Sebastian Lovens, Konsequenzen in:

Sebastian Lovens

Bundesverfassungsrichter zwischen freier Meinungsäußerung, Befangenheit und Verfassungsorgantreue, page 76 - 80

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4082-9, ISBN online: 978-3-8452-1266-1 https://doi.org/10.5771/9783845212661

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 603

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76 Verfassungsorgane als dem BVerfG ist dies etwa anhand des Verbots gegenüber dem Gesetzgeber, eine Norm gleichen Inhalts zu erlassen, nachdem das BVerfG sie verworfen hat, geschehen.301 Sie ist weiterhin relevant im Recht der parlamentarischen Untersuchungsausschüsse302, für die Arbeit im Vermittlungsausschuss303 und das Abstimmungsverhalten im Bundesrat304, aber auch wechselseitig zwischen Bundespräsident und Bundesregierung bei der Auflösung des Bundestages nach einer verlorenen Vertrauensabstimmung305.306 Auch das Gericht selbst hat die Verfassungsorgantreue anerkannt, indem es ausführte: »Oberste Verfassungsorgane haben von Verfassungs wegen aufeinander Rücksicht zu nehmen. Diese rechtlich gebotene Rücksicht kann durch keinerlei politische Erwägungen überwunden werden.«307 c) Konsequenzen Im Hinblick auf das Bundesverfassungsgericht ist die Verfassungsorgantreue bislang eher schützend veranschlagt worden,308 etwa um das Gericht vor überzogener Kritik309 und insbesondere Ignoranz durch die verpflichteten Institutionen zu bewahren310. Aus Respekt vor dem Gericht sollen auch gesetzgeberische Aktivitäten 301 Vgl. Gerd Sturm, in: Michael Sachs, Grundgesetz-Kommentar, Art. 94 Rn. 12; Andreas Voßkuhle, NJW 1997, 2216 (2218); am Beispiel der Entscheidungen des BVerfG zur Erhebung von Sozialversicherungsbeiträgen auf Einmalzahlungen vgl. Dirk Waschull, Das verfassungsrechtliche Normwiederholungsverbot am Beispiel der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu den Einmalzahlungen, SGb 2000, 602 (608 ff.). 302 Achterberg/Schulte, in: v.Mangoldt/Klein/Starck, Bonner Grundgesetz, Art. 44 Rn. 54 ff. 303 Hans Bismark, DÖV 1983, 269 (278). 304 Wolf-Rüdiger Schenke, Die verfassungswidrige Bundesratsabstimmung, NJW 2002, 1318 (1319). 305 Vgl. Ralph Alexander Lorz, Interorganrespekt im Verfassungsrecht, 60 ff.; Volker Epping, in: v.Mangoldt/Klein/Starck, Bonner Grundgesetz, Art. 68 Rn. 36. 306 Als Ausprägung der Verfassungsorgantreue sieht Stefan Korioth, in: v.Mangoldt/Klein/ Starck, Bonner Grundgesetz, Art. 53 Rn. 2 auch etwa Art. 53 GG mit Teilnahmerecht und Teilnahmepflicht der Mitglieder der Bundesregierung an den Beratungen des Bundesrates. 307 Senatsbeschluss vom 4. Juni 1973 (2 BvQ 1/73), BVerfGE 35, 193 (199) – wiederum Grundvertrag BRD/DDR bzw. Rottmann. Rücksichtnahmegebot wiederholt etwa im Urteil vom 25. Mai 1977 (2 BvE 1/74), BVerfGE 45, 1 (39). Jedenfalls zur Ermahnung nutzt das Gericht die Verfassungsorgantreue im Urteil vom 12. Oktober 1993 (2 BvR 2134, 2159/ 92), BVerfGE 89, 155 (191) über die Verfassungsbeschwerden gegen die Ratifikationsgesetze zum Maastricht-Vertrag. 308 Ralph Alexander Lorz, Interorganrespekt im Verfassungsrecht, widmet zwar den quantitativ größten Abschnitt seiner das Gericht betreffenden Überlegungen dessen Verpflichtung im Sinne des noch zu behandelnden self-restraint und verwandter Topoi; dies liegt aber hauptsächlich an der sehr ausführlichen Darstellung einer Vielzahl von Fallbeispielen, vgl. 398 ff. 309 Ralph Alexander Lorz, aaO, 476 ff. 310 Vgl. Andreas Voßkuhle, NJW 1997, 2216 (2217 f. und passim); Helmuth Schulze-Fielitz, Das Bundesverfassungsgericht in der Krise des Zeitgeistes, AöR 122 (1997), 1 (25 f.). 77 während anhängiger Verfahren jedenfalls eingeschränkt sein.311 Das Gericht selbst hat unter Berücksichtigung der Verfassungsorgantreue der Bundesregierung aufgegeben, im Bereich der auswärtigen Gewalt so zu handeln, dass es ein Urteil fällen kann, ohne vor im Außenverhältnis vollendeten Tatsachen zu stehen, und sich im Gegenzug selbst verpflichtet, schnell zu entscheiden.312 Auch das Verbot, für verfassungswidrig erklärte Gesetze – und sei es auf Umwegen – wieder zu erlassen, schützt die Autorität des BVerfG.313 Der wichtigste das Bundesverfassungsgericht verpflichtende Topos ist jedoch der judicial self-restraint, also die Zurückhaltung des Gerichts bei der verfassungsrechtlichen Überprüfung von Gesetzen314, um die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers zu wahren.315,316 Besondere Bedeutung erhält der self-restraint bei nicht lediglich kassatorischen, sondern darüber hinaus gestaltenden Urteilen des Gerichts.317 Das Gericht selbst hat den self-restraint in seine Rechtsprechung aufgenommen.318 Der Begriff ist so schillernd wie der der Verfassungsorgantreue. Denn er bedeutet nicht die großzügige Zurückhaltung bei der Ausübung einer vorhandenen Prüfungskompetenz,319 sondern meint eine amtsethische Erwartung, einen Appell an das staatspolitische Verantwortungsbewusstsein des BVerfG.320, 321 311 Vgl. Wolf-Rüdiger Schenke, Die Verfassungsorgantreue, 130 ff. und weitere Beispiele passim; im Sinne des Verbot der Schaffung vollendeter Tatsachen auch Ralph Alexander Lorz, Interorganrespekt im Verfassungsrecht, 478 ff. 312 Urteil vom 18. Juni 1973 (2 BvQ 1/73), BVerfGE 35, 257 (261 f.) im Streit um den Grundvertrag zwischen BRD und DDR, in dessen Verlauf der Senat die beiden Rottmann- Beschlüsse erließ. Vgl. auch Urteil vom 31. Juli 1973 (2 BvF 1/73), BVerfGE 36, 1 (15). 313 Vgl. Ralph Alexander Lorz, aaO, 479 ff. 314 Vgl. Wolfgang Zeh, Der Staat 1978, 620 ff.; Vgl. Wolf-Rüdiger Schenke, aaO, 119 ff.; hier insbesondere die Frage verfassungsrechtlicher obiter dicta, siehe 122 ff. Einen Überblick über einzelne Gebiete, auf denen das Bundesverfassungsgericht diese Selbstzurückhaltung übt – etwa Zwecktauglichkeitsbeurteilungen, Prognoseentscheidung usw. –, gibt Ernst Benda in: Das Verhältnis von Parlament und Bundesverfassungsgericht, 224 ff. 315 Gerd Sturm, in: Michael Sachs, Grundgesetz-Kommentar, Art. 93 Rn. 15; Ralph Alexander Lorz, Interorganrespekt im Verfassungsrecht, 424 ff. 316 Grundsätzlich kritisch zur Anwendung des judicial self-restraint im deutschen Verfassungsrecht Christian Starck, Das Bundesverfassungsgericht in der Verfassungsordnung und im politischen Prozeß, 9. 317 Hierzu Ralph Alexander Lorz, Interorganrespekt im Verfassungsrecht, 406 ff. 318 Etwa im Bereich der Wirtschaftsordnung wie etwa bei der Umwandlung der planwirtschaftlichen Verhältnisse der DDR in die Marktwirtschaft, des Weiteren bei außenpolitischen Einschätzungen und im Bereich von Prognosen und Planung: siehe Gerd Sturm in: Michael Sachs, Grundgesetz-Kommentar, Art. 93 Rn. 15 mit jeweiligen Nachweisen. 319 Dies käme, wie Ernst Benda, Das Verhältnis von Parlament und Bundesverfassungsgericht, 218 zu Recht bemerkt, einer Aufforderung zu unsorgfältiger Arbeit gleich. 320 Christian Hillgruber, in: Hillgruber/Goos, Verfassungsprozessrecht, Rn. 40; vgl. schon Karl-Hermann Schütz, Die Ablehnung von Bundesverfassungsrichtern wegen Besorgnis der Befangenheit, Heidelberg 1974. 321 Der Rahmen dieser Untersuchung lässt eine ausführliche Erörterung des self-restraints nicht zu und muss sich auf die Nennung von Fundstellen beschränken. 78 Eine Weiterentwicklung des judicial self-restraint vor dem Hintergrund der Verfassungsorgantreue vermag auch Antwort zu geben auf die Frage, inwiefern sich Bundesverfassungsrichter äußern sollten zu Aspekten, die für laufende oder zukünftige Verfahren vor dem BVerfG relevant werden können. Dem Gericht ist der Gedanke dem Grunde nach nicht fremd, so führte es im Hirsch-Beschluss aus, dessen Eingreifen in die öffentliche Diskussion sei »mit der gebotenen Zurückhaltung« schwer verträglich gewesen.322 Wohlgemerkt handelt es sich um die gebotene, nicht lediglich um eine irgendwie wünschbaren Zurückhaltung. Um jedoch die Begrenzung der Äußerungsfreiheit von Bundesverfassungsrichtern durch die Verfassungsorgantreue zu bemessen, ist zunächst ein Blick auf deren Adressaten zu werfen. Eigentlich und unmittelbar nämlich verpflichtet die Verfassungsorgantreue nur das Gericht, nicht die Richter. Nicht die einzelnen Richter sind das Organ »Bundesverfassungsgericht«, sondern dessen organisatorische Subeinheiten, also das Plenum, die beiden Senate und die Kammern. Die Richter sind demgegenüber lediglich Organwalter. Das Gericht handelt in erster Linie durch Urteile und Beschlüsse. Im Rahmen derer ist das Gericht durch die Verfassungsorgantreue verpflichtet, hat zum Beispiel den judicial self-restraint zu beachten. Es könnte sie auch nur justizförmig verletzen. Aber ein einzelner Verfassungsrichter kann nicht »als Gericht« Recht sprechen. Kann der, der nur Organwalter ist, dennoch Adressat der Verfassungsorgantreue sein? Er kann und muss, wie sich erstens aus der besonderen Stellung des Bundesverfassungsgerichts und zweitens aus dem Zusammenhang mit den Befangenheitsfragen ergibt. Erstens: Die Verfassungsrichter sind gerade aufgrund des Organcharakters des Gerichts keine Beamte oder Bedienstete des Bundes, sondern haben einen verfassungsrechtlichen Status sui generis323 ähnlich dem des Bundespräsidenten. Das Gericht selbst folgerte in seiner Statusdenkschrift sogar, die Richter seien »Träger des Verfassungsorgans«324, hätten gar selbst Verfassungsorganqualitäten325. Zweitens ist der Zusammenhang mit der Frage der Voreingenommenheit beachtlich. Sie stellt sich dem Gericht gegenüber nicht. Nicht das Gericht kann voreingenommen sein, sondern lediglich die Organwalter, die Richter, als natürliche Personen. Steht also die Frage der Verfassungsorgantreue im Rahmen kommunikativen Handelns zur Debatte, richtet sie sich ebenfalls an den das Organ repräsentierenden Organwalter – den Richter. Dieser Gedanke spiegelt sich in der Rechtsprechung des Gerichts, das hinsichtlich der Befangenheitsfrage zu Recht betonte, die Äußerungen der Richter seien stets beachtlich, unabhängig davon ob sie in ihrer Rolle als Richter, als Hochschullehrer oder auch in privatem Rahmen fielen. Dass die Richter selbst die richtigen Adressaten für die Verfassungsorgantreue in kommunikativer Hinsicht sind, erschließt sich zudem aus der Wahrnehmung in der Öffentlichkeit: Gibt etwa ein amtierender Bundesverfassungsrichter ein Interview, so wird dies zwar allenfalls dann als offizielle Äußerung des Gerichts inter- 322 Senatsbeschluss vom 4. Oktober 1977 (2 BvR 80/77), BVerfGE 46, 14 (17). 323 Vgl. Gerhard Leibholz, JöR n.F. 6 (1957), 110 (114). 324 BVerfG-Statusdenkschrift, JöR n.F. 6 (1957), 144 (146 ff.). 325 BVerfG-Statusdenkschrift, JöR n.F. 6 (1957), 144, (147). 79 pretiert werden können, wenn es sich um den Präsidenten oder Vizepräsidenten handelt und er auch gerade in dieser Eigenschaft spricht. Stets aber wird wahrgenommen, dass er Mitglied des Bundesverfassungsgerichts ist – regelmäßig wird dies auch der Grund sein, dass ihm die konkrete Plattform zur Äußerung zur Verfügung gestellt wird. Insofern findet jedenfalls im die Verfassungsorgantreue tangierenden kommunikativen Miteinander zwangsläufig eine Zurechnung des Organwalterhandelns zum Organ auch dann statt, wenn dieses nicht justizförmig im Sinne einer verbindlichen Entscheidung ist. Bundesverfassungsrichter sind daher Adressaten der das Bundesverfassungsgericht bindenden Verfassungsorgantreue. Da – wie beschrieben – die Verfassungsorgantreue Kompetenzen weder zu begründen noch zu verschieben vermag, vielmehr die Art und Weise der Kompetenzausübung betrifft, ist die Kompetenz zu verorten, die der Richter für seine Äußerungen in Anspruch nehmen kann. Staatsorganisationsrechtlich garantiert Art. 97 GG den Richtern auch die persönliche Unabhängigkeit, in erster Linie aber genießen selbstverständlich auch Richter die Meinungsäußerungsfreiheit des Art. 5 GG. Insofern die Richter als Bundesverfassungsrichter Organwalter sind, sind die beiden Freiheiten durch die Verfassungsorgantreue begrenzt. Der Umfang der Begrenzung ergibt sich aus einer teleologischen Sichtweise im Hinblick auf die integrierende und auf das gute Miteinander der Verfassungsorgane gerichteten Funktion der Verfassungsorgantreue. Demnach ist für Bundesverfassungsrichter insbesondere bei solchen Themen Zurückhaltung angezeigt, die ein laufendes oder zukünftiges verfassungsgerichtliches Verfahren betreffen oder betreffen können. Dies gilt im Hinblick auf die drohende Befangenheit ohnehin. Darüber hinaus ist besonderes Augenmerk auf solche Äußerungen zu legen, die antrags- oder klageberechtigte Personen oder Institutionen in der Absicht bestärken oder abschwächen könnten, eine bestimmte Rechtsfrage vom Bundesverfassungsgericht entscheiden zu lassen. Denn zum einen ist es allein Aufgabe der potenziell Beteiligten, darüber zu befinden, ob sie den verfassungsgerichtlichen Rechtsweg beschreiten wollen. Das Gericht kann und darf nur über solche Fälle entscheiden, die ihm vorgetragen werden, ohne ein eigenes Initiativrecht zu haben. Das darf auch nicht dadurch unterlaufen werden, dass Äußerungen von Richtern als Anstiftung verstanden werden können, den Rechtsweg einzuschlagen, gerade davon abzulassen oder ihn auf eine bestimmte Weise zu beschreiten. Im Sinne der Treue insbesondere zu den anderen Verfassungsorganen müssen entsprechende Impulse durch Bundesverfassungsrichter unterbleiben. Zum anderen droht durch Äußerungen eines Bundesverfassungsrichters insbesondere vor Beginn eines Verfahrens eine vorweggenommene Gewährsfunktion, die schädlich sein kann sowohl für die Entscheidungsfreiheit eines potentiellen Klägers oder Antragstellers als auch für den Richter oder gar das ihn umgebende Kollegium. Äußert sich ein Bundesverfassungsrichter beispielsweise zur Neuordnung des Föderalismus und ist den Äußerungen eine Tendenz etwa dergestalt zu entnehmen, er hielte eine drastische Reduzierung der Anzahl der Bundesländer für wünschenswert, könnte dies einerseits Gegner einer Neuordnung vom Klageweg abschrecken, andererseits und insbesondere aber ihre Befürworter die höchstrich- 80 terlichen Ausführungen zum Anlass einer bestimmten Ausgestaltung nehmen. Das Gericht muss sich jedoch im Rahmen der ihm von der Verfassung zugewiesenen Funktionen halten und darf nicht statt der Regierung politische Entscheidungen treffen,326 sie konsequenter Weise auch nur insofern beeinflussen, als dass sich Exekutive und Legislative an bereits ergangenen justizförmigen Entscheidungen orientieren. Vergleichbares gilt für Auffassungen etwa zu Fragen wie der Ersetzung des personalisierten Verhältniswahlrechts durch ein Mehrheitswahlrecht oder die Direktwahl von Ministerpräsidenten oder dem Bundespräsidenten oder vergleichbarer Repräsentanten. Ein ähnliches Spannungspotenzial bietet auch die immer wieder aufkommende Debatte um die verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen der direkten oder indirekten Parteienfinanzierung327. Ein konkretes Beispiel ist die weitere Entwicklung des Vorhabens, die Nationaldemokratische Partei Deutschlands (NPD) durch das Bundesverfassungsgericht verbieten zu lassen. Die Anträge von Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung sind nicht weiter verhandelt worden, weil sich nach Auffassung des Gerichts im Führungskader der Partei, auf dessen Äußerungen es im Rahmen eines Verbotsverfahrens maßgeblich ankommt, zu viele V-Leute des Verfassungsschutzes befanden.328 Wenn nun Bundesverfassungsrichter öffentlich darauf hinweisen, die Verfahren seien eben nur aus diesem Grunde gescheitert, inhaltlich habe das Gericht jedoch noch nicht entschieden, wirkt dies zunächst zwar lediglich wie eine Erläuterung der Entscheidung. Diese kann jedoch auch appellativ gedeutet werden, insofern als die Richter nach Behebung der Bruchstelle erneut über den Antrag zu befinden wünschen, sich dem jedenfalls eben expressiv verbis offen zeigen. Hierin liegt eine Treupflichtverletzung des Gerichts, das kein eigenes Initiativrecht hat. Zumal die für ein Parteiverbot antragsberechtigten Organe den Antrag nicht automatisch stellen müssen, sobald sie Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der Partei haben, sondern die Antragstellung originäre Staatsführung unter Berücksichtigung politischer Opportunitätserwägungen ist.329 d) Sanktionen Der Verfassungsorgantreue ist ein stark appellativer Charakter eigen. Darüber hinaus führt ein Verstoß gegen sie schlicht zur Verfassungswidrigkeit des jeweiligen Handelns.330 Nicht gefolgt werden kann daher den gelegentlichen Einwür- 326 Ernst Benda, Das Verhältnis von Parlament und Bundesverfassungsgericht, 223. 327 Zum verfassungsrechtliche Zick-Zack-Kurs vgl. Sebastian Lovens, Stationen der Parteienfinanzierung im Spiegel der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, ZParl 2000, 285 ff. 328 Senatsbeschluss vom 18. März 2003 (2 BvB 1, 2, 3/01), BVerfGE 107, 339 (insbesondere 356 ff.). 329 Ausführlich hierzu Sebastian Lovens, ZParl 2001, 550 (567 ff.). 330 Vgl. Wolf-Rüdiger Schenke, Die Verfassungsorgantreue, 135 ff. mit konkreten Beispielen, die sich jedoch nicht auf Verstöße durch das Bundesverfassungsgericht beziehen; ferner Martin Schürmann, AöR 155 (1990), 45 (62).

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Zusammenfassung

Bundesverfassungsrichter müssen fachlich hervorragend geeignet sein und vor ihrer Wahl durch profilierte Meinungsäußerungen auf sich aufmerksam gemacht haben – was folgt hieraus für die unvoreingenommene Beurteilung der ihnen vorgelegten Fragen? Der Leser gewinnt einen kritischen Überblick über die Chronologie der bundesverfassungsrichterlichen Befangenheit und Ausgeschlossenheit.

Die Untersuchung entwickelt aus etwa 50 Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts selbst und unter Anlehnung an den Topos der Verfassungsorgantreue Lösungsvorschläge für problematische Konstellationen. Sie trägt zur Meinungsbildung darüber bei, wann von einer unvoreingenommenen Entscheidungsfindung ausgegangen werden kann und macht das Gebot der gegenseitigen Rücksichtnahme der Verfassungsorgane für diese Fragen nutzbar.