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Vanessa Heinz, Tendenz zur Verrechtlichung in:

Vanessa Heinz

Der Schleier des Nichtwissens im Gesetzgebungsverfahren, page 288 - 296

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4085-0, ISBN online: 978-3-8452-1771-0 https://doi.org/10.5771/9783845217710

Series: Hannoversches Forum der Rechtswissenschaften, vol. 33

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288 5. Zwischenergebnis Im Rahmen des Länderfinanzausgleichs wirkt das Gesetzgebungsverfahren nach Art. 76 ff. GG wie eine schöne, aber nutzlose Verpackung. Zwar lehnt das Bundesverfassungsgericht bereits in seinen früheren Urteilen ein reines Aushandeln der Verteilungskriterien durch die Bundesländer ab. Jedoch scheint es sich hierbei um einen »frommen Wunsch« der Verfassungsrichter zu handeln. Die Entscheidung über den Länderfinanzausgleich wird vor allem deshalb zu einem machtund interessendeterminierten Verfahren, weil es sich bei dem FAG um ein Zustimmungsgesetz handelt. Der Bundesgesetzgeber ist darauf angewiesen, eine Lösung zu finden, die von der Mehrheit der Länder im Bundesrat getragen wird. Für die Bundesländer wiederum handelt es sich beim Länderfinanzausgleich um eine »Herzensangelegenheit«; ihre finanzielle Handlungsfähigkeit steht für sie auf dem Spiel. Insofern ist ihre Einflussnahme auf die Entscheidung beträchtlich, der Gesetzgebungsprozess wird von ihren punktuellen Finanzierungsinteressen geprägt. Eine neutrale Position des Bundestages, die Voraussetzung für ein mehr erkenntnis- und wertorientiertes Verfahren wäre, liegt deshalb nicht vor. Die Tendenz zu informellen Absprachen und Vorverhandlungen wird zudem dadurch verschärft, dass es sich bei finanzrechtlichen Fragestellungen um Expertenrecht handelt. III. »Gute Gesetzgebung« im Länderfinanzausgleich Insgesamt handelt es sich bei dem Länderfinanzausgleich um eine Gesetzgebungsmaterie, die nur schwer »gezähmt« werden kann. Trotz der Grundentscheidung des Bundesverfassungsgerichts, diesen Bereich des Grundgesetzes als vollgültiges Verfassungsrecht anzusehen, lässt sich der politische Anteil des Länderfinanzausgleichs nur schwer zurückdrängen. Die Suche nach Wegen einer transparenteren Entscheidungsfindung besitzt deshalb eine dauerhafte Aktualität. In einem nächsten Schritt wird deshalb untersucht, inwieweit es in Literatur und Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bereits vor dem Maßstäbe – Urteil Ansätze gibt, die gesetzgeberische Entscheidung über den Finanzausgleich stärker zu kontrollieren. 1. Tendenz zur Verrechtlichung Hidien spricht in seiner Monographie zum Länderfinanzausgleich davon, dass sich innerhalb der geschichtlichen Entwicklung der Finanzverfassung bei aller Variabilität ein deutlicher Trend zur Verrechtlichung erkennen lasse.1215 Diese Entwicklung scheint vor allem von den Urteilen des Bundesverfassungsgerichts 1215 Vgl. Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 1999, 73. 289 auszugehen, das bislang in regelmäßigen Abständen die Verfassungsmäßigkeit des Finanzausgleichsgesetzes überprüfen musste. a) Offenheit der Finanzverfassung Ausgangspunkt für eine mögliche Verrechtlichung ist der Befund, dass die Finanzverfassung eine große Offenheit besitzt. Wie bereits in der Urteilsanalyse aufgezeigt wurde, enthält sie eine Vielzahl unbestimmter und vager Rechtsbegriffe.1216 Speziell im Hinblick auf Art. 107 II GG ist es schwierig zu erfassen, was das Verfassungsziel »angemessener Ausgleich« umschreiben soll.1217 b) »Klassischer Streit« Justiziabilität Diese Unbestimmtheit der Finanzverfassung führte zu dem »klassischen« Streit um die »Justiziabilität« dieses Verfassungsabschnitts. Vor allem die ältere Literatur sah das Finanzwesen und den Finanzausgleich als einen Bereich an, der von verfassungspolitischen Überlegungen und nicht von verfassungsrechtlichen Erwägungen bestimmt wird. Sie betonte, dass die Finanzverfassung dem Gesetzgeber umfassende Spielräume einräume. Es wurde intensiv diskutiert, inwieweit gesetzgeberische Entscheidungen in diesem Bereich der Kontrolle des Bundesverfassungsgerichts unterliegen.1218 Insbesondere Ossenbühl warf im Hinblick auf Art. 107 II GG die Frage auf, ob es sich bei dem »angemessenen Ausgleich« überhaupt um einen Rechtsbegriff handele.1219 Er selbst ordnete diese Formulierung als einen Kompetenzbegriff ein, der dem Finanzausgleichsgesetzgeber die verfassungsrechtliche Befugnis zuordne, in den Grenzen seiner Willkür den Finanzausgleich letztverbindlich, das heißt ohne gerichtliche Nachkontrolle zu ordnen.1220 Das Bundesverfassungsgericht hat bereits in seinem Urteil von 1986 hierzu Stellung bezogen und eine vermittelnde Position eingenommen. Es ordnet die Finanzverfassung einerseits als vollgültiges und damit gerichtlicher Kontrolle unterliegendes Verfassungsrecht ein, das jedoch andererseits dem Gesetzgeber nur einen normativen Rahmen vorgebe. Dieser Rahmen unterliege der verfas- 1216 Vgl. Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 1999, 61 mit weiteren Nachweisen, vor allem auf Prokisch, Die Justiziabilität der Finanzverfassung, 1993. 1217 Vgl. Ossenbühl, Verfassungsrechtliche Grundfragen des Länderfinanzausgleichs gem. Art. 107 II GG, 1984, 80. 1218 Vgl. grundlegend, Ossenbühl, Zur Justiziabilität der Finanzverfassung, FS Carl Carstens, 1985, 743 ff. 1219 Vgl. Ossenbühl, Verfassungsrechtliche Grundfragen des Länderfinanzausgleichs gem. Art. 107 II GG, 1984, 80. 1220 Vgl. Ossenbühl, Verfassungsrechtliche Grundfragen des Länderfinanzausgleichs gem. Art. 107 II GG, 1984, 82. 290 sungsgerichtlichen Nachprüfung.1221 Die neuere Literatur schließt sich diesem Verständnis überwiegend an und sieht die Finanzverfassung als einen Bereich an, der zwar Eigenarten aufweise, jedoch deshalb nicht einer gerichtlichen Kontrolle entzogen sei.1222 Schon diese Ausführungen zeigen eine erste Tendenz zur Verrechtlichung auf.1223 Indem das Gericht die Justiziabilität grundsätzlich bejaht, wird der Bereich des Politischen zurückgedrängt. Die Entscheidung über den Finanzausgleich kann nicht länger allein als ein politischer Kompromiss aufgefasst werden. Bezogen auf den Länderfinanzausgleich, führt das Bundesverfassungsgericht aus, dass Art. 107 II GG gewisse normative Vorgaben enthalte.1224 Es stärkt damit die Geltungskraft der Finanzverfassungsnormen selbst. Die Art. 106, 107 GG stellen grundsätzlich einen Maßstab dar, mit dessen Hilfe das Gericht das Finanzausgleichsgesetz überprüfen kann. c) Keine zusätzlichen Verfahrensanforderungen aus Art. 107 II GG Das Bundesverfassungsgericht lehnt es jedoch in seinen Entscheidungen bis zum Maßstäbe-Urteil ab, den Verfahrensaspekt des Finanzausgleichs zu kontrollieren. So betont das Gericht in seiner Entscheidung von 1986, dass das Grundgesetz kein besonderes, auf Ausgleich und Verständigung ausgerichtetes Verfahren vorschreibe, welches die Länder in dieser für sie wesentlichen Frage nicht allein Mehrheitsentscheidungen überantworte. An Verfahrensregelungen enthalte Art. 107 II GG nur, dass das erforderliche Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates ergeht.1225 Auch in dem späteren Urteil von 1992 führt das Gericht aus, dass aus den materiell-rechtlichen Bindungen des Finanzausgleichsgesetzgebers keine verfahrensrechtlichen Erfordernisse im Sinne spezifischer Begründungsanforderungen abgeleitet werden können. Müsse der Gesetzgeber nach dem Wortlaut des Grundgesetzes angemessene Regelungen treffen, so komme es darauf an, ob die gesetzgeberische Entscheidung im Ergebnis diesen Anforderungen genügt. Besondere Vorgaben für das Gesetzgebungsverfahren folgten daraus nicht.1226 Diese Passagen der Urteile spiegeln eine ergebnisorientierte Sichtweise wider. Das Bundesverfassungsgericht will allein überprüfen, ob das FAG als Ergebnis eines Entscheidungsprozesses den Vorgaben der Finanzverfassung genügt. Allein 1221 Vgl. BVerfGE 72, 330 (390). 1222 Vgl. Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 1999, 64. Schwarz,, in: v. Mangoldt/Klein/ Starck, Grundgesetz Kommentar, Band 3, 2001, Art. 106 Rn. 1; Schwarz, Finanzausgleich und föderale Aufgabenstruktur, ZG 2004, 268, 272; Siekmann, in: Sachs, GG – Kommentar, 2003, vor Art. 104a, Rn. 21, Wendt, in: Isensee/Kirchhof, HStR Band IV, 1990, § 104, Rn. 5. 1223 Vgl. in diese Richtung auch Stern, Staatsrecht Band II, 1980, 1060. 1224 Vgl. BVerfGE 72, 330 (396). 1225 Vgl. BVerfGE 72, 330 (396). 1226 Vgl. BVerfGE 86, 148 (212). 291 sein Inhalt soll einer verfassungsgerichtlichen Kontrolle unterliegen. Das Gericht bejaht zwar die Justiziabilität der Finanzverfassung und die Geltungskraft der Art. 106, 107 GG. Es scheint jedoch aus diesen Normen keine zusätzlichen Verfahrensanforderungen abzuleiten. Auch in der Literatur wird Art. 107 II GG derart verstanden, dass dem Gesetzgeber allein ein Ergebnis vorgegeben wird. Art. 107 II GG verpflichte den Gesetzgeber auf den Erfolg eines angemessenen Ausgleichs.1227 Der Begriff »angemessen« erfordere eine Erfolgskontrolle des Finanzausgleichs, die das Ausgleichsergebnis innerhalb des Zielkonflikts zwischen bundesstaatlicher Eigenständigkeit und gesamtstaatlicher Vereinheitlichung werte.1228 Art. 107 II GG enthalte keine ausgeprägten stabilisierenden und legitimierenden Verfahrensvorgaben.1229 Im Rahmen dieses Verfassungsauftrages bleibe die Entscheidung über die Intensität des Finanzausgleichs und die Technik der Ausgleichsregelung im Einzelnen dem Bundesgesetzgeber überlassen.1230 Jedoch sprechen Stimmen in der Literatur auch im Rahmen von Art. 107 II GG von einem »schonenden Ausgleich« der Länderinteressen im Sinne »praktischer Konkordanz«.1231 Gefordert werde vom Gesetzgeber nicht die bloße Organisation eines Vermögenstransfers, sondern eine praktische Konkordanz zwischen den Anliegen der leistungsfähigen und der leistungsschwachen Länder.1232 Paul Kirchhof hat sich in einem Gutachten für das Finanzverfassungsurteil von 1986 dafür ausgesprochen, dass der Begriff des Angemessenen auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verweist. Die Ausgleichshandlung dürfe keinen Nachteil herbeiführen, der erkennbar außer Verhältnis zu dem beabsichtigten Erfolg stehe.1233 Dieser Ansatz wiederum ist von Ossenbühl in einem Gegengutachten kritisiert worden.1234 1227 Vgl. Kirchhof, Der Verfassungsauftrag zum Länderfinanzausgleich als Ergänzung fehlender und als Garant vorhandener Finanzautonomie, 1982, 10, so auch Hidien, der jedoch vorsichtiger davon spricht, dass der Finanzausgleich eine Ergebnisorientierung besitzt, Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 1999, 65. 1228 Vgl. Kirchhof, Der Verfassungsauftrag zum Länderfinanzausgleich als Ergänzung fehlender und als Garant vorhandener Finanzautonomie, 1982, 58, 59. 1229 Vgl. Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich,1999, 70. 1230 Vgl. Fischer-Menshausen in: Münch/Kunig GG – Kommentar, Band 3, 3. Auflage, 1996, Art. 107 Rn. 17. 1231 Vgl. Vogel, in: Isensee/Kirchhof, HStR Band IV, 1990, § 87 Rn. 13. mit Verweis auf Peter Lerche, Konrad Hesse und Robert Alexy; Kirchhof, Der Verfassungsauftrag zum Länderfinanzausgleich als Ergänzung fehlender und als Garant vorhandener Finanzautonomie, 1982, 10. 1232 Vgl. Kirchhof, Der Verfassungsauftrag zum Länderfinanzausgleich als Ergänzung fehlender und als Garant vorhandener Finanzautonomie, 1982, 10. 1233 Vgl. Kirchhof, Der Verfassungsauftrag zum Länderfinanzausgleich als Ergänzung fehlender und als Garant vorhandener Finanzautonomie, 1982, 9. 1234 Vgl. Ossenbühl, Verfassungsrechtliche Grundfragen des Länderfinanzausgleichs gem. Art. 107 II GG, 1984, 85. 292 Zu überlegen ist, ob die Ausführungen von Kirchhof möglicherweise einen ersten Ansatz dafür darstellen, eine optimale Methode der Entscheidungsfindung im Finanzausgleich zu fordern. Dafür könnte sprechen, dass Kirchhof den Begriff des Angemessenen »prozedural« versteht. Er fordert, dass der Gesetzgeber eine Verhältnismäßigkeitsprüfung durchführt und im Ergebnis dann zu einem schonenden Ausgleich der Länderinteressen gelangt. Zwischen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und der Idee eines inneren Gesetzgebungsverfahrens bestehen, wie im vierten Teil dieser Arbeit erörtert, Gemeinsamkeiten. Wie kann jedoch das Verhältnis dieser beiden Figuren noch genauer umschrieben werden? Innerhalb einer Verhältnismäßigkeitsprüfung stehen sich zwei bestimmte Grö- ßen gegenüber: der gesetzliche Zweck einerseits und Inhalt und Ausmaß des Eingriffs andererseits. Ziel ist es, Zweck und Mittel in Relation zueinander zu setzen. Das innere Gesetzgebungsverfahren fordert vom Gesetzgeber hingegen einen mehrstufigen Entscheidungsprozess. Er soll Informationen sammeln, analysieren und dann gewichten. Der Gesetzgeber wird innerhalb seiner Planung diszipliniert. Die Befürworter eines umfassenderen Gesetzgebungsverfahrens wollen nicht unmittelbar die individuelle Freiheitssphäre des Bürgers schützen. Stattdessen sollen zusätzliche Anforderungen abstrakt die Qualität der Gesetze verbessern. Sie wollen dem Gesetzgeber keine inhaltlichen Direktiven für das Abwägungsverfahren vorgeben.1235 Die Ausführungen von Kirchhof können deshalb nur bedingt als eine erste Forderung nach einem inneren Gesetzgebungsverfahren verstanden werden. d) Bundesgesetzgeber als »ehrlicher Makler« Allerdings finden sich in den Urteilen Ansätze, die auf zusätzliche Verfahrenanforderungen hinweisen. In seiner Entscheidung von 1986 führt das Bundesverfassungsgericht an anderer Stelle aus: »Diese Bindungen und Vorgaben (Anm. der Verf. aus Art. 107 II GG) schließen politische Verhandlungen zwischen allen Beteiligten nicht aus, ebenso wenig ein Zusteuern auf Verständigung und Kompromiss; beides liegt vielmehr im Sinne des bündischen Prinzips. Der Bund darf sich in diesen Verhandlungen durchaus als »ehrlicher Makler« betätigen. Letztlich wird allerdings der Bundesgesetzgeber von der Verfassung in die Pflicht genommen, die gesetzliche Regelung so zu gestalten, dass sie den normativen Anforderungen des Grundgesetzes genügt. Er darf sich nicht etwa damit begnügen, politische Entscheidungen einer Ländermehrheit ohne Rücksicht auf deren Inhalt zu beurkunden.«1236 1235 Vgl. Schwerdtfeger, Optimale Methodik der Gesetzgebung als Verfassungspflicht, FS für Hans Peter Ipsen 1977, 182. 1236 Vgl. BVerfGE 72, 330 (396). 293 Auf diese Aussage wurde bereits bei der Frage nach der tatsächlichen Bedeutung des Gesetzgebungsverfahrens verwiesen. Sie zeigt, dass das Gericht die »Dreiecksstruktur« des Finanzausgleichs stärkt. Der Bundesgesetzgeber soll nicht bloß die Verhandlungsergebnisse der Länder übernehmen. Das Bundesverfassungsgericht interpretiert den Gesetzgebungsauftrag in Art. 107 II GG weitgehender. Dem Bundesgesetzgeber wird nicht nur die Rolle eines »Notars«, sondern die eines Vermittlers, einer übergeordneten Distanz zugesprochen. Die Länder dürfen informelle Verhandlungen führen, die auch vom Bund gefördert werden können. Den Bundesgesetzgeber trifft jedoch eine besondere Verantwortung; er soll die Ländervorschläge prüfen und eine eigene Entscheidung über den angemessenen Ausgleich treffen. In der Literatur wird die Struktur des Art. 107 II GG auf die bundesstaatliche Kompetenzordnung zurückgeführt. Der Bund habe die Aufgabe, Lebensverhältnisse zu vereinheitlichen, während die Länder für die regionalen Differenzierungen zuständig seien.1237 Grundsätzlich sei Einheitlichkeit Sache des Bundes, Unterschiedlichkeit Sache der Länder.1238 Der Bundesgesetzgeber soll also auch nach diesen Einschätzungen die Rolle einer übergeordneten Instanz einnehmen. Denn er kann nur dann auf einheitliche Lebensverhältnisse hinwirken, wenn er nicht allein die Interessen eines Landes oder einer Gruppe von Ländern berücksichtigt. Bereits an anderer Stelle wurde aufgezeigt, dass zwei Arten von Entscheidungsverfahren unterschieden werden können: 1. Macht- und interessendeterminierte Entscheidungsfindung einerseits 2. Wert- und erkenntnisorientierte Entscheidungsfindung andererseits.1239 Indem das Bundesverfassungsgericht die Verantwortung des Bundesgesetzgebers betont, soll sich der Finanzausgleich zu einem mehr erkenntnisorientierten Entscheidungsverfahren entwickeln. Das FAG darf nicht allein auf die Verhandlungen der Länder zurückgeführt werden. Die dort getroffenen Ergebnisse müssen durch einen Dritten, den Bundesgesetzgeber, kritisch gewürdigt werden. Das Bundesverfassungsgericht zeigt auf, dass Art. 107 II GG durchaus eine Entscheidungsstruktur vorgibt. Der Finanzausgleich darf nicht allein auf politischen Absprachen beruhen. 1237 Vgl. Kirchhof, Der Verfassungsauftrag zum Länderfinanzausgleich als Ergänzung fehlender und als Garant vorhandener Finanzautonomie, 1982, 24. 1238 Vgl. Kirchhof, Der Verfassungsauftrag zum Länderfinanzausgleich als Ergänzung fehlender und als Garant vorhandener Finanzautonomie, 1982, 23. Vgl allgemein zum Aspekt der Sicherung von Pluralismus und Einheit Bauer, in: Dreier, GG – Kommentar, Band II, 1998, Art. 20 Rn. 16 ff; Sachs, in: Sachs, GG – Kommentar, 2003, Art. 20 Rn. 59 ff. 1239 Vgl. v. Arnim, Gemeinwohl und Gruppeninteressen, 1977, 50 ff. 294 e) Föderales Gleichbehandlungsgebot Zudem führt das Gericht aus, dass Procedere und Stil der Verhandlungen unter dem Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens stünden.1240 Dieses Gebot verbiete es dem Bund in Verhandlungen, die Landesregierungen je nach ihrer parteipolitischen Richtung unterschiedlich zu behandeln.1241 Noch weiter gehend leitet das Gericht aus dem Bundesstaatsprinzip und dem allgemeinen Gleichheitsgrundsatz ein föderatives Gleichbehandlungsgebot für den Bund im Verhältnis zu den Ländern ab.1242 Hier zeigt sich deutlich die enge Verflechtung zwischen Finanzausgleich und Föderalismus.1243 Das Bundesverfassungsgericht spricht in einer früheren Entscheidung von der Finanzverfassung als »tragendem Pfeiler der bundesstaatlichen Ordnung«.1244 Indem sich der Finanzausgleich mit der Verteilung und Umverteilung der öffentlichen Finanzmittel beschäftigt, stellt er die »Achillesferse« des föderativen Systems dar. Denn nur eine ausreichende Finanzausstattung ermöglicht es Bund und Ländern, ihre Aufgaben wahrnehmen zu können, und garantiert damit ihre staatliche Selbständigkeit. Ohne hierauf an dieser Stelle vertieft eingehen zu wollen, sind Bundesstaatsprinzip und Finanzausgleich untrennbar miteinander verknüpft.1245 Dem Bundesstaatsprinzip als Strukturelement liegt wiederum das Gebot föderativer Gleichheit zugrunde.1246 Dieses Gebot wird als ein generelles Organisationsprinzip eingeordnet, das ein weites Feld an Bezugssystemen besitzt. Für die vorliegende Arbeit interessiert allein die föderative Gleichheit im Hinblick auf die bundesstaatliche Ordnung des Grundgesetzes.1247 1240 Vgl. BVerfGE 86, 148 (211). 1241 Vgl. BVerfGE 86, 148 (212). 1242 Vgl. BVerfGE 72, 330 (331) Leitsatz 10 vgl. vertiefend zur Herleitung eines föderalen Gleichheitssatzes Pleyer, Föderative Gleichheit, 2005, 238 ff. 1243 Vgl. hierzu vertiefend Seybold, Der Finanzausgleich im Kontext des deutschen Föderalismus, 2005. 1244 Vgl. BVerfGE 72, 330 (338). 1245 Vgl. Häde, Finanzausgleich, 1996, 183; Stern, Staatsrecht Band II, 1980, 1054, Vogel/ Kirchhof, in: Bonner Kommentar, Vorb. Zu Art. 104a – 115 (Zweitbearbeitung Stand Juni 1971) Rn. 60; Schwarz, Finanzausgleich und föderale Aufgabenstruktur, ZG 2004, 268, 271. 1246 Vgl. Pleyer, Föderative Gleichheit, 2005. Josef Isensee spricht davon, dass der föderative Gleichheitssatz sich in der bundessstaatlichen Ordnung inkarniert und positiv-rechtliche Gestalt angenommen hat. Isensee, in: Isensee/Kirchhof, HStR Band IV, 1990, § 98 Rn. 133. 1247 Vgl. hierzu vertiefend Pleyer, Föderative Gleichheit, 2005, 29 ff. der neben diesem nationalen föderativen System des Bundesstaates als weitere Bezugssysteme das international föderative System des Staatenbundes und das supranationale föderative System der Europäischen Union anspricht. Auch er begrenzt jedoch seinen Untersuchungsgegenstand auf die nationale Ebene. 295 Grundaussage des Gebots föderaler Gleichheit ist, dass das Grundgesetz von der Gleichheit der Gliedstaaten ausgeht.1248 Der föderative Gleichheitssatz wird als ein Unterfall des Gebots aufgefasst, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches entsprechend seiner Verschiedenheit ungleich zu behandeln. Er beschreibt die Beziehungen des Bundes zu den Ländern und den Zwischenländerbereich.1249 Zwischen einer solchen föderativen Gleichheit im Bereich des Staatsorganisationsrecht und der grundrechtlichen Gleichheit bestehen Berührungspunkte, da ihnen ein gemeinsamer Gleichheitsgedanke zugrunde liegt. 1250 Indem das Bundesverfassungsgericht in seinen Urteilen auf das föderale Gleichbehandlungsgebot verweist, verpflichtet es den Gesetzgeber zu einer bestimmten Form der Abwägung und stellt damit eine, wenn auch weite Struktur der Entscheidungsfindung auf.1251 Es handelt sich hierbei um eine prozedurale Anforderung an den Gesetzgeber. Denn Ziel des Länderfinanzausgleichs ist es nicht, im Ergebnis eine finanzielle Gleichheit der Länder im Sinne einer gleichen Finanzausstattung herzustellen. Das Bundesverfassungsgericht betont, dass der Länderfinanzausgleich nicht zu einer völligen Gleichstellung der Länder führen darf. Der Bundesgesetzgeber soll zwar eine finanzielle Mindestausstattung aller Länder sicherstellen, aber dennoch deren unterschiedliche wirtschaftliche Position nicht nivellieren (Nivellierungsverbot). Das föderale Gleichbehandlungsgebot setzt dem Gesetzgeber bei seiner Suche nach einem angemessenen Ausgleich einen Verhaltensrahmen. Es erweitert das Prinzip der Zugangsgleichheit aller Länder zum Verteilungssystem Finanzausgleich1252 um eine Pflicht zur Einbeziehung aller Länderinteressen in den Entscheidungsprozess.1253 Insgesamt lehnt es das Bundesverfassungsgericht in seinen früheren Urteilen lediglich ab, aus der Finanzverfassung selbst weitere Verfahrensanforderungen abzuleiten. Es beschränkt jedoch den Konkretisierungsspielraum des Gesetzgebers, indem es auf den mit Art. 3 I zumindest »verwandten« Grundsatz der föderativen Gleichheit der Länder zurückgreift und hiermit ein grundlegendes prozedurales Verhaltensgebot aufstellt.1254 1248 Vgl. Isensee, in: Isensee/Kirchhof, HStR Band IV, 1990, § 98 Rn. 129, Pleyer, Föderative Gleichheit, 2005, 284. 1249 Vgl. Degenhart, Staatsrecht I, 18 Auflage, 2002, 83; Isensee, in: Isensee/Kirchhhof, HStR Band IV, 1990, § 98 Rn. 129; Jarass/Pieroth GG Kommentar, 7. Auflage, 2004, Art. 107 Rn. 11; Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, 1997, 116; Pleyer, Föderative Gleichheit, 2005, 45, Sachs in: Sachs, GG – Kommentar, 2003, Art. 20 Rn. 73. 1250 Vgl. Pleyer, Föderative Gleichheit, 2005, 47. 1251 Vgl. ähnlich Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 1999, 342. 1252 Pleyer, Föderative Gleichheit, 2005, 228. 1253 Vgl. Pleyer, Föderative Gleichheit, 2005, 47 der hier insbesondere auf die Rundfunkentscheidung des Bundesverfassungsgerichts verweist (BVerfGE 12, 205, (255)). 1254 Vgl. zur föderativen Gleichheit als Verhaltensgebot Pleyer, Föderative Gleichheit, 2005, 44 ff. 296 f) Zwischenergebnis In den früheren Finanzverfassungsurteilen beschränkt sich die Tendenz zur Verrechtlichung darauf, die Finanzverfassungsnormen und insbesondere Art. 107 II GG als »normales Verfassungsrecht« einzuordnen. Das Gericht spricht sich gegen die Stimmen in der Literatur aus, die den Finanzausgleich als einen politischen Kompromiss einstufen und einen kontrollfreien Spielraum des Gesetzgebers fordern. Dabei scheint jedoch in Rechtsprechung und neuerer Literatur eine ergebnisorientierte Betrachtungsweise vorzuherrschen. Allein der Inhalt des FAG soll anhand der Finanzverfassung kontrolliert werden. Aus Art. 107 II GG ließen sich keine umfassenden Verfahrensanforderungen ableiten. Dennoch betont das Bundesverfassungsgericht die besondere Rolle des Bundesgesetzgebers. Er soll eine eigene Entscheidung über den angemessenen Ausgleich der Finanzkraft treffen und nicht lediglich die Verhandlungsergebnisse der Länder übernehmen. Hiermit trifft das Gericht jedoch eine Aussage über die Struktur der Entscheidung. Der Bund als nicht unmittelbar betroffene Instanz soll die Umverteilungen vornehmen. Dies bedeutet, dass Art. 107 II GG ein Entscheidungsverfahren vorschreibt, das nicht allein von Länderinteressen dominiert ist. Zudem leitet das Gericht zwar nicht aus der Finanzverfassung selbst, aber aus Art. 3 I GG und dem Bundesstaatsprinzip eine Verfahrensanforderung ab: das föderale Gleichbehandlungsgebot. 2. Gesetzgebungslehre und Finanzausgleich Bereits indem das Bundesverfassungsgericht ein solches Gebot entwickelt, bewegt es sich möglicherweise in Richtung eines inneren Gesetzgebungsverfahrens. Schon in seinen früheren Urteilen scheint sich eine Tendenz abzuzeichnen, aus Staatsprinzipien und Grundrechten weitere Verfahrensregeln für den Bundesgesetzgeber abzuleiten. Es scheint auf den ersten Blick eine Nähe zwischen der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und den Ansätzen der Gesetzgebungswissenschaft zu bestehen. Zu erwarten wäre deshalb, dass die Gesetzgebungslehre sich intensiv mit diesem Spezialfall legislativer Tätigkeit auseinandersetzt. Aus den Ansätzen des Bundesverfassungsgerichts könnte eine verstärkte prozedurale Kontrolle abgeleitet werden. Der Gedanke einer stärker verfahrensorientierten Sichtweise erscheint im Bereich der Finanzverfassung angesichts der inhaltlich nur schwer zu vereinbarenden Partikularinteressen nahe liegend. Die Gesetzgebungswissenschaft setzt sich jedoch nur am Rand mit den Gesetzgebungsaufträgen innerhalb der Finanzverfassung auseinander.

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References

Zusammenfassung

In seiner Entscheidung zum Länderfinanzausgleich hat das Bundesverfassungsgericht 1999 auf eine rechtsphilosophische Figur, John Rawls’ berühmten „Schleier des Nichtwissens“, zurückgegriffen. Dieser „Schleier“ ist in Rawls’ Werken Teil eines fiktiven Urzustands und bewirkt, dass die Entscheidungsträger ihre eigenen Interessen nicht kennen. Wenig beachtet wurde jedoch der Umstand, dass Rawls auch im Bereich der idealen Gesetzgebung auf diese Gedankenfigur verweist.

Die Arbeit setzt sich zunächst intensiv mit diesen Textpassagen auseinander, um in einem nächsten Schritt zu untersuchen, inwieweit Gesetzgebung unter dem Grundgesetz mit dem Gedanken eines unparteilichen Abgeordneten vereinbar ist.

Das Werk richtet sich an Verfassungsjuristen und Rechtsphilosophen.