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Vanessa Heinz, Zwischenergebnis in:

Vanessa Heinz

Der Schleier des Nichtwissens im Gesetzgebungsverfahren, page 395 - 398

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4085-0, ISBN online: 978-3-8452-1771-0 https://doi.org/10.5771/9783845217710

Series: Hannoversches Forum der Rechtswissenschaften, vol. 33

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395 Diesen Ansatz bildet jedoch die Kombination von Begründungspflicht und mitgedachtem Verwertungsverbot ab.1608 Zuzugeben ist, dass es sich um eine stark abgeschwächte Form der Unparteilichkeit handelt. Der parlamentarische Gesetzgeber muss seine Entscheidung nur im »Nachhinein« rechtfertigen, er könnte eine »geschönte« Gesetzesbegründung entwerfen.1609 Dennoch stellt die Begründungspflicht wie der Schleier einen Prüfstein dar: Kann der Gesetzgeber seinen Beschluss vor der Allgemeinheit nachvollziehbar rechtfertigen? Dem Parlament wird auf diesem Weg ein Vernunftrahmen gesetzt. Anders als in Rawls’ idealer Theorie werden die Interessen nicht ausgeblendet, sie bleiben präsent. Sie werden jedoch dadurch zurückgedrängt, dass sie für eine »offizielle« Begründung nicht ausschlaggebend sein dürfen. 3. Zwischenergebnis Rawls’ eigenes Ziel ist es, seinem Leser mit dem Vier-Stufen-Gang ein Idealbild vor Augen zu führen. Mit Hilfe einer solchen Folie soll es möglich sein, die Missstände in tatsächlich bestehenden Gesellschaften zu erkennen.1610 Aufgabe der Bürger ist es dann, durch Reformen auf eine gerechte Grundstruktur hinzuwirken. Im Hinblick auf diese Intention gleichen sich Rawls’ Ausführungen und die Ansätze der Gesetzgebungslehre. Die Anhänger der letzteren untersuchen die Grundbegriffe von Norm, Gesetz und Gesetzgebungsverfahren. Sie beschreiben hierbei nicht allein die tatsächliche Arbeitsweise der Gesetzgebungsorgane, sondern entwickeln zudem eine Gesetzgebungsmethodik. Diese stellt ebenso wie Rawls’ Vier-Stufen-Gang eine Form idealer Theorie dar. Denn sie zeigt eine Idealvorstellung »guter Gesetzgebung« auf. Besonders deutlich wird dies bei der Figur eines inneren Gesetzgebungsverfahrens. Wie der vierte Teil der Arbeit gezeigt hat, handelt es sich hierbei bislang nicht um eine Verfassungspflicht, sondern ein bloßes Vernunftgebot. 1608 Bejaht man, dass ein Begründungszwang eine schwache Form des »Schleiers« darstellt, so besteht eine weitere interessante Parallele zwischen Rawls’ Konzeption und Benthams Ausführungen zur Gesetzgebung. Denn Bentham fordert ausdrücklich, dass Gesetzestexten Begründungen beigefügt werden müssten. Er sieht Gesetzesbegründungen zum einen als Auslegungshilfe an. Zum anderen weist er jedoch auch auf ihre Funktion als Instrument der Eigenkontrolle hin. Durch die Pflicht zur Begründung der getroffenen Regelungen werde der Gesetzgeber angehalten, seine Entwürfe genau zu überdenken und nicht instinktiv und willkürlich eine Regelung zu treffen (Bentham, Codification Proposal, in: The Collected Works of Jeremy Bentham: ´Legislator of the World´: Writings on Codifications, Law and Education, Teil I § 2, 248 ff., vertiefend hierzu Mertens, Gesetzgebungskunst im Zeitalter der Kodifikationen, 2004, 124 ff. mit weiteren Nachweisen). 1609 Gegen einen Begründungszwang deshalb Meßerschmidt, Gesetzgebungsermessen, 2000, 921, 922; Schulze–Fielitz, Wege, Umwege oder Holzwege zu besserer Gesetzgebung, JZ 2004, 862, 867. 1610 Vgl. Rawls, TG, Abschnitt 31, 229. 396 Rawls entwickelt mit dem »Schleier« eine Verfahrensbedingung, die zu unparteiischen Abgeordneten führt. Auf den ersten Blick scheinen verschiedenen Eckpunkte des Grundgesetzes nicht mit einer solchen Vorstellung vereinbar. Diese Einschätzung wird jedoch bei genauerer Auseinandersetzung mit einzelnen Strukturprinzipien brüchig. Das Grundgesetz geht zwar nicht so weit, einen unparteiischen Gesetzgeber zu verlangen, es beinhaltet jedoch verschiedene »schwache« Schleier des Nichtwissens. Zu verweisen ist hier auf die Fraktionsdisziplin, die Diskontinuität durch Wahlen und den Gleichbehandlungsgrundsatz gemäß Art. 3 I GG. Zuzugeben ist, dass aus diesen verschiedenen Ansatzpunkten kein ungeschriebener Verfassungsgrundsatz »Unparteilichkeit« abgeleitet werden kann. Im Bereich des Gesetzgebungsverfahrens besteht für die Legislative keine Rechtspflicht, sich von Partikularinteressen zu distanzieren. In der Gesetzgebungswissenschaft wird diskutiert, ob eine bessere Gesetzgebung durch Begründungspflichten für die Legislative erreicht werden könne. Dieser Reformansatz »transportiert« den Grundgedanken des »Schleiers« und stellt einen Schritt in Richtung eines unparteiisch agierenden Gesetzgebers dar. Denn ein solcher Begründungszwang impliziert Verwertungsverbote. Das Parlament kann seine Entscheidung nicht unter Rückgriff auf individuelle Konzeptionen des Guten begründen. Es unterliegt im Hinblick auf seine Rechtfertigung einer Kontrolle, die auch die Entscheidungsfindung diszipliniert. Eine Frage bleibt jedoch offen und spiegelt sich auch in der vorherrschenden ablehnenden Haltung gegenüber einer Begründungspflicht wider: Die Forderung nach einem unparteiischen Gesetzgeber verwischt möglicherweise die Grenzen zwischen Rechtsanwendung und Rechtsetzung. Eine legislative Begründungspflicht scheint der herausragenden Stellung des Parlaments nicht gerecht zu werden. Wie bereits in der Einleitung der vorliegenden Arbeit ausgeführt wurde, besteht eine Ähnlichkeit zwischen dem Schleier des Nichtwissens und der Augenbinde der Justitia. Rawls entwickelt eine fiktive Verfahrensbedingung, die das Bild der »blinden Gerechtigkeit« erweitert. Unparteilichkeit im Sinne von Unvoreingenommenheit ist in seiner Konzeption Grundvoraussetzung für die gerechte Arbeitsweise von Institutionen. Er überträgt den Gedanken eines Urteilens »ohne Ansehen der Person« von Einzelfallentscheidungen auf Beschlüsse über die Gerechtigkeitsgrundsätze, über die Verfassung und über einfache Gesetze. Dadurch hebt er tatsächlich die Grenzen zwischen Rechtsanwendung und Rechtsetzung auf. Doch unterscheidet sich die Tätigkeit des Gesetzgebers, rechtstheoretisch betrachtet, wirklich kategorisch von der eines Richters oder Gemeinderates? Gibt es feste Grenzen zwischen Rechtsetzung und Rechtsanwendung, die rechtfertigen können, dass ein Richter seine Entscheidung selbstverständlich begründen muss, ein Parlament jedoch nicht? Ausgangspunkt für eine solche Sichtweise könnte die Lehre von der Subsumtion und hiermit verbunden die »klassische« Unterscheidung von Rechtsanwen- 397 dung und Rechtsetzung sein.1611 Rechtsetzung wird als schöpferisch, Rechtsanwendung als lediglich vollziehend betrachtet. Der Gesetzgeber handelt souverän und gestaltend, während Richter und Verwaltungsbeamte dem Gesetz dienen. Der politische Charakter der Gesetzgebung wird betont, während der Rechtsanwendung ein wertendes Element abgesprochen wird.1612 Eine solche Betrachtungsweise ist jedoch überholt. Es herrscht im Bereich der Rechtstheorie, der neuen Methodenlehre, Einigkeit darüber, dass auch die Rechtsanwendung immer eine Wertung des Norminterpreten beinhaltet. Der Rechtsanwender wird zum Rechtsetzer, indem er »neues«, nicht bereits vollumfänglich in der Normordnung enthaltenes Recht schafft.1613 So wird in neueren Beiträgen zur Rechtstheorie auf die vergleichbaren Strukturen von Gesetzgebungsverfahren und Gerichtsverfahren hingewiesen und zumindest eine Verwandtschaft von Rechtsetzung und Rechtsanwendung bejaht.1614 Der pauschale Verweis auf eine herausgehobene Stellung des Gesetzgebers reicht nicht aus, um eine Begründungspflicht für die Legislative abzulehnen. Wie bereits im vierten Teil der vorliegenden Arbeit erörtert, beruhen die grundsätzlichen Bedenken gegenüber einer Kontrolle der Legislative auf einem »veralteten Bild des Gesetzgebers«. Bereits Peter Noll als einer der Begründer der modernen Gesetzgebungswissenschaft führte aus, dass die wenigen Juristen, die sich mit der Struktur des gesetzgeberischen Handelns befasst haben, diesem das Modell des individuellen finalen Handelns zugrunde legen. Der Gesetzgeber ist jedoch keine Einzelperson mit individuellen Motiven und Absichten.1615 Bezogen auf die Begründungspflicht, ist er kein absoluter einzelner Herrscher, der sich nicht rechtfertigen muss. Gesetzgebung ist vielmehr ein gesellschaftlicher Prozess und als solcher nicht per se mit einem Begründungszwang unvereinbar. Die ablehnende Haltung gegenüber einer Begründungspflicht verdeutlicht einmal mehr, dass man sich nur schwer und »widerwillig« von dem Mythos Gesetzgebung löst. Innerhalb der »modernen Rechtstheorie« unterscheiden sich Rechtsanwendung und Rechtsetzung möglicherweise allein im Hinblick auf den Umfang ihrer Gestaltungsfreiheit. Die Verfassung gibt dem Gesetzgeber als Rahmenordnung 1611 Vgl. Schapp, Hauptprobleme der juristischen Methodenlehre, 1983, 6. 1612 Vgl. Morand, Die Erfordernisse der Gesetzgebungsmethodik und des Verfassungsrechts im Hinblick auf die Gestaltung der Rechtsvorschriften, in: Maihofer/Grimm (Hrsg.), Gesetzgebungstheorie und Rechtspolitik, 1988, 11, 11; v. Arnim/Brink, Methodik der Rechtsfortbildung unter dem GG, 2001, 165. 1613 Vgl. Alexy, Theorie der juristischen Argumentation, 1991, 24; Horak, Zur rechtstheoretischen Problematik der Begründung von Entscheidungen, in: Sprung, Entscheidungsbegründung, 1974, 1, 4; v. Arnim/Brink, Methodik der Rechtsfortbildung unter dem GG, 2001, 166 mit weiteren Nachweisen. 1614 Vgl. Bydlinski, Juristische Methodenlehre und Rechtsbegriff, 1982, 639 ff.; Kaufmann, Rechtsphilosophie, 2. Auflage, 1997, 17; Schapp, Hauptprobleme der juristischen Methodenlehre, 1983, 31. 1615 Vgl. Noll, Von der Rechtsprechungswissenschaft zur Gesetzgebungswissenschaft, in: Jahrbuch für Rechtssoziologie und Rechtstheorie, Band 2 (1972), 524, 527. 398 einen umfassenderen Spielraum. Der Richter hingegen ist bei seiner Entscheidung durch die einfach-gesetzlichen Regelungen in weit größerem Maße gebunden. Das unterschiedliche Maß an eigenschöpferischer »Freiheit« kann und darf durch eine Reform der Gesetzgebung nicht völlig aufgehoben werden. Jedoch höhlt ein legislativer Begründungszwang diesen gewollten Abstand von Rechtssetzung und Rechtsanwendung nicht aus. Im Gegensatz zu einer umfassenden Gesetzgebungsordnung stellt er das mildere Mittel dar. V. Schleier des Nichtwissens und Abgeordnetenstellung Im Maßstäbe-Urteil zieht das Gericht eine Verbindungslinie zwischen Gesetzesbegriff, Gesetzgebungsverfahren und Schleier des Nichtwissens. Dies war Anlass, ausführlich zu untersuchen, ob Rawls’ Vorstellung von einer idealen Gesetzgebung mit den Wertungen des Grundgesetzes vereinbar ist. Im vorherigen Abschnitt wurde diskutiert, ob die Figur eines Schleiers des Nichtwissens in einer abgeschwächten Form bereits im Grundgesetz angelegt ist und eventuell in einem noch stärkeren Maß Eingang finden könnte. Im Mittelpunkt aller Überlegungen standen bislang die Art. 76 ff. GG und damit der Grundgesetzteil über »Die Gesetzgebung des Bundes«. An anderer Stelle wurde bereits angesprochen, dass in der öffentlich-rechtlichen Dogmatik immer noch zu pauschal von »dem Gesetzgeber« gesprochen wird. Diese Formulierung transportiert eine Vorstellung, die nicht mehr der verfassungsrechtlichen Wirklichkeit entspricht. Es gibt unter dem Grundgesetz nicht eine Person des Gesetzgebers, die einen einheitlichen Willen besitzt. Vielmehr setzt sich das Parlament aus einer Vielzahl von Individuen zusammen. Die Forderung nach »guter Gesetzgebung« richtet sich zwar oftmals abstrakt an die Legislative, betrifft jedoch mittelbar auch die Person des Abgeordneten. Nicht allein die Art. 76 ff. GG, sondern auch Art. 38 I 2 GG könnte eine »mögliche Einbruchstelle« für den Schleier des Nichtwissens in das Grundgesetz sein. Auch bei der Frage, welchen Bindungen der einzelne Abgeordnete unterliegt, besteht möglicherweise eine Schnittstelle zwischen normativer Ethik und Verfassungsrecht. 1. Theorie der Spielräume: Abgeordneter als Teil des Parlaments Wechselt man von den Art. 76 ff. GG zu Art. 38 I 2 GG, so verändert sich lediglich die Perspektive, mit der man auf die Staatsfunktion Gesetzgebung blickt. Art. 38 GG wird als Grundnorm der parlamentarischen Demokratie in der Bundesrepublik Deutschland bezeichnet.1616 Auch wenn es offensichtlich erscheint: Das Par- 1616 Vgl. Schneider, in: Alternativkommentar zum GG, 1984, Art. 38 Rn. 1.

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Zusammenfassung

In seiner Entscheidung zum Länderfinanzausgleich hat das Bundesverfassungsgericht 1999 auf eine rechtsphilosophische Figur, John Rawls’ berühmten „Schleier des Nichtwissens“, zurückgegriffen. Dieser „Schleier“ ist in Rawls’ Werken Teil eines fiktiven Urzustands und bewirkt, dass die Entscheidungsträger ihre eigenen Interessen nicht kennen. Wenig beachtet wurde jedoch der Umstand, dass Rawls auch im Bereich der idealen Gesetzgebung auf diese Gedankenfigur verweist.

Die Arbeit setzt sich zunächst intensiv mit diesen Textpassagen auseinander, um in einem nächsten Schritt zu untersuchen, inwieweit Gesetzgebung unter dem Grundgesetz mit dem Gedanken eines unparteilichen Abgeordneten vereinbar ist.

Das Werk richtet sich an Verfassungsjuristen und Rechtsphilosophen.