285 dem Haushaltsgesetz und einem normalen Gesetz. Es stellt keinen »Hoheitsakt in Gesetzesform« dar, entspricht aber in seinem Anwendungsbereich auch nicht einem normalen Gesetz. Festzuhalten ist: Art. 107 II GG schreibt ausdrücklich fest, dass eine Umverteilung durch Bundesgesetz erfolgen soll. Das Grundgesetz selbst legt damit bereits eine besondere Entscheidungssituation fest. Der Bundesgesetzgeber als nicht unmittelbar betroffene »Instanz« soll über die Umverteilungen zwischen den Bundesländern entscheiden. Die Bundesländer erhalten dadurch ein »Mitspracherecht«, dass es sich bei dem FAG um ein zustimmungsbedürftiges Gesetz handelt (Art. 107 I Satz 4 2. Hs GG). Es ist ihnen jedoch nicht gestattet, die Umverteilung mit Hilfe vertraglicher Absprachen zu regeln. Eine solche Handlungsform müsste in der Finanzverfassung ausdrücklich normiert sein. Der Gesetzesbegriff selbst besitzt im Länderfinanzausgleich keine zentrale Bedeutung. Die Literatur setzt sich nicht intensiv damit auseinander, welche besonderen Eigenschaften das umverteilende FAG besitzt. Hier lohnt sich der Blick auf das Haushaltsrecht doch. Denn dort zeigt sich ein schon bekannter Perspektivenwechsel: Nicht nur bei der Betrachtung der Gesetzgebung als Staatsfunktion, sondern auch bei der Auseinandersetzung mit der besonderen Gesetzgebungsmaterie »Haushaltsrecht« stehen mehr und mehr die Entscheidungsfindung und der Entscheidungsvollzug im Vordergrund. II. Gesetzgebungsverfahren im Länderfinanzausgleich Aus diesem Grund ist in einem zweiten Schritt zu untersuchen, inwieweit sich die finanzrechtliche Literatur mit dem Entscheidungsverfahren innerhalb des Finanzausgleichs auseinander setzt. In Monographien und Kommentierungen finden sich verstreut Ansätze, die sich mit dem Gesetzgebungsprozess, mit der Umsetzung des in Art. 107 II GG normierten Gesetzgebungsauftrages beschäftigen. Es vermischen sich hierbei oftmals empirische Betrachtungen und rechtliche Überlegungen. Im Folgenden soll zuerst skizziert werden, welche tatsächliche Bedeutung dem Gesetzgebungsverfahren zugemessen wird. Welche Eckpunkte, welche spezifischen Verfahrensabläufe müssen berücksichtigt werden, wenn man die Idee einer guten Gesetzgebung in die Finanzverfassung integrieren möchte? 1. Finanzausgleich als genuin politischer Kompromiss Insbesondere die ältere Literatur zum Finanzrecht betont das politische Element des Finanzausgleichs. Dieser wird als ein Kompromiss angesehen, der sich in zahlreichen Vorbesprechungen, Absprachen und Abstimmungen bildet und dann in Gestalt eines zustimmungsbedürftigen Bundesgesetzes seinen normativen 286 Ausdruck findet. Die richtige Verteilung sei Sache vorgezogener Verhandlungen und letztlich Dezision.1204 Diese Stellungnahme zeigt, dass das Verhältnis von Politik und Gesetzgebung im Bereich des Finanzausgleichs stark zugunsten der Politik verschoben ist. Das in den Art. 76 ff. GG geregelte Gesetzgebungsverfahren stellt sich als der äußere Rahmen für eine Entscheidung dar, die durch informelle Absprachen und Verhandlungen entsteht. In einer frühen Entscheidung scheint das Bundesverfassungsgericht diese Sichtweise zu teilen. So führt das Gericht aus: »Die Frage, bis zu welchem Intensitätsgrad in den so abgesteckten Grenzen der horizontale Finanzausgleich vorangetrieben werden kann, ist eine finanzpolitische und keine verfassungsrechtliche. Sie entzieht sich der Prüfung durch das Bundesverfassungsgericht.«1205 Diese Aussage wird jedoch in späteren Urteilen relativiert. Bis zu der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts im Jahre 19861206 war es üblich, dass der Bundesgesetzgeber das von den Bundesländern erzielte Verhandlungsergebnis über den Länderfinanzausgleich lediglich beurkundete und zum geltenden Recht erhob, ohne materiell auf die Regelungen einzuwirken.1207 Das Gericht stellt jedoch in seinem Urteil fest, dass der Länderfinanzausgleich nicht allein dem freien Handeln der Länder unterliege. Der Bundesgesetzgeber dürfe sich nicht damit begnügen, politische Entscheidungen einer Ländermehrheit ohne Rücksicht auf deren Inhalt zu beurkunden.1208 2. Vorarbeit der Länder als wesentlicher Faktor des Finanzausgleichs Trotz der »Intervention« des Bundesverfassungsgerichts wird jedoch der Länderfinanzausgleich weiterhin durch die Finanzpraxis geprägt. Die Ministerialverwaltung der Länder leistet immer noch wesentliche, nicht bloß technische Vorarbeit.1209 Es ist faktisch zu beobachten, dass es dem Bund und den Ländern immer schwerer fällt, sich auf der Grundlage des Finanzverfassungssystems über eine gerechte Verteilung der Ressourcen zu verständigen.1210 In der Praxis findet ein heftiger »Kampf aller gegen alle« um die Aufteilung der verfügbaren Finanzmasse statt, bei dem jeder der Beteiligten sich einen möglichst großen Anteil zu 1204 Vgl. Ossenbühl, Zur Justiziabilität der Finanzverfassung, FS Carstens 1985, 744 ff. 1205 Vgl. BVerfGE 1, 117 (134). 1206 Vgl. BVerfGE 72, 330 (395 ff). 1207 Vgl. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung: Eine systematische Darstellung, 2000, Rn. 750. 1208 Vgl. BVerfGE 72, 330 (396). 1209 Vgl. Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 1999, 25. 1210 Vgl. Kesper, Bundesstaatliche Finanzordnung, 1998, 25.