284 und damit der Schrankenziehungen zwischen den Gewalten verknüpft.1197 Das parlamentarische Regierungssystem hat jedoch das Problem der Abgrenzung zwischen Exekutive und Legislative grundlegend entschärft. Die Spannungslinien verlaufen heute nicht mehr zwischen Regierung und Parlament, sondern zwischen Mehrheitsfraktion und Opposition.1198 Wie im vierten Teil der Untersuchung erörtert wurde, liegt dem Grundgesetz ein formalisierter Gesetzesbegriff zugrunde.1199 Aus diesem Grund hat auch in der Dogmatik zum Haushaltsrecht eine Akzentverschiebung stattgefunden. So zeigt Mussgnug in seiner Monographie zum Haushaltplan ein verändertes Untersuchungsprogramm auf: Im Mittelpunkt der Betrachtung steht bei ihm nicht mehr der Streit, ob das Haushaltsgesetz als nur formelles Gesetz einzuordnen sei oder auch als ein Gesetz im materiellen Sinn aufgefasst werden müsse.1200 Stattdessen sei entscheidend, ob es sich bei dem Haushaltsgesetz um ein Gesetz wie jedes andere handele oder ob es Besonderheiten aufweise, die es notwendig machen, bei seinem Erlass oder seinem Vollzug von ansonsten gültigen Prinzipien abzuweichen.1201 Ist das Haushaltsgesetz ein Gesetz eigener Art, das nach einem eigenständigen Gesetzgebungsverfahren und nach eigenständigen Auslegungsregeln verlangt?1202 4. Konsequenz für das weitere Untersuchungsprogramm Der Vergleich mit dem Haushaltsgesetz hat gezeigt, dass das FAG zwar seinem Wesen nach keinen Verwaltungsakt darstellt, jedoch nur in begrenztem Maß die Voraussetzungen formeller Allgemeinheit erfüllt. Wie dargestellt, verlangt das Grundgesetz die formelle Allgemeinheit von Gesetzen nach Art. 19 I S. 1 GG. Jedoch handelt es sich bei dem FAG nicht um ein grundrechtsbeschränkendes Gesetz. Im Finanzausgleich findet deshalb Art. 19 I S. 1 GG keine unmittelbare Anwendung.1203 Im Hinblick auf seine äußere Gestalt steht das FAG daher zwischen 1197 Vgl. Böckenförde, Gesetz und gesetzgebende Gewalt, 1981, 375. 1198 Vgl. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, 1989, 161. 1199 Vgl. hierzu im Hinblick auf die Haushaltsgewalt vertieft Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, 1989, 151 ff. 1200 Vgl. Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, 1976, 8, 31. Ebenso Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, 1989, 161, Heun, in: Dreier, GG – Kommentar, Band III, 2000, Art. 110 Rn. 9; Hillgruber, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz Kommentar, Band 3, 4. Auflage, 2001, Art. 110 Rn. 94; Siekmann, in: Sachs, GG – Kommentar, 2003, Art. 110 Rn. 23. 1201 Vgl. Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, 1976, 24. Ebenso Kisker, in: Isensee/Kirchhof, HStR Band IV, 1990, § 89 Rn. 94, Siekmann, in: Sachs, GG – Kommentar, 2003, Art. 110, Rn. 23. 1202 Vgl. Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, 1976, 31. 1203 Zu überlegen wäre, ob Art. 19 I S.1 GG analog Anwendung findet. Hierfür spricht, dass das Bundesverfassungsgericht aus Art. 3 I GG ein föderales Gleichbehandlungsgebot entwickelt. Wie jedoch an anderer Stelle deutlich wurde, wird Art. 19 I S. 1 GG sehr restriktiv verstanden und entfaltet deshalb nur eine geringe Wirkung. 285 dem Haushaltsgesetz und einem normalen Gesetz. Es stellt keinen »Hoheitsakt in Gesetzesform« dar, entspricht aber in seinem Anwendungsbereich auch nicht einem normalen Gesetz. Festzuhalten ist: Art. 107 II GG schreibt ausdrücklich fest, dass eine Umverteilung durch Bundesgesetz erfolgen soll. Das Grundgesetz selbst legt damit bereits eine besondere Entscheidungssituation fest. Der Bundesgesetzgeber als nicht unmittelbar betroffene »Instanz« soll über die Umverteilungen zwischen den Bundesländern entscheiden. Die Bundesländer erhalten dadurch ein »Mitspracherecht«, dass es sich bei dem FAG um ein zustimmungsbedürftiges Gesetz handelt (Art. 107 I Satz 4 2. Hs GG). Es ist ihnen jedoch nicht gestattet, die Umverteilung mit Hilfe vertraglicher Absprachen zu regeln. Eine solche Handlungsform müsste in der Finanzverfassung ausdrücklich normiert sein. Der Gesetzesbegriff selbst besitzt im Länderfinanzausgleich keine zentrale Bedeutung. Die Literatur setzt sich nicht intensiv damit auseinander, welche besonderen Eigenschaften das umverteilende FAG besitzt. Hier lohnt sich der Blick auf das Haushaltsrecht doch. Denn dort zeigt sich ein schon bekannter Perspektivenwechsel: Nicht nur bei der Betrachtung der Gesetzgebung als Staatsfunktion, sondern auch bei der Auseinandersetzung mit der besonderen Gesetzgebungsmaterie »Haushaltsrecht« stehen mehr und mehr die Entscheidungsfindung und der Entscheidungsvollzug im Vordergrund. II. Gesetzgebungsverfahren im Länderfinanzausgleich Aus diesem Grund ist in einem zweiten Schritt zu untersuchen, inwieweit sich die finanzrechtliche Literatur mit dem Entscheidungsverfahren innerhalb des Finanzausgleichs auseinander setzt. In Monographien und Kommentierungen finden sich verstreut Ansätze, die sich mit dem Gesetzgebungsprozess, mit der Umsetzung des in Art. 107 II GG normierten Gesetzgebungsauftrages beschäftigen. Es vermischen sich hierbei oftmals empirische Betrachtungen und rechtliche Überlegungen. Im Folgenden soll zuerst skizziert werden, welche tatsächliche Bedeutung dem Gesetzgebungsverfahren zugemessen wird. Welche Eckpunkte, welche spezifischen Verfahrensabläufe müssen berücksichtigt werden, wenn man die Idee einer guten Gesetzgebung in die Finanzverfassung integrieren möchte? 1. Finanzausgleich als genuin politischer Kompromiss Insbesondere die ältere Literatur zum Finanzrecht betont das politische Element des Finanzausgleichs. Dieser wird als ein Kompromiss angesehen, der sich in zahlreichen Vorbesprechungen, Absprachen und Abstimmungen bildet und dann in Gestalt eines zustimmungsbedürftigen Bundesgesetzes seinen normativen