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Vanessa Heinz, Schleier des Nichtwissens und Begründungspflicht in:

Vanessa Heinz

Der Schleier des Nichtwissens im Gesetzgebungsverfahren, page 393 - 395

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4085-0, ISBN online: 978-3-8452-1771-0 https://doi.org/10.5771/9783845217710

Series: Hannoversches Forum der Rechtswissenschaften, vol. 33

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393 Doch selbst wenn eine Ähnlichkeit zwischen innerem Gesetzgebungsverfahren und Schleier besteht, wird Rawls’ Gedankenfigur hierdurch noch nicht in das Grundgesetz integriert. Im vierten Teil der vorliegenden Untersuchung wurde herausgearbeitet, dass zusätzliche Verfahrenspflichten für den Gesetzgeber nicht allein durch extensive Verfassungsinterpretation gerechtfertigt werden können. Solange das Grundgesetz nicht geändert beziehungsweise ein Gesetzgebungsverfahrensgesetz geschaffen wird, handelt es sich bei dem inneren Gesetzgebungsverfahren allein um ein Vernunftgebot. Insoweit sind die Überlegungen der Gesetzgebungslehre ebenfalls noch Teil einer idealen Gesetzgebungstheorie und haben noch keinen Eingang in die Rechtsordnung gefunden. Dennoch können die Ansätze der Gesetzgebungslehre als ein entscheidender Schritt in Richtung einer Verrechtlichung verstanden werden. Rawls entwickelt mit dem Schleier des Nichtwissens eine hoch abstrakte Gedankenfigur, deren Umsetzung er absolut offen lässt. Die Diskussion um das innere Gesetzgebungsverfahren hingegen zeigt bereits einen stärkeren Wirklichkeitsbezug auf. Mit Blick auf das Bauplanungsrecht werden Verfahrensregeln entwickelt, die mit Hilfe eines Gesetzgebungsverfahrensgesetzes und/oder einer Verfassungsänderung tatsächlich institutionalisiert werden könnten. Insoweit gelangt mit Hilfe der Gesetzgebungslehre ein Abbild des Schleiers in die Reformdiskussion. 2. Schleier des Nichtwissens und Begründungspflicht Wie der vierte Teil der Arbeit auch gezeigt hat, erscheint ein umfassendes Gesetzgebungsverfahrensgesetz momentan nicht durchsetzbar. Eine stärkere Verrechtlichung der Entscheidungsfindung stößt in der aktuellen Diskussion überwiegend auf Ablehnung.1601 Mit Blick auf das Europarecht erscheint allenfalls die Institutionalisierung einer Begründungspflicht für den Gesetzgeber wahrscheinlich. Zwar wird eine solche von zahlreichen Stimmen in der Literatur ebenfalls abgelehnt, sie wird jedoch zumindest vermehrt diskutiert. Zu überlegen ist deshalb, ob eine solche Begründungspflicht die mit dem »Schleier« verbundene Intention »transportiert«. Bereits an anderer Stelle wurde darauf hingewiesen, dass ein innerer Zusammenhang zwischen Entscheidungsfindung und Entscheidungsbegründung besteht. Ein institutionalisierter Begründungszwang wirkt sich mittelbar bereits auf die Entscheidungsfindung aus. Die Notwendigkeit einer Begründung diszipliniert die Entscheidungsfindung, steuert und filtert sie.1602 In der Literatur wird diese Funktion der Begründung als Anreiz zur Selbstkontrolle bezeichnet.1603 Staatliche Organe werden gehindert, unüberlegte Entscheidungen zu treffen. Durch eine Begründungspflicht wird der Entscheidende dazu angehalten, sich auch vor sich selbst Rechenschaft abzulegen 1601 Vgl. Teil 4, III, 2., c). 1602 Vgl. Kischel, Die Begründung, 2003, 40. 1603 Vgl. Kischel, Die Begründung, 2003, 40. 394 und sich intern mit der Richtigkeit seines beabsichtigten Handelns auseinander zu setzen.1604 Auch wenn ein Begründungszwang nicht die Arbeitsfähigkeit des Parlaments gefährden darf, so muss er doch eine bestimmte Qualität besitzen. Die jeweilige Begründung muss das Gesetz »stark machen«, indem sie aufzeigt, dass eine intensive Auseinandersetzung mit allen relevanten Gesichtspunkten erfolgt ist. Indem der Gesetzgeber verpflichtet wird, seine Überlegungen nachträglich offen zu legen, wird ihm ein Abwägungsrahmen gesetzt. In Anlehnung an das Strafprozessrecht implizieren Darlegungspflichten zugleich Verwertungsverbote.1605 Die Begründung des jeweiligen Gesetzes muss verdeutlichen, dass der parlamentarische Gesetzgeber sich nicht von sachfremden Erwägungen hat leiten lassen. Der Gesetzgeber kann nur solche Gründe angeben, die eine legitimierende Kraft besitzen. In der aktuellen Diskussion wird deshalb von den Befürwortern eines Begründungszwangs auch betont, dass hinter ihrer Forderung nach einer Begründung der Gedanke der Transparenz stehe.1606 Möglicherweise bildet genau dieser Aspekt den umsetzbaren Kern des »Schleiers« ab. Die Abgeordneten hätten zwar Kenntnisse über die Interessen ihrer Wähler. Es entstünde jedoch dadurch eine Distanz zu den unterschiedlichen Lobby – Gruppen, dass der Gesetzgeber seine Entscheidung zumindest »plausibel« rechtfertigen müsste. Seine Ausführungen müssten einer kritischen Überprüfung durch die Öffentlichkeit und durch das Bundesverfassungsgericht als Kontrollinstanz standhalten. Es wurde mehrfach betont, dass Rawls den Schleier des Nichtwissens ausdrücklich als eine fiktive Figur einordnet, die nicht vollständig in die Wirklichkeit umgesetzt werden kann. Ein vollständiges Informationsdefizit der Abgeordneten ist im realen Gesetzgebungsverfahren nicht denkbar. Dieser »Trick« des Schleiers kann nicht in das System des Grundgesetzes integriert werden.1607 Umgesetzt werden kann allein der allgemeine Gedanke der Distanz. Rawls entwirft das Bild eines Gesetzgebers, der seine Entscheidungen »aus der Ferne« betrachtet, der gezwungen ist, verschiedene Perspektiven einzunehmen. 1604 Vgl. Kischel, Die Begründung, 2003, 40; Lücke, Begründungszwang und Verfassung, 1987, 39. 1605 Vgl. Baumann, Die strafprozessualen Beweisverwertungsverbote, 2004; Jäger, Beweisverwertung und Beweisverwertungsverbote im Strafprozess, 2003; Peres, Strafprozessuale Beweisverbote und Beweisverwertungsverbote und ihre Grundlagen in Gesetz, Verfassung und Rechtsfortbildung, 1991. 1606 Vgl. Lücke, Begründungszwang und Verfassung, 1987, 14; Skouris, Die Begründung von Rechtsnormen, 2002, 41. 1607 Vgl. hierzu in anderem Zusammenhang v. Arnim, Gemeinwohl und Gruppeninteressen, 1977, 191 ….«die Ausschaltung von Interessen aus der politischen Willensbildung also nicht der richtige Weg ist (ganz abgesehen von der Frage der Durchführbarkeit)«. 395 Diesen Ansatz bildet jedoch die Kombination von Begründungspflicht und mitgedachtem Verwertungsverbot ab.1608 Zuzugeben ist, dass es sich um eine stark abgeschwächte Form der Unparteilichkeit handelt. Der parlamentarische Gesetzgeber muss seine Entscheidung nur im »Nachhinein« rechtfertigen, er könnte eine »geschönte« Gesetzesbegründung entwerfen.1609 Dennoch stellt die Begründungspflicht wie der Schleier einen Prüfstein dar: Kann der Gesetzgeber seinen Beschluss vor der Allgemeinheit nachvollziehbar rechtfertigen? Dem Parlament wird auf diesem Weg ein Vernunftrahmen gesetzt. Anders als in Rawls’ idealer Theorie werden die Interessen nicht ausgeblendet, sie bleiben präsent. Sie werden jedoch dadurch zurückgedrängt, dass sie für eine »offizielle« Begründung nicht ausschlaggebend sein dürfen. 3. Zwischenergebnis Rawls’ eigenes Ziel ist es, seinem Leser mit dem Vier-Stufen-Gang ein Idealbild vor Augen zu führen. Mit Hilfe einer solchen Folie soll es möglich sein, die Missstände in tatsächlich bestehenden Gesellschaften zu erkennen.1610 Aufgabe der Bürger ist es dann, durch Reformen auf eine gerechte Grundstruktur hinzuwirken. Im Hinblick auf diese Intention gleichen sich Rawls’ Ausführungen und die Ansätze der Gesetzgebungslehre. Die Anhänger der letzteren untersuchen die Grundbegriffe von Norm, Gesetz und Gesetzgebungsverfahren. Sie beschreiben hierbei nicht allein die tatsächliche Arbeitsweise der Gesetzgebungsorgane, sondern entwickeln zudem eine Gesetzgebungsmethodik. Diese stellt ebenso wie Rawls’ Vier-Stufen-Gang eine Form idealer Theorie dar. Denn sie zeigt eine Idealvorstellung »guter Gesetzgebung« auf. Besonders deutlich wird dies bei der Figur eines inneren Gesetzgebungsverfahrens. Wie der vierte Teil der Arbeit gezeigt hat, handelt es sich hierbei bislang nicht um eine Verfassungspflicht, sondern ein bloßes Vernunftgebot. 1608 Bejaht man, dass ein Begründungszwang eine schwache Form des »Schleiers« darstellt, so besteht eine weitere interessante Parallele zwischen Rawls’ Konzeption und Benthams Ausführungen zur Gesetzgebung. Denn Bentham fordert ausdrücklich, dass Gesetzestexten Begründungen beigefügt werden müssten. Er sieht Gesetzesbegründungen zum einen als Auslegungshilfe an. Zum anderen weist er jedoch auch auf ihre Funktion als Instrument der Eigenkontrolle hin. Durch die Pflicht zur Begründung der getroffenen Regelungen werde der Gesetzgeber angehalten, seine Entwürfe genau zu überdenken und nicht instinktiv und willkürlich eine Regelung zu treffen (Bentham, Codification Proposal, in: The Collected Works of Jeremy Bentham: ´Legislator of the World´: Writings on Codifications, Law and Education, Teil I § 2, 248 ff., vertiefend hierzu Mertens, Gesetzgebungskunst im Zeitalter der Kodifikationen, 2004, 124 ff. mit weiteren Nachweisen). 1609 Gegen einen Begründungszwang deshalb Meßerschmidt, Gesetzgebungsermessen, 2000, 921, 922; Schulze–Fielitz, Wege, Umwege oder Holzwege zu besserer Gesetzgebung, JZ 2004, 862, 867. 1610 Vgl. Rawls, TG, Abschnitt 31, 229.

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Zusammenfassung

In seiner Entscheidung zum Länderfinanzausgleich hat das Bundesverfassungsgericht 1999 auf eine rechtsphilosophische Figur, John Rawls’ berühmten „Schleier des Nichtwissens“, zurückgegriffen. Dieser „Schleier“ ist in Rawls’ Werken Teil eines fiktiven Urzustands und bewirkt, dass die Entscheidungsträger ihre eigenen Interessen nicht kennen. Wenig beachtet wurde jedoch der Umstand, dass Rawls auch im Bereich der idealen Gesetzgebung auf diese Gedankenfigur verweist.

Die Arbeit setzt sich zunächst intensiv mit diesen Textpassagen auseinander, um in einem nächsten Schritt zu untersuchen, inwieweit Gesetzgebung unter dem Grundgesetz mit dem Gedanken eines unparteilichen Abgeordneten vereinbar ist.

Das Werk richtet sich an Verfassungsjuristen und Rechtsphilosophen.