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Vanessa Heinz, Gute Gesetzgebung durch zunehmende Verrechtlichung in:

Vanessa Heinz

Der Schleier des Nichtwissens im Gesetzgebungsverfahren, page 259 - 268

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4085-0, ISBN online: 978-3-8452-1771-0 https://doi.org/10.5771/9783845217710

Series: Hannoversches Forum der Rechtswissenschaften, vol. 33

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259 dadurch aus, dass ethische Kategorien in den Bereich des Rechts Eingang finden.1086 Die aktuelle Diskussion um Wege besserer Gesetzgebung kann als ein Streit darüber verstanden werden, welcher Gruppe das Gesetzgebungsverfahren unter dem Grundgesetz zugeordnet ist. Im Bereich der Gesetzgebung besteht insgesamt ein Spannungsverhältnis zwischen Recht und Politik und Ethik. Mit Hilfe von Konzeptionen normativer Ethik1087 könnten zusätzliche Verfahrensanforderungen an den Gesetzgeber gerechtfertigt werden, während der Hinweis auf den politischen Charakter der Gesetzgebung für einen Spielraum, eine Dezisionsmacht der Legislative streitet. 2. Gute Gesetzgebung durch zunehmende Verrechtlichung Bei der Diskussion um ein inneres Gesetzgebungsverfahren wird besonders deutlich, dass innerhalb der Gesetzgebungslehre eine Tendenz besteht, ethische Anforderungen an das Parlament zu verrechtlichen. Nachdem Schwerdtfeger in seinem grundlegenden Aufsatz von 1977 eine Methode der Entscheidungsfindung vorgestellt hatte, wurde sein Ansatz intensiv erörtert. Kern der Diskussion war die Frage, ob es sich bei den von ihm aufgestellten Verfahrensregeln um Verfassungspflichten oder ethische Anforderungen handelte. 1086 Vgl. v. Arnim, Gemeinwohl und Gruppeninteressen, 1977, 50 ff. 1087 Die Ethik ist die vernunftbestimmte und methodische Reflexion von Moral und Ethos. Die Moral ist der Untersuchungsgegenstand der Ethik. Im weiteren Verlauf dieser Untersuchung wird deshalb das Verhältnis von Ethik und Gesetzgebung und nicht von Moral und Gesetzgebung untersucht. Vgl. Krings: Stichwort »Ethik, in: Historisches Wörterbuch der Philosophie, Band 2,, 1972, 398. Die normative Ethik versucht Gebote und Verbote sowie sittliche Werturteile in einen systematischen Zusammenhang zu bringen, der durch ein höchstes Gebot, evtl. auch mehrere solche Gebote konstituiert wird, Vgl. Höffe, Lexikon der Ethik, »normative Ethik«, 6. Auflage, 2002, 192. Sie versteht sich als praktische Philosophie und versucht Prinzipien zu gewinnen, um nach ihrer Maßgabe konkrete Probleme der zeitgenössischen Lebenswelt zu beurteilen. Vgl. Pieper, Stichwort »Ethik« in: Historisches Wörterbuch der Philosophie, Band 2, 1972, 408. Der Begriff der Rechtsethik hingegen soll eine Spezialethik beschreiben, der es um die Qualität und die Bonität des Rechts geht. Die Bezeichnung soll in den 20er und 30er Jahren des 20. Jahrhunderts geprägt worden sein. Bei der Rechtsethik handele es sich um das Herzstück einer materiellen Rechtsphilosophie, die sittliche Maßstäbe für das Recht und seine Normen anerkenne. Als eine normative Theorie stelle die Rechtsethik insbesondere einen Widerpart gegen Formalismus und Positivismus dar, vgl. Hollerbach, Stichwort »Rechtsethik« in Staatslexikon, Band 4, 1988, Sp. 692. Im Folgenden wird der Begriff der normativen Ethik als der ältere und der Rechtsethik übergeordnete Begriff verwandt. 260 a) Inneres Gesetzgebungsverfahren als ethisches Gebot Diese Auseinandersetzung zeigt deutlich, dass es sich bei der Gesetzgebungslehre um eine interdisziplinäre Wissenschaft handelt. Ob und inwieweit das Recht moralischen Vorstellungen entsprechen oder ihnen Geltung verschaffen soll, ist eine in hohem Maß umstrittene Frage, über die sich vor allem die Anhänger des Naturrechts und die Exponenten des Rechtspositivismus streiten.1088 Wie bereits angesprochen, weist die Gesetzgebungslehre Schnittstellen zur Philosophie, den Sozialwissenschaften und den Politikwissenschaften auf. Versteht man die Gesetzgebungswissenschaft wie in der vorliegenden Arbeit als Zweig des öffentlichen Rechts, so besteht die Schwierigkeit darin, das Verhältnis von Recht und Ethik genauer zu fassen. Ohne innerhalb dieser Untersuchung vertieft auf diese »klassische« Fragestellung eingehen zu wollen, sind grundsätzlich zwei Sichtweisen denkbar. Stellt man sich Recht und Ethik als zwei Kreise vor, werden von Stimmen in der rechtlichen Literatur vor allem zwei »Modelle« vertreten: 1. Das Recht wird als ein kleiner Kreis verstanden, der sich in einem großen Kreis Ethik befindet. 2. Recht und Ethik werden als zwei unabhängig voneinander bestehende Kreise aufgefasst, die lediglich eine gemeinsame Schnittmenge besitzen. Beide Sichtweisen stimmen darin überein, dass ethische Wertungen auch außerhalb des Rechtsbereichs bestehen. Sie unterscheiden sich in der Frage, ob das Recht völlig im Bereich der Ethik aufgeht (Modell 1) oder ob nur eine, wenn auch große Schnittmenge zwischen Recht und Ethik besteht (Modell 2). Für das erste Modell spricht, dass möglicherweise jede rechtliche Bewertung im Rahmen der Gesetzgebung auf einer ethischen Grundlage basiert. Denn der Gesetzgeber habe die Aufgabe, das Grundgesetz anzuwenden, zu konkretisieren. Dabei greife er zumindest mittelbar immer auf die dieser Verfassung zugrunde liegende Wertordnung zurück. Der Bereich des Rechts wäre dann eine Teilmenge der Ethik. Das Recht stellte »ethisches Minimum« in einer Gesellschaft dar.1089 Gegen eine solche Sichtweise kann jedoch eingewandt werden, dass Recht und Ethik nicht derart eng miteinander verbunden sind. Gesetze enthalten zahlreiche bloße Ordnungsvorschriften, für deren Inhalt nicht auf ethische Grundlagen zurückgegriffen werden muss. Nicht alles Recht enthält einen ethischen Kern. Aus diesem Grund erscheint das zweite Modell vorzugswürdig; es berücksichtigt in größerem Maß die Unterschiede innerhalb der Rechtsordnung. Es verdeutlicht, 1088 Vgl. Koller, Theorie des Rechts, 2. Auflage, 1997, 280 mit weiteren Nachweisen; Seelmann, Rechtsphilosophie, 1994, § 3. 1089 Vgl. Wittmann, Ethik und Gesetzgebung, FS Scholler, 1991, 35, 36. 261 dass es Rechtsregeln gibt, die wie das Rechtsfahrgebot (§ 2 StVO) allein gesellschaftliche Konventionen ohne sittlichen Bezug fixieren.1090 Um die Entwicklung innerhalb der öffentlich-rechtlichen Dogmatik zur Gesetzgebung genauer einzuordnen, ist es jedoch nicht notwendig, sich für eines der Modelle zu entscheiden. Denn Kernfrage ist: Wo liegt die Grenze zwischen Recht und Ethik? Diese Problematik bilden beide Modelle gleichermaßen ab. Bei dem ersten Modell wird das Verhältnis von Recht und Ethik durch die Größe des Rechts-Kreises definiert. Im zweiten Modell stellt sich das Verhältnis als die Schnittmenge beider Kreise dar. Den weiteren Ausführungen liegt das zweite Modell zugrunde. Der Streit um die Figur des inneren Gesetzgebungsverfahrens kann als eine Auseinandersetzung um die Größe der Schnittmenge von Recht und Ethik angesehen werden. Kern der Kontroverse um das innere Gesetzgebungsverfahren war die Frage: Handelt es sich bei denkbaren zusätzlichen Verfahrensregelungen um Anforderungen, die unmittelbar aus der Verfassung ableitbar sind? Wie erörtert, kann der Versuch, ein ungeschriebenes inneres Gesetzgebungsverfahren mit Hilfe von Rechtsstaatsprinzip, Demokratieprinzip und Grundrechten zu legitimieren, nicht überzeugen. Selbst wenn sich aus ihnen eine Verfassungspflicht des Gesetzgebers zur Rationalität zu ableiten ließe, wäre diese zu allgemein und vage.1091 Der Gesetzgeber ist deshalb bislang verfassungsrechtlich nicht an eine Methode der Entscheidungsfindung gebunden. Es handelt sich allein um ein ethisches Gebot. b) Möglichkeit eines Gesetzgebungsverfahrensgesetzes Nachdem sich zahlreiche Stimmen in der Literatur dafür ausgesprochen hatten, das innere Gesetzgebungsverfahren derart einzuordnen, nahm der Stellenwert dieser Figur in der Diskussion ab. Wie der 65. Deutsche Juristentag gezeigt hat, besitzt zwar die Auseinandersetzung um eine »gute Gesetzgebung« eine hohe Bedeutung. So hat sich eine Abteilung des DJT mit dem Thema »Wege zu besserer Gesetzgebung – sachverständige Beratung, Begründung, Folgeabschätzung und Wirkungskontrolle« beschäftigt. Wie diese Aufzählung zeigt, ist jedoch der Gedanke eines Abwägungsgebotes in den Hintergrund getreten. Die aktuelle Gesetzgebungslehre befasst sich vorwiegend mit anderen Reformvorschlägen und An- 1090 Vgl. Hill, Einführung in die Gesetzgebungslehre, 1982, 12; Mastronardi, Juristisches Denken, 2003, Rn. 281 ff. 1091 Vgl. Lücke, Die allgemeine Gesetzgebungsordnung, ZG 2001, 1, 36. 262 sätzen. So wird vor allem eine Qualitätssicherung durch Gesetzesfolgenabschätzung intensiv erörtert.1092 Schwerdtfegers Ansatz ist dennoch nicht völlig aus der Gesetzgebungswissenschaft verschwunden. Durch die Literatur zieht sich seit seinem grundlegenden Beitrag die abstrakte Frage, ob der Gesetzgeber an zusätzliche Verfahrensanforderungen gebunden werden sollte. In der jüngeren Diskussion drückt sich dies in den Ansätzen zur Schaffung eines Gesetzgebungsverfahrensgesetzes aus. Ein derartiges Regelwerk für die Legislative könnte auch ein Abwägungsgebot enthalten. Jedoch wird der Gedanke einer Institutionalisierung von Regeln guter Gesetzgebung überwiegend abgelehnt. So führt Schulze-Fielitz in seiner Monographie zur Gesetzgebungstheorie aus, dass eine solche Verrechtlichung weder erforderlich noch zweckmäßig sei.1093 Auch in neueren Beiträgen überwiegen die kritischen Stimmen. Bestrebungen, das Gesetzgebungsverfahren im Wege einer Verfassungsänderung oder durch Erlass entsprechender Gesetze mit weiteren Verfahrensvoraussetzungen zu überfrachten, sei mit gewisser Vorsicht zu begegnen. Gegen sie spreche nicht nur die Einsicht, dass die Verrechtlichung des Gesetzgebungsverfahrens dessen politischer Eigengesetzlichkeit kaum gerecht werden kann, sondern auch die Gefahr, der jeweiligen Opposition ein zusätzliches Blokkadeinstrument an die Hand zu geben, indem sie politische Vorbehalte in verfassungsrechtliche Bedenken kleide.1094 Eine das Parlament über das heutige Maß bindende abstrakt – generelle Regelung des Gesetzgebungsverfahrens würde dem politischen Charakter der Willensbildung des Parlaments nicht entsprechen.1095 c) Denkbare Ebenen der rechtlichen Institutionalisierung Die ablehnenden Stellungnahmen in der Literatur bewegen sich auf einer sehr abstrakten, fast pauschalen Ebene. Aus diesem Grund soll hier genauer aufgezeigt werden, auf welchen verschiedenen Ebenen zusätzliche Anforderungen an die Entscheidungsfindung institutionalisiert werden könnten. Eine solche differenzierte Betrachtung ermöglicht es, die im Raum stehenden Bedenken genauer einzuordnen. Hilfreich für die folgende Darstellung waren hierbei die Entwicklun- 1092 Vgl. Bussmann, Rechtliche Anforderungen an die Qualität der Gesetzesfolgenabschätzung?, ZG 1998, 127 ff.; Deckert, Zur Methodik der Folgenantizipation in der Gesetzgebung, ZG 1995, 240 ff.; Grimm, Gesetzesfolgenabschätzung – Möglichkeiten und Grenzen aus der Sicht des Parlaments, in: ZRP 2000, 87 ff.; Edinger, Folgenabschätzung und Evaluation von Gesetzen, ZG 2004, 149 ff.; Hadamek, Gesetzesfolgenabschätzung – auch eine Sache des Parlaments, ZG 2001, 382 ff.; Wagner, Gesetzesfolgenabschätzung – Modeerscheinung oder Notwendigkeit, ZRP 1999, 480 ff. 1093 Vgl. Schulze – Fielitz, Wege, Umwege oder Holzwege zu besserer Gesetzgebung, JZ 2004, 862, 863, ähnlich auch Blum, Beilage zu NJW Heft 27/2004, 45, 48. 1094 Vgl. Ennuschat, Wege zu besserer Gesetzgebung, DVBl. 2004, 986, 994; Schuppert, Gute Gesetzgebung, ZG Sonderheft 2003, 8 ff. 1095 Vgl. Blum, Beilage zu NJW Heft 27/2004, 45, 48. 263 gen im Bereich der Gesetzesfolgenabschätzung. Dort werden verschiedene Varianten der rechtlichen Institutionalisierung aufgezeigt und deren Vor- und Nachteile diskutiert.1096 aa) Verfassungsänderung Ein Weg bestünde darin, die Art. 76 ff. GG ausdrücklich um Abwägungsregeln beziehungsweise zusätzliche Verfahrensanforderungen zu ergänzen. Eine Gesetzgebungsordnung könnte durch Verfassungsänderung in das Grundgesetz integriert werden. Gegen einen solchen Reformansatz sprechen einerseits systematische Bedenken. Zusätzliche Verfahrensregeln auf Verfassungsebene würden die Verfassung überfrachten. 1097 Andererseits wird das Grundgesetz als rechtliche Grundordnung verstanden. Bezogen auf die Gesetzgebung zeichne es sich dadurch aus, dass es die Organe, die Zuständigkeiten und das Verfahren der Gesetzgebung grundlegend ordne.1098 Wollte man den Gesetzgeber an mehr als einen äußeren Ablauf binden, so handelt es sich um eine entscheidende Neuausrichtung. Dieser »revolutionäre« Charakter eines Gesetzgebungsverfahrensgesetzes spricht dafür, dass es nur durch eine Grundgesetzänderung institutionalisiert werden kann. Eine »Versteinerung« der Verfassung könnte dann eventuell dadurch verhindert werden, dass Art. 77 I GG lediglich um einen Gesetzgebungsauftrag ergänzt würde. Dieser würde dann das grundlegende Erfordernis einer solchen Gesetzgebungsordnung in der Verfassung verankern. Er könnte beispielsweise lauten: »Die Bundesgesetze werden vom Bundestage beschlossen. Das Nähere regelt ein Bundesgesetz:« bb) Grundsatzgesetzgebung Einen anderen denkbaren Ansatz einer Institutionalisierung zeigt Lücke auf. Anders als nach der hier vertretenen Ansicht leitet er aus der Verfassung eine ungeschriebene Gesetzgebungsordnung ab. Den Gesetzgeber treffe eine verfassungsimmanente Grundpflicht, die er gesetzlich zu konkretisieren und auszugestalten 1096 Vgl. Bräunlein, Integration der Gesetzesfolgenabschätzung ins Politisch – Administrative System der Bundesrepublik Deutschland, 2004; Böhret/Konzendorf, Handbuch Gesetzesfolgenabschätzung, 2001, 317 ff.; Schuppert, Gute Gesetzgebung, ZG Sonderheft 2003, 27. 1097 Vgl. Lücke, Die Allgemeine Gesetzgebungsordnung, ZG 2001, 1, 40. Im Hinblick auf eine rechtliche Institutionalisierung der Gesetzesfolgenabschätzung so auch Böhret/Konzendorf, nach deren Ansicht der Verfassungsrang für eine schwerpunktmäßig methodologische Ergänzung des Gesetzgebungsverfahrens doch etwas hoch gegriffen erscheint, vgl. Böhret/Konzendorf, Handbuch Gesetzesfolgenabschätzung, 2001, 319. 1098 Vgl. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts, 1999, Rn. 16. 264 habe. Eine auf diese Weise entstandene einfachgesetzliche Verfahrensordnung verkörpere dann faktisch Verfassungsrecht. 1099 Diese Überlegungen erinnern an die Ausführungen im Maßstäbe – Urteil; auch dort entwickelt das Gericht ein Gesetz, das den Gesetzgeber in Zukunft binden soll und damit quasi zwischen Verfassung und einfachem Gesetz steht. Schon in der Urteilsanalyse wurde angesprochen, dass eine solche Selbstbindung des Gesetzgebers problematisch ist. An späterer Stelle werden die Schwierigkeiten einer solchen Konstruktion mit Blick auf Art. 109 III GG noch einmal angesprochen.1100 Hier sei nur vorweggenommen, dass eine solche Gesetzeskategorie im Grundgesetz bislang nicht vorgesehen ist und deshalb erst ausdrücklich verankert werden müsste.1101 cc) Einfaches Gesetz Die Idee eines inneren Gesetzgebungsverfahrens könnte auch dadurch verrechtlicht werden, dass durch einfaches Gesetz ausdrücklich Regeln guter Gesetzgebung festgelegt werden.1102 Eine »Zementierung« der Verfassung könnte auf diesem Weg verhindert werden. Auch scheint ein ausdrücklicher Verfassungsauftrag nicht zwingend notwendig. So führt das Bundesverfassungsgericht in anderem Zusammenhang aus: »Die Gestaltung des Gesetzgebungsverfahrens im Rahmen der durch die Verfassung vorgegebenen Regeln ist Sache der gesetzgebenden Organe.«1103 Möglicherweise kann hier zudem ein Vergleich mit der Ausgestaltung von Grundrechten erfolgen.1104 Ein Handeln des Gesetzgebers in diesem Bereich kann auf einem ausdrücklichen Verfassungsauftrag beruhen oder sich auch unabhängig von einem Auftrag als notwendig erweisen.1105 1099 Vgl. Lücke, Die Allgemeine Gesetzgebungsordnung, ZG 2001, 1, 39 ff. 1100 Vgl. 6. Teil, I 1, b). 1101 Vgl. Blum, Gutachten, in: Verhandlungen des fünfundsechzigsten Deutschen Juristentages, Ständige Deputation des Deutschen Juristentages (Hrsg.), Band I (Gutachten), München 2004, I 6, 41 ff., Pieroth, Die Missachtung gesetzter Maßstäbe durch das Maßstäbegesetz, NJW 2000, 1086, 1087; Weiß, Über Maßstäbegesetze als neue Kategorie der Gesetzgebung, ZG 2001, 210 ff. 1102 Vgl. Mengel, Empfiehlt es sich, die Regeln guter Gesetzgebung gesetzlich festzulegen?, in: Hill, Parlamentarische Steuerungsordnung, 2001, 115, 134. 1103 BVerfGE 1, 144 (148 ff.), BVerfGE 10, 4 (19 f.); BVerfGE 29, 221 (234); BVerfGE 36, 321 (330). 1104 Vgl. bejahend Lücke, Die Allgemeine Gesetzgebungsordnung, ZG 2001, 1, 38, Fussnote 188. 1105 Vgl. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts, 1999, Rn. 303. 265 dd) Geschäftsordnungsrecht Schließlich könnte die Idee eines Abwägungsgebots in Geschäftsordnungsrecht umgesetzt werden.1106 In der gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO) vom 26.07. 2000 zeichnet sich bereits eine Tendenz ab, sich um die Rationalität und Professionalität bei der Erarbeitung von Gesetzentwürfen zu bemühen.1107 Im Bereich der Gesetzesfolgenabschätzung wird dieser Weg der Institutionalisierung favorisiert.1108 Die Schwäche einer solchen Vorgehensweise besteht jedoch darin, dass die GGO nur administratives Binnenrecht darstellt. Sie verpflichtet lediglich die Bundesregierung und die Ressorts.1109 Verfahrensregeln müssten nicht nur Eingang in die GGO finden, sondern auch in die Geschäftsordnung des Bundestages integriert werden. Selbst wenn dies erfolgte, besitzt jedoch die Geschäftsordnung des Bundestags nur parlamentsinterne Wirkung.1110 Die Wirkung einer solchen Ansatzes erscheint deshalb nur sehr gering. ee) Zwischenergebnis An dieser Stelle können nicht alle Facetten der verschiedenen Varianten aufgezeigt werden. Nicht überzeugend sind die Überlegungen, Regeln guter Gesetzgebung allein in die Geschäftsordnung zu integrieren oder eine Art von Grundlagengesetz einzufordern. Der »GeschO«- Ansatz weist zwar eine hohe Flexibilität auf; Modifizierungen können schnell eingearbeitet werden. Im Hinblick auf die GGO zeigt sich jedoch bereits, dass deren Anforderungen tendenziell nicht eingehalten werden.1111 Geschäftsordnungsrecht verlangt keine strikte Beachtung. Insoweit besteht die Gefahr, dass die Regeln der Entscheidungsfindung zwar normiert, aber in keiner Weise kontrolliert und durchgesetzt werden können. Ein Grundlagengesetz hingegen zeichnete sich durch die umfassende Bindungswirkung aus. Diese Figur kann jedoch im Hinblick auf die Normenhierarchie des Grundgesetzes nicht überzeugen. Innerhalb der jetzigen Fassung des Grundgesetzes wird eine solche Bindung lediglich im Fall von Art. 109 III GG diskutiert. Der Versuch des Bundesverfassungsgerichts, ein solches Maßstäbe- Gesetz für den Finanzausgleich zu entwickeln, konnte nicht überzeugen. Aus der Finanzverfassung lässt sich keine Regelungsebene zwischen Verfassung und ein- 1106 Vgl. Kloepfer, Abwägungsregeln bei Satzungsgebung und Gesetzgebung DVBl. 1995, 441, 448. 1107 Vgl. hierzu Schneider, Meliora Legalia, ZG 2004, 105, 107. 1108 Vgl. Schuppert, Gute Gesetzgebung, ZG Sonderheft 2003, 26 ff. mit weiteren Nachweisen. 1109 Vgl. hierzu Schneider, Meliora Legalia ZG 2004, 105, 113; Hoffmann, Das verfassungsrechtliche Gebot der Rationalität im Gesetzgebungsverfahren, ZG 1990, 97, 101. 1110 Vgl. zum Charakter der Geschäftsordnung des Bundestages allgemein, Achterberg/ Schulte, in: v. Mangoldt/Klein/Starck Band 2, 4. Auflage, 2000, Art. 40 Rn. 33 ff.; Badura, Staatsrecht, 3. Auflage, 2003, Abschnitt E, Rn. 43; Maurer, Staatsrecht I, 3. Auflage, 2003, Rn. 87 ff.; Morlok, in: Dreier, GG – Kommentar, Band II, 1998, Art. 40 Rn. 9. 1111 Vgl. Schneider, Meliora Legalia ZG 2004, 105, 111. 266 fachem Gesetz ableiten. Dieser Befund zeigt, dass es sich bei dem Grundlagengesetz (noch) nicht um eine übergreifende rechtliche Kategorie des Grundgesetzes handelt. Hierfür wäre eine Verfassungsänderung notwendig. d) Ausblick: mögliche Kontrollinstanz und Kontrolldichte Damit bleiben als mögliche Varianten einer Institutionalisierung eine Verfassungsänderung oder eine einfach-gesetzliche Normierung bestehen. Entscheidend ist, inwieweit diese beiden Formen der Institutionalisierung mit der Theorie der Spielräume vereinbar sind. Denn, wie zuvor aufgezeigt, besteht die Gefahr, dass sich das filigrane Verhältnis von Bundesverfassungsgericht und Gesetzgeber verschieben könnte. Auf den ersten Blick scheint deshalb eine Integration zusätzlicher Verfahrensanforderungen auf Verfassungsebene nicht denkbar. Denn wie zu sehen war, wird gegen ein inneres Gesetzgebungsverfahren als Verfassungspflicht gerade eingewandt, dass das Bundesverfassungsgericht eine Vormachtstellung erhalte. Zusätzliche prozedurale Pflichten des Gesetzgebers erweitern dessen Prüfungsmaßstab. Der Gedanke, dass eine verstärkte prozedurale Kontrolle durch eine geringe inhaltliche Kontrolle ausgeglichen wird, kann nicht überzeugen. Zu überlegen ist jedoch, ob ein möglicher Machtzuwachs des Bundesverfassungsgerichts nicht auch bei einer einfach-gesetzlichen Institutionalisierung eintreten könnte. Verstießen Gesetze gegen Bestimmungen eines Gesetzgebungsverfahrensgesetzes, so widersprächen sie zwar nicht der verfassungsmäßigen Ordnung (Art. 20 III GG), stellten jedoch einen Fall gesetzeswidrigen Gesetzesrechts dar.1112 In der Literatur besteht noch keine Übereinstimmung darüber, welche Rechtsfolgen derartige Fallkonstellationen hervorrufen.1113 Es bedarf deshalb sowohl einer Regelung, welche Konsequenzen ein solcher Verstoß nach sich zieht, als auch einer Regelung über die Kontrollinstanz. Hier schließt sich der Kreis zur Verfassungsänderung. Denn in der Literatur wird vorgeschlagen, die Kontrolle dem Bundesverfassungsgericht zu übertragen.1114 Schon jetzt entscheide dieses bei der ihm übertragenen Normenkontrolle nicht ausschließlich über die Verfassungswidrigkeit von Gesetzen, sondern auch über die »Vereinbarkeit von Landesrecht mit sonstigem Bundesrecht« (Art. 93 I Nr. 2 GG) und die »Unvereinbarkeit eines Landesgesetzes mit einem Bundesgesetze« (Art. 100 I S. 2 GG).1115 Hier zeigt sich folglich, dass unabhängig von der Ebene der Institutionalisierung allein das Bundesverfassungsgericht als Kontrollinstanz in Betracht kommt. 1112 Vgl. Lücke, Die Allgemeine Gesetzgebungsordnung, ZG 2001, 1, 46. 1113 Vgl. Lücke, Die Allgemeine Gesetzgebungsordnung, ZG 2001, 1, 46; vertiefend hierzu Heckmann, Gesetzeskraft und Geltungsverlust von Rechtsnormen, 1997. 1114 Vgl. Lücke, Die Allgemeine Gesetzgebungsordnung, ZG 2001, 1, 47; Maurer, Vollzugsund Ausführungsgesetz, FS für Obermayer, 1986, 95, 104 ff. 1115 Vgl. Lücke, Die Allgemeine Gesetzgebungsordnung, ZG 2001, 1, 47. 267 Dies erklärt die Ablehnung der Literatur gegenüber jeglicher Verrechtlichung von Regeln guter Gesetzgebung. Ein solcher Vorgang scheint in jedem Fall die Position des Gerichts zu Lasten des Gesetzgebers zu stärken. Dennoch zeichnet sich eine denkbare Lösung ab, die mit der Theorie der Spielräume vereinbar ist und nicht zu einer Vormachtstellung der Verfassungsgerichtsbarkeit führt. Ansatzpunkt ist hierbei nicht die Ebene der Institutionalisierung, sondern eine ausdrückliche Regelung von Fehlerfolgen. So könnten die prozeduralen Anforderungen an den Gesetzgeber als schwache Verfahrenspflichten ausgestaltet werden.1116 Konkret bedeutet dies, dass innerhalb eines Gesetzgebungsverfahrensgesetzes Heilungsmöglichkeiten vorgesehen werden.1117 Insbesondere im Hinblick auf ein mögliches Abwägungsgebot für den Gesetzgeber lohnt sich an dieser Stelle der Blick in das Bauplanungsrecht. Das Abwägungsgebot ist dort in § 1 VI BauGB verankert worden. Kontrovers diskutiert wird, ob Handlungs- und Kontrollmaßstäbe im Bereich des Planungsermessens identisch sind. So ist beispielsweise Hoppe der Auffassung, dass nicht alle Anforderungen, die an die Abwägung gestellt werden, auch einer gerichtlichen Überprüfung unterliegen.1118 Normen, die die planerische Abwägung regelten, stellten nur »weiche« Maximierungsgebote dar.1119 Sie dienten nicht in erster Linie der Herstellung oder Wahrung von Rechtmäßigkeit, sondern der Förderung und Steuerung sachgerechter Planung.1120 In der Literatur wird jedoch auch vertreten, dass Handlungs- und Kontrollmaßstäbe grundsätzlich kongruent seien. Das Ausmaß der Gerichtskontrolle korrespondiere mit dem Maß der Rechtsbindung des Kontrollierten.1121 Die Ansicht Hoppes hat mit den §§ 214, 215 BauGB Eingang in das Baugesetzbuch gefunden. Der Gesetzgeber ordnet das Abwägungsgebot als eine unvollkommene Verfahrenspflicht ein und sieht Heilungsmöglichkeiten / Unbeachtlichkeitsregelungen vor.1122 Insoweit kann das Bauplanungsrecht tatsächlich eine Vorbildwirkung für eine Gesetzgebungsordnung entfalten. Es bleibt festzuhalten, dass Anforderungen an eine Methode der Entscheidungsfindung nicht allein im Wege der Verfassungsinterpretation gewonnen werden können. Aus dem Grundgesetz in seiner jetzigen Fassung kann keine selbständige Verfassungspflicht zur guten Gesetzgebung abgeleitet werden. Regeln für die Entscheidungsfindung müssten rechtlich institutionalisiert werden. 1116 Vgl. in diese Richtung, Burghart, Die Pflicht zum guten Gesetz, 1996, 206, der sich allerdings nicht mit der Institutionalisierung von Regeln guter Gesetzgebung beschäftigt, sondern bereits eine immanente Verfassungspflicht zum guten Gesetz annimmt. 1117 Vgl. Lücke, Die Allgemeine Gesetzgebungsordnung, ZG 2001, 1, 47. 1118 Vgl. Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, 3. Auflage, 2004, § 5 Rn. 10, 175. 1119 Vgl. Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, 3. Auflage, 2004, § 5 Rn. 10, 175. 1120 Vgl. Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, 3. Auflage, 2004, § 5 Rn. 10, 175. 1121 Vgl. Johannes Dreier, Die normative Steuerung der planerischen Abwägung, 1995, 265. 1122 Diese gesetzliche Durchbrechung von Handlungsanforderungen und Kontrolldichte wird von Dreier zugegeben, vgl. Johannes Dreier, Die normative Steuerung der planerischen Abwägung, 1995, 266. 268 Eine solche Verrechtlichung könnte auf verschiedenen Ebenen erfolgen. Überzeugend erscheinen hier allein eine Verfassungsänderung oder ein Gesetzgebungsverfahrensgesetz, auch wenn die herrschende Meinung in der Literatur sich gegen diese Ansätze ausspricht. Diese Ablehnung drückt die berechtigte Furcht vor einem »Jurisdiktionsstaat« aus. Jedoch könnten zusätzliche Anforderungen an den Gesetzgeber als schwache Verfahrenspflichten ausgestaltet werden. Im Hinblick auf die Frage einer Verfassungsänderung oder einer einfach-gesetzlichen Regelung ist eine vermittelnde Ansicht zu favorisieren. In die Verfassung selbst sollte ein Gesetzgebungsauftrag aufgenommen werden, der eine einfachgesetzliche Regelung bewirkt. Eine solche Regelungstechnik verhindert eine Überfrachtung des Grundgesetzes, verankert jedoch dennoch die Notwendigkeit einer »Disziplinierung« des Gesetzgebers in der Verfassung. 3. Begründungspflicht für die Legislative als notwendige Ergänzung Bislang wurde in der vorliegenden Untersuchung vor allem ein Abwägungsgebot für den Gesetzgeber diskutiert. Die rechtliche Institutionalisierung von Entscheidungsregeln stand im Vordergrund der Betrachtung. Ein wichtiger Schritt in Richtung einer guten Gesetzgebung wurde möglicherweise vernachlässigt. Denn die Forderung nach Regeln der Entscheidungsfindung stellt, isoliert vorgetragen, einen »zahnlosen Tiger« dar. Um den Gesetzgeber an eine Methodik zu binden, müssten gleichzeitig mit einem Abwägungsgebot Dokumentations- beziehungsweise Begründungspflichten eingeführt werden. So weist bereits Schwerdtfeger auf die Verbindung zwischen innerem Gesetzgebungsverfahren und Begründungszwang hin.1123 Mengel greift diese Überlegung in seinen Schriften auf: Das innere Gesetzgebungsverfahren führe dazu, dass den Gesetzgeber eine Darlegungspflicht treffe.1124 Er müsse aufzeigen, dass das Verfahren zur Entscheidungsfindung demokratisch-rechtsstaatlichen Anforderungen genüge.1125 Das Ziel einer guten Gesetzgebung kann also scheinbar nur dann erreicht werden, wenn der Gesetzgeber seine Überlegungen nachträglich offen legen muss. a) Begründungszwang als abwegige Vorstellung Eine solche legislative Begründungspflicht ist in der Gesetzgebungslehre jedoch lange Zeit nur am Rand erörtert worden. Die Überlegungen von Schwerdtfeger und Mengel sind nicht umfassend rezipiert worden. Die Verfechter eines rationalen Gesetzgebungsverfahrens gingen nur selten auf einen Begründungszwang für 1123 Vgl. Schwerdtfeger, Optimale Methodik der Gesetzgebung als Verfassungspflicht, FS Ipsen, 1977, 173, 185. 1124 Vgl. Mengel, Die verfahrensmäßigen Pflichten des Gesetzgebers und ihre verfassungsgerichtliche Kontrolle, ZG 1990, 193, 210. 1125 Vgl. Mengel, Gesetzgebung und Verfahren, 1997, 330.

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References

Zusammenfassung

In seiner Entscheidung zum Länderfinanzausgleich hat das Bundesverfassungsgericht 1999 auf eine rechtsphilosophische Figur, John Rawls’ berühmten „Schleier des Nichtwissens“, zurückgegriffen. Dieser „Schleier“ ist in Rawls’ Werken Teil eines fiktiven Urzustands und bewirkt, dass die Entscheidungsträger ihre eigenen Interessen nicht kennen. Wenig beachtet wurde jedoch der Umstand, dass Rawls auch im Bereich der idealen Gesetzgebung auf diese Gedankenfigur verweist.

Die Arbeit setzt sich zunächst intensiv mit diesen Textpassagen auseinander, um in einem nächsten Schritt zu untersuchen, inwieweit Gesetzgebung unter dem Grundgesetz mit dem Gedanken eines unparteilichen Abgeordneten vereinbar ist.

Das Werk richtet sich an Verfassungsjuristen und Rechtsphilosophen.