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Vanessa Heinz, Schleier des Nichtwissens und inneres Gesetzgebungsverfahren in:

Vanessa Heinz

Der Schleier des Nichtwissens im Gesetzgebungsverfahren, page 390 - 393

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4085-0, ISBN online: 978-3-8452-1771-0 https://doi.org/10.5771/9783845217710

Series: Hannoversches Forum der Rechtswissenschaften, vol. 33

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390 9. Zwischenergebnis Der Schleier des Nichtwissens führt zu einem vernunftgeleiteten, zu einem unparteiischen Gesetzgeber. Zu Beginn dieses Abschnitts wurde die Frage aufgeworfen, ob ein solches Ideal den Aussagen des Grundgesetzes widerspricht. Bei dem Versuch, diese Frage zu beantworten, muss berücksichtigt werden, dass Rawls mit dem Schleier des Nichtwissens nicht das Vorhandensein verschiedener Interessen ausblendet. Seine Gedankenfigur verändert die Perspektive der Abgeordneten. Eine solche Idealvorstellung stellt jedoch keinen »Fremdkörper« innerhalb des Grundgesetzes dar. Weder die Einordnung der Gesetzgebung als eines politisch geprägten Verfahrens noch die Parteiendemokratie noch das Mehrheitsprinzip stehen in »unversöhnlichem« Gegensatz zu einer solchen Forderung. Dennoch ist zu betonen, dass der Gedanke der Unparteilichkeit keine Verfassungspflicht darstellt. Ein imaginärer Schleier kann nicht unmittelbar aus Art. 3 I GG abgeleitet und gerichtlich eingefordert werden. Eine verfassungsrechtliche Pflicht zur Distanz ergibt sich nicht aus dem Grundgesetz in seiner jetzigen Fassung. Es enthält mit dem Gleichheitsgrundsatz einen Hinweis darauf, dass eine solche Forderung wünschenswert ist. Diese müsste jedoch konkretisiert werden. Nur durch eine Verfassungsänderung und/oder durch einfach-gesetzliche Regeln kann die Forderung nach einem unparteiischen Parlament Rechtscharakter erhalten. IV. Mögliche Verrechtlichung des Ideals unter dem Grundgesetz Es stellt sich die Frage, auf welche Weise die Vorstellung eines Schleiers des Nichtwissens institutionalisiert werden könnte. Auf welchem Weg kann Rawls’ Ideal eines vernunftgeleiteten und unparteiischen Gesetzgebers unter dem Grundgesetz verrechtlicht werden? Wie im sechsten Teil der Untersuchung herausgearbeitet wurde, kann der Ansatz des Bundesverfassungsgerichts im Maßstäbe-Urteil nicht überzeugen. Rawls lässt bei der Frage, wie der Schleier des Nichtwissens in die Rechtswirklichkeit übertragen werden könnte, positiv betrachtet einen großen Freiraum. Denn er betont selbst, dass seine Ausführungen zum Vier-Stufen-Gang als Teil einer idealen Theorie eingeordnet werden müssen. Er will mit seiner Darstellung ausdrücklich nicht die Arbeitsweise wirklicher Institutionen analysieren.1592 Rawls entwickelt eine Theorie der vollständigen Konformität, die nur Anstoß für Reformen sein kann und will. Um es noch einmal zu betonen: Der Schleier ist eine fiktive Verfahrensbedingung. Im Hinblick auf diese Einordnung bleibt Rawls der Theorie des Gesellschaftsvertrages »treu«. Genau wie der ursprüngliche Kontrakt aller Menschen zur Begründung staatlicher Herrschaft, so sind auch der Beschluss über die 1592 Vgl. Rawls, TG, Abschnitt 31, 225. 391 Gerechtigkeitsgrundsätze und die hieran anknüpfende Verfassung und Gesetzgebung Gedankenexperimente. Der Schleier des Nichtwissens ist Teil einer Fiktion, die aufzeigt, wie eine gerechte Arbeitsweise der Institutionen, eine gerechte Grundstruktur der Gesellschaft im Idealfall aussehen könnte. Rawls verlangt an keiner Stelle seiner Konzeption, dass die Abgeordneten in der Realität unter Nichtwissen entscheiden müssten. Wie an anderer Stelle erörtert, wäre ein derartiges legislatives Ignoranzgebot auch mit dem Grundgesetz nicht vereinbar. Kernaussage des Schleiers ist vielmehr, dass der parlamentarische Gesetzgeber unparteiisch handeln soll. Rawls zeigt eine fiktive Verfahrensbedingung auf, die eine Distanz zwischen dem Entscheidungsträger und seinen persönlichen Interessen herstellt. Die Offenheit seiner Konzeption zeigt sich im Hinblick auf den Schleier des Nichtwissens auch darin, dass er dessen Wirkungsweise im Politischen Liberalismus auf verschiedene Art und Weise beschreibt: An einer Stelle spricht er davon, dass die Entscheidungsträger zwar wissen, dass die von ihnen vertretenen Personen bestimmte Konzeptionen des Guten haben, sie deren Inhalt aber nicht kennen.1593 An einer anderen Stelle führt er aus, dass die Entscheidungsträger lediglich nicht wissen, ob die Anschauungen der von ihnen vertretenen Personen von einer Minderheit oder einer Mehrheit bejaht werden.1594 Bezieht man diese Aussagen auf die Gesetzgebungssituation, so haben die Abgeordneten nach der ersten Darstellung keine Kenntnisse über die Ziele der von ihnen vertretenen Wählergruppen. Nach der zweiten Aussage hingegen kennen sie die Ziele, wissen jedoch nicht, ob diese von einer Minderheit oder Mehrheit vertreten werden. In der Literatur wird diese Eigenschaft der Rawlsschen Konzeption überwiegend als Schwäche verstanden. So führt beispielsweise Haverkate in seiner Verfassungslehre aus, dass der Schleier die Interessen der Betroffenen eliminiere und hierdurch eine kühne Fiktion entstehe. Die Vertragsschließenden des Urzustandes entschieden als unschuldige Kinder.1595 Rawls zeige in keiner Weise auf, auf welchem Weg dieses Gedankenexperiment in die Wirklichkeit übertragbar sei.1596 Die Offenheit der Rawlsschen Konzeption wird von Haverkate negativ beurteilt. Überspitzt formuliert, wirft er Rawls vor, sich vor konkreten Überlegungen zu »drücken«. Rawls formuliert eine Gerechtigkeitstheorie, die im »Reich der politischen Utopie« verbleibt. Insbesondere deshalb wurde der Rückgriff des Bundesverfassungsgerichts auf den Schleier des Nichtwissens als Missgriff eingeordnet.1597 Wie jedoch bereits angesprochen, kann eine gerechtigkeitsorientierte Perspektive nicht per se als utopisch »abgehandelt« werden. Der Blick auf die politische Philosophie kann gewinnbringend und weiterführend sein. Im Folgenden wird 1593 Vgl. Rawls, Politischer Liberalismus, 428. 1594 Vgl. Rawls, Politischer Liberalismus, 428. 1595 Vgl. Haverkate, Verfassungslehre, 1992, 274. 1596 Vgl. Haverkate, Verfassungslehre, 1992, 276. 1597 Vgl. Lindner, Das BVerfG, der Länderfinanzausgleich und der »Schleier des Nichtwissens«, NJW 2000, 3757, 3760. 392 der Versuch unternommen, zu zeigen, dass der Schleier des Nichtwissens und damit der Gedanke eines unparteiischen Gesetzgebers in abgeschwächter Form durchaus verrechtlicht werden können. 1. Schleier des Nichtwissens und inneres Gesetzgebungsverfahren Bereits bei den Ausführungen zum Maßstäbe-Urteil wurde deutlich, dass eine Verbindung zwischen der Figur des inneren Gesetzgebungsverfahrens und Rawls’ Schleier des Nichtwissens besteht. Möglicherweise entspricht die Forderung nach einer Methodik der Entscheidungsfindung Rawls’ Vorstellung von einer Reform der Gesetzgebung. Auf den ersten Blick verfolgen die Figuren unterschiedliche Zielsetzungen: Das innere Gesetzgebungsverfahren will Rationalität bewirken, der Schleier des Nichtwissens hingegen eine vernunftgeleitete und unparteiische Entscheidung garantieren.1598 Es erscheint jedoch fraglich, ob der Begriff der Rationalität innerhalb der Gesetzgebungslehre überhaupt eine festgelegte Bedeutung besitzt.1599 Am ehesten lässt er sich auf die Vorstellung von einer transparenten, einer für die Öffentlichkeit nachvollziehbaren Gesetzgebung zurückführen. Wie bereits an anderer Stelle angesprochen, beschäftigt sich die Gesetzgebungswissenschaft nicht unmittelbar mit dem Gedanken eines unparteiischen Gesetzgebers.1600 Ohne umfassend auf den problematischen Begriff der Rationalität eingehen zu wollen, stehen die Forderungen nach Rationalität und Unparteilichkeit in einem Weniger- Mehr-Verhältnis. Das Bild eines rationalen Gesetzgebers stellt ein Minus gegen- über der Vorstellung eines unparteiischen Gesetzgebers dar. Es besteht in jedem Fall eine enge Verwandtschaft dieser Begrifflichkeiten. Im Hinblick auf die Zielsetzung kann die Figur eines inneren Gesetzgebungsverfahrens deshalb als eine abgeschwächte Form des Schleiers verstanden werden. Allerdings könnten sich Schwerdtfegers Abwägungsgebot und der Rawlssche »Schleier« darin unterscheiden, dass Schwerdtfeger einen strukturierten Ablauf der Entscheidungsfindung fordert. Den Gesetzgeber treffen seiner Ansicht nach Heranziehungs-, Aufbereitungs- und Abwägungspflichten. Er ist in einen Entscheidungsablauf eingebunden. Diese Beschreibung scheint mehr dem Ideal eines öffentlichen Vernunftgebrauchs als der Figur des Schleiers zu ähneln. Denn der Schleier garantiert bei Rawls die Vernünftigkeit der Abgeordneten, indem er die Entscheidungssituation vorbereitet. Er ist eine Vorbedingung und keine Regel der Entscheidungsfindung selbst. 1598 Vgl. vertiefend zum Rationalitätsbegriff im Werk von John Rawls, Kersting, Spannungsvolle Rationalitätsbegriffe in der politischen Philosophie von John Rawls, in: Apel/Kettner, Die eine Vernunft und die vielen Rationalitäten, 1996, 227 ff. 1599 Vgl. hierzu vertiefend, Krawietz, Juridisch – Institutionelle Rationalität des Rechts versus Rationalität der Wissenschaften, Rechtstheorie 15 (1984), 423 ff. 1600 Vgl. 6. Teil, II, 6. 393 Doch selbst wenn eine Ähnlichkeit zwischen innerem Gesetzgebungsverfahren und Schleier besteht, wird Rawls’ Gedankenfigur hierdurch noch nicht in das Grundgesetz integriert. Im vierten Teil der vorliegenden Untersuchung wurde herausgearbeitet, dass zusätzliche Verfahrenspflichten für den Gesetzgeber nicht allein durch extensive Verfassungsinterpretation gerechtfertigt werden können. Solange das Grundgesetz nicht geändert beziehungsweise ein Gesetzgebungsverfahrensgesetz geschaffen wird, handelt es sich bei dem inneren Gesetzgebungsverfahren allein um ein Vernunftgebot. Insoweit sind die Überlegungen der Gesetzgebungslehre ebenfalls noch Teil einer idealen Gesetzgebungstheorie und haben noch keinen Eingang in die Rechtsordnung gefunden. Dennoch können die Ansätze der Gesetzgebungslehre als ein entscheidender Schritt in Richtung einer Verrechtlichung verstanden werden. Rawls entwickelt mit dem Schleier des Nichtwissens eine hoch abstrakte Gedankenfigur, deren Umsetzung er absolut offen lässt. Die Diskussion um das innere Gesetzgebungsverfahren hingegen zeigt bereits einen stärkeren Wirklichkeitsbezug auf. Mit Blick auf das Bauplanungsrecht werden Verfahrensregeln entwickelt, die mit Hilfe eines Gesetzgebungsverfahrensgesetzes und/oder einer Verfassungsänderung tatsächlich institutionalisiert werden könnten. Insoweit gelangt mit Hilfe der Gesetzgebungslehre ein Abbild des Schleiers in die Reformdiskussion. 2. Schleier des Nichtwissens und Begründungspflicht Wie der vierte Teil der Arbeit auch gezeigt hat, erscheint ein umfassendes Gesetzgebungsverfahrensgesetz momentan nicht durchsetzbar. Eine stärkere Verrechtlichung der Entscheidungsfindung stößt in der aktuellen Diskussion überwiegend auf Ablehnung.1601 Mit Blick auf das Europarecht erscheint allenfalls die Institutionalisierung einer Begründungspflicht für den Gesetzgeber wahrscheinlich. Zwar wird eine solche von zahlreichen Stimmen in der Literatur ebenfalls abgelehnt, sie wird jedoch zumindest vermehrt diskutiert. Zu überlegen ist deshalb, ob eine solche Begründungspflicht die mit dem »Schleier« verbundene Intention »transportiert«. Bereits an anderer Stelle wurde darauf hingewiesen, dass ein innerer Zusammenhang zwischen Entscheidungsfindung und Entscheidungsbegründung besteht. Ein institutionalisierter Begründungszwang wirkt sich mittelbar bereits auf die Entscheidungsfindung aus. Die Notwendigkeit einer Begründung diszipliniert die Entscheidungsfindung, steuert und filtert sie.1602 In der Literatur wird diese Funktion der Begründung als Anreiz zur Selbstkontrolle bezeichnet.1603 Staatliche Organe werden gehindert, unüberlegte Entscheidungen zu treffen. Durch eine Begründungspflicht wird der Entscheidende dazu angehalten, sich auch vor sich selbst Rechenschaft abzulegen 1601 Vgl. Teil 4, III, 2., c). 1602 Vgl. Kischel, Die Begründung, 2003, 40. 1603 Vgl. Kischel, Die Begründung, 2003, 40.

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Zusammenfassung

In seiner Entscheidung zum Länderfinanzausgleich hat das Bundesverfassungsgericht 1999 auf eine rechtsphilosophische Figur, John Rawls’ berühmten „Schleier des Nichtwissens“, zurückgegriffen. Dieser „Schleier“ ist in Rawls’ Werken Teil eines fiktiven Urzustands und bewirkt, dass die Entscheidungsträger ihre eigenen Interessen nicht kennen. Wenig beachtet wurde jedoch der Umstand, dass Rawls auch im Bereich der idealen Gesetzgebung auf diese Gedankenfigur verweist.

Die Arbeit setzt sich zunächst intensiv mit diesen Textpassagen auseinander, um in einem nächsten Schritt zu untersuchen, inwieweit Gesetzgebung unter dem Grundgesetz mit dem Gedanken eines unparteilichen Abgeordneten vereinbar ist.

Das Werk richtet sich an Verfassungsjuristen und Rechtsphilosophen.