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Vanessa Heinz, Lückenhafte Regelung in Art. 76 ff. GG in:

Vanessa Heinz

Der Schleier des Nichtwissens im Gesetzgebungsverfahren, page 221 - 224

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4085-0, ISBN online: 978-3-8452-1771-0 https://doi.org/10.5771/9783845217710

Series: Hannoversches Forum der Rechtswissenschaften, vol. 33

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221 fen.898 Die Rezeption des Maßstäbe-Urteils gibt folglich Anlass, sich vertieft gerade mit diesem speziellen Ansatz innerhalb der Gesetzgebungslehre zu beschäftigen. Die weitere Darstellung gliedert sich in folgende Schritte auf. Ehe genauer auf die Figur des inneren Gesetzgebungsverfahrens selbst eingegangen wird, soll aufgezeigt werden, warum die Forderung nach Reformen der Gesetzgebung berechtigt sein könnte. Das Grundgesetz stellt nur in den Art. 76 ff. GG Regeln für die Gesetzgebung auf. Umstritten ist, ob dieser Normenkomplex eine planwidrige Regelungslücke enthält. Die Auseinandersetzung hierüber ist methodischer Ausgangspunkt für die verschiedenen Reformansätze der Gesetzgebungswissenschaft. In einem nächsten Schritt wird dann der Begriff des inneren Gesetzgebungsverfahrens näher skizziert. Aufzuzeigen ist, welche Forderungen an das Parlament sich hinter diesem »Schlagwort« verbergen. Es folgen Ausführungen zu der eigentlichen Kontroverse um den (rechtlichen) Charakter eines inneren Gesetzgebungsverfahrens. Handelt es sich um Pflichten für den Gesetzgeber, die aus der Verfassung abgeleitet werden können, oder um bloße Vernunftgebote?899 2. Lückenhafte Regelung in Art. 76 ff. GG Einigkeit besteht in der öffentlich- rechtlichen Dogmatik darüber, dass das Grundgesetz nur wenige ausdrückliche Aussagen zum Gesetzgebungsverfahren enthält. Allein die Art. 76 ff. Grundgesetz sind als verfassungsrechtliche Vorgabe vorhanden. Diese Normen sind einziger Anknüpfungspunkt für die Frage nach dem »Wie« der Gesetzgebung. Sie regeln nur einen Ausschnitt des Entscheidungsprozess. In der Literatur wird übereinstimmend festgestellt, dass das Grundgesetz lediglich Vorgaben für das Gesetzgebungsverfahren im engeren Sinn beinhaltet. Die Art. 76 ff. GG beschäftigten sich nur mit den Schritten, die sich direkt auf die Entscheidung des Parlaments bezögen, wie beispielsweise der Gesetzesinitiative und dem 898 Vgl. 1. Teil, II, 3., c). 899 In der öffentlich-rechtlichen Literatur wird statt des Begriffs »Vernunftgebot« oftmals der Begriff des Klugheitsgebots verwendet. Dieser erscheint jedoch im Hinblick auf den parlamentarischen Gesetzgeber nicht passend, weil »Klugheit« sich auf die Überlegungen eines Individuums bezieht. Der Begriff der Vernunft hingegen hat einen weiteren Anwendungsbereich, ist nicht mit der Vorstellung individueller, persönlicher Entscheidungen verknüpft, Vgl. hierzu Höffe, Ethik und Politik, 4. Auflage, 1992, 187. Kant versteht unter der Klugheit im engsten Sinn die Geschicklichkeit der Wahl der Mittel zu seinem eigenen größten Wohlsein (Kant, Akademie Ausgabe, Band 4, 416. Klugheit ist von Pragmatik geprägt, sie ist das Mittel bzw. der Weg, um Ziele im Leben erreichen zu können (vgl. hierzu Pieper, Das Viergespann: Klugheit, Gerechtigkeit, Tapferkeit, Mass, München 1964, 24). Demgegenüber ist die Vernunft »objektiver«, losgelöst von den Neigungen des Einzelnen. 222 Beschlussverfahren.900 Die Methodik der Entscheidungsfindung spiegele sich in den Normen der Verfassung hingegen nicht wider.901 Stattdessen lege das Grundgesetz nur die formal-institutionellen Grundzüge eines Gesetzgebungsverfahrens fest. 902 Bei den Art. 76 ff. GG handele es sich im Wesentlichen nur um Kompetenzzuweisungen.903 Die Art. 76 ff. GG werden insgesamt als Regelung des äußeren Gesetzgebungsverfahrens angesehen. Sie beschreiben allein den formalen Ablauf der Entscheidung. Dieser Befund weist eine strukturelle Ähnlichkeit mit der Kontroverse um den Gesetzesbegriff auf. Die Verfassung schweigt (Gesetzesbegriff) oder enthält nur Kompetenzregeln, die den äußeren Ablauf festlegen (Gesetzgebungsverfahren). Zu überlegen ist dann, wie das Schweigen beziehungsweise die restriktive Regelung des Grundgesetzes bewertet werden müssen. Wie soeben erörtert, geht die wohl herrschende Meinung in der Literatur davon aus, dass im Grundgesetz bewusst keine inhaltlichen Merkmale des Gesetzes festgeschrieben seien. Die Verfassung habe sich mit ihrem Schweigen für einen formalisierten Gesetzesbegriff entschieden. Diese Sichtweise überzeugt deshalb, weil das Merkmal der Allgemeinheit nur schwer fassbar ist und Art. 19 I S. 1 GG keine umfassende Geltung besitzt. Während diese Diskussion nahezu abgeschlossen erscheint, wird kontrovers erörtert, ob das Grundgesetz im Bereich des Gesetzgebungsverfahrens eine planwidrige Regelungslücke enthält. Ein Teil der Literatur betont, dass sich die Verfassungsgesetzgeber mit den Art. 76 ff. GG bewusst für eine bloße Rahmenregelung entschieden haben.904 Die parlamentarische Gesetzesarbeit solle gerade weitgehend dem Bundestag und dem Bundesrat in eigener Autonomie überlassen werden.905 Für eine planwidrige Regelungslücke sprechen sich hingegen die oben aufzeigten Stimmen aus, die auf den geringen Umfang der Regelungen in Art. 76 ff. GG hinweisen. Sie entnehmen dem Grundgesetz keinen Hinweis darauf, dass der Verfassungsgesetzgeber diesen Bereich abschließend normieren wollte. Schweige der Verfassungsgesetzgeber, so sei es nicht ausgeschlossen, dass die vorhandene Lücke gefüllt werde. Es bestehe im Bereich des Gesetzgebungsverfahrens Raum für Rechtsfortbildung.906 Die Darstellung zeigt, dass die »üblichen« Argumente für und gegen eine planwidrige Regelungslücke ausgetauscht werden. Ein Unterschied zu den »klassi- 900 Vgl. Jekewitz, in: Alternativkommentar zum GG, 1984, Art.76 Rn.4, Ossenbühl, in Isensee/ Kirchhof, HStR Band III, 1988, § 63 Rn.6. 901 Vgl. Bottke, Materielle und formelle Verfahrensgerechtigkeit, 1991, 72. 902 Vgl. Mengel, Grundvoraussetzungen demokratischer Rechtsetzung, ZRP 1984, 153, 153; Mengel, Empfiehlt es sich, die Regeln guter Gesetzgebung gesetzlich festzulegen?, in: Hill, Parlamentarische Steuerungsordnung, 2001, 115, 115. 903 Vgl. Mengel, Gesetzgebung und Verfahren, 1997, 257. 904 Vgl. Bryde, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, 1989, § 30, 859; Meßerschmidt, Gesetzgebungsermessen, 2000, 856. 905 Vgl. Gusy, Das Grundgesetz als normative Gesetzgebungslehre?, ZRP 1985, 291, 292. 906 Vgl. Hoffmann, Das verfassungsrechtliche Gebot der Rationalität im Gesetzgebungsverfahren, ZG 1990, 97, 99. 223 schen« Überlegungen innerhalb der Rechtstheorie besteht darin, dass nicht die Unvollständigkeit einfachen Rechts, sondern eine mögliche Ergänzungsbedürftigkeit der Verfassung diskutiert wird907 Das Bundesverfassungsgericht hat jedoch bereits in anderen Zusammenhängen neue Institute aus einer Gesamtschau der Verfassung entwickelt. Im Bereich der Grundrechte kann auf die Rechtsprechung zum allgemeinen Persönlichkeitsrecht verwiesen werden.908 Im Rahmen der Staatsorganisation hat das Gericht beispielsweise im Zusammenhang mit Auslandseinsätzen der Bundeswehr einen Parlamentsvorbehalt als notwendig erachtet.909 Die Gesetzgebungswissenschaft als »neuer Zweig« der Rechtstheorie910 lebt quasi davon, dass das Grundgesetz im Hinblick auf die Staatsfunktion Gesetzgebung nur wenige Regelungen enthält. Sie baut darauf auf, dass in diesem Regelungsabschnitt der Verfassung eine planwidrige Lücke besteht. Zwei Folgefragen stellen sich dann: 1. Auf welchem Weg könnte die Lücke geschlossen werden? Eine Möglichkeit besteht darin, aus den Verfassungsprinzipien weitere Anforderungen abzuleiten. Ähnlich wie bei dem Gesetzesbegriff erscheint dann jedoch problematisch, wie aus unbestimmten Grundbegriffen konkrete Anforderungen gewonnen werden sollen. Überzeugt dieser Weg der Verfassungsinterpretation nicht, so müsste das Grundgesetz geändert beziehungsweise um zusätzliche Verfahrensanforderungen ergänzt werden. 2. Wem obliegt die Aufgabe der Lückenschließung? Eine Grundgesetzänderung kann nur durch den verfassungsändernden Gesetzgeber selbst vorgenommen werden. Die Befugnis zur Verfassungsinterpretation hingegen könnte auch dem Bundesverfassungsgericht zukommen. Bejaht man eine planwidrige Regelungslücke im Bereich der Art. 76 ff. GG, so stehen Gesetzgeber und Verfassungsgericht in einem Konkurrenzverhältnis.911 907 Vgl. zum Begriff der planwidrigen Regelungslücke Canaris, Die Feststellung von Lücken im Gesetz, 2. Aufl., 1983; zusammenfassend Röhl, Allgemeine Rechtslehre, 2. Auflage, 2001, § 77, 615 ff.; Rüthers, Rechtstheorie, 1999, Rn. 832 ff. Innerhalb der Rechtstheorie wird dieses Bild (bislang) primär verwendet, wenn der Rechtsanwender sich mit ungeregelten Rechtsfragen auseinander setzen muss. Der Lückenbegriff wird vor allem als Eingangstor für richterliche Rechtsfortbildung angesehen. So definiert Canaris die Gesetzeslücke als eine »planwidrige Unvollständigkeit« der Gesetzesordnung, gemessen am Maßstab der gesamten geltenden Rechtsordnung vgl. Canaris, Die Feststellung von Lükken im Gesetz, 2. Auflage, 1983, 39. 908 Vgl. BVerfGE 34, 238 ff. (Tonband); BVerfGE 35, 202 ff. (Lebach); BVerfGE 47, 46 ff. (Sexualkundeunterricht); BVerfGE, 65, 1 ff. (Volkszählung). 909 Vgl. BVerfGE 90, 286 ff. 910 Vgl. Kaufmann, Rechtsphilosophie, 2. Auflage, 1997, 11, 16. 911 Vgl. hierzu Siedler, Gesetzgeber und Bundesverfassungsgericht: eine funktionell-rechtliche Kompetenzabgrenzung, Hamburg 1999 mit weiteren Nachweisen. 224 3. Die Figur des inneren Gesetzgebungsverfahrens Die Figur eines inneren Gesetzgebungsverfahrens wurde vor allem von Schwerdtfeger in die öffentlich-rechtliche Diskussion eingeführt.912 In seinem grundlegenden Aufsatz von 1977 definiert er das innere Gesetzgebungsverfahren als die Methodik der Entscheidungsfindung. Er skizziert den Weg zur Entscheidung als einen mehrstufigen Prozess: Der Gesetzgeber habe: eine Heranziehungspflicht: Er müsse die einschlägigen Fakten, Interessen, Gesichtspunkte vollständig und mit dem richtigen Inhalt heranziehen. eine Aufbereitungspflicht: Er müsse dieses Material aufbereiten, indem er den bisherigen Zustand analysiere und denkbare Ziele entwickele. eine Abwägungspflicht: Er müsse die verschiedenen Lösungsalternativen in ihrem Für und Wider politisch wertend gegeneinander abwägen. Schwerdtfeger entwickelt folglich zusätzliche Verfahrensbindungen für die Art und Weise der Gesetzgebung. Diese fasst er unter den Oberbegriff des inneren Gesetzgebungsverfahrens zusammen. Der von ihm dargestellte Entscheidungsprozess ähnelt sichtlich dem Planungsvorgang innerhalb der Bauleitplanung. Auf dieses Verhältnis zwischen Verfassungsrecht und Verwaltungsrecht ist an anderer Stelle noch vertieft einzugehen. Festzuhalten bleibt hier, dass Schwerdtfeger auf Gedanken der Bauleitplanung zurückgreift und Parallelen zwischen der Abwägung auf der Ebene des Verwaltungsrechts und dem Entscheidungsermessen des Gesetzgebers zieht. 913 Die Gedanken von Schwerdtfeger wurden in der Literatur rezipiert. Hierbei wurde der Begriff des inneren Gesetzgebungsverfahrens weiter konturiert und umschrieben. Das innere Gesetzgebungsverfahren versuche, den dynamischen Prozess der Entscheidungsfindung unter dem Gesichtspunkt der Rationalität neu zu ordnen.914 Es bilde den Gedanken von materieller Verfahrensgerechtigkeit im Gesetzgebungsprozess ab.915 Gleichzeitig verdeutliche es die Pflicht des Gesetzgebers zu intensivem Nachdenken.916 Die Vorstellung eines Abwägungsgebots für die Legislative wird jedoch auch kritisiert; diese Verfahrensanforderung sei zu vieldeutig, zu wenig scharf eingegrenzt.917 912 Vgl. Schwerdtfeger, Optimale Methodik der Gesetzgebung als Verfassungspflicht, FS für Hans Peter Ipsen 1977, 173 ff. 913 Vgl. Schwerdtfeger, Optimale Methodik der Gesetzgebung als Verfassungspflicht, FS für Hans Peter Ipsen 1977, 173 ff. 914 Vgl. Hill, Einführung in die Gesetzgebung, 1982, 63 ff. 915 Vgl. Bottke, Materielle und formelle Verfahrensgerechtigkeit, 1991, 73. 916 Vgl. Hoffmann, Das verfassungsrechtliche Gebot der Rationalität im Gesetzgebungsverfahren, ZG 1990, 97, 109. 917 Vgl. Meßerschmidt, Gesetzgebungsermessen, 2000, 832.

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References

Zusammenfassung

In seiner Entscheidung zum Länderfinanzausgleich hat das Bundesverfassungsgericht 1999 auf eine rechtsphilosophische Figur, John Rawls’ berühmten „Schleier des Nichtwissens“, zurückgegriffen. Dieser „Schleier“ ist in Rawls’ Werken Teil eines fiktiven Urzustands und bewirkt, dass die Entscheidungsträger ihre eigenen Interessen nicht kennen. Wenig beachtet wurde jedoch der Umstand, dass Rawls auch im Bereich der idealen Gesetzgebung auf diese Gedankenfigur verweist.

Die Arbeit setzt sich zunächst intensiv mit diesen Textpassagen auseinander, um in einem nächsten Schritt zu untersuchen, inwieweit Gesetzgebung unter dem Grundgesetz mit dem Gedanken eines unparteilichen Abgeordneten vereinbar ist.

Das Werk richtet sich an Verfassungsjuristen und Rechtsphilosophen.