Content

Judith Hoffmann, Schlussfolgerungen in:

Judith Hoffmann

Die Integration Südosteuropas, page 317 - 333

Die Demokratisierungspolitik europäischer Organisationen in Albanien

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4075-1, ISBN online: 978-3-8452-1211-1 https://doi.org/10.5771/9783845212111

Bibliographic information
317 7. Schlussfolgerungen In dieser Arbeit wurde die Unterstützung der europäischen Organisationen, der EU, der OSZE und des Europarats, für den Demokratisierungsprozess in Südosteuropa am Beispiel Albaniens, eines scheinheiligen Demokratisierers, untersucht. Besondere Berücksichtigung fand in dieser Arbeit die EU, die im Verlauf der 1990er Jahre zum wichtigsten Akteur für die Region wurde. Die Region Südosteuropa ist von Transformationsprozessen gekennzeichnet, die langwierig waren und Rückschläge erlitten. Sie sind u.a. auf die Balkankriege in den 1990er Jahren zurückzuführen. Im Vergleich zu Osteuropa ist die Region von strukturellen Defiziten, wie einem niedrigeren wirtschaftlichen Entwicklungsniveau, schwachen politischen Institutionen und geringeren Erfahrungen mit der Demokratie gekennzeichnet, die Ausdruck eines schwachen Staates und einer schwachen Gesellschaft sind. Darüber hinaus wiesen insbesondere die Länder des Westlichen Balkans aufgrund ethnischer Konflikte größere Instabilitäten und Krisentendenzen auf, wie die Krise in Mazedonien 2001 und das Wiederaufflammen von Gewalt im Kosovo 2004 gezeigt haben. Insgesamt waren die wirtschaftlichen, sozialen und politischen Rahmenbedingungen für eine von außen geleistete Unterstützung der Demokratisierung in Südosteuropa sehr viel schlechter als in Mittel- und Osteuropa. Das dieser Arbeit zugrunde gelegte Fallbeispiel Albanien hatte als ärmstes Land Europas zu Beginn der 1990er Jahre die schwierigsten Ausgangsbedingungen für die Demokratisierung in Südosteuropa. Angesichts der immer noch fragilen demokratischen Entwicklung in Albanien fünfzehn Jahre nach Beginn der Transformation, die stark von außen unterstützt wurde, stellte sich die Frage, welchen Beitrag externe Akteure zur Demokratisierung Albaniens geleistet haben. Als ein besonders „harter“ Fall für die Außenunterstützung der Demokratisierungsbemühungen der europäischen Organisationen zeigte die empirische Untersuchung Albaniens, wie und unter welchen Bedingungen externe Akteure einen Beitrag zur Demokratisierung von scheinheiligen Demokratisierern geleistet haben. Zu Beginn dieser Arbeit wurden nach der Definition der zentralen Begriffe der Demokratisierung zunächst drei wesentliche Forschungsansätze vorgestellt, die sich mit der Frage der Rolle externer Akteure für den innenpolitischen Wandel in postsozialistischen Transformationsländern beschäftigen und daher für die Fragestellung dieser Arbeit von besonderer Bedeutung waren. Ihre Analyse ergab das folgende Bild: Der erste Ansatz, die „Internationale Sozialisierung“, beschäftigt sich mit der Rolle der internationalen Organisationen, die über die Verbreitung internationaler Normen auf die Innenpolitik von Staaten einwirken. Die Untersuchung zeigte, dass mit dem Prozess der Sozialisierung in seiner Allgemeinheit nicht erklärt werden kann, wie sich die konkreten Anpassungsprozesse vollziehen, die sich aufgrund der Integration (Südosteuropas) in die europäischen Strukturen ergeben. Der zweite Ansatz, die „Europäisierung“, analysiert zwar den Einfluss des EU-Integrations- 318 prozesses auf die Politik der Länder Osteuropas. Dieser noch junge Zweig der Integrationsforschung hat allerdings vor allem die EU im Blick und vernachlässigt andere europäische Organisationen, wie z.B. die OSZE und den Europarat. Der dritte Ansatz, die „internationale Dimension von Transformation“ als Teil der Transformationstheorien, liefert zwar wichtige Hinweise zu den Voraussetzungen und den verschiedenen Phasen der Transformation. Seine Konzepte von „Kontrolle“ und „Konsens“ beschäftigen sich allerdings in erster Linie mit dem Beginn der Transformation (d.h. dem Übergang vom alten zum neuen Regime) und bleiben insgesamt bezüglich der Rolle der externen Akteure auf einem allgemeinem Niveau. Nur das Konzept der „Konditionalität“ benennt präziser die Wirkungsbedingungen für die Demokratisierung von außen. Allerdings fokussiert es vor allem auf die EU als externen Akteur. Aus der Auseinandersetzung mit den drei genannten Ansätzen wurde der eigene induktive Forschungsansatz entwickelt. Das spezifische Forschungsdesign berücksichtigte nicht nur das Engagement der EU im Demokratisierungsprozess Albaniens, sondern weitete die Analyse auf zwei weitere wichtige externe Akteure in Südosteuropa aus – die OSZE und den Europarat. Darüber hinaus wurden sowohl die regionalen als auch die albanienspezifischen Rahmenbedingungen des Handelns der drei europäischen Organisationen (sowie ihr Handeln in Südosteuropa) analysiert, da davon ausgegangen wurde, dass sich die Art und die Intensität des Engagements externer Akteure nicht unabhängig vom regionalen und nationalen Kontext vollzieht. Im Mittelpunkt der Untersuchung stand das externe Engagement in der Phase der Institutionalisierung und der Konsolidierung der Demokratie in Albanien und weniger ihre Rolle zu Beginn der Transformation. Außerdem wurde bei der Analyse des Beitrags der europäischen Organisationen nicht nur das Instrument des politischen Dialogs und der Verhandlungen (die „Verhandlungsebene“) betrachtet, sondern als zweites zentrales Instrument auch ihre Demokratisierungsprojekte (die „operative Ebene“) untersucht. Um einen differenzierten Blick auf die externe Unterstützung und eine detailliertere Beurteilung ihres Beitrags zur Demokratisierung zu leisten, wurden schließlich exemplarisch der Aufbau demokratischer Institutionen und die Entwicklung eines legislativen Rahmens in den zentralen Arenen, die für eine Konsolidierung der Demokratie von Bedeutung sind, untersucht: in der Arena der politischen Gesellschaft (am Beispiel Wahlen und Parlament), des Rechtsstaats (am Beispiel Rechts- und Justizreform), der Staatsbürokratie (am Beispiel der Reform der öffentlichen Verwaltung) und der Zivilgesellschaft (am Beispiel der Förderung von NROs). Diesem Ansatz entsprechend werden im Folgenden die Ergebnisse der empirischen Untersuchung in Bezug auf die eingangs entwickelten Hypothesen vorgestellt. Die Grenzen der Konditionalität im Kontext Südosteuropas: Das Eskalations- Engagement-Syndrom Die erste Hypothese bestand in der Annahme, dass das Engagement der europäischen Organisationen in Südosteuropa reaktiv ist. Das bedeutet, dass das Engage- 319 ment durch Krisen, die sicherheitspolitische Risiken für Europa darstellten, gesteuert wurde, auf die die externen Akteure eine Antwort zu geben versuchten. Dieses Phänomen wurde als „Eskalations-Engagement-Syndrom“ bezeichnet. Es bestimmte das Handeln der europäischen Akteure auf dem Balkan. Die Untersuchung der Rahmenbedingungen in der Region Südosteuropas und Albaniens machte deutlich, dass die Transformationsprozesse im Westlichen Balkan und speziell auch in Albanien von wiederholten Krisen und von einem permanenten Konfliktrisiko geprägt waren. Vor allem zwei Krisen waren von besonderer Bedeutung: die Staatskrise in Albanien 1997, die mit bürgerkriegsähnlichen Unruhen einherging, und die Kosovo-Krise 1998/1999, die – nach den Kriegen in Ex-Jugoslawien zu Beginn der 1990er Jahre – unmittelbar die Stabilität Europas bedrohte. Die Verbindung zwischen diesen Krisen und der Veränderung des Engagements der drei Organisationen, d.h. das Eskalations-Engagement-Syndrom, wurde in der empirischen Untersuchung anhand der im Ansatz der Arbeit vorgestellten Indikatoren analysiert: der Änderung des Umfangs ihres Finanzvolumens, der größeren Zielgerichtetheit der Unterstützung, der stärkeren Angemessenheit der Unterstützung und des Angebots einer erweiterten Kooperationen in Form von vertraglichen Bindungen. Die empirische Untersuchung des Engagements der drei europäischen Organisationen in Albanien ergab die folgenden zwei Ergebnisse: Erstens wurde deutlich, dass alle drei Organisationen in Reaktion auf die beiden Krisen ihr Engagement veränderten und ihre Unterstützung sowohl qualitativ als auch quantitativ nach jeder der Krisen erhöhten. Insbesondere nach der Kosovo- Krise gewann ihr Engagement, vor allem im Fall der EU, darüber hinaus eine größere strategische Ausrichtung. Betrachtete man zunächst die Staatskrise 1997 in Albanien, so zeigte die Analyse, dass die EU ihre Strategie für Albanien den neuen Herausforderungen anpasste. Sie begann damit, ihre Unterstützung von zentralen Bereichen des Reformprogramms der albanischen Regierung (SIPAR), wie u.a. den Aufbau und die Stärkung der öffentlichen Verwaltung, der Justiz und der Polizei, zu verstärken. Allerdings lag der eindeutige Fokus ihrer Hilfe weiterhin auf der wirtschaftlichen Entwicklung und dem Infrastrukturbereich. Die Förderung der institutionellen Reformen in Albanien wurde nach 1997 vielmehr eine zusätzliche Priorität neben der Weiterführung des „alten Programms“. Auch im Fall der OSZE führte die Krise von 1997 in Albanien zu einer entscheidenden Verstärkung ihres Engagements. So erteilte der Ständige Rat der OSZE Anfang 1997 in Reaktion auf die bürgerkriegsähnlichen Unruhen nach dem Zusammenbruch der illegalen Pyramidenspiele das Mandat, eine Präsenz in Tirana aufzubauen, um der albanischen Regierung bei der Bewältigung der Krise zu helfen und sie bei der Demokratisierung zu unterstützen. Mit ihrer Vertretung vor Ort spielte die OSZE in den Folgejahren eine wichtige Rolle für die Stabilisierung in Albanien und die Unterstützung der albanischen Regierung bei zentralen Reformvorhaben, wie u.a. der Reform der Wahlgesetzgebung. Ebenso beschloss auch der Europarat im Jahr 1997, eine lokale Vertretung in Tirana aufzubauen, um vor Ort präsenter zu sein und seine Kooperationsprogramme durchzuführen. 320 Die Untersuchung zeigte weiterhin, dass die zweite Krise, die Kosovo-Krise 1998/1999, eine wesentliche Auswirkung auf das Engagement der europäischen Akteure in Albanien (und in der gesamten Region) hatte. Die Kosovo-Krise stellte einen Wendepunkt im Verhältnis der europäischen Organisationen, vor allem der EU, zum Westlichen Balkan dar und führte zu einer qualitativen und quantitativen Verstärkung ihres Engagements in Albanien sowie im gesamten Westlichen Balkan. Albanien wurde in dieser Situation von den europäischen Organisationen als ein wichtiger Mosaikstein für die regionale politische und wirtschaftliche Stabilisierung gesehen. Wegen der Existenz albanischer Minderheiten in der Region sollte Albanien eine mäßigende Rolle für die Befriedung und Friedenserhaltung im Westlichen Balkan spielen. Das Interesse der EU an Albanien war daher vor allem regionalpolitischer Art. Im Fall der EU löste die Kosovo-Krise eine grundlegende Änderung in der strategischen Herangehensweise gegenüber dem Westlichen Balkan und Albanien aus. In Reaktion auf die Kosovo-Krise initiierte die Europäische Kommission 1999 einen neuen politischen Rahmen für die Integration des Westlichen Balkans in die europäischen Strukturen, den Stabilitäts- und Assoziierungsprozess (SAP). Erstmals wurde den Ländern der Region auf dem Gipfel des Europäischen Rats im Juni 2000 in Feira die Perspektive einer „potentiellen EU-Mitgliedschaft“ angeboten. Zur Unterstützung des SAP wurde das CARDS-Programm als neues Finanzierungsinstrument geschaffen. Es sah eine finanzielle Unterstützung der EU vor allem in den Bereichen vor, die zentral für die Umsetzung eines Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommens (SAA) zwischen der EU und Albanien waren. Mit dem Angebot eines SAA, dessen Ziel der Aufbau einer gemeinsamen Freihandelszone ist, wurde nach dem Abschluss des Kooperationsabkommens mit Albanien aus dem Jahr 1992 erstmals eine vertragliche Basis für eine umfassendere Beziehungen zur EU in Aussicht gestellt. Auch die OSZE erhöhte angesichts der Kosovo-Krise ihr Engagement in Albanien. Durch eine Erweiterung ihres Mandats im Jahr 1999 wurde sie beauftragt, in den Grenzregionen Albaniens Feldstationen aufzubauen, um mögliche „spill-over“- Effekte der Kosovo-Krise zu beobachten. Darüber hinaus wurde ihre Präsenz in Albanien stärker personell und finanziell ausgestattet. Der Europarat stellte ebenfalls in Reaktion auf die Kosovo-Krise im Rahmen seiner gemeinsamen Programme mit der Europäischen Kommission mehr finanzielle Mittel zur Reform des Rechts- und Justizsystems zur Verfügung. Darüber hinaus spielten die drei Organisationen eine wichtige Rolle im Rahmen des Stabilitätspakts, der von der internationalen Gemeinschaft 1999 ins Leben gerufen wurde. Er wurde als ein Instrument gesehen, mit dem die gesamte Region miteinander vernetzt und an die europäischen Strukturen herangeführt werden sollte. Zweitens machte die empirische Analyse der Rolle der drei europäischen Organisationen in Albanien deutlich, dass das Eskalations-Engagement-Syndrom die Funktionsfähigkeit der Konditionalität, vor allem der EU, einschränkte. So wurde in der Phase nach 1999 ein erhebliches Dilemma in den Bemühungen der EU deutlich, Albanien zu umfassenden Reformen zu bewegen. 321 Die EU war in Albanien nach 1999/2000 im Vergleich zur OSZE und zum Europarat am Stärksten „strategisch“ involviert. Als „exklusive“ Organisation verfolgte sie den Weg der Konditionalität, um Albanien mit dem Angebot einer stärkeren Integration im Rahmen des SAP und einer Ausweitung der vertraglichen Bindungen durch die Verhandlungen über ein SAA zu umfangreichen Reformen zu bewegen. Nach dem Beschluss einer Durchführbarkeitsstudie über die Möglichkeiten der Verhandlung eines SAA mit Albanien durch den Rat der Europäischen Union im Mai 1999 unternahm die EU im Sinne des „gatekeepings“ eine schrittweise Heranführung an den Beginn der Verhandlungen, die mit einer regelmäßigen Evaluierung der Fortschritte Albaniens einhergingen. Aufgrund von erneuten politischen Krisen in Albanien schickte die EU zwei Mal, im November 1999 und im Dezember 2001, ein negatives Signal, das eine Verschiebung des Eintritts Albaniens in die nächste Stufe für den Verhandlungsbeginn zur Folge hatte. Erst nachdem sich die beiden widerstreitenden politischen Parteien, SP und DP, auf einen Konsens-Kandidaten für die Präsidentschaftswahlen 2002 geeinigt hatten, fiel eine positive Entscheidung zu Gunsten des Verhandlungsbeginns über ein SAA Anfang 2003. Obwohl die EU mit dem Beginn der Verhandlungen auf eine Intensivierung der Reformbemühungen in Albanien abzielte und diese erwartet hatte, stagnierte der Reformprozess während der Verhandlungen. Während die technischen Verhandlungen in den Jahren 2003 und 2004 vorankamen, konnten nur wenige Fortschritte bei den von der EU wiederholt geforderten allgemeinen Reformen erzielt werden, vor allem bei den von der EU als zentral erachteten Bereichen der Verwaltungs- und Justizreform, dem Kampf gegen die Korruption und das organisierte Verbrechen. Die EU setzte damit nach der Logik der Konditionalität auf die Anreizwirkung ihrer Integrationsperspektive, gleichzeitig zeigte sich aber, dass ihre Angebote (u.a. das Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen) und ihre finanzielle und technische Unterstützung (das CARDS-Programm) nicht in der Lage waren, den Reformprozess zu beschleunigen bzw. zumindest in Gang zu halten. Hätte die EU mit negativen Konsequenzen aus der Nichtbefolgung der Konditionen reagiert, so hätte das zu einer Destabilisierung in Albanien und möglicherweise der Region führen können. Andererseits wäre bei einer Erhöhung der Anreize, z.B. durch die Ankündigung der Aussicht auf die Verleihung eines EU-Kandidatenstatus, der Eindruck erweckt worden, die EU-Mitgliedschaft werde sich eines Tages von „alleine“ bzw. aus „politischen“ Erwägungen ergeben (z.B. zur Absicherung der Stabilität in der Region). Im Fall von Albanien sah man, dass die EU ihr Engagement in Albanien fortsetzte, um keine Krise zu verursachen, obwohl der allgemeine Reformprozess vor allem während der entscheidenden Phase der Verhandlungen über ein SAA 2003 und 2004 stagnierte. Albanien erfüllte zwar einige minimale Anforderungen der EU (z.B. im Kampf gegen den Menschenhandel), es blieben aber in der Praxis erhebliche Mängel bezüglich der Umsetzung der geforderten demokratischen Standards (z.B. bei den Wahlen) bestehen. Da Albanien kleine Schritte der Reform unternahm, erschien ein vollkommener Abbruch der Beziehungen bzw. ein Aussetzen der finanziellen Unterstützung als eine zu harsche Reaktion mit eventuellen destabilisierenden Auswirkungen. Somit entschied die EU Ende 2004, die albanischen Parlamentswahlen im 322 Juli 2005 abzuwarten, bevor die SAA-Verhandlungen abgeschlossen werden sollten. Erst der friedliche Machtwechsel von der SP- zur DP-Regierung, der keine politische Krise auslöste, machte den Weg frei für den Abschluss der SAA-Verhandlungen im Juni 2006. Wie die Analyse zeigte, besteht das Problem bei der Anwendung der Konditionalität im Fall von scheinheiligen Demokratisierern wie Albanien darin, dass sie den Anschein erwecken, Reformschritte zu unternehmen. Diese zeigen sich häufig in einer Anpassung an internationale Normen auf rhetorischer oder formaler Ebene, aber keiner Änderung des Verhaltens. Dadurch können scheinheilige Demokratisierer Nutzen ziehen aus den Vorteilen, die ihnen von externen Akteuren zugestanden werden. Weil die externen Akteure die Situation nicht verschlimmern und beschränkte Erfolge der Demokratisierung nicht riskieren wollen, sind diese Länder in der Lage, negative Sanktionen zu vermeiden. Damit gewann Albanien angesichts des von den europäischen Organisationen wahrgenommenen Krisenpotentials in der Region einen Spielraum, den es benutzen konnte, um Zugeständnisse der europäischen Organisationen zu erreichen, die dem Land sonst nicht gewährt worden wären. Insgesamt wird deutlich, dass sich die europäischen Organisationen mit ihrem Engagement reaktiv auf die Krisen in Albanien (1997) und in der Region (1999) verhielten. Sie waren in beiden Fällen nicht auf den Ausbruch der Konflikte und Krisen vorbereitet. Ihr Verhalten war von einem Eskalations-Engagement-Syndrom geprägt. Nach jeder Krise erhöhten die europäischen Organisationen ihr Engagement in Albanien, um die Lage wieder unter Kontrolle zu bringen und größere Reformanstrengungen der albanischen Regierung durch neue Anreize auszulösen. Obwohl das Engagement der europäischen Organisationen von ihnen als Teil einer europäischen Integrationsperspektive dargestellt wird, stand vor allem die Stabilisierung Albaniens und der Region sowie die Krisenvermeidung im Vordergrund des Interesses. Es wurde damit deutlich, dass die Wirkungskraft der Konditionalität, auf der die EU-Integrationsstrategie aufbaut, unter den spezifischen Bedingungen Südosteuropas, d.h. im Kontext der Dominanz sicherheitspolitischer Interessen der internationalen Organisationen und schwacher Staaten, eingeschränkt ist. Für die im Theorieteil vorgestellten Ansätze ergeben sich aus dem Eskalations- Engagement-Syndrom die folgenden zwei Schlussfolgerungen: Zum einen kann die Annahme einer quasi automatischen Anpassung an europäische und internationale Normen und Standards aufgrund einer asymmetrischen Machtbeziehung zwischen den europäischen Organisationen und der Region des Westlichen Balkans nicht zugrunde gelegt werden. Denn im Fall von scheinheiligen Demokratisierern herrscht die Angst auf der Seite der europäischen Organisationen vor erneuter Instabilität vor, ein Abbruch der Beziehungen und ein Entzug der finanziellen Mittel könnte eine erneute Instabilität auslösen. Damit entwickelt sich eine „Selbstbindung“ der europäischen Organisationen, vor allem der EU, die die Machtasymmetrie, die als Voraussetzung der Wirkungsmöglichkeit der Konditionalität angenommen wird, verringert. Es zeigt sich daher eine „Anpassungslücke“, die darin besteht, dass die externen Akteure die Zielländer aus Sicherheitsüberlegungen heraus unterstützen, obwohl sie der Konditionalität nicht umfassend nachkommen. Diese Lücke bildet 323 sich auch deshalb, weil die Konditionen (z.B. Minderheitenschutz etc.) in vielen Fällen gleichzeitig die Ziele der Demokratisierung sind. Deswegen sind die europäischen Organisationen bereit, um der Ziele willen, die am Ende erreicht werden sollen, Verzögerungen in der Umsetzung hinzunehmen. Zum anderen zeigte die Analyse, dass angesichts der allgemeinen Schwäche der albanischen öffentlichen Verwaltung, der mangelhaften Infrastruktur und der geringen Investitionen der Wechsel von einer entwicklungs- zu einer integrationsorientierten Unterstützung durch die EU mit dem Angebot des SAA und CADRS nicht als eine adäquate Antwort auf die Herausforderungen des albanischen Transformationsprozesses verstanden werden kann. Damit stellt auch der albanische Fall eine Integrationsstrategie der EU in Frage, die bereits in der Literatur über die Transformationsprozesse in Mittel- und Osteuropa kritisch diskutiert wurde. Dort ging die EU davon aus, dass die Annäherung an die europäischen Strukturen Teil des Prozesses der Transformation in Richtung Demokratie und Marktwirtschaft ist und dass die Vorbereitung auf die EU-Mitgliedschaft identisch ist mit der Verfolgung allgemeiner Entwicklungsziele. Wie im Theorieteil der Arbeit deutlich wurde, halten es mehrere Forscher aufgrund der strukturellen Defizite der Region Südosteuropas für eine gewagte Hypothese, den Prozess der EU-Integration automatisch mit einer Strategie für Entwicklung, Modernisierung und Transformation gleichzusetzen. Das Beispiel von Albanien bestärkt den Zweifel an dieser Annahme. Statt einer Strategie, die sich sehr eng an den formalen Voraussetzungen der EU-Harmonisierung und -integration orientiert, müsste eine Entwicklungsstrategie im Vordergrund stehen, die die Schwächen der albanischen Transformation einbezieht und gleichzeitig der Tatsache gerecht wird, dass sich Albanien auf dem Weg zu einer Integration in die europäischen Strukturen befindet. Besonders im Fall der EU als dem wichtigsten externen Akteur in Albanien sollte die Unterstützung daher stärker an den unmittelbaren albanischen Transformations- und Entwicklungszielen (Bildung, wirtschaftliche Entwicklung u.a. durch Tourismus, Landwirtschaft) ausgerichtet sein und zu einer genuinen Stärkung der nationalen Institutionen (öffentliche Verwaltung, Justiz etc.) beitragen. Dazu müssten sich die Prioritäten der externen Unterstützung auf Bereiche wie die allgemeine Verwaltungsreform, die Bildungs- und die Gesundheitsreform, die weitere Stärkung der Zivilgesellschaft und die Umsetzung eines funktionierenden rechtlichen Rahmens konzentrieren. Damit ließen sich auch die Gefahren des Eskalations-Engagement-Syndroms vermeiden. Scheinheiliger Demokratisierer: Die geringen Kapazitäten für den Wandel und der fehlende politische Wille Die zweite Hypothese dieser Arbeit bestand in der Annahme, dass das Engagement der externen Akteure an das Vorhandensein von (internen) staatlichen Kapazitäten für den Wandel gebunden ist. Es wurde davon ausgegangen, dass die Anpassung nationaler Politik an europäische und internationale Normen und Standards dabei umso schwerer wird, je mehr Anforderungen an ihre Umsetzung gestellt werden. Auch wenn europäische Organisationen Agenden und Themenfelder für den Re- 324 formprozess vorgeben können, hängt es von der staatlichen Kapazität des Transformationslands ab, die politischen Reformmaßnahmen zu entwickeln und vollständig umzusetzen. Die Analyse der albanischen Rahmenbedingungen zeigte, dass die staatlichen Kapazitäten im Untersuchungszeitraum trotz externer Unterstützung schwach blieben. Albanien war von sehr schwierigen Ausgangsbedingungen für den Transformationsprozess in Richtung Demokratie und Marktwirtschaft gekennzeichnet. Es gab keine vorautokratischen Demokratieerfahrungen des Landes, auf die die reformorientierte Elite zu Beginn der 1990er Jahre hätte zurückgreifen können. Die strukturellen Defizite als ärmstes Land Europas verweisen auf die Pfadabhängigkeit des Demokratisierungsprozesses in Albanien, die den Reformprozess erschwerten. Obwohl Albanien in den ersten Transformationsjahren von der internationalen Gemeinschaft als eine „Erfolgsgeschichte“ betrachtet wurde, zeigte sich spätestens zu Beginn des Jahres 1997, dass ein nachhaltiger Reformprozess nicht etabliert werden konnte. So verursachte der Zusammenbruch einer Reihe von Pyramidenspiele zwischen Dezember 1996 und Januar 1997 eine tiefgreifende institutionelle, wirtschaftliche und politische Krise, die mit bürgerkriegsähnlichen Unruhen und einer Entlegitimierung staatlicher Institutionen und der Autorität der zentralen Regierung einherging. Erst nach 1997 richteten die europäischen Organisationen den Fokus ihrer Programme zunehmend auf zentrale Bereiche des institutionellen Aufbaus, um die staatlichen Kapazitäten Albaniens zu stärken. Dazu verständigten sich die internationale Gemeinschaft und die albanische Regierung auf das Programm zur „Reform der staatlichen Institutionen und der öffentlichen Verwaltung“ (SIPAR), dessen Ziel die Schaffung von grundlegenden Voraussetzungen für die Reform der öffentlichen Verwaltung und die Entwicklung des Rechtsstaats in Albanien war. Die Untersuchung machte deutlich, dass die schwachen Umsetzungskapazitäten des albanischen Staates die Vorbereitung und Durchführung der von den europäischen Organisationen geförderten Reformprojekte erheblich behinderten. Wie das Beispiel der Verwaltungsreform, die von der EU seit 1994 unterstützt wurde, zeigt, wirkten sich die geringen Kapazitäten der albanischen Verwaltung direkt auf das Management der externen Hilfe aus. So erschwerten eine schlechte Infrastruktur, Personalknappheit, geringe Gehälter, eine hohe Personalfluktuation durch „brain drain“, die geringe Regelorientiertheit des Verwaltungshandelns sowie politische Nominierungen in der albanischen Bürokratie eine angemessene und effiziente Durchführung der EU-Unterstützungsprojekte. Gleichzeitig veranschaulichte die Untersuchung, dass die EU jahrelang die Schwäche der öffentlichen Verwaltung in Albanien unterschätzte. Damit wurde aufgrund der schwachen staatlichen Kapazitäten trotz der umfangreichen finanziellen Mittel, die die europäischen Organisationen für die Reformen in Albanien zur Verfügung stellten, nur ein Teil von ihnen absorbiert und tatsächlich umgesetzt. Daher konnten die Ergebnisse, die mit den externen Hilfsprogrammen angestrebt wurden, nicht in vollem Umfang erzielt werden. Allerdings zeigte die Analyse der Unterstützung der europäischen Organisationen für die Reform der Wahlen, der Staatsbürokratie und des Rechts- und Justizsystems, dass nicht allein die schwachen institutionellen Kapazitäten für die mangelnde Um- 325 setzung ausschlaggebend waren. Das Beispiel der Verwaltungsreform machte deutlich, dass es trotz des an europäischen Standards orientierten neuen Beamtengesetzes von 1999 weiterhin zu politischen Nominierungen in der Administration kam und die Korruption weit verbreitet blieb, wie die EU in ihren Fortschrittsberichten zwischen 2001 und 2004 feststellte. Auch die zum Management und zur Kontrolle der Verwaltungsreform 1994 bzw. 1999 errichteten Institutionen, die Abteilung für öffentliche Verwaltung (AÖV) bzw. die Kommission für öffentliche Verwaltung (KÖV), waren aufgrund mangelnder personeller Ausstattung bzw. wegen politischer Auseinandersetzung über die Auswahl ihrer Mitglieder in den Jahren nach ihrer Gründung nur eingeschränkt handlungsfähig. Erst im Fortschrittsbericht von 2004 wurden erste Anzeichen dafür erkennbar, dass sich die Aufsichtsfunktion der KÖV verbesserte. Ein weiteres Beispiel für den fehlenden politischen Willen der albanischen Regierung war die Reform des Wahlgesetzes. Nach der Verabschiedung des neuen Wahlgesetzes im Jahr 2000 wurde es mit der Vermittlung der OSZE kontinuierlich weiterentwickelt und internationalen Normen und Standards angepasst, um die bei der Wahldurchführung aufgetretenen Probleme zu beheben. Obwohl dadurch die Wahldurchführung im Hinblick auf die Kampagnengestaltung, die Medienberichterstattung und das Verhalten der Polizei verbessert werden konnte, stellte die OSZE/ODIHR weiterhin Unregelmäßigkeiten bei der Umsetzung des Wahlgesetzes fest. Seit 2001 wiesen die Wahlberichte von OSZE/ODHIR mehrmals explizit darauf hin, dass die Ursache der noch bestehenden Mängel der Wahldurchführung (wie z.B. die unkorrekten Wählerlisten) nach mehreren Überarbeitungen des Wahlgesetzes nicht mehr in seiner formalen Ausgestaltung zu suchen sei, sondern in dem fehlenden politischen Willen, die Wahlen strikt auf der Grundlage des Gesetzes durchzuführen. Insgesamt zeigte die Stagnation der Reformen in den zentralen Bereichen des Staates (u.a. Wahlen, Verwaltungsreform, Justizsektor) in den Jahren 2003 und 2004, dass die Langsamkeit der Reformfortschritte trotz Beginn der Verhandlungen über ein SAA nicht nur der Schwäche der institutionellen Kapazitäten geschuldet war. Vielmehr war vor allem der politische Wille (im Sinne einer Übereinstimmung von Interessen zwischen der albanischen Elite und den europäischen Organisationen) entscheidend für Fortschritte bei der Umsetzung von Reformen. Das verdeutlichte die Untersuchung des Ombudsmanns und der Rechtsakademie als positive Beispiele. Sowohl beim Fall des Ombudsmanns als auch der Richterakademie handelte es sich um Institutionen, die mit der Unterstützung der europäischen Organisationen erstmals in Albanien gegründet wurden und sich zu funktionsfähigen politischen Akteuren entwickelten. In beiden Fällen begünstigte die uneingeschränkte (und zwischen den internationalen Organisationen koordinierte) internationale Unterstützung ihre Etablierung und ihren späteren Erfolg. Die externe Hilfe konnte in diesen Fällen Wirkung entfalten, weil zwei positive Faktoren vorhanden waren: Zum einen besaßen die Verantwortlichen eine klare Reformorientierung, zum anderen waren sie in der Lage, die Kapazitäten ihrer Institutionen aufzubauen. So zeigten die jeweiligen Direktoren der beiden Institutionen Führungsstärke und den Willen zur Reform. Gleichzeitig waren sie in der Lage, die internationale Unterstützung für ihre Institutionen richtig einzusetzen. Diese Beispiele veranschaulichen, dass externe 326 Akteure ihre Unterstützung umso besser leisten können, je unabhängiger die zu unterstützenden Institutionen von politischer Einflussnahme und je reformorientierter ihre Führungskräfte sind. Die zweite Hypothese muss daher um den politischen Willen als Voraussetzung der Effektivität des Handelns externer Akteure erweitert werden, um zu reflektieren, dass das Engagement der externen Akteure nicht nur an das Vorhandensein von staatlichen Kapazitäten für den Wandel gebunden ist, sondern darüber hinaus auch wesentlich an den politischen Reformwillen der Elite. Für die im Theorieteil vorgestellten Ansätze ergibt sich aus der Analyse die Schlussfolgerung, dass die staatlichen Kapazitäten für den Wandel sowie der Wille zur Reform zentrale innenpolitische Bedingungen für die Wirkung der externen Unterstützung einer Demokratisierung sind. Die in den vorgestellten Ansätzen angeführten Bedingungen der innenpolitischen Resonanz internationaler Normen (internationale Sozialisierung) bzw. der innenpolitischen „Machtkosten“ der Regierung (Konditionalität) spiegeln diese Überlegungen nur unzureichend wider. Die Kapazitäten der europäischen Organisationen als Wirkungsbedingung der externen Unterstützung für die Demokratisierung Drittens verfolgte die Arbeit den Ansatz, die drei europäischen Organisationen nicht als Black Box zu begreifen, sondern ihre Kapazitäten mit in die Analyse einzubeziehen. Die dritte Hypothese besagte daher, dass die Kapazitäten der europäischen Organisationen Auswirkungen auf ihre Interaktion mit den innenpolitischen Akteuren und ihre Anpassungsfähigkeit an die Probleme, Ressourcen und den Unterstützungsbedarf im untersuchten Transformationsland haben. Damit üben sie einen Einfluss auf die Leistungsfähigkeit der europäischen Organisationen und ihren Beitrag zur Demokratisierung aus. Als Indikatoren für die Kapazitäten der europäischen Organisationen wurden der Umfang ihrer personellen und finanziellen Ressourcen, ihre fach- und länderspezifischen Expertisen vor Ort, ihre Reaktionsfähigkeit auf die Entwicklungen in Albanien und ihre Flexibilität (im Sinne der Unabhängigkeit von ihrer Zentrale) herangezogen. Darüber hinaus zählten ein dezentraler Organisationsaufbau und die Bürgernähe sowie die Kontinuität des Engagements zu den positiven Indikatoren der Kapazitäten der europäischen Organisationen. Die Analyse der Unterstützung des Demokratisierungsprozesses durch die drei europäischen Organisationen zeigte, dass ihre Leistungsfähigkeit deutlich von ihrer inneren Struktur und Organisationsweise bestimmt wurde. Obwohl alle drei Organisationen zum Aufbau eines gesetzlichen Rahmens und demokratischer Institutionen in Albanien beitrugen, unterschied sich ihre Anpassungsfähigkeit an die Ressourcen, Probleme und den Unterstützungsbedarf in Albanien aufgrund ihrer Organisationsstruktur erheblich. Die EU engagierte sich zwischen 1991 und 2005 kontinuierlich für die wirtschaftliche und politische Transformation in Albanien. Mit ihren Programmen in Höhe von mehr als 1,2 Mrd. EUR, zunächst im Rahmen von PHARE, später unter CARDS, war sie der wichtigste externe Akteur, der den Transformationsprozess unterstützte. Im Vergleich zur OSZE und dem Europarat verfügte die EU über sehr 327 viel höhere finanzielle Mittel, mit denen sie den Institutionenaufbau und die Demokratisierung unterstütze und einen Ausgleich zu den mangelnden Ressourcen in Albanien anbieten konnte. Wie die Analyse der Organisationsweise der EU zeigte, war die Präsenz der EU vor Ort, die Delegation der Europäischen Kommission in Albanien, in ein komplexes EU-internes institutionelles Geflecht einbezogen, das über unterschiedliche Verantwortlichkeiten verfügte. So arbeitete die Delegation einerseits mit der „Generaldirektion Außenbeziehungen“ bzw. „Generaldirektion Erweiterung“ im Hinblick auf strategische Fragen der Beziehungen der EU mit Albanien zusammen, andererseits mit dem Amt für Zusammenarbeit Europe Aid in Bezug auf das Management der externen Hilfe und die Implementierung der Projekte. Aufgrund der komplexen EU-internen Entscheidungsstrukturen, die einen hohen Abstimmungsbedarf verursachten, war die Delegation nur begrenzt in der Lage, schnell auf Veränderungen in Albanien zu reagieren und politische Antworten auf (negative) Entwicklungen vor Ort zu geben. Im Gegensatz zur OSZE-Präsenz, die durch ihr Mandat und ihre relative Unabhängigkeit von Wien flexibel und kurzfristig auf Entwicklungen vor Ort antworten konnte, war die Reaktionsfähigkeit der EU vor Ort schwerfällig. So reagierte sie beispielsweise auf die innenpolitische Krise von 1997 nach dem Kollaps der Pyramidenspiele nur mit einer Anpassung der vorhandenen Strategie von 1995, indem sie die Unterstützung des Institutionenaufbaus (Reform der Verwaltung, Polizei und Justiz) als zusätzliche Priorität aufnahm. Allerdings erhöhte sie nicht den Umfang ihrer finanziellen Mittel, sondern zog sich aus einigen Sektoren der Unterstützung (wie z.B. Gesundheit und Bildung) graduell zurück, um finanzielle Mittel für die prioritären Bereiche freizumachen. Erst in der Folge der Kosovo-Krise 1999 wurde im Rahmen der umfassenden strategischen Neuausrichtung der EU-Hilfe für den Westlichen Balkan im Rahmen des SAP auch ein Wechsel in der EU-Unterstützung für Albanien unternommen. Die integrationsorientierte Herangehensweise der EU nach 1999 mit der starken Konzentration auf formale Voraussetzungen eines SAA war jedoch nur bedingt in der Lage, auf die Transformationsherausforderungen Albaniens eine adäquate Antwort zu geben. Denn diese lagen, wie sich vor allem während der SAA-Verhandlungen in den Jahren 2003 und 2004 herausstellte, vielmehr in der Schwäche der allgemeinen Verwaltungskapazitäten, des Rechtsstaats und der Justiz. Außerdem war angesichts der schwachen staatlichen Kapazitäten in Albanien die Erwartung der EU, dass die umfangreiche Reformagenda, die sie im Rahmen des SAP und später mit den Europäischen Partnerschaften forderte, auch umgesetzt wird, nicht realistisch. Außerdem war die Delegation bei der Projektgestaltung weitgehend von Entscheidungen in Brüssel abhängig und daher weit weniger flexibel als die OSZE- Präsenz in Tirana. Vor allem unter dem PHARE-Programm mit seinen langwierigen und bürokratischen Verfahren war eine sich den schnell ändernden Umständen in Albanien angepasste Unterstützung nur schwer möglich. Wie die Analyse der EU-Unterstützung im Bereich der Verwaltungsreform zeigte, stellte das Management der EU-Projekte eine Überforderung der albanischen Partner in den Ministerien dar. Evaluierungen der EU-Projekte im Bereich der Verwaltungsreform kamen zu der Schlussfolgerung, dass die Unterstützung der EU 328 durch Ineffizienz, geringe Effektivität und fehlende Ausrichtung an den zentralen Zielen der EU-Strategie in diesem Sektor gekennzeichnet war. Insgesamt verzögerte sich die Projektumsetzung teilweise erheblich, so dass die Unterstützung erst mit Verspätung wirksam wurde. Eine Ausnahme davon bildete SIGMA, die im Auftrag der EU arbeitete, und die in der Lage war, eine prozessorientierte Unterstützung im Bereich der Verwaltungsreform anzubieten, die gezielt, flexibel und schnell auf Anfragen aus Albanien reagierte. Aufgrund ihrer kontinuierlichen Involvierung in die albanische Verwaltungsreform seit 1994 durch die Bereitstellung von Experten konnte SIGMA nicht nur eine spezifische Länderkenntnis erwerben, sondern auch eine gute Zusammenarbeit mit den albanischen Partnern in der öffentlichen Verwaltung aufbauen. Die relativ hohe Fluktuation des internationalen Personals in der Delegation gefährdete hingegen die Kontinuität in der Projektumsetzung und den Aufbau eines institutionellen Gedächtnisses über den albanischen Reformprozess. Außerdem verfügte die EU-Delegation, anders als die OSZE, über keine delegationsinternen Fachexperten, sondern musste projektspezifisch (meist) internationale Experten rekrutieren. Schließlich ließen die EU-Projekte einen „top-down“-Prozess der Planung erkennen. Die Vorbereitung von neuen Programmen erfolgte mit dem Ministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Handel bzw. mit dem Ministerium für europäische Integration und schloss z.B. keine NROs ein. Erst im Rahmen der allgemeinen Reform der EU-Außenhilfe nach 2000 wurde durch die „Dekonzentration“, die im Dezember 2002 auch für die Delegation in Albanien umgesetzt wurde, ein großer Teil des Managements der EU-Hilfsmittel der Delegation in Tirana übertragen. Gleichzeitig wurden im Zuge der Einführung des CARDS-Programms in Albanien, dessen Umsetzung 2003 begann, die Verfahren flexibler gestaltet, und wesentliche Aufgaben des Projektmanagements an die europäische Delegation durch die „Rezentralisierung“ (rück-)übertragen. So wurden die albanischen Partner von den komplexen Projektverfahren der EU entlastet. Ähnlich wie die EU engagierte sich die OSZE kontinuierlich (seit 1997 in Albanien selbst) für die Unterstützung des albanischen Reformprozesses. Sie war durch ihre personell umfangreich ausgestattete Vor-Ort-Präsenz in Tirana und ihren dezentralen Organisationsaufbau mit bis zu elf Lokalbüros im gesamten Land in der Lage, in permanentem Kontakt mit lokalen Akteuren zu stehen und den Reformprozess vor Ort eng zu begleiten. Durch ihre fachlichen Expertisen vor Ort (wie u.a. durch ihr Legal Councellor’s Office) war sie als Beobachter und Berater (z.B. Parlamentsbeobachtung) besonders nach der Krise von 1997 eng in die albanische Politik eingebunden. So wurde sie wegen ihres Engagements von albanischen Experten mit einem innenpolitischen Akteur gleichgesetzt. Vor allem in den ersten Jahren nach der Staatskrise in Albanien 1997 spielte sie eine wichtige Rolle beim Krisenmanagement und der Konfliktprävention. Die OSZE Präsenz verfolgte aus der Nähe kritisch die politischen und wirtschaftlichen Entwicklungen in Albanien und vermittelte regelmäßig bei politischen Blockaden vor allem zwischen den verfeindeten Parteien SP und DP, um einen Konsens herzustellen (Beispiel Wahlrechtsreform). Ihre politische Sichtbarkeit in Albanien war durch ihr schnelles Reaktionsvermögen auf 329 aktuelle politische Entwicklungen bzw. Probleme vor Ort sehr hoch. Darüber konnte sie sich flexibel den Entwicklungen im Lande anpassen. So baute sie in Reaktion auf die Kosovo-Krise 1999 zunächst ihre Präsenz durch die Öffnung von Lokalbüros aus und reduzierte sie, nachdem ihre Rolle im Krisenmanagement abnahm, nach 2002 kontinuierlich wieder. Außerdem erlaubten es ihre Mandate, sich in einem breiten Spektrum von Themen zu engagieren. Die OSZE-Präsenz in Albanien gestaltete aktiv die Auseinandersetzung mit spezifischen Themen, die nicht im Mittelpunkt der (internationalen bzw. albanischen) Agenda standen, wie z.B. das Thema Umwelt, oder einen Tabubruch darstellten, wie z.B. die Betreuung von Opfern von Menschenhandel. Durch ihre langjährige Erfahrung und ihre kontinuierliche Präsenz vor Ort war die OSZE darüber hinaus in der Lage, sich mit ihren Unterstützungsangeboten gezielt am albanischen Bedarf zu orientieren. Nachdem die zunehmende Stabilisierung des Landes die Intervention der OSZE beim Krisenmanagement nicht mehr in dem Maße wie in den ersten Jahren notwendig machte, engagierte sich die OSZE vor allem nach 2001/2002 zunehmend mit Hilfsprojekten in Albanien. Im Vergleich zur EU waren ihre finanziellen Mittel für die Gestaltung solcher Projekte allerdings gering. Als Beispiele wurden zwei Projekte der OSZE untersucht: Nach jahrelanger Beobachtung und Berichterstattung über die Parlamentssitzungen entwickelte die OSZE-Präsenz in Albanien beispielsweise 2002 ein mehrjähriges, umfassendes Programm zur Modernisierung der Kapazitäten des albanischen Parlaments. Damit widmete sich die OSZE zunächst als einzige internationale Organisation der Stärkung des albanischen Parlaments (später folgte UNDP). Durch das Projekt, das auf die Behebung von zentralen Schwächen des Parlaments (z.B. Verfahrensregeln, Ausschussarbeit, Budgetfragen) abzielte, konnten die Kapazitäten des Parlaments und seine Rolle als zentrales Forum für Diskussionen und als Akteur im politischen Prozess sichtbar erhöht werden. Auch im Fall der „Zivilgesellschaftsentwicklungszentren“ (ZGEZ) reagierte die OSZE auf einen in Studien festgestellten Bedarf nach einer professionellen Unterstützung der Arbeit von NROs in Form von Beratung, Weiterbildung und Bereitstellung geeigneter Infrastruktur. Mit den ZGEZ leistete die OSZE einen Beitrag zur institutionellen Unterstützung der Zivilgesellschaft, die ihre Arbeit damit den eigenen Prioritäten entsprechend ausgestalten konnte. Damit verfolgte sie eine im Vergleich zur EU, die bei der Vergabe von Projektgeldern z.B. thematische Prioritäten vorgab, stärker nachfrageorientierte Herangehensweise an den Aufbau der Zivilgesellschaft. Der Europarat war – im Gegensatz zur EU und zur OSZE – in Albanien personell und institutionell nur schwach vertreten, mit nur einem internationalen Repräsentanten (zwischen 1997 bis 2003) und einem sehr kleinen Lokalbüro. 2004 wurde die Vertretung in ein Informationsbüro umgewandelt. Dem Europarat gelang es jedoch, durch die regelmäßigen Überprüfungen der Entwicklungen in Albanien, insbesondere in Hinblick auf die Umsetzung seiner Konventionen und Protokolle, Druck auf die albanische Regierung auszuüben. Das führte beispielsweise dazu, dass die albanische Regierung im Jahr 2000 die Todesstrafe abschaffte. Die Unterstützung im Rahmen der Gemeinsamen Programme, die der Europarat seit 1993 mit der europäischen Kommission durchführte, wurde hauptsächlich durch externe Experten geleis- 330 tet, die zumeist aus dem Ausland für mehrere Tage nach Albanien „eingeflogen“ wurden, um z.B. die Arbeit an Gesetzesänderungen zu beraten. Der Fokus seiner Unterstützung lag auf der Rechts- und Justizreform. Trotz der mehrjährigen Unterstützung im Rahmen der Gemeinsamen Programme mit der Europäischen Kommission hatte der Europarat, im Vergleich zur EU und der OSZE, nur geringe Kapazitäten vor Ort, um eine kontinuierliche Unterstützung zu gewährleisten. Die Abstimmung zwischen Brüssel, Straßburg und den jeweiligen albanischen Institutionen in Tirana und die gemeinsame Evaluierung der Programme war daher mit einem hohen Koordinationsaufwand verbunden. Darüber hinaus zeigte die Untersuchung der drei externen Akteure in Albanien, dass die einzelnen europäischen Organisationen aufgrund ihrer spezifischen Eigenschaften und Ressourcen an Attraktivität und Bedeutung für die nationale Regierung gewinnen oder verlieren konnten. Damit wird der umgekehrte Fall des Eskalations- Engagement-Syndroms auf albanischer Seite deutlich. Über die materiellen Anreize der europäischen Organisationen, besonders der EU, hinaus hatte die Präsenz der externen Akteure und ihre Unterstützung für den Demokratisierungsprozess eine hohe symbolische Kraft. So setzten die europäischen Organisationen durch ihr verstärktes Engagement nach der Krise in Albanien ein Zeichen für die internationale Gemeinschaft, dass die Situation im Land wieder unter Kontrolle gebracht worden war. Die Einbindung in das internationale System bot Albanien damit einen sozialen Anreiz im Sinne der internationalen Legitimierung seines Reformprozesses. Mit der zunehmenden Stabilisierung änderte sich jedoch die Bedeutung, die den europäischen Organisationen von albanischer Seite zugeschrieben wurde. So konnte man mit der zunehmenden Annäherung Albaniens an die EU ab 2001 eine Verringerung des Interesses der albanischen Regierung an der OSZE feststellen. Die OSZE hatte zwar in den Jahren nach der Krise von 1997 eine zentrale Rolle beim Krisenmanagement und bei der Konfliktprävention gespielt, die von albanischer Seite geschätzt wurde. Nachdem sich die innenpolitische Situation normalisiert hatte, wurde die OSZE jedoch als ein Krisenindikator wahrgenommen, der die Aussichten auf eine EU-Integration verschlechterte. Daher schränkte die albanische Regierung ein weiteres Engagement der OSZE ein. Die EU gewann mit dem Angebot einer potentiellen EU-Mitgliedschaft für den Westlichen Balkan und Albanien im Juni 2000 eine wesentlich bedeutendere politische Rolle in Albanien. Vor dem Hintergrund dieser Ergebnisse zeigt sich, dass die Kapazitäten der externen Akteure als Wirkungsbedingung der externen Unterstützung der Demokratisierung stärker in der Theorie reflektiert werden müssen. Die Wirkungen der Unterstützung der europäischen Organisationen Schließlich machte die Analyse deutlich, dass eine Untersuchung des Beitrags zur Demokratisierung und zur Integration Südosteuropas in europäische Strukturen nicht auf die EU allein reduziert werden darf. So wurde gezeigt, dass auch der Europarat und die OSZE als externe Akteure eine wichtige Rolle in dieser Region spielen. Betrachtet man insgesamt die bisherigen, vorläufigen Wirkungen der Unterstützung 331 durch die drei europäischen Organisationen in Albanien, lassen sich die folgenden Schlussfolgerungen ziehen: Erstens findet sich in den Strategiedokumenten bzw. Mandaten aller drei externen Akteure der Anspruch, in Albanien die Entwicklung der Demokratie und der Marktwirtschaft zu fördern. Es wurde jedoch in der empirischen Untersuchung deutlich, dass die wesentliche Aufmerksamkeit der europäischen Organisationen, vor allem nach der Krise 1997, zunächst auf einer Stabilisierung des Landes lag. Ihr erstes Ziel war es, einen verlässlichen und stabilen Partner in der Region zu haben. Ohne die umfangreichen finanziellen und technischen Hilfeleistungen und die europäische Integrationsperspektive, die die EU Albanien mit dem SAP anbot, wäre eine solche Stabilisierung nicht möglich gewesen. Albanien erfüllte seine Rolle der Kriseneindämmung und Stabilisierung der Region und erhielt für seinen positiven Beitrag die Anerkennung der europäischen Organisationen, die sich u.a. in den Strategiedokumenten und den SAP-Fortschrittsberichten der EU niederschlägt. Zweitens machte die Untersuchung deutlich, dass die externe Unterstützung des Demokratisierungsprozesses in Albanien in erster Linie eine positive Wirkung auf der formalen Ebene zeigte. Dabei zeigte die Analyse der externen Förderung in den drei „Arenen der Konsolidierung“, der politischen Gesellschaft, der Staatsbürokratie und dem Rechtsstaat, dass Albanien vor allem in den Jahren zwischen 1998 und 2001, nach Inkrafttreten der endgültigen Verfassung, eine umfangreiche Anzahl neuer Gesetze verabschiedete bzw. die Anpassung bestehender Gesetze an europäische, liberal-demokratische Normen vornahm. So erzielte Albanien vor allem nach 1998 mit der Hilfe der europäischen Organisationen erhebliche Fortschritte bei der Etablierung eines an europäischen Standards orientierten gesetzlichen Rahmens. Die Betrachtung der drei Arenen der Konsolidierung (die politische Gesellschaft, die Staatsbürokratie und der Rechtsstaat) verdeutlicht, dass die Beratung der europäischen Organisationen bei Gesetzesentwürfen eine zentrale Rolle eingenommen hat. So unterstützte die EU (durch SIGMA) z.B. die Erarbeitung des Beamtengesetzes von 1999, die OSZE half kontinuierlich bei der Überarbeitung des Wahlgesetzes von 2000, und der Europarat beriet beim Entwerfen einer umfassenden Reihe von Gesetzen im Justizbereich, vor allem in den Jahren nach 1999. Die Unterstützung durch europäische Fachexperten und Expertisen ermöglichte es dabei der albanischen Seite, Gesetze nach europäischen Mustern zu gestalten bzw. existierende Gesetze an europäische Standards anzupassen. Drittens verdeutlichte die Analyse der untersuchten Hilfsprojekte der europäischen Organisationen, dass fünfzehn Jahre nach Beginn der Transformation in Albanien in wesentlichen Bereichen des Demokratisierungsprozesses (z.B. Wahlen, Justiz) nur geringe Fortschritte bei der Umsetzung des neuen gesetzlichen Rahmens zu verzeichnen sind. Damit sind Wirkungen auf der Ebene der Verhaltensänderung i.S. einer Internalisierung internationaler Normen bisher nur begrenzt zu erkennen. So weisen externe Evaluierungen sowie die regelmäßigen Berichte der europäischen Organisationen darauf hin, dass die staatliche Kapazität in Albanien schwach und Korruption sowie politische Beeinflussung der öffentlichen Verwaltung hoch blieb, 332 trotz Fokussierung der Unterstützung der internationalen Gemeinschaft auf Institutionenbildung. Die Analyse zeigte, dass sich Albanien immer noch auf dem Weg der Institutionalisierung der Demokratie befindet. Trotz starker Zeichen einer Stabilisierung seit 1999 und weitreichenden Schritten beim Aufbau eines an europäischen Standards orientierten gesetzlichen Rahmens und demokratischer Institutionen kann von einer Konsolidierung der Demokratie nicht gesprochen werden. Insgesamt zeigten die Ergebnisse der Untersuchung deutlich, dass die Perspektive der Integration in die EU durch den SAP und das SAA im Fall von Albanien nicht ausreichte, um nach 2001 einen umfassenden Reformprozess im Land in Gang zu setzen. Das Beispiel Albaniens machte deutlich, dass in Südosteuropa sowohl quantitativ als auch qualitativ andere Strategien und Institutionen gebraucht werden als diejenigen, die beim Erweiterungsprozess der EU in Osteuropa zur Geltung kamen, um den spezifischen Bedingungen für eine Demokratisierung und Entwicklung in dieser Region gerecht zu werden. Besonders für die Zivilgesellschaft und den Aufbau einer stabilen Wirtschaft ist eine zusätzliche Unterstützung nötig. Es ist zentral, dass sich der Rechtsstaat und die Demokratie in Südosteuropa entfalten, sonst muss mit erneuten Konflikten gerechnet werden. Denn es besteht weiterhin die Gefahr, dass es in den Balkanländern zu einer Verfestigung der ökonomischen Rückständigkeit, unversöhnlicher ethno-nationaler Konflikte und einer korrumpierten Demokratie kommt. Das zeigt auch der jüngste Misserfolg der Bemühungen, die Statusfrage des Kosovo durch Verhandlungen unter internationaler Leitung zu lösen. Vor allem die EU muss einen umfassenden Lernprozess durchlaufen und ihre Strategie den besonderen Rahmenbedingungen in Südosteuropa anpassen. So könnte über konkrete Schritte auf dem Weg zu einer EU-Mitgliedschaft nachgedacht werden. Ein weiterer Forschungsbedarf, der sich aus dieser Untersuchung ergibt, besteht vor allem in Bezug auf zwei Themen: Zum einen zeigt die Analyse, dass die Frage der Koordination der internationalen Unterstützung im Rahmen von komplexen Transformationsprozessen – die im Rahmen dieser Arbeit nicht im Detail betrachtet werden konnte – untersucht werden muss, zumal die Einrichtung verschiedener Mechanismen (wie z.B. eine Koordinationsstelle der internationalen Unterstützungsaktivitäten) in Albanien in den letzten Jahren eine Verbesserung der Koordination vermuten lässt. Zum anderen muss eine detailliertere Analyse der reformorientierten Kräfte in Albanien und ihres Zusammenspiels für den Wandel der Gesellschaft auf dem Weg der Integration in europäische Strukturen unternommen werden. Bisher ist das Verständnis für die Anforderungen, die eine weitere Annäherung an „Europa“ an Albanien stellt, sehr gering. Trotzdem oder gerade deswegen war bisher der Enthusiasmus für die EU in Albanien groß. Problematisch ist diese Tatsache besonders deswegen, weil auch die politische Elite und die Entscheidungsträger (z.B. in Wirtschaftsverbänden) nur mangelhafte Kenntnisse von dem Prozess der Integration besitzen. Sie versuchen das mit einer Aussicht auf einen Beitritt verbundene populistische Potential auszunutzen, indem sie mit leeren Versprechungen für die EU werben. Das drückt sich vor allem in unrealistischen Wünschen aus, wie z.B. einer bal- 333 digen Visa-Freiheit für Reisen in die EU-Länder. Anstatt eine langfristige Perspektive zu entwickeln und die innenpolitischen Kosten einer nachhaltigen Veränderung zu akzeptieren, neigt die politische Elite des Landes vielmehr dazu, den Annäherungsprozess politisch zu instrumentalisieren. Eine zukünftige Analyse könnte sich mit dem Spektrum albanischer Akteure beschäftigen und geeignete Reformkräfte identifizieren, die einen solchen Demokratisierungsprozess nicht nur in Gang setzen, sondern auch weiterführen. Dementsprechend könnten Wege und Instrumente gefunden werden, mit denen diese Kräfte unterstützt werden können.

Chapter Preview

References

Zusammenfassung

Im Schnittfeld von Transformations- und Integrationsforschung bietet die Arbeit eine detaillierte Auseinandersetzung mit den Einflussmöglichkeiten europäischer Institutionen auf die Demokratisierung in Südosteuropa. Analysiert wird die Demokratisierungshilfe von EU, OSZE und Europarat am wenig untersuchten Fall des „scheinheiligen Demokratisierers“ Albanien. Scheinheilige Demokratisierer stellen die Demokratisierungsbemühungen europäischer Organisationen in Südosteuropa vor große Herausforderungen. Wegen der prekären Sicherheitslage weisen sie einen erhöhten Stabilisierungsbedarf auf und begrenzten dadurch die Wirkung des Engagements der europäischen Akteure. In Auseinandersetzung mit den Forschungsansätzen der Internationalen Sozialisierung, der Europäisierung und der Konditionalität leistet die Arbeit einen Beitrag zur Debatte über die Rolle externer Akteure und untersucht die Wirkungszusammenhänge zwischen der internationalen und nationalen Dimension der Demokratisierung von Transformationsländern. Die Ergebnisse der Studie werfen einen kritischen Blick auf die EU-Konditionalität und zeigen die Notwendigkeit einer neuen Integrationsstrategie für die Länder Südosteuropas auf.