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Vanessa Heinz, Eigenständiges Maßstäbe-Gesetz in:

Vanessa Heinz

Der Schleier des Nichtwissens im Gesetzgebungsverfahren, page 38 - 40

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4085-0, ISBN online: 978-3-8452-1771-0 https://doi.org/10.5771/9783845217710

Series: Hannoversches Forum der Rechtswissenschaften, vol. 33

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38 Zum anderen lehnt das Gericht eine vertragliche Verständigung ab. Würde ein solches Handlungsmittel zugelassen, so bestünde die Gefahr, dass sich einzelne Länder ihren Ausgleichspflichten entziehen könnten. Sie könnten den notwendigen Vertragsschluss verweigern.51 Eng mit diesem Punkt verbunden sind die Ausführungen des Gerichts zum Gesetzgebungsverfahren. Im Anschluss an die Frage der Handlungsformen setzt sich das Maßstäbe-Urteil mit dem Stellenwert des Mehrheitsprinzips auseinander: Auch wenn eine vertragliche Einigung abzulehnen sei, so rechtfertige auch eine bloße parlamentarische Mehrheit noch nicht den beschlossenen Finanzausgleich. Der Gesetzgeber könne einen Zugriff auf fremde Haushalte zu Lasten einer Minderheit nicht allein mit Hilfe eines Mehrheitswillens rechtfertigen.52 Das Bundesverfassungsgericht scheint im vorliegenden Urteil gegen das Mehrheitsprinzip als Entscheidungsregel und damit möglicherweise gegen das Gesetzgebungsverfahren nach dem Grundgesetz zu argumentieren. Die Gesetze, die die Finanzverfassung konkretisieren sollen, müssen möglicherweise zusätzlich legitimiert werden. Sie scheinen zusätzlichen verfahrensrechtlichen Anforderungen zu unterliegen. Zusammenfassend ergeben sich für die Frage der gerichtlichen Kontrolle mit Gesetzesbegriff und Gesetzgebungsverfahren zwei neue Bezugspunkte. Es deutet sich in dem vorliegenden Urteil ein Richtungswechsel an. Das Bundesverfassungsgericht scheint sich für eine am Gesetzesbegriff orientierte prozedurale Kontrolle auszusprechen. In einem nächsten Analyse-Schritt sind die Ausführungen des Gerichts zum Maßstäbegesetz selbst zu analysieren. Welche konkreten Anforderungen werden an den Gesetzgeber gestellt? 2. Eigenständiges Maßstäbe-Gesetz Nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts besteht im Bereich des Finanzausgleichs ein doppelter Gesetzgebungsauftrag. In einem ersten Schritt habe der Gesetzgeber die Aufgabe, langfristige Verteilungsmaßstäbe zu bestimmen. In einem zweiten Schritt solle er aus diesen geschaffenen Maßstäben die konkreten Folgerungen für die Ertragshoheit, Zuwendungsbefugnis, Empfangsberechtigung ziehen.53 Der Länderfinanzausgleich basiere auf drei Rechtserkenntnisquellen: Grundgesetz – Maßstäbegesetz – Finanzausgleichsgesetz. Das Bundesverfassungsgericht beschreibt einen Stufenbau: An der Spitze einer solchen Normenhierarchie steht das Grundgesetz, das die allgemeinen Prinzipien für den Finanzausgleich enthält. Das Maßstäbegesetz als nächste Stufe zeichnet sich dadurch aus, dass es langfristige, den Gesetzgeber selbst bindende Verteilungskriterien enthalten soll. Auf der abschließenden Stufe des Finanzausgleichsgesetzes stehen die konkreten Zuweisungen im Mittelpunkt. Von Stufe zu Stufe nimmt die Kon- 51 Vgl. BVerfGE 101, 158 (219). 52 Vgl. BVerfGE 101, 158 (219). 53 Vgl. BVerfGE 101, 158 (216). 39 kretheit des Gesetzes zu, die Rechtserkenntnisquellen bauen nach Vorstellung des Gerichts aufeinander auf. Gleichzeitig soll das Bild eines Stufenbaus die unterschiedliche Zeitwirkung widerspiegeln: dauerhaft geltende Normen des Grundgesetzes – langfristig angelegtes Maßstäbegesetz – kurzfristige finanzrechtliche Folgerungen im FAG.54 Fraglich ist, wie das Bundesverfassungsgericht das Gebot eines gesonderten Maßstäbegesetzes begründet: Woraus ergibt sich eine Verpflichtung des Gesetzgebers, langfristige Verteilungskriterien und konkrete finanzrechtliche Folgen in zwei eigenständigen Gesetzen zu regeln? Primär stützt das Gericht diese Forderung auf den Wortlaut der Finanzverfassungsnormen. Aus seiner früheren Rechtsprechung übernimmt es das Bild eines vierstufigen Finanzausgleichs. Die Art. 106, 107 GG spiegeln hiernach eine Verteilungsabfolge wider, die nur kurz umrissen werden soll: Art. 106 GG, primärer vertikaler Finanzausgleich, er bezieht sich auf die Verteilung und Umverteilung der Einnahmen zwischen Bund und Ländern. Art. 107 I GG, primärer horizontaler Finanzausgleich, er bestimmt, was den Ländern als eigene Finanzausstattung zusteht. Art. 107 II GG, sekundärer horizontaler Finanzausgleich, er korrigiert die zunächst ermittelte Finanzausstattung. Art. 107 II S. 2 GG, sekundärer vertikaler Finanzausgleich, er ermöglicht dem Bund, leistungsschwachen Ländern zusätzliche Ergänzungen zu gewähren. Auf jeder dieser Ebenen von Art. 106, 107 GG bestehen Gesetzesvorbehalte. Die oben dargestellte Konkretisierungsaufgabe gilt auf jedem Zwischenschritt des Systems Finanzausgleich. Das Bundesverfassungsgericht entnimmt das Gebot eines eigenständigen Maßstäbegesetzes den spezifischen Gesetzesvorbehalten. Jeder dieser Vorbehalte zeige auf, dass für Berechnungen als Basis langfristig angelegte gesetzliche Maßstäbe notwendig seien. Beispielsweise könne auf der ersten Stufe des primären vertikalen Finanzausgleichs die Umsatzsteuer nur dann konkret verteilt werden, wenn der Gesetzgeber zuvor die »Grundsätze« nach Art. 106 III S. 4 GG verdeutliche. Insbesondere die unbestimmten Rechtsbegriffe der »laufenden Einnahmen« und notwendigen Ausgaben müssten konkretisiert werden. Erst dann könne ein Verteilungsschlüssel festgelegt werden.55 Unterstützt wird diese Argumentation mit dem Wortlaut der Finanzverfassungsnormen durch eine teleologische Argumentation. Eine Maßstäbegesetzgebung schaffe abstrakte Kriterien für konkrete Finanzfolgen, in denen der Gesetzgeber sich selbst und der Öffentlichkeit Rechenschaft gebe. Durch ein eigenständiges Maßstäbegesetz werde die rechtsstaatliche Transparenz gesichert. Gleichzeitig würden die haushaltswirtschaftliche Planbarkeit und die Voraussehbarkeit gewährleistet.56 54 Vgl. BVerfGE 101, 158 (217). 55 Vgl. BVerfGE 101, 158 (215). 56 Vgl. BVerfGE 101, 158 (218). 40 Diese Ausführungen zeigen, dass ein gesondertes Maßstäbegesetz vor allem durch Verweis auf weiterreichende Kontrollmöglichkeiten gerechtfertigt wird. Auch wenn das Gericht eine inhaltliche Überprüfung einzelner Regeln ablehnt, so will es in seinem aktuellen Urteil keineswegs seine Kontrolle des Finanzausgleichs aufgeben. Seine Überlegungen enthalten die Schlüsselbegriffe Rechenschaft, rechtsstaatliche Transparenz, Planbarkeit, Voraussehbarkeit. Diese weisen darauf hin, dass durch ein Maßstäbegesetz der weite Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers empfindlich eingeschränkt werden soll. Schließlich stützt das Bundesverfassungsgericht den doppelten Gesetzgebungsauftrag auf ein praxisbezogenes Argument. Die Erfahrungen mit der Praxis des Länderfinanzausgleichs zeigten, dass die Regelungen der Finanzverfassung in Zukunft mit Hilfe eines Stufenmodells (MaßstäbeG und FAG) konkretisiert werden sollten.57 Festzuhalten bleibt, dass das Bundesverfassungsgericht im vorliegenden Urteil eine neue Forderung an den Gesetzgeber aufstellt. Der Länderfinanzausgleich muss in Zukunft durch zwei Gesetze konkretisiert werden. Hierbei lädt sich das Gericht eine weitreichende Argumentationslast auf: Wie kann ein solcher neuartiger Stufenbau aus der Verfassung heraus begründet werden? In der vorliegenden Entscheidung finden sich drei Ansatzpunkte. Im Vordergrund steht eine Argumentation mit dem Wortlaut der Finanzverfassung, genauer mit den spezifischen Gesetzesvorbehalten der Art. 106, 107 GG. Ergänzend wird auf die negativen Erfahrungen mit der bisherigen Praxis des Finanzausgleichs hingewiesen. Aus den Ausführungen in dem vorliegenden Urteil ergibt sich jedoch eher versteckt ein weiterer entscheidender Argumentationsstrang: Das Bundesverfassungsgericht fordert eine vermehrte Rechenschaftslegung des Gesetzgebers. Seine legislatorische Tätigkeit müsse transparenter werden. Eine gesonderte Maßstäbegesetzgebung kann dazu beitragen, die Kontrollmöglichkeiten gegenüber dem Gesetzgeber zu verbessern. 3. Besonderer Charakter des Maßstäbe-Gesetzes In dem Urteil wird nicht nur das Gebot eines eigenständigen Maßstäbegesetzes aufgestellt. Vielmehr werden diesem Gesetz zugleich besondere Eigenschaften zugeschrieben. Diese besonderen Qualitäten und ihre Begründung stehen im Mittelpunkt dieses Analyseabschnitts. In der Entscheidung wird das Maßstäbegesetz durch folgende Beschreibung charakterisiert: Es soll langfristig angelegte, allgemeine Verteilungskriterien enthalten. Diese Zielvorstellung soll durch zwei »Merkmale« erreicht werden: 57 Vgl. BVerfGE 101, 158 (226).

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Zusammenfassung

In seiner Entscheidung zum Länderfinanzausgleich hat das Bundesverfassungsgericht 1999 auf eine rechtsphilosophische Figur, John Rawls’ berühmten „Schleier des Nichtwissens“, zurückgegriffen. Dieser „Schleier“ ist in Rawls’ Werken Teil eines fiktiven Urzustands und bewirkt, dass die Entscheidungsträger ihre eigenen Interessen nicht kennen. Wenig beachtet wurde jedoch der Umstand, dass Rawls auch im Bereich der idealen Gesetzgebung auf diese Gedankenfigur verweist.

Die Arbeit setzt sich zunächst intensiv mit diesen Textpassagen auseinander, um in einem nächsten Schritt zu untersuchen, inwieweit Gesetzgebung unter dem Grundgesetz mit dem Gedanken eines unparteilichen Abgeordneten vereinbar ist.

Das Werk richtet sich an Verfassungsjuristen und Rechtsphilosophen.