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Vanessa Heinz, Gesetz als zwingende Handlungsform in:

Vanessa Heinz

Der Schleier des Nichtwissens im Gesetzgebungsverfahren, page 278 - 279

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4085-0, ISBN online: 978-3-8452-1771-0 https://doi.org/10.5771/9783845217710

Series: Hannoversches Forum der Rechtswissenschaften, vol. 33

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278 Umverteilung nur auf Basis dieser Handlungsform erfolgen kann. Der Bundesgesetzgeber wird hierzu ausdrücklich angehalten. 1. Zwingender Gesetzgebungsauftrag nach Art. 107 II S.1 GG Dennoch wird in der älteren Literatur kontrovers diskutiert, ob der Erlass eines solchen umverteilenden Gesetzes zwingend erforderlich sei. Ein Teil der Literatur ist der Ansicht, dass der Bundesgesetzgeber durch Art. 107 II GG nicht zu einem Finanzausgleichsgesetz, sondern nur auf einen Finanzausgleichserfolg verpflichtet sei.1171 Ein ausgeglichenes Finanzniveau im Verhältnis der Länder könne sich jedoch bereits nach der zweiten Stufe des Finanzausgleichs ergeben (Art. 107 I GG). Nur wenn auf dieser vorherigen Ebene noch kein solcher Ausgleich erzielt wurde, müsse der Gesetzgeber ein umverteilendes Gesetz erlassen. Andere Stimmen hingegen halten ein solches Gesetz für zwingend.1172 Innerhalb dieser Kontroverse wird jedoch nicht das Gesetz als Handlungsform in Frage gestellt. Denn es wird nur diskutiert, ob der Gesetzgeber zwingend handeln muss (übertragen auf das Verwaltungsrecht, könnte man an Opportunitätsund Legalitätsprinzip als verwandte Begriffe denken). Nicht erörtert wird hingegen, ob das Wie der Umverteilung auch in einer anderen Handlungsform erfolgen könnte. Vielmehr scheint es im Rahmen dieser Auseinandersetzung selbstverständlich zu sein, dass der Länderfinanzausgleich nach Art. 107 II GG allein durch Gesetz erfolgen kann. Strittig ist nur, ob dieses Gesetz einen obligatorischen oder fakultativen Charakter besitzt. 2. Gesetz als zwingende Handlungsform Diese Auseinandersetzung wird von anderen Stimmen in der Literatur aufgegriffen und weiterentwickelt. Wenn Art. 107 II GG eine final strukturierte Norm darstelle, könne die Handlungsform Gesetz möglicherweise auch durch einen Finanzausgleichsvertrag ersetzt werden.1173 Aufgegriffen wird hierbei die Überlegung, dass auf der dritten Stufe des Finanzausgleichs der Ausgleichserfolg (angemessene Finanzausstattung) und weniger das Ausgleichsmittel (Gesetz) entscheidend sei. Eine Wahlmöglichkeit im Hinblick auf die Form der Einigung deu- 1171 Vgl. Hanebeck, Der demokratische Bundesstaat des Grundgesetzes, 2004, 332; Vogel/ Kirchhof, in: Bonner Kommentar, Art. 107 (Zweitbearbeitung, Stand Juni 1971) Rn. 142. Weitere Nachweise auch bei Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, 1997, 156 Fussnote. 1172 Vgl. Fischer-Menshausen, in: v. Münch/Kunig, GG – Kommentar, Band 3, 3. Auflage, 1996, Art. 107 Rn. 14 (»obligatorisches Verfahren«); Maunz in: Maunz/Dürig GG Kommentar, 21 Lfg., 1984, Art. 107 Rn. 47. 1173 Vgl. in diese Richtung Stern, Staatsrecht Band II, 1980, 1173; Voss, Der Verfassungsvertrag Finanzaugleich nach Art. 107 II GG, BayVBl. 1986, 326, 329. 279 tet sich auch in einem Sondervotum zum Finanzverfassungsurteil von 1986 an. Dort wird ausgeführt, dass das Prinzip des »dot ut des« im Finanzausgleich eine tragende Bedeutung habe. Für die gefundenen Ergebnisse sei die Einigung wichtiger als die genaue Einfügung in normative Vorgaben.1174 Die das Urteil tragende Mehrheit und die herrschende Meinung in der Literatur stehen einem solchen Finanzausgleichsvertrag jedoch skeptisch gegenüber. So wird in dem Mehrheitsvotum hervorgehoben, dass der Bund verpflichtet ist, durch Gesetz sicherzustellen, dass die unterschiedliche Finanzkraft der Länder angemessen ausgeglichen wird. Mit Art. 107 II 2 GG werde die Umverteilungsentscheidung bewusst dem freien Aushandeln der Länder entzogen und in die Verantwortung des Bundesgesetzgebers gegeben.1175 Auch in der Literatur wird betont, dass vertragliche Absprachen grundsätzlich nur dort getroffen werden dürfen, wo sie ausdrücklich vorgesehen sind.1176 Dem könnte entgegen gehalten werden, dass die Zulässigkeit von Verträgen zwischen den Ländern und zwischen dem Bund und den Ländern grundsätzlich anerkannt ist.1177 Wie bereits dargestellt, handelt es sich jedoch bei dem Länderfinanzausgleich um eine Materie, die ein besonders hohes Konfliktpotential aufweist. Der Länderfinanzausgleich garantiert als Ausprägung des Bundesstaatsprinzips die Handlungsfähigkeit der Bundesländer. In einem so sensiblen Bereich müsste ein Vertrag als mögliche Handlungsform in der Finanzverfassung ausdrücklich normiert sein. Der Wortlaut von Art. 107 II S. 1 GG lässt keinen Raum für eine Wahlmöglichkeit im Hinblick auf die Handlungsform. Festzuhalten bleibt somit, dass die Vorgaben zum Länderfinanzausgleich allein durch Bundesgesetz konkretisiert werden können. Dennoch zeigen die Überlegungen noch einmal, dass Art. 107 II GG als Finanzverfassungsnorm eine besondere Struktur aufweist. Zum einen ist die Norm final strukturiert (Ziel: angemessener Ausgleich). Zum anderen wird dem Gesetzgeber ein Mittel zur Zielerreichung vorgegeben (durch Gesetz). 3. Besonderer Charakter des Finanzausgleichsgesetzes Doch handelt es sich bei dem Gesetz, das den in Art. 107 II S. 1 GG normierten Auftrag verwirklichen soll, um ein »normales« Gesetz? Möglicherweise wird das geforderte Staatshandeln zum Gesetz erklärt und entspricht nur bedingt dieser Handlungsform. In der finanzverfassungsrechtlichen Literatur wurde der beson- 1174 Vgl. BVerfGE 72, 330 (425). 1175 Vgl. BVerfGE 72, 330 (396). 1176 Vgl. Hidien; Handbuch Länderfinanzausgleich, 1999, 339; Huber, in: v. Mangoldt/Klein/ Starck, Grundgesetz Kommentar, Band 3, 2001, Art. 107 Rn. 33; Siekmann, in: Sachs, GG – Kommentar, 3. Auflage, 2003, vor Art. 104a Rn. 16. Aus österreichischer Sicht, Haller, Grundsätze der Finanzverfassung in Österreich, VVDStRL 52 (1993), 111, 119. 1177 Vgl. Kirchhof, in: HStR Band III, 2. Auflage, 1996, § 59 Rn. 154 ff. ; Maurer, Staatsrecht I, 2003, § 10 Rn. 62 jeweils mit weiteren Nachweisen.

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Zusammenfassung

In seiner Entscheidung zum Länderfinanzausgleich hat das Bundesverfassungsgericht 1999 auf eine rechtsphilosophische Figur, John Rawls’ berühmten „Schleier des Nichtwissens“, zurückgegriffen. Dieser „Schleier“ ist in Rawls’ Werken Teil eines fiktiven Urzustands und bewirkt, dass die Entscheidungsträger ihre eigenen Interessen nicht kennen. Wenig beachtet wurde jedoch der Umstand, dass Rawls auch im Bereich der idealen Gesetzgebung auf diese Gedankenfigur verweist.

Die Arbeit setzt sich zunächst intensiv mit diesen Textpassagen auseinander, um in einem nächsten Schritt zu untersuchen, inwieweit Gesetzgebung unter dem Grundgesetz mit dem Gedanken eines unparteilichen Abgeordneten vereinbar ist.

Das Werk richtet sich an Verfassungsjuristen und Rechtsphilosophen.