitern und Vertreibern in Ausdehnung ihrer Verantwortung die Last der Entsorgung ihrer Produkte auferlegt wird.307 Unter dem Druck dieser ordnungsrechtlichen Maßnahme sollen sie mittelbar dazu gebracht werden, bei Herstellung und Gebrauch ihrer Erzeugnisse möglichst wenige Abfälle entstehen zu lassen. Zudem sollen sie Produkte gestalten und verkaufen, die sich problemlos wiederverwenden, reparieren und verwerten lassen.308 Schließlich sollen ordnungsgemäße Verwertung und Beseitigung durch die eindeutige Benennung der hierfür Verantwortlichen sichergestellt werden.309 Um diese Effekte zu erzeugen, werden regelmäßig Rücknahmepflichten statuiert. Hersteller, Verarbeiter oder Vertreiber müssen ihre Produkte nach Ablauf der Nutzungszeit sammeln, in ihren Verantwortungsbereich übernehmen und die ordnungsgemäße Entsorgung sicherstellen. Dabei entsteht ein nicht unerheblicher Kosten- und Verwaltungsaufwand. Im Folgenden sollen die besondere Zielsetzung und Grundgedanken dieses intensiven, jedoch nur mittelbar und influenzierend wirkenden Regelungsinstrumentes aufgezeigt werden. 2. Besonderheiten der Rücknahmepflichten Das vornehmliche Steuerungsziel von Rücknahmepflichten ist es, »durch die Übertragung des Entsorgungsdrucks auf Hersteller und Vertreiber schnellere und effektivere Innovationen und Problemlösungen zu bewirken, als sie bei direkten Eingriffen in die Produktgestaltung möglich wären«.310 Gerade die Hersteller sollen lernen, »vom 306 Vergleiche insofern auch Thomsen, Produktverantwortung, S. 289, die zutreffend ausführt: »In der Produktverantwortung spiegelt sich der Aufgabenwandel des Abfallrechts vom Abfallbeseitigungsrecht zum Kreislaufwirtschaftsrecht, das der Abfallvermeidung höchste Priorität einräumt.« Die Produktverantwortung als »Ausgangspunkt für die Ressourcenproduktivität« erachtend Helge Wendenburg, Abteilungsleiter im BMU, anlässlich des Seminars »Aktuelles aus dem Abfallrecht« der SAM (Sonderabfall-Management-Gesellschaft Rheinland-Pfalz mbH) am 11. Juli 2006 in Mainz. 307 In diesem Sinne auch Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, Rn 95 zu § 20. 308 Kloepfer verwendet hierfür in Produktverantwortung für Elektrogeräte, S. 18 ein schönes, die Kreislaufwirtschaft beschreibendes Bild: »Er [der Hersteller] entscheidet … darüber, wie viele Drehungen die verwendeten Rohstoffe in der »Stoffspirale« nehmen können«. 309 Die Produktverantwortung verwirklicht nämlich auch das so genannte Cradle-to-grave-Prinzip, wonach der ordnungsgemäße Lauf von Abfällen vom Zeitpunkt ihres Einsammelns an bis hin zu einer zugelassenen Entsorgung sichergestellt werden muss (vergleiche hierzu auch unter 3. b. Vorsorgeprinzip). 310 BT-Drs. 12/5672, S. 31.