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Vanessa Heinz, Unparteilichkeit und inneres Gesetzgebungsverfahren in:

Vanessa Heinz

Der Schleier des Nichtwissens im Gesetzgebungsverfahren, page 318 - 319

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4085-0, ISBN online: 978-3-8452-1771-0 https://doi.org/10.5771/9783845217710

Series: Hannoversches Forum der Rechtswissenschaften, vol. 33

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318 6. Unparteilichkeit und inneres Gesetzgebungsverfahren Vielmehr beschäftigt sich das Bundesverfassungsgericht im Maßstäbe-Urteil mit einer besonderen Gesetzgebungssituation und entwickelt eine hierauf »zugeschnittene« Idealvorstellung. In seinen früheren Urteilen hatte es bereits ausgeführt, dass der Bundesgesetzgeber die Rolle eines »ehrlichen Maklers« hat. Das Bild eines Maklers erinnert hierbei entfernt an Platons Figur eines einzelnen, weisen Gesetzgebers. Das Bundesverfassungsgericht scheint in seinen früheren Urteilen betonen zu wollen, dass der Bundesgesetzgeber eine besondere Stellung, vielleicht auch ein besonderes Wissen, in jedem Fall jedoch eine besondere Verantwortung im Vergleich zu den Ländern innehat.1324 Im Maßstäbe-Urteil scheint den Ausführungen des Gerichts ein »pessimistischeres« beziehungsweise realistischeres Bild zugrunde zu liegen. Eine dauerhafte Regelung des Länderfinanzausgleichs scheitert, weil der Bundesgesetzgeber sich nicht qua Stellung im Verfassungsgefüge automatisch von kurzfristigen Finanzierungsinteressen distanziert. Deshalb müsse der Bundesgesetzgeber in ein künstliches Informationsdefizit versetzt werden. Auf diese Weise könne er neutral agieren. Ziel der Gesetzgebungslehre ist es hingegen, die Qualität der Gesetzgebung insgesamt zu verbessern. Sehr vage und unbestimmt wird von der Idee eines rationalen Gesetzgebungsverfahrens gesprochen. Zu überlegen ist, in welchem Verhältnis die spezielle Forderung des Gerichts (»Unparteilichkeit«) zu der Figur des inneren Gesetzgebungsverfahrens steht. Innerhalb der Diskussion um eine bessere Gesetzgebung wird vereinzelt auch der Gedanke einer Distanz aufgegriffen. Er steht jedoch nicht im Mittelpunkt der Betrachtung. Die Gesetzgebungswissenschaft fordert nicht ausdrücklich einen unparteiischen Gesetzgeber. So spricht Schultze- Fielitz nur abstrakt davon, dass zentraler Maßstab für die Rationalität des Gesetzgebungsverfahrens die Distanz der Legislativkräfte zur Unmittelbarkeit der Politik und den Zwängen der Öffentlichkeit sei.1325 Auch aus der Struktur des inneren Gesetzgebungsverfahrens selbst ergibt sich nicht ausdrücklich, dass der Gesetzgeber unparteiisch agieren soll. Es wird nur ausgeführt, dass der Gesetzgeber eine Methode der Entscheidungsfindung einhalten soll. Die Gesetzgebungswissenschaft beschäftigt sich umfassend mit der Struktur, mit den verschiedenen Ebenen des Verfahrens. Der Gesetzgeber soll Informationen sammeln, bewerten und gewichten. Diese Anforderungen setzten möglicherweise unausgesprochen voraus, dass der Gesetzgeber zu den Einzelinteressen eine Distanz besitzt. Eine mögliche Befangenheit des Gesetzgebers wird jedoch nicht vertieft thematisiert. 1324 Vgl. im Hinblick auf die Rolle des Bundes im sog. kooperativen Föderalismus, Kesper, Bundesstaatliche Finanzordnung, 1998, 30 ff. mit weiteren Nachweisen. 1325 Vgl. Schulze-Fielitz, Theorie und Praxis parlamentarischer Gesetzgebung, 1988, 459. 319 7. Nichtwissen versus Abwägungsgebot An einer Stelle des Urteils scheint das Bundesverfassungsgericht mit den Befürwortern eines inneren Gesetzgebungsverfahrens übereinzustimmen. Denn es führt aus, dass der Gesetzgeber gegenläufige Interessen festzustellen, zu bewerten und auszugleichen habe. 1326 Das Gericht vertieft jedoch diesen Ansatz nicht, sondern spricht sich für einen anderen Umgang mit Partikularinteressen aus. Der parlamentarische Gesetzgeber muss über das Maßstäbe-Gesetz entscheiden, bevor ihm die aktuellen Finanzierungsinteressen des Bundes und der Länder bekannt sind. Eine ideale Entscheidungssituation besteht im Finanzausgleich dann, wenn die Abgeordneten keine Kenntnisse über die konkrete Situation der Betroffenen besitzen. Das Gericht konstruiert eine Entscheidung unter Unsicherheit. Eine solche Verfahrensregel ist jedoch nicht mit der Figur des inneren Gesetzgebungsverfahrens vergleichbar. Die Befürworter einer Methode der Entscheidungsfindung sprechen nicht davon, Interessen auszublenden. Vielmehr kann ihren Ausführungen entnommen werden, dass der Gesetzgeber auf der ersten Stufe der Entscheidungsfindung möglichst alle Informationen, alle Interessen sammeln soll. Die Gesetzgebungslehre konstruiert folglich keine Entscheidung unter Nichtwissen. 8. Zwischenergebnis Die Aussagen im Maßstäbe-Urteil basieren auf Grundgedanken, die auch für die Figur des inneren Gesetzgebungsverfahrens angeführt werden. Anders als die öffentlich-rechtliche Dogmatik entwirft das Bundesverfassungsgericht jedoch eine zusätzliche Verfahrensanforderung, die auf eine besondere Entscheidungssituation zugeschnitten ist. Es möchte garantieren, dass der Gesetzgeber eine unvoreingenommene Entscheidung über Umverteilungskriterien trifft. Diese Überlegung kann nicht unmittelbar auf Ansätze innerhalb der Gesetzgebungswissenschaft zurückgeführt werden. Das Gericht will durch einen besonderen Entscheidungszeitpunkt ein Informationsdefizit der Abgeordneten herbeiführen. Sie sollen kein Wissen über die aktuellen Finanzierungsinteressen einzelner Länder besitzen. Die Befürworter eines inneren Gesetzgebungsverfahrens hingegen blenden bestehende Partikularinteressen nicht aus. Sie sollen in den Entscheidungsprozess eingehen. Der Gesetzgeber wird dadurch diszipliniert, dass er die einzelnen Stufen seiner Entscheidungsfindung offenlegen muss. Die in Urteilsanmerkungen konstatierte Ähnlichkeit zwischen der Argumentation des Gerichts und der Figur eines inneren Gesetzgebungsverfahrens bestätigt sich bei genauerer Betrachtung nur bedingt. Das Bundesverfassungsgericht stellt eine Forderung auf, die allein auf Reformansätze in 1326 Vgl. BVerfGE 101, 158 (219).

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Zusammenfassung

In seiner Entscheidung zum Länderfinanzausgleich hat das Bundesverfassungsgericht 1999 auf eine rechtsphilosophische Figur, John Rawls’ berühmten „Schleier des Nichtwissens“, zurückgegriffen. Dieser „Schleier“ ist in Rawls’ Werken Teil eines fiktiven Urzustands und bewirkt, dass die Entscheidungsträger ihre eigenen Interessen nicht kennen. Wenig beachtet wurde jedoch der Umstand, dass Rawls auch im Bereich der idealen Gesetzgebung auf diese Gedankenfigur verweist.

Die Arbeit setzt sich zunächst intensiv mit diesen Textpassagen auseinander, um in einem nächsten Schritt zu untersuchen, inwieweit Gesetzgebung unter dem Grundgesetz mit dem Gedanken eines unparteilichen Abgeordneten vereinbar ist.

Das Werk richtet sich an Verfassungsjuristen und Rechtsphilosophen.