332 auch den Finanzausgleich »unlösbar« werden lässt: Wie kann eine Distanz zu kurzfristigen individuellen Interessen – seien es eigene, seien es vermittelte – hergestellt werden? Der Schleier des Nichtwissens ist insbesondere deshalb mit der Finanzverfassung kompatibel, weil der Auftrag nach Art. 107 II GG indirekt eine Unparteilichkeit des Bundesgesetzgebers verlangt. An anderer Stelle wurde bereits die Dreiecksstruktur des Länderfinanzausgleichs angesprochen. Nicht die Länder entscheiden durch Vertrag oder Absprache über Umverteilungen. Vielmehr beauftragt das Grundgesetz eine nicht unmittelbar betroffene Partei – den Bundesgesetzgeber -, einen angemessenen Ausgleich herzustellen. Er wird hierdurch zu einer übergeordneten Instanz. Dieser in der Finanzverfassung angelegten Stellung wird der Bundesgesetzgeber jedoch nur dann gerecht, wenn er die verschiedenen Länderinteressen aus einer Distanz betrachtet. Das Bundesverfassungsgericht widerspricht sich auch nicht, wenn es einerseits eine vertragliche Verständigung ablehnt, andererseits jedoch auf Rawls’ Konzeption verweist. Dessen Ausführungen sind mehr als klassischer Kontraktualismus in »neuer Verpackung«. Wie im dritten Teil der Arbeit erörtert, besitzt seine Konzeption eine Eigenständigkeit, die sich in seinen späteren Werken noch verstärkt. 2. Praxistauglichkeit: »Schleier« als Teil einer idealen Theorie In einem zweiten Schritt ist zu überlegen, ob der Einwand der »fehlenden Praxistauglichkeit« überzeugen kann. Rawls unterscheidet innerhalb seiner Konzeption zwischen idealer und nichtidealer Theorie. Seine Aussagen zur Gesetzgebung ordnet er ausdrücklich als Bestandteil der idealen Theorie ein. Der Gedanke des Vier-Stufen- Ganges gehört zur Theorie der Moral und stellt keine Analyse der Arbeitsweise wirklicher Institutionen dar.1360 Rawls entwickelt eine Staatsutopie, die Anstoß für eine veränderte Arbeitsweise der Institutionen sein soll.1361 Der gesamte Vier –Stufen – Gang stellt ein Hilfsmittel für den einzelnen Bürger dar, die tatsächliche Entscheidungsprozesse kritisch zu betrachten und gegebenenfalls Reformen zu fordern. Mit seiner Unterscheidung von idealer und nichtidealer Theorie will Rawls verhindern, dass der »Schleier« für eine reale Verfahrensbedingung gehalten wird. Er wird von ihm ausdrücklich als eine Gedankenfigur verstanden. Er stellt 1360 Vgl. Rawls, TG, Abschnitt 31, 225. 1361 Ideale Theorien gab es schon immer beziehungsweise wesentlich früher. Hegel und Lorenz von Stein haben den Staat als »Reich der sittlichen Idee« konzipiert. Staatliche Willensbildung sollte nicht macht-, sondern wertorientiert sein, ihre Aufgabe sei es, gegenüber der Gesellschaft als dem Reich der Sonderinteressen und des Eigennutzes Freiheit, Gerechtigkeit und die sonstigen Grundwerte möglichst optimal zu wahren. Diese Vorstellungen werden von v. Arnim ebenfalls als Richtlinien zur Bewertung und nicht als Instrument zur Erfassung der zumindest auch machtbestimmten Wirklichkeit der Staatswillensbildung eingeordnet. Vgl. v. Arnim, Gemeinwohl und Gruppeninteressen, 1977, 191. 333 nur ein Leitbild für die tatsächliche Arbeitsweise von Institutionen dar. Als eine solche Folie ist er zentraler Bestandteil einer Gesetzgebungstheorie und nicht der Gesetzgebungspraxis. Rawls schließt es in seiner Konzeption aus, dass sich ideale und nichtideale Theorie vollständig entsprechen. Er hat insofern die realistische Vorstellung, dass sich sein Gedankenexperiment »Vier- Stufen-Gang« keineswegs vollständig umsetzen lässt.1362 Der Schleier des Nichtwissens stellt eine Figur dar, die nicht vollständig in die rechtliche Wirklichkeit übertragen werden kann. Ein solcher Anspruch würde Rawls’ Intention widersprechen. Der Universalisierungsgedanke kann, wenn überhaupt, nur in abgeschwächter Form Eingang in die nichtideale Theorie finden. Die Ausführungen zeigen: Rawls hat sich bereits innerhalb seiner Konzeption mit dem Einwand auseinander gesetzt, dass es sich bei dem Schleier um eine »weltfremde« Verfahrensbedingung handelt. Insofern richtet sich die Kritik der öffentlich-rechtlichen Literatur zu Unrecht gegen Rawls selbst. Dieser verfolgt nicht den Anspruch, dass der Schleier des Nichtwissens »in Reinform« zu einer realen Verfahrensbedingung wird. Die Literatur unterstellt seiner Gerechtigkeitskonzeption eine Pauschalität, die sie gar nicht besitzt. 3. Aussagen im Maßstäbe-Urteil als Umsetzung des Schleiers Mit den besonderen Anforderungen an das Maßstäbe-Gesetz könnte das Bundesverfassungsgericht einen Weg aufgezeigt haben, den Schleier des Nichtwissens in eine nichtideale Theorie zu überführen und damit zu verrechtlichen. Wie jedoch in der Literatur kritisiert, ist der Verweis auf Rawls schwer einzuordnen. Das Gericht spricht sehr vage davon, dass sich nicht ein allgemeiner Schleier des Nichtwissens über die Abgeordneten legen lasse.1363 Es greift nur sehr vorsichtig auf diese Gedankenfigur zurück und berücksichtigt damit, dass Rawls eine ideale Theorie entwirft, die nur einen Leitbildcharakter haben kann. Es zieht diese Gedankenfigur ergänzend heran, um zusätzliche Anforderungen an das Gesetzgebungsverfahren zu legitimieren. Der Vorwurf eines naiven Rückgriffs auf eine philosophische Konzeption ist deshalb nicht berechtigt. Das Gericht greift nicht pauschal auf den Schleier des Nichtwissens zurück. Es unternimmt den Versuch, diese fiktive Verfahrensbedingung in einer abgeschwächten Form in den Finanzausgleich zu integrieren Die Literatur kritisiert allein, dass das Bundesverfassungsgericht auf eine ethische Theorie verweist, setzt sich zu oberflächlich mit diesem Rückgriff auseinander. So erörtert sie nicht, ob das veränderte Gesetzgebungsverfahren inhaltlich wirklich auf Rawls’ Konzeption zurückgeführt werden kann. Zu überlegen ist aber, ob 1362 Vgl. Rawls, TG, Abschnitt 31, 278: »Sieht man die Gerechtigkeitstheorie als Ganzes, so bringt der ideale Teil eine Vorstellung von einer gerechten Gesellschaft, die man, so weit es möglich ist, verwirklichen sollte«. 1363 Vgl. BVerfGE 101, 158 (218).