287 verschaffen sucht. Die Kontrahenten orientieren sich dabei in Argumentation und Verhalten vornehmlich an ihren finanziellen Eigeninteressen.1211 3. Finanzverfassungsrecht als Expertenrecht Eng damit verbunden ist die Feststellung, dass es sich bei dem Finanzrecht um Expertenrecht handelt. Der Bundesgesetzgeber ist grundsätzlich auf die Vorarbeit beziehungsweise Mitarbeit der Landesministerien angewiesen. Die Abgeordneten des Bundestages sind mit dieser Materie tendenziell überfordert. 1212 4. Dominanz der Länderinteressen über Parteiinteressen Auch der spezifische Charakter des Verteilungskonflikts wirkt sich auf den (tatsächlichen) Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens aus. Nach der Vorstellung des Bundesverfassungsgerichts soll der Bundesgesetzgeber im Finanzausgleich als ehrlicher Makler auftreten. Im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens sollen die divergierenden Länderinteressen von ihm ausgeglichen werden. Faktisch jedoch sieht sich der Bund hohen Erwartungen und Forderungen der Länder ausgesetzt. Da es sich um ein zustimmungsbedürftiges Gesetz handelt, kann er diese Ansprüche nicht vernachlässigen, sondern muss sich von Anfang an auf Verhandlungen einlassen. Der Bundestag wird dadurch zum Forum der unterschiedlichen Länderinteressen.1213 Die Besonderheit des Finanzausgleichs besteht darin, dass im Rahmen der Entscheidungsfindung Parteiinteressen keine dominante Rolle spielen. Die Zustimmungsbedürftigkeit im Bundesrat wird an dieser Stelle nicht dazu verwandt, bundespolitische Machtkämpfe auszuspielen, indem Gesetzesvorhaben der Regierung blockiert werden. Stattdessen handelt es sich um ein Gesetz, das essentielle Länderinteressen tangiert.1214 Überspitzt formuliert, geht es um einen Ausnahmefall: Nicht der Bundesrat wird für Bundesinteressen, sondern der Bundestag für Länderinteressen instrumentalisiert. Aus diesem Grund findet die eigentliche Entscheidungsfindung nicht im Gesetzgebungsverfahren, sondern in »informellen« Verhandlungen zwischen den Ländern statt. 1211 Vgl. Fischer – Menshausen, in: v. Münch/Kunig, GG – Kommentar, Band 3, 1996, Art. 104a – 109, Rn. 12; Kesper, Bundesstaatliche Finanzordnung, 1998, 67. 1212 Vgl. Hidien, in: Bonner Kommentar, Art. 106 (97. Lfg November 2001) Rn. 342; Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 1999, 26; Seybold, Der Finanzausgleich im Kontext des deutschen Föderalismus, 2005, 23. 1213 Vgl. Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 1999, 341; Kesper, Bundesstaatliche Finanzordnung, 1998, 25; Korioth, Maßstäbegesetzgebung im bundesstaatlichen Finanzausgleich, ZG 2002, 334, 344 für die Verhandlungen zum Maßstäbegesetz. 1214 Vgl. Kesper, Bundesstaatliche Finanzordnung, 1998, 68. 288 5. Zwischenergebnis Im Rahmen des Länderfinanzausgleichs wirkt das Gesetzgebungsverfahren nach Art. 76 ff. GG wie eine schöne, aber nutzlose Verpackung. Zwar lehnt das Bundesverfassungsgericht bereits in seinen früheren Urteilen ein reines Aushandeln der Verteilungskriterien durch die Bundesländer ab. Jedoch scheint es sich hierbei um einen »frommen Wunsch« der Verfassungsrichter zu handeln. Die Entscheidung über den Länderfinanzausgleich wird vor allem deshalb zu einem machtund interessendeterminierten Verfahren, weil es sich bei dem FAG um ein Zustimmungsgesetz handelt. Der Bundesgesetzgeber ist darauf angewiesen, eine Lösung zu finden, die von der Mehrheit der Länder im Bundesrat getragen wird. Für die Bundesländer wiederum handelt es sich beim Länderfinanzausgleich um eine »Herzensangelegenheit«; ihre finanzielle Handlungsfähigkeit steht für sie auf dem Spiel. Insofern ist ihre Einflussnahme auf die Entscheidung beträchtlich, der Gesetzgebungsprozess wird von ihren punktuellen Finanzierungsinteressen geprägt. Eine neutrale Position des Bundestages, die Voraussetzung für ein mehr erkenntnis- und wertorientiertes Verfahren wäre, liegt deshalb nicht vor. Die Tendenz zu informellen Absprachen und Vorverhandlungen wird zudem dadurch verschärft, dass es sich bei finanzrechtlichen Fragestellungen um Expertenrecht handelt. III. »Gute Gesetzgebung« im Länderfinanzausgleich Insgesamt handelt es sich bei dem Länderfinanzausgleich um eine Gesetzgebungsmaterie, die nur schwer »gezähmt« werden kann. Trotz der Grundentscheidung des Bundesverfassungsgerichts, diesen Bereich des Grundgesetzes als vollgültiges Verfassungsrecht anzusehen, lässt sich der politische Anteil des Länderfinanzausgleichs nur schwer zurückdrängen. Die Suche nach Wegen einer transparenteren Entscheidungsfindung besitzt deshalb eine dauerhafte Aktualität. In einem nächsten Schritt wird deshalb untersucht, inwieweit es in Literatur und Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bereits vor dem Maßstäbe – Urteil Ansätze gibt, die gesetzgeberische Entscheidung über den Finanzausgleich stärker zu kontrollieren. 1. Tendenz zur Verrechtlichung Hidien spricht in seiner Monographie zum Länderfinanzausgleich davon, dass sich innerhalb der geschichtlichen Entwicklung der Finanzverfassung bei aller Variabilität ein deutlicher Trend zur Verrechtlichung erkennen lasse.1215 Diese Entwicklung scheint vor allem von den Urteilen des Bundesverfassungsgerichts 1215 Vgl. Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 1999, 73.