Content

Vanessa Heinz, Aussagen im Maßstäbe-Urteil als Umsetzung des Schleiers in:

Vanessa Heinz

Der Schleier des Nichtwissens im Gesetzgebungsverfahren, page 333 - 337

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4085-0, ISBN online: 978-3-8452-1771-0 https://doi.org/10.5771/9783845217710

Series: Hannoversches Forum der Rechtswissenschaften, vol. 33

Bibliographic information
333 nur ein Leitbild für die tatsächliche Arbeitsweise von Institutionen dar. Als eine solche Folie ist er zentraler Bestandteil einer Gesetzgebungstheorie und nicht der Gesetzgebungspraxis. Rawls schließt es in seiner Konzeption aus, dass sich ideale und nichtideale Theorie vollständig entsprechen. Er hat insofern die realistische Vorstellung, dass sich sein Gedankenexperiment »Vier- Stufen-Gang« keineswegs vollständig umsetzen lässt.1362 Der Schleier des Nichtwissens stellt eine Figur dar, die nicht vollständig in die rechtliche Wirklichkeit übertragen werden kann. Ein solcher Anspruch würde Rawls’ Intention widersprechen. Der Universalisierungsgedanke kann, wenn überhaupt, nur in abgeschwächter Form Eingang in die nichtideale Theorie finden. Die Ausführungen zeigen: Rawls hat sich bereits innerhalb seiner Konzeption mit dem Einwand auseinander gesetzt, dass es sich bei dem Schleier um eine »weltfremde« Verfahrensbedingung handelt. Insofern richtet sich die Kritik der öffentlich-rechtlichen Literatur zu Unrecht gegen Rawls selbst. Dieser verfolgt nicht den Anspruch, dass der Schleier des Nichtwissens »in Reinform« zu einer realen Verfahrensbedingung wird. Die Literatur unterstellt seiner Gerechtigkeitskonzeption eine Pauschalität, die sie gar nicht besitzt. 3. Aussagen im Maßstäbe-Urteil als Umsetzung des Schleiers Mit den besonderen Anforderungen an das Maßstäbe-Gesetz könnte das Bundesverfassungsgericht einen Weg aufgezeigt haben, den Schleier des Nichtwissens in eine nichtideale Theorie zu überführen und damit zu verrechtlichen. Wie jedoch in der Literatur kritisiert, ist der Verweis auf Rawls schwer einzuordnen. Das Gericht spricht sehr vage davon, dass sich nicht ein allgemeiner Schleier des Nichtwissens über die Abgeordneten legen lasse.1363 Es greift nur sehr vorsichtig auf diese Gedankenfigur zurück und berücksichtigt damit, dass Rawls eine ideale Theorie entwirft, die nur einen Leitbildcharakter haben kann. Es zieht diese Gedankenfigur ergänzend heran, um zusätzliche Anforderungen an das Gesetzgebungsverfahren zu legitimieren. Der Vorwurf eines naiven Rückgriffs auf eine philosophische Konzeption ist deshalb nicht berechtigt. Das Gericht greift nicht pauschal auf den Schleier des Nichtwissens zurück. Es unternimmt den Versuch, diese fiktive Verfahrensbedingung in einer abgeschwächten Form in den Finanzausgleich zu integrieren Die Literatur kritisiert allein, dass das Bundesverfassungsgericht auf eine ethische Theorie verweist, setzt sich zu oberflächlich mit diesem Rückgriff auseinander. So erörtert sie nicht, ob das veränderte Gesetzgebungsverfahren inhaltlich wirklich auf Rawls’ Konzeption zurückgeführt werden kann. Zu überlegen ist aber, ob 1362 Vgl. Rawls, TG, Abschnitt 31, 278: »Sieht man die Gerechtigkeitstheorie als Ganzes, so bringt der ideale Teil eine Vorstellung von einer gerechten Gesellschaft, die man, so weit es möglich ist, verwirklichen sollte«. 1363 Vgl. BVerfGE 101, 158 (218). 334 eine »Vorherigkeit des Maßstäbe-Gesetzes« tatsächlich den Grundgedanken des Schleiers abbildet. Entspricht dieser spezifische Ansatz im Maßstäbe-Urteil noch der Grundintention, die Rawls mit seiner Gedankenfigur verfolgt, oder nimmt das Gericht entscheidende Modifikationen vor? a) Oberflächlicher Verweis auf Rawls` Werk Wie schon zuvor dargelegt, handelt es sich bei dem Länderfinanzausgleich um eine Verteilungssituation, die ein besonders hohes Konfliktpotential aufzeigt. Die zahlreichen Finanzverfassungsurteile zeigen, dass es bislang nicht gelungen ist, diesen Verteilungskonflikt dauerhaft zu lösen. Insofern besitzt Rawls’ Werk, das sich intensiv mit Fragen der Verteilungsgerechtigkeit beschäftigt, eine besondere Nähe zu dieser Materie. Wie jedoch bereits an anderer Stelle ausgeführt, verweist das Gericht zu oberflächlich auf Rawls’ Konzeption. Es führt als Bezugspunkte die Seiten 24 ff., 128 ff. in Eine Theorie der Gerechtigkeit an. Diese Abschnitte beschäftigen sich jedoch mit dem Schleier des Nichtwissens im Urzustand. Korrekter Bezugspunkt für den Finanzausgleich wäre jedoch der Abschnitt über den Vier-Stufen- Gang. Es handelt sich hier nicht nur um eine formale Ungenauigkeit des Gerichts. Vielmehr schwächt der ungenaue Verweis die Überzeugungskraft des Arguments. Denn, wie im dritten Teil dieser Arbeit erörtert, nimmt Rawls im Bereich der Gesetzgebung entscheidende Modifikationen vor, der Schleier besitzt eine veränderte Wirkungsweise. Das Bundesverfassungsgericht setzt sich im Maßstäbe- Urteil nicht gründlich genug mit der Rawlsschen Konzeption auseinander. Der »falsche« Verweis ist ein erstes Indiz dafür, dass die zusätzlichen Verfahrensanforderungen nicht die Wirkungsweise des Schleiers innerhalb des Vier-Stufen- Ganges abbilden. b) Verändertes äußeres Gesetzgebungsverfahren Das Gericht verrechtlicht die Wirkungsweise des Schleiers, indem es den zeitlichen Faktor von Wissen institutionalisiert. Es verlangt, dass der Gesetzgeber das Maßstäbe-Gesetz beschließt, bevor ihm die konkreten Finanzierungsinteressen des Bundes und der einzelnen Länder bekannt sind. Doch bildet eine solche Konstruktion wirklich den Schleier des Nichtwissens ab? Indem das Bundesverfassungsgericht im Maßstäbe-Urteil einen bestimmten Zeitpunkt der Gesetzgebung verlangt, entwickelt es eine neue formale Verpflichtung. Es stellt zusätzliche Anforderungen an den äußeren Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens. Der Schleier des Nichtwissens bei Rawls stellt jedoch keine derartige formale Bedingung dar. Im Urzustand unterscheidet Rawls zwischen formalen Bedingungen für den Begriff des Rechten (Eine Theorie der Gerechtigkeit, Abschnitt 23) 335 und dem Schleier des Nichtwissens (Eine Theorie der Gerechtigkeit, Abschnitt 24). Der Schleier garantiert innerhalb seiner Konzeption den Vorrang des Vernünftigen vor dem Rationalen. Wie zu sehen war, ist er das »Herzstück« des gesamten Vier-Stufen-Gangs. Er bildet den Gedanken der Fairness ab und stellt deshalb eine Verfahrensbedingung dar, über die moralische Grundannahmen Eingang in das Gesetzgebungsverfahren finden. Das Bundesverfassungsgericht entwirft eine Verfahrensbedingung, die keine solche Einbruchsstelle für moralische Prämissen darstellt. Zwar ist es die Absicht des Gerichts, dass der Gesetzgeber durch den zeitlichen Abstand distanziert und damit unparteiisch agiert, aber diese Wirkung ist nicht zwingend. Der Faktor Zeit kann nicht garantieren, dass der Gesetzgeber eine neutrale Position einnimmt. Insofern zeigt das Gericht eine Verfahrensbedingung auf, die nur ein schwaches Abbild des Schleiers darstellt. Jedoch kann dem entgegen gehalten werden, dass nur eine derartige formale Verfahrensbedingung kontrollfähig ist. Das Bundesverfassungsgericht kann nicht überprüfen, ob der Gesetzgeber »fair« entschieden hat. Fraglich ist jedoch, ob sich der Kerngedanke des Schleiers wirklich in eine äußere Verfahrensbedingung umsetzen lässt. Das Gericht versucht dies, indem es einen bestimmten Zeitpunkt der Entscheidung fordert. Eine solche Verfahrensregel ist jedoch zu weit von der Grundkonzeption des Schleiers »entfernt«. Diese Gedankenfigur von Rawls kann, wenn überhaupt, nur als Bestandteil des inneren Gesetzgebungsverfahrens verstanden werden. In seiner Konzeption beeinflusst Rawls das Entscheidungsverhalten der Abgeordneten essentiell. Diese unmittelbare Verknüpfung geht verloren, wenn der Schleier allein durch den Faktor »Zeit« abgebildet wird. c) Schematische Konstruktion eines Nichtwissens Das Bundesverfassungsgericht möchte erreichen, dass der parlamentarische Gesetzgeber bei seiner Entscheidung über Verteilungskriterien nicht von kurzfristigen Einzelinteressen beeinflusst wird. Eine solche Pflicht zur Verallgemeinerung bildet Rawls mit seinem Schleier des Nichtwissens ab. Das Gericht entwickelt jedoch in vermeintlicher Anlehnung an seine Konzeption eine Verfahrensbedingung, die ein zu pauschales Nichtwissen herbeiführt. Rawls unterscheidet verschiedene Arten von Wissen. Auf der Ebene der Gesetzgebung ist allein das persönliche Wissen ausgeschlossen. Dieses persönliche Wissen setzt sich aus den individuellen Interessen der Menschen zusammen; es handelt sich um ihre jeweilige Konzeption des Guten. Rawls entwickelt mit dem Schleier des Nichtwissens ein Bild, um die Forderung nach einem unparteiischen, einem unvoreingenommenen Gesetzgeber plastisch zu machen. Das Bundesverfassungsgericht fordert, dass das Maßstäbe-Gesetz in einem zeitlichen Abstand erlassen wird. Es entwickelt eine Verfahrensbedingung, die ein tatsächliches Nichtwissen der Abgeordneten herbeiführen soll. Das Gericht orientiert sich bei der Suche nach einer fairen Lösung des Finanzausgleichs zu 336 stark an der Begrifflichkeit des »Nichtwissens« und vernachlässigt die eigentliche Intention, die Rawls mit dem »Schleier« als fiktiver Verfahrensbedingung verbindet. Hierin liegt die Schwäche des Maßstäbe-Urteils. Das Gericht erkennt zwar, dass der Schleier eine theoretische Konstruktion ist, versucht aber dennoch, diese Gedankenfigur »schematisch« umzusetzen. Indem das Gericht versucht, ein künstliches Informationsdefizit zu konstruiere verwickelt es sich zugleich in Widersprüche. So führt es im Maßstäbe-Urteil einerseits aus, dass die Abgeordneten keine Kenntnisse über die konkreten Länderinteressen besitzen sollten1364. Andererseits habe der Gesetzgeber jedoch gegenläufige Interessen festzustellen, zu bewerten und auszugleichen.1365 Das Gericht berücksichtigt insgesamt nicht genügend, dass Rawls den Begriff des Nichtwissens in einem »übertragenen« Sinn versteht. Er entwickelt mit seiner Gedankenfigur »Schleier« eine radikale Form des Universalierungsgedankens. Diese Basis des Rawlsschen Lösungsansatzes hätte das Gericht bei seiner Suche nach zusätzlichen Verfahrensbedingungen für den Finanzausgleich in stärkerem Maß berücksichtigen müssen. d) Konflikt mit dem Gebot der Folgenbetrachtung Der Versuch des Gerichts, ein Nichtwissen zu konstruieren, überzeugt auch deshalb nicht, weil eine solche Verfahrensbedingung in Konflikt mit dem Gebot der Folgenbetrachtung gerät. Wie in der Literatur zu Recht angemerkt, muss der Gesetzgeber Konsequenzen seiner Entscheidungen abschätzen. Wir wünschen uns als Gesetzgeber gerade eine Instanz, die sehr genau die zu erwartenden Folgen analysiert und bewertet, bevor sie eine Regel aufstellt.1366 Wie bereits im dritten Teil der vorliegenden Arbeit erörtert, schließt Rawls eine solche Folgenbetrachtung mit dem Schleier des Nichtwissens nicht aus. Die Abgeordneten sollen die Auswirkungen der Gesetze auf die verschiedenen Gesellschaftsgruppen berücksichtigen; sie besitzen nur kein Wissen darüber, welche dieser Gruppen sie konkret vertreten. Der Schleier ist mit dem Gebot der Folgenanalyse vereinbar, weil Rawls zwischen Wissen und Interesse differenziert. Diese Trennung kann jedoch in Reinform nicht in eine reale Rechtsordnung überführt werden. Dies zeigte sich bereits bei der Kritik der Literatur am Schleier. Es wird bezweifelt, ob persönliches Interesse und abstraktes Wissen überhaupt getrennt werden können oder nicht vielmehr einander bedingen, ineinander verwoben sind. Indem das Bundesverfassungsgericht jedoch genau dies versucht, wirken seine Ausführungen naiv und weltfremd. Umgesetzt werden kann nicht die »utopische« 1364 Vgl. BVerfGE 101, 158 (218). 1365 Vgl. BVerfGE 101, 158 (219). 1366 Vgl. Berlit/Kesper, Ein Eingriff in die demokratische Gestaltungsverantwortung: Fallstricke in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Länderfinanzausgleich, KJ 1999, 607, 616; Bull/Mehde, Der rationale Finanzausgleich, DÖV 2000, 305, 309. 337 Vorstellung eines Nichtwissens, sondern allein die hiermit verbundene Intention. Rawls will mit dem Schleier des Nichtwissens auch einem oberflächlichen Wissensoptimismus entgegenwirken. Er zeigt in mehrfacher Hinsicht die Grenzen einer solchen Vorstellung auf: Zum einen führt er aus, dass der einzelne Mensch beziehungsweise der einzelne Abgeordnete nur über ein begrenztes Wissen und eine begrenzte Denkfähigkeit verfüge. Der Bereich der Gesetzgebung verlangt ein Maß an abstraktem Wissen, dass der Einzelne nicht besitzen kann. Deshalb ist auch unter dem Schleier des Nichtwissens ein Informationsaustausch weiter notwendig. Zudem betont Rawls mit der Figur des Schleiers, dass es eine Kategorie des Wissens gibt, die gerechte Entscheidungen nicht fördert, sondern ihnen entgegenwirkt: das Wissen um die eigene Konzeption des Guten. Dieses Wissen »zerstört« die moralische Gleichheit der Personen. Die Abgeordneten müssten deshalb gezwungen werden, eine distanzierte Stellung zu den verschiedenen Interessen einzunehmen. Das Gesetzgebungsverfahren müsste so ausgestaltet sein, dass der einzelne Bürger die Entscheidungsfindung des Abgeordneten nachvollziehen und auf die geforderte Distanz hin überprüfen kann. Ob diese Forderung nach einem »unparteiischen Parlament« mit dem Grundgesetz vereinbar ist und wie diese verrechtlicht werden könnte, ist Untersuchungsgegenstand des folgenden Abschnitts. 4. Exkurs: Verweis auf James M. Buchanans Unsicherheitspostulat Indem das Bundesverfassungsgericht ein Nichtwissen der Abgeordneten mit Hilfe eines vorgeschriebenen Entscheidungszeitpunkts institutionalisieren will, verwandelt es den Schleier des Nichtwissens in einen empirischen Schleier. Es versucht, mit Hilfe des Faktors Zeit eine Entscheidung unter Unsicherheit zu konstruieren. Wie soeben aufgezeigt, entspricht dieser Gedankengang nicht Rawls’ Ansatz. Das Gericht hätte jedoch seine Argumentation möglicherweise durch einen Verweis auf eine andere Konzeption stärken können. James M. Buchanan, amerikanischer Ökonom und Finanzwissenschaftler, hat eine ökonomische Theorie der Verfassung erarbeitet, die ebenfalls Überlegungen zu Entscheidungen unter Unsicherheit beinhaltet.1367 In seinem mit Gordon Tullock verfassten Grundwerk »The Calculus of Consent« entwickelt Buchanan eine ökonomische Theorie der Entscheidungsprozesse.1368 Buchanan und Tullock unterscheiden hierbei zwischen konstitutionel- 1367 Vgl. Buchanan/Tullock, The Calculus of Consent, 1962, 78. Vgl. vertiefend zu Buchanans ökonomischer Theorie des Staates Bund, Die ökonomische Theorie der Verfassung: J.M. Buchanans Modell des Verfassungsvertrages und evolutionstheoretische Kritik, 1984; Petersen, Individuelle Freiheit und allgemeiner Wille: Buchanans politische Ökonomie und die politische Philosophie, 1996. 1368 Vgl. Buchanan/Tullock, The Calculus of Consent, 1962, 3 ff.; Schmidt, Demokratietheorien, 2000, 269.

Chapter Preview

References

Zusammenfassung

In seiner Entscheidung zum Länderfinanzausgleich hat das Bundesverfassungsgericht 1999 auf eine rechtsphilosophische Figur, John Rawls’ berühmten „Schleier des Nichtwissens“, zurückgegriffen. Dieser „Schleier“ ist in Rawls’ Werken Teil eines fiktiven Urzustands und bewirkt, dass die Entscheidungsträger ihre eigenen Interessen nicht kennen. Wenig beachtet wurde jedoch der Umstand, dass Rawls auch im Bereich der idealen Gesetzgebung auf diese Gedankenfigur verweist.

Die Arbeit setzt sich zunächst intensiv mit diesen Textpassagen auseinander, um in einem nächsten Schritt zu untersuchen, inwieweit Gesetzgebung unter dem Grundgesetz mit dem Gedanken eines unparteilichen Abgeordneten vereinbar ist.

Das Werk richtet sich an Verfassungsjuristen und Rechtsphilosophen.