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Vanessa Heinz, Politischer Charakter der Gesetzgebung in:

Vanessa Heinz

Der Schleier des Nichtwissens im Gesetzgebungsverfahren, page 373 - 375

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4085-0, ISBN online: 978-3-8452-1771-0 https://doi.org/10.5771/9783845217710

Series: Hannoversches Forum der Rechtswissenschaften, vol. 33

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373 die Schutzbedürftigkeit anderer Interessenträger zu erkennen.1518 Die Träger der verschiedenen Interessen kommen dann überein, was sie sich gegenseitig gewähren und zugestehen wollen.1519 Folgt man Haverkates Unterscheidung, so ergeben sich zwei mögliche Bilder des Bundestages. Die Aufgabe der Abgeordneten könnte einerseits darin bestehen, bestimmte Partikularinteressen zu vertreten. Im Parlament wären dann verschiedene Positionen präsent, die durch das Mehrheitsprinzip zu einem Ausgleich geführt würden. Andererseits könnte es auch Aufgabe der Abgeordneten sein, eine unparteiische Stellung einzunehmen und als neutrale Autorität eine Entscheidung zu treffen.1520 Zu überlegen ist, welche Position der Systematik des Grundgesetzes entspricht. Drei verschiedene Ergebnisse erscheinen hier denkbar. 1. Die Ansicht von Haverkate bildet die Wertungen des Grundgesetzes ab. Dann ist der Schleier des Nichtwissens eine Figur, die mit unserer Verfassung in keiner Weise vereinbar ist. 2. Das Grundgesetz fordert einen unparteiischen Gesetzgeber. Dann ist der Schleier des Nichtwissens unproblematisch und umfassend mit der Verfassung vereinbar. 3. Dem Grundgesetz entspricht eine vermittelnde Position. Dann könnte der Schleier des Nichtwissens in einer abgeschwächten Form in das Grundgesetz integriert werden. 3. Politischer Charakter der Gesetzgebung Bereits an anderer Stelle wurde aufgezeigt, dass im Bereich der Gesetzgebung ein Spannungsverhältnis zwischen Recht und Politik besteht.1521 Selbst die Befürworter einer Gesetzgebungslehre betonen, dass das Zustandekommen von Gesetzen 1518 Vgl. Haverkate, Verfassungslehre, 1992, 277. Hier kann eine Verbindung zur moralphilosophischen Diskussion gezogen werden. Insbesondere im 20. Jahrhundert ist es heftig umstritten, Unparteilichkeit als den Standpunkt der Moral zu reklamieren. Barry (Justice as Impartiality, 1995, 193) spricht hierbei von einer »battle between impartialists und non– impartialists«. Rawls’ Gerechtigkeitskonzeption und auch der Utilitarismus beruhen auf dem – wenn auch verschieden ausgeformten – Gedanken der Unparteilichkeit. Andere Stimmen reflektieren hingegen dieses Prinzip kritisch. So entwickelt beispielsweise MacIntyre (After virtue. A Study in moral theory, London 1981, deutsch: Der Verlust der Tugend: Zur moralischen Kriste der Gegenwart, übersetzt von Wolfgang Rhiel, Frankfurt am Main 2002). eine Form der Tugendethik, in deren Zentrum die Bedingungen eines individuell guten Handelns stehen, Vgl. im Überblick v. der Lühe, Stichwort »Unparteilichkeit«, in: Historisches Wörterbuch der Philosophie, Band 11, 2001, Sp. 257. 1519 Vgl. Haverkate, Verfassungslehre, 1992, 274. Ähnlich auch v. Bogdandy, Gubernative Rechtsetzung, 2000, 83, 84, der ausführt, dass nach dem Ende des Naturrechts in den Rechtsetzungsverfahren nicht mehr Wahrheit, sondern Interessen prozessiert werden. Ein allgemeines Interesse bilde sich dann aus einer Synthetisierung partikularer Interessen. 1520 Vgl. in diese Richtung Eichenberger, Gesetzgebung im Rechtsstaat, VVDStRL 40 (1982), 7, 29. 1521 4. Teil, II, 6., a). 374 auch ein politischer Akt ist, der von hundertfältigen Motiven bestimmt wird.1522 Das parlamentarische Gesetz ist geronnene Politik, es findet eine Transformation vom politischen Programm zur geltenden Rechtsordnung statt.1523 Insgesamt ist eine exakte Grenzziehung, eine Unterscheidung von Recht und Politik nicht möglich. 1524 Politik wird jedoch mit dem Aufeinandertreffen von Interessen verknüpft. Der offene Interessenkonflikt ist Gegenstand von Rechtspolitik.1525 Fordert man einen unparteiischen Gesetzgeber, so versucht man möglicherweise, den politischen Charakter der Gesetzgebung auszublenden. Ein Schleier des Nichtwissens könnte damit ein Wesensmerkmal der legislativen Tätigkeit untergraben. Hiergegen spricht jedoch, dass im Rahmen der Gesetzgebung ein Transformationsprozess vorgesehen ist. Politische Vorhaben werden zu Gesetzen, es handelt sich um einen dynamischen Vorgang. Zuzugeben ist, dass ein Teil der Gesetzgebung das Austragen von Interessenkonflikten ist und damit Rechtspolitik darstellt. Recht entsteht jedoch in einem zweiten Schritt durch die Beilegung dieser Konflikte.1526 Das Ideal eines unparteiischen Parlaments schließt es nicht aus, dass die verschiedenen Interessen von den Abgeordneten gesehen werden und als zu berücksichtigende Faktoren in den Entscheidungsprozess eingehen. Die Vorstellung eines Schleiers des Nichtwissens unterbricht allein die Zurechnung von Partikularinteressen zu bestimmten Abgeordneten. Rawls führt aus, dass sein fiktiver Gesetzgeber die verschiedenen Konzeptionen des Guten kenne und nur nicht wisse, ob sie Mehrheiten oder Minderheiten innerhalb der Bevölkerung zuzuordnen seien. Der Gedanke eines unparteiischen Abgeordneten blendet folglich nicht den Interessenkonflikt an sich aus (die verschiedenen Konzeptionen des Guten treffen nach wie vor aufeinander). Jedoch erleichtert der Schleier die Transformation von politischen Vorstellungen in ein für alle akzeptables Gesetz. Die Beilegung des Interessenkonflikts wird deshalb wahrscheinlich, weil die Abgeordneten sich nicht einseitig für eine Position einsetzen. 1522 Vgl. Karpen, in: Karpen (Hrsg.), Zum gegenwärtigen Stand der Gesetzgebung in der Bundesrepublik Deutschland, 1998, 390. 1523 Vgl. Schuppert, Rigidität und Flexibilität von Verfassungsrecht, AöR 120 (1995), 32, 65. 1524 Scheuner, Gesetzgebung und Politik, in: Scheuner, Staatstheorie und Staatsrecht, Gesammelte Schriften, 1978, 529, 542 umfassend auch Hiebaum, Die Politik des Rechts, 2004, 1, 246, 287, 308. 1525 Innerhalb der vorliegenden Untersuchung kann nicht vertieft auf den Politikbegriff eingegangen werden. Angemerkt werden kann nur, dass er innerhalb der Gesetzgebungswissenschaft als diffus, heterogen und von ideologischer Aufladung bedroht angesehen wird. Vgl. hierzu nur beispielhaft Meßerschmidt, Gesetzgebungsermessen, 2000, 219. 1526 Vgl. Meßerschmidt, Gesetzgebungsermessen, 2000, 222. 375 4. Gesetzgebung als Interessenverfahren Dennoch bleibt die Frage bestehen, ob Gesetzgebung unter dem Grundgesetz ein solches primär gemeinwohlorientiertes Verfahren darstellt. Denn die Vorstellung eines Schleiers des Nichtwissens zielt darauf ab, dass nur gesetzgeberische Entscheidungen getroffen werden, die unter Berücksichtigung aller gesellschaftlichen Positionen akzeptabel erscheinen. Als Verfahrensbedingung sichert der »Schleier« die Gemeinwohlorientierung des Parlaments ab. Verstehen wir jedoch das Gesetz nicht eher als eine voluntative Entscheidung? Ist Gesetzgebung nicht vor allem ein Interessenabgleich zwischen organisierten gesellschaftlichen Gruppen und damit ein Interessenverfahren?1527 Wie bereits im vierten Teil der vorliegenden Arbeit ausgeführt, hat Herbert von Arnim diese Problematik dadurch abgebildet, dass er zwei grundlegende Verfahrensarten unterscheidet. Macht- und interessendeterminierte Verfahren sind für ihn dadurch gekennzeichnet, dass die Intentionen der Verfahrensbeteiligten nicht auf das Gemeinwohl, sondern darauf gerichtet sind, ihre eigenen Interessen möglichst weitgehend zu befriedigen. Er ordnet diesem Verfahrenstyp vor allem die wettbewerbliche Marktwirtschaft und Bargaining-Prozesse wie Tarifverhandlungen zu. Diese Verfahrensart besitzt insoweit einen Gemeinwohltrend, als die verschiedenen Interessen sich meist angemessen auspendeln. Die Partikularinteressen treffen aufeinander und besitzen dadurch letztlich eine ordnungsstiftende Kraft.1528 Wert- und erkenntnisorientierte Verfahren hingegen zeichnen sich dadurch aus, dass die Verfahrensbeteiligten ausdrücklich eine gemeinwohloriente Entscheidung anstreben. Es kommt ihnen auf die sach- und wertorientierte Richtigkeit, nicht auf die möglichst weitgehende Berücksichtigung eigennütziger Interessen an. Das Verfahren erfordert Unparteilichkeit und innere Unbefangenheit, es ist in idealtypischer Weise das des Richters.1529 Von Arnim führt dann aus, dass das wert- und erkenntnisorientierte Verfahren einen Vorrang vor dem machtorientierten Entscheidungsverfahren besitze. Es bestehe ein Primat des Rechts vor der Politik.1530 Der Willensbildungsprozess in der pluralistischen Demokratie bestehe nicht nur aus machtbestimmten Komponenten, sondern aus einem Konglomerat von macht- und wertbestimmten Verfahrensweisen.1531 Zu überlegen ist, ob diese Einschätzung der Systematik des Grundgesetzes entspricht. Bekanntlich legt die Verfassung mit den Art. 76 ff. GG einen äußeren Rahmen fest. Das Gesetz ist nicht allein eine politische Entscheidung, es kommt in einem rechtlichen Verfahren zustande. Streitig ist jedoch, wie groß der wert- 1527 Vgl. zum Begriff des Interessenverfahrens Mengel, Gesetzgebung und Verfahren, 1997, 249; Blum, Wege zu besserer Gesetzgebung – sachverständige Beratung, Begründung, Folgenabschätzung und Wirkungskontrolle, Beilage zu NJW Heft 27/2004, 45, 46. 1528 Vgl. v. Arnim, Gemeinwohl und Gruppeninteressen, 1977, 51. 1529 Vgl. v. Arnim, Gemeinwohl und Gruppeninteressen, 1977, 51. 1530 Vgl. v. Arnim, Gemeinwohl und Gruppeninteressen, 1977, 52. 1531 Vgl. v. Arnim, Gemeinwohl und Gruppeninteressen, 1977, 192.

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Zusammenfassung

In seiner Entscheidung zum Länderfinanzausgleich hat das Bundesverfassungsgericht 1999 auf eine rechtsphilosophische Figur, John Rawls’ berühmten „Schleier des Nichtwissens“, zurückgegriffen. Dieser „Schleier“ ist in Rawls’ Werken Teil eines fiktiven Urzustands und bewirkt, dass die Entscheidungsträger ihre eigenen Interessen nicht kennen. Wenig beachtet wurde jedoch der Umstand, dass Rawls auch im Bereich der idealen Gesetzgebung auf diese Gedankenfigur verweist.

Die Arbeit setzt sich zunächst intensiv mit diesen Textpassagen auseinander, um in einem nächsten Schritt zu untersuchen, inwieweit Gesetzgebung unter dem Grundgesetz mit dem Gedanken eines unparteilichen Abgeordneten vereinbar ist.

Das Werk richtet sich an Verfassungsjuristen und Rechtsphilosophen.