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Vanessa Heinz, Gleichheit(sgrundsatz) als Quelle für Unparteilichkeit in:

Vanessa Heinz

Der Schleier des Nichtwissens im Gesetzgebungsverfahren, page 387 - 390

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4085-0, ISBN online: 978-3-8452-1771-0 https://doi.org/10.5771/9783845217710

Series: Hannoversches Forum der Rechtswissenschaften, vol. 33

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387 Idealvorstellung.1581 Rawls’ Gedankenfigur stellt eine radikale Form der Universalisierung dar, die zu dem Bild des Abgeordneten als eines Sachverständigen führt.1582 Das Postulat der wechselnden Mehrheit zielt hingegen »nur« darauf ab, der Regierungsmehrheit ihre »Sterblichkeit« vor Augen zu führen. 8. Gleichheit(sgrundsatz) als Quelle für Unparteilichkeit Bislang wurde vor allem versucht zu verdeutlichen, dass das Ideal der Unparteilichkeit dem Grundgesetz nicht widerspricht. Nunmehr soll der Standpunkt gewechselt und abschließend erörtert werden, ob nicht der Gleichheitsgrundsatz eine Legitimationsquelle für Rawls’ Schleier des Nichtwissens darstellen kann. Grundsätzlich wird in der öffentlich-rechtlichen Literatur bejaht, dass Grundrechte als Organisationsmaximen und Verfahrensgarantien Wirkung entfalten können.1583 In der Literatur wird (wenn auch nur vereinzelt) eine Verwandtschaft zwischen Gleichheit und Unparteilichkeit angenommen. Unparteilichkeit wird dann als eine verstärkte, eine grundlegendere Form der Gleichbehandlung verstanden.1584 Das Grundgesetz stellt unbestritten eine Minimalforderung an Gleichheit im Hinblick auf die Legislative auf.1585 So verlangt der Gleichheitsgrundsatz ein gleiches Stimmrecht für die Staatsbürger (»one man one vote«). Eine solche formale Gleichheit wird unter dem Grundgesetz mit der Wahlrechtsgleichheit und dem dort geltenden personalisierten Verhältniswahlrecht garantiert. Innerhalb des Parlaments wiederum wird der Gleichheitsgrundsatz durch das Zusammenwirken von Repräsentation und Mehrheitsprinzip verwirklicht. Der Schleier des Nichtwissens im Gesetzgebungsverfahren ist dann Sinnbild für eine umfassendere Form der Gleichheit. Er führt zu einer symmetrischen Entscheidungssituation, die fiktiven Abgeordneten verlieren etwaige Verhandlungsvorteile/Machtpositionen. Ein derart unparteiisches Parlament garantiert eine Gleichbehandlung aller in der Bevölkerung vertretenen Interessen und damit eine ethische Gleichheit. Denn die aufeinander treffenden Interessen verlieren ihre Einstufung als Mehrheits- oder Minderheitspositionen. Sie müssen gleicherma- ßen geprüft, berücksichtigt, hinterfragt werden. 1581 Vgl. Dreier, Majoritätsprinzip im demokratischen Verfassungsstaat, ZParl 1986, 94, 107; Heun, Das Mehrheitsprinzip in der Demokratie, 1982, 194, 198. 1582 Vgl. Rawls, TG, Abschnitt, 54, 394. 1583 Vgl. v. Münch, Staatsrecht II, 5. Auflage, 2002, Rn. 173 mit Verweis auf Bergner, Grundrechtsschutz durch Verfahren, 1998; Betghe, Grundrechtsverwirklichung und Grundrechtssicherung durch Organisation und Verfahren, NJW 1982, 1 ff.; Huber, Grundrechtsschutz durch Organisation und Verfahren als Kompetenzproblem in der Gewaltenteilung und im Bundesstaat, 1988. 1584 Vgl. Frankfurt, Gleichheit und Achtung, Deutsche Zeitschrift für Philosophie 47 (1999), 3, 9; Somek, Rationalität und Diskriminierung, 2001, 366, 375. 1585 Vgl. Heun, Das Mehrheitsprinzip in der Demokratie, 1983, 96. 388 Hier wird noch einmal deutlich, dass die Rawlssche Gerechtigkeitskonzeption auf einer egalitaristischen Basis beruht. Zu erörtern ist, ob eine solche weiter gehende Vorstellung von Gleichheit ebenfalls im Grundgesetz angelegt ist. Kann der Gleichheitsgrundsatz derart »stark« verstanden werden und umfassend auf die Arbeitsweise des Parlaments Einfluss nehmen? Nach übereinstimmender Ansicht ist in Art. 3 I GG eine Rechtsetzungsgleichheit verbürgt.1586 Auch der Gesetzgeber ist an den Gleichheitsgrundsatz gebunden. Allerdings handelt es sich hier primär um eine inhaltliche Bindung. Differenzierungen innerhalb von Gesetzen dürfen nur vorgenommen werden, wenn ein sachlicher Grund vorhanden ist (alte Formel) beziehungsweise die Verhältnismä- ßigkeit gewahrt bleibt (neue Formel). Der Schleier des Nichtwissens und damit die Vorstellung eines unparteiischen Gesetzgebers stellt jedoch eine Vorbedingung für den Entscheidungsprozess dar. Will man diesen Gedanken auf Art. 3 I GG stützen, so führt man die Ausgestaltung des Entscheidungsprozesses auf Grundrechte zurück. Der Rückgriff auf Art. 3 I GG erfolgt dann nicht unmittelbar zur Sicherung einzelner Grundrechtspositionen. Die Verfahrensrelevanz von Grundrechten würde sehr weit ausgedehnt. Peter Koller stellt in einem Beitrag zur Legitimation des Grundgesetzes eine Verbindung zwischen Gleichheitsgebot und Perspektive des Gesetzgebers her. Ein vernünftiger Grund für eine Ungleichbehandlung bestehe nur dann, wenn diese bei einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Sichtweise oder kurz aus unparteiischer Sicht als allgemein akzeptabel erscheine.1587 Doch wird nicht der Gehalt von Art. 3 I GG überdehnt, wenn aus dem Gleichheitsgrundsatz die Forderung nach Unparteilichkeit abgeleitet wird? Im Hinblick auf den Länderfinanzausgleich wäre ein solches weites Verständnis des Gleichheitsgrundsatzes mit der bisherigen Linie der Verfassungsrechtsprechung vereinbar. Bereits im Urteil von 1992 hat das Bundesverfassungsgericht den Grundsatz der föderalen Gleichbehandlung entwickelt und am Bild eines kooperativen Föderalismus festgehalten. Der Gleichheitsgrundsatz entfaltete hierdurch eine »Ausstrahlungswirkung« in den Finanzausgleich hinein. Mit dem Maßstäbe-Urteil hat das Gericht diese »Gleichheitskompenente« in zweierlei Hinsicht verstärkt. Zum einen schreibt das Gericht dem Maßstäbe- Gesetz eine bindende Wirkung zu. Diese Konstruktion einer Selbstbindung des Gesetzgebers wird von Teilen der Literatur auf Art. 3 I GG zurückgeführt.1588 Zum anderen drückt aber auch die Forderung nach einer Vorherigkeit des Maßstäbe-Gesetzes den Wunsch nach Chancengleichheit der konkurrierenden Länderinteressen aus. 1586 Vgl. Epping, Grundrechte, 2. Auflage, 2004, Rn. 655; Pieroth/Schlink, Staatsrecht II, Grundrechte, 16. Auflage, 2000, Rn. 428; BVerfGE 1, 14 (52). 1587 Vgl. Koller, Moderne Vertragstheorie und Grundgesetz, in: Brugger (Hrsg.), Legitimation des Grundgesetzes aus Sicht von Rechtsphilosophie und Gesellschaftstheorie, 361, 390 mit Verweis auf BVerfGE 9, 334 (337). 1588 Vgl. Degenhardt, Systemgerechtigkeit und Selbstbindung des Gesetzgebers als Verfassungspostulat, 1976; Degenhardt, Maßstabsbildung und Selbstbindung des Gesetzgebers als Postulat der Finanzverfassung des GG, ZG 2000, 79 ff. 389 Dennoch stützt das Gericht seine Überlegungen nicht ausdrücklich auf Art. 3 I GG. Möglicherweise hat es die Bedenken der Dogmatik geteilt. An anderer Stelle wurde bereits diskutiert, ob sich aus Art. 3 I GG ein inneres Gesetzgebungsverfahren als Verfassungspflicht ableiten lässt. Dort wurde bereits deutlich, dass systematische Gründe dagegen sprechen, mit Hilfe des Gleichheitsgedanken umfassende methodische Anforderungen zu rechtfertigen. Das Grundgesetz selbst teilt sich in Grundrechtsteil und Organisationsstatut auf. Auch wenn diese Abschnitte nicht streng isoliert nebeneinander stehen, können die Grundrechte nur bedingt als »Interpretationsmaterial« für den Bereich Gesetzgebung herangezogen werden.1589 Wird der Anwendungsbereich von Art. 3 I GG auf das Gesetzgebungsverfahren erstreckt, so besteht die Gefahr, den eigentlichen Charakter der Grundrechte aufzuweichen. Insbesondere Böckenförde hat in der Vergangenheit betont, dass der objektiv rechtliche Gehalt der Grundrechte nicht grenzenlos weiter verstärkt werden dürfe. Es müsse immer wieder betont werden, dass die Grundrechte ursprünglich als staatsgerichtete Abwehrrechte konzipiert wurden. Im Hinblick auf das Kräfteverhältnis von Gesetzgeber und Bundesverfassungsgericht dürfe deshalb der Anwendungsbereich der Grundrechte und damit die richterliche Kontrolldichte nicht leichtfertig erweitert werden.1590 Es zeigt sich hier wieder, dass zusätzliche Verfahrensanforderungen an den Gesetzgeber nur schwer mit der Theorie der Spielräume vereinbar sind. Im Grundgesetz selbst ist die Formulierung des Gleichheitsgrundsatzes vage und unbestimmt. Aus Art. 3 I GG allein kann deshalb kein Verfassungsprinzip »Unparteilichkeit/Neutralität« abgeleitet werden. Auch wenn das Gleichheitsgrundrecht mit der »Neuen Formel« des Bundesverfassungsgerichts zunehmend an »Schärfe« gewinnt, kann es nicht derart weit verstanden werden. Schon eine Ausdehnung auf den Bereich des Staatsorganisationsrechts erscheint problematisch. So wird die Unparteilichkeit des Richters nicht aus Art. 3 I GG, sondern aus Art. 92 und 97 GG abgeleitet.1591 Die letztere Verfassungsnorm schreibt ausdrücklich die Unabhängigkeit des Richters fest. Eine solche Regelung fehlt jedoch für den parlamentarischen Gesetzgeber. Hier schließt sich erneut der Kreis zu den Forderungen der Gesetzgebungslehre. Eine Unparteilichkeit der Legislative würde nur dann zum Verfassungsprinzip, wenn die Art. 76 ff. GG um vergleichbare Regelungen ergänzt würden. 1589 Vgl. 4. Teil, II, 5., c). 1590 Vgl. grundlegend Böckenförde, Grundrechte als Grundsatznormen, Der Staat 29 (1990), 1 ff. 1591 Vgl. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Auflage, 1999, Rn. 553, anderer Ansicht Riedel, der das Postulat der Unparteilichkeit nicht in Art. 92 oder 97 GG, sondern in Art. 101 I S. 2 GG verankert sieht; vgl. Riedel, Das Postulat der Unparteilichkeit des Richters – Befangenheit und Parteilichkeit – im deutschen Verfassungs- und Verfahrensrecht, 1980, 216 ff. 390 9. Zwischenergebnis Der Schleier des Nichtwissens führt zu einem vernunftgeleiteten, zu einem unparteiischen Gesetzgeber. Zu Beginn dieses Abschnitts wurde die Frage aufgeworfen, ob ein solches Ideal den Aussagen des Grundgesetzes widerspricht. Bei dem Versuch, diese Frage zu beantworten, muss berücksichtigt werden, dass Rawls mit dem Schleier des Nichtwissens nicht das Vorhandensein verschiedener Interessen ausblendet. Seine Gedankenfigur verändert die Perspektive der Abgeordneten. Eine solche Idealvorstellung stellt jedoch keinen »Fremdkörper« innerhalb des Grundgesetzes dar. Weder die Einordnung der Gesetzgebung als eines politisch geprägten Verfahrens noch die Parteiendemokratie noch das Mehrheitsprinzip stehen in »unversöhnlichem« Gegensatz zu einer solchen Forderung. Dennoch ist zu betonen, dass der Gedanke der Unparteilichkeit keine Verfassungspflicht darstellt. Ein imaginärer Schleier kann nicht unmittelbar aus Art. 3 I GG abgeleitet und gerichtlich eingefordert werden. Eine verfassungsrechtliche Pflicht zur Distanz ergibt sich nicht aus dem Grundgesetz in seiner jetzigen Fassung. Es enthält mit dem Gleichheitsgrundsatz einen Hinweis darauf, dass eine solche Forderung wünschenswert ist. Diese müsste jedoch konkretisiert werden. Nur durch eine Verfassungsänderung und/oder durch einfach-gesetzliche Regeln kann die Forderung nach einem unparteiischen Parlament Rechtscharakter erhalten. IV. Mögliche Verrechtlichung des Ideals unter dem Grundgesetz Es stellt sich die Frage, auf welche Weise die Vorstellung eines Schleiers des Nichtwissens institutionalisiert werden könnte. Auf welchem Weg kann Rawls’ Ideal eines vernunftgeleiteten und unparteiischen Gesetzgebers unter dem Grundgesetz verrechtlicht werden? Wie im sechsten Teil der Untersuchung herausgearbeitet wurde, kann der Ansatz des Bundesverfassungsgerichts im Maßstäbe-Urteil nicht überzeugen. Rawls lässt bei der Frage, wie der Schleier des Nichtwissens in die Rechtswirklichkeit übertragen werden könnte, positiv betrachtet einen großen Freiraum. Denn er betont selbst, dass seine Ausführungen zum Vier-Stufen-Gang als Teil einer idealen Theorie eingeordnet werden müssen. Er will mit seiner Darstellung ausdrücklich nicht die Arbeitsweise wirklicher Institutionen analysieren.1592 Rawls entwickelt eine Theorie der vollständigen Konformität, die nur Anstoß für Reformen sein kann und will. Um es noch einmal zu betonen: Der Schleier ist eine fiktive Verfahrensbedingung. Im Hinblick auf diese Einordnung bleibt Rawls der Theorie des Gesellschaftsvertrages »treu«. Genau wie der ursprüngliche Kontrakt aller Menschen zur Begründung staatlicher Herrschaft, so sind auch der Beschluss über die 1592 Vgl. Rawls, TG, Abschnitt 31, 225.

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Zusammenfassung

In seiner Entscheidung zum Länderfinanzausgleich hat das Bundesverfassungsgericht 1999 auf eine rechtsphilosophische Figur, John Rawls’ berühmten „Schleier des Nichtwissens“, zurückgegriffen. Dieser „Schleier“ ist in Rawls’ Werken Teil eines fiktiven Urzustands und bewirkt, dass die Entscheidungsträger ihre eigenen Interessen nicht kennen. Wenig beachtet wurde jedoch der Umstand, dass Rawls auch im Bereich der idealen Gesetzgebung auf diese Gedankenfigur verweist.

Die Arbeit setzt sich zunächst intensiv mit diesen Textpassagen auseinander, um in einem nächsten Schritt zu untersuchen, inwieweit Gesetzgebung unter dem Grundgesetz mit dem Gedanken eines unparteilichen Abgeordneten vereinbar ist.

Das Werk richtet sich an Verfassungsjuristen und Rechtsphilosophen.