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Vanessa Heinz, Amtspflichten des Abgeordneten – eine Begriffsklärung in:

Vanessa Heinz

Der Schleier des Nichtwissens im Gesetzgebungsverfahren, page 402 - 404

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4085-0, ISBN online: 978-3-8452-1771-0 https://doi.org/10.5771/9783845217710

Series: Hannoversches Forum der Rechtswissenschaften, vol. 33

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402 3. Amtspflichten des Abgeordneten – eine Begriffsklärung Rawls’ Vorstellung von einer idealen Gesetzgebung könnte bereits dadurch Eingang in das Grundgesetz gefunden haben, dass der Abgeordnete nach dem Wortlaut von Art. 48 II GG ein Amt ausübt. Aus dem Amtsbegriff könnten bestimmte Dienstpflichten der Abgeordneten abgeleitet werden. Möglicherweise werden Anforderungen an die Parlamentarier gestellt, die dem Schleier des Nichtwissens ähneln beziehungsweise ihn abbilden. a) Amtsethos und Schleier des Nichtwissens In der Literatur werden als Dienstpflichten Neutralität, Unparteilichkeit und Distanz genannt.1632 Im Amt verkörpere sich ein Gemeinwohlethos. Die Teilhabe an staatlicher Herrschaft fordere einen Verzicht auf Eigenmacht, Eigennutz, Selbstverwirklichung und Subjektivität.1633 Das Amt verkörpere einen Pflichtenkreis, der sich der subjektiven Disposition seines Inhabers entziehe.1634 Es bestehe unabhängig von der Person seines Inhabers; dieser nehme die ihm übertragenen Zuständigkeiten nicht in seinem persönlichen Interesse oder dem seiner Auftraggeber, sondern im Dienst am Gemeinwohl wahr.1635 Im Handbuch des Staatsrechts stellt Isensee eine ausdrückliche Verbindung zwischen Schleier des Nichtwissens und Amtsbegriff her: »Es ist ein allgemeines Gerechtigkeitspostulat, dass der Interpret des Rechts von seinen subjektiven, besonderen Interessen abstrahiert, über diese den fiktiven »Schleier des Nichtwissens« wirft, allein auf die Sache des Regelungsproblems blickt und dem Kriterium der Verallgemeinerungsfähigkeit, dem kategorischen Imperativ, gemäß entscheidet. In den Pflichten des Amtes sind diese Erfordernisse enthalten. Sie sind genuin ethische Gebote, die durch dienstrechtliche Normen unterfangen werden.«1636 Der Begriff des Amtes wird hier ethisch aufgeladen1637, er stellt dann eine Schnittstelle zwischen Ethik und Verfassungsrecht dar. Der Schleier des Nichtwissens scheint auf diesem Weg Eingang in das Verfassungsrecht zu finden. 1632 Vgl. Isensee, in: Isensee/Kirchhof, HStR Band III, 1988, § 57 Rn. 61. 1633 Vgl. Isensee, in: Isensee/Kirchhof, HStR Band III, 1988, § 57 Rn. 10. 1634 Vgl. Isensee, in: Isensee/Kirchhof, HStR Band III, 1988, § 57 Rn. 30. 1635 Vgl. Klein, in: Isensee/Kirchhof, HStR Band II, 1998, § 41 Rn. 1. 1636 Vgl. Isensee, in: Isensee/Kirchhof, HStR Band III, 1988, § 57 Rn. 66. 1637 Kritisch hierzu Lang, Gesetzgebung in eigener Sache, Typoskript 2002, 414. Eine Kontrolle der Entscheidung der Abgeordneten am Maßstab des Amtsethos setze einen inhaltlichen Begriff des Gemeinwohls voraus, der allenfalls am Ziel, nicht aber am Beginn eines Repräsentationsprozesses fixiert werden könne. 403 b) Besonderer Status des Abgeordneten Eine solche Überlegung kann jedoch schon von ihrem Ausgangspunkt her nicht überzeugen. Zwar spricht Art. 48 II GG von einem Amt des Abgeordneten, und auch die herrschende Meinung in der Literatur betont, dass Art. 38 I 2 GG ein öffentliches Amt ausgestalte. 1638 Dennoch besitzt der Abgeordnete kein »normales« Amt. Bei dem Begriff des Amtes handelt es sich grundsätzlich um eine Bezeichnung, die auf Angehörige der Exekutive und Judikative zugeschnitten ist. Amtspflichten hat, wer das Recht interpretiert, es auf den Einzelfall anwendet. Die Aufgabe der Abgeordneten besteht hingegen darin, Recht zu setzen. Als Mitglieder des Parlaments sind sie über Art. 20 III GG an die verfassungsmäßige Ordnung gebunden. Wie jedoch bereits an anderer Stelle aufgezeigt, weisen die Verfassungsnormen ein hohes Maß an Unbestimmtheit und Offenheit auf. Der parlamentarische Gesetzgeber konkretisiert diese Aussagen, wobei ihm ein Interpretationsspielraum zukommt. Die herrschende Meinung in der Literatur versucht einen besonderen beziehungsweise eigenständigen Amtsbegriff für den Abgeordneten zu entwickeln. Der Begriff des Amtes soll von der Exekutive, vom Beamten als Prototyp des Amtsträgers losgelöst werden.1639 Bei der Tätigkeit des Abgeordneten handele es sich nicht um eine Amtsfunktion innerhalb des öffentlichen Dienstes, sondern um ein »oberstes« Staatsamt.1640 Dieses begründe einen verfassungsrechtlichen Status eigener Art.1641 Um auch den Abgeordneten als Amtsträger zu begreifen, wird der Begriff des Amtes weit definiert: Amt sei der durch Rechtsvorschriften einer natürlichen Person zur pflichtgemäßen Wahrnehmung zugewiesene Wirkungskreis.1642 Der Amtsbegriff bilde dann ab, dass der Abgeordnete eine Rechts- und Pflichtenstellung habe.1643 Dieser Ansatz von herrschender Meinung und Rechtsprechung kann jedoch nicht überzeugen. Auch wenn das Grundgesetz selbst an einer Stelle vom »Amt des Abgeordneten« spricht, so ist diese Wortwahl nicht geglückt. Es ist den kritischen Stimmen in der Literatur zuzustimmen, die die Aussage, der Abgeordnete 1638 Vgl. BVerfGE 40, 296 (296). Allerdings spricht das BVerfG meist unbestimmt vom »besonderen verfassungsrechtlichen Status« des Abgeordneten, so beispielsweise in BVerfGE 2, 143 (164) 4, 144 (149). Vgl. zum Meinungsstand in der Literatur Henke, in: Bonner Kommentar, Art 21 (63. Lieferung Stand Sept. 1991) Rn. 78; Klein, in: Isensee/ Kirchhof, HStR Band II, 1998, § 41 Rn. 1; Schneider, in: Alternativkommentar zum GG, 1984, Art. 38 Rn. 19; Trute, in v. Münch/Kunig, GG – Kommentar, Band 3. Auflage, 2001, Art. 48 Rn. 24; kritisch hierzu Badura, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, 1989, § 15, 489, 507. 1639 Vgl. Demmler, Der Abgeordnete im Parlament der Fraktionen, 1994, 54. 1640 Vgl. Schneider, in: Alternativkommentar zum GG, 1984, Art. 38 Rn. 20. 1641 Vgl. BVerfGE 4, 144 (149); BVerfGE 20, 56 (103); BVerfGE 40, 296 (311); BVerfGE 60, 374 (379); BVerfGE 76, 256 (341). 1642 Vgl. Badura, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, 1989, § 15, 489, 507. 1643 Vgl. BVerfGE 76, 256 (541). 404 bekleide ein »öffentliches Amt«, als irreführend ablehnen. Der Begriff des Amtes ist zu eng mit dem Prototyp des (Verwaltungs)Beamten verknüpft. Sein Gebrauch im Zusammenhang mit den Abgeordneten verwischt deshalb die Grenze zwischen Legislative einerseits und Exekutive und Judikative andererseits. Der Versuch, einen weiten Amtsbegriff einzuführen beziehungsweise von einem Amt des Abgeordneten zu sprechen, aber gleichzeitig dessen besonderen Status zu betonen, erscheint umständlich. Auch geht hiermit eine Tendenz einher, den Amtsbegriff quasi »gewaltsam« von seiner beamtenrechtlichen Herkunft zu lösen und damit gleichzeitig auszuhöhlen. Die Vorstellung des Amtes wird derart weit definiert, dass der Begriff seine »Substanz« verliert. Aus diesem Grund sollte die Bezeichnung »öffentliches Amt« trotz der verfassungsrechtlichen Vorgabe möglichst vermieden werden. Die Mitglieder des Parlaments haben ein Mandat. Dieser Begriff macht ihre besondere Stellung als Teil der Legislative deutlich. Wird der Abgeordnete nicht als »Amtsträger« bezeichnet, so kann auch der Verweis auf ein »Amtsethos« nicht überzeugen. Über Dienst- oder Amtspflichten ist der einzelne Parlamentarier nicht an Gerechtigkeitspostulate gebunden.1644 Dieses Zwischenergebnis darf nicht dahin gehend verstanden werden, dass der Abgeordnete keinerlei Verpflichtungen unterliegt. Kritisiert wird nicht die Idee, dass der einzelne Parlamentarier seine Aufgabe in bestimmter Art und Weise aus- üben soll. Allein der Anknüpfungspunkt »Amt und Amtspflicht« kann nicht überzeugen. 4. Repräsentatives Mandat: »Vertreter des ganzen Volkes« Das Grundgesetz verwendet den Begriff der Repräsentation selbst nicht, sondern spricht von den Abgeordneten als »Vertretern des ganzen Volkes«. Dennoch wird in der Literatur übereinstimmend angenommen, dass diese Umschreibung den Repräsentationsgedanken ausdrückt.1645 Er ist auch unter dem Grundgesetz ein Leitgedanke der parlamentarischen Einrichtungen und ein Argument der Rechtfertigung für die Entscheidungs- und Handlungsvollmacht, die der Volksvertretung qua Verfassung zugewiesen wird.1646 Einigkeit besteht somit darin, dass die Repräsentationsfunktion in Art. 38 I 2 GG verfassungstextlich zum Ausdruck gebracht wird und weiterhin eine zentrale Stellung besitzt.1647 Schwieriger ist es jedoch, die Idee der Repräsentation inhaltlich zu erfassen. Repräsentation als Begriff besitzt eine wissenschaftsübergreifende und auch 1644 Vgl. in diese Richtung auch Isensee, in: Isensee/Kirchhof, HStR Band III, 1988, § 57 Rn. 101: »Problematisch sei jedoch, ob dem Mandat überhaupt die Qualität des Amtes zukomme«. So stellt auch das Bundesverfassungsgericht fest, dass der Abgeordnete von Rechts wegen keine Dienste schulde, BVerfGE 40, 296 (316). 1645 Vgl. Lang, Gesetzgebung in eigener Sache, Typoskript 2002, 353. 1646 Vgl. Badura, Staatsrecht, 3. Auflage, 2003, Abschnitt E Staatsorgane, Rn. 11. 1647 Vgl. Trute, in: Münch/Kunig, GG – Kommentar, Band 2, 5. Auflage, 2001, Art. 38 Rn. 73.

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Zusammenfassung

In seiner Entscheidung zum Länderfinanzausgleich hat das Bundesverfassungsgericht 1999 auf eine rechtsphilosophische Figur, John Rawls’ berühmten „Schleier des Nichtwissens“, zurückgegriffen. Dieser „Schleier“ ist in Rawls’ Werken Teil eines fiktiven Urzustands und bewirkt, dass die Entscheidungsträger ihre eigenen Interessen nicht kennen. Wenig beachtet wurde jedoch der Umstand, dass Rawls auch im Bereich der idealen Gesetzgebung auf diese Gedankenfigur verweist.

Die Arbeit setzt sich zunächst intensiv mit diesen Textpassagen auseinander, um in einem nächsten Schritt zu untersuchen, inwieweit Gesetzgebung unter dem Grundgesetz mit dem Gedanken eines unparteilichen Abgeordneten vereinbar ist.

Das Werk richtet sich an Verfassungsjuristen und Rechtsphilosophen.