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Judith Hoffmann, Zwischenfazit in:

Judith Hoffmann

Die Integration Südosteuropas, page 314 - 316

Die Demokratisierungspolitik europäischer Organisationen in Albanien

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4075-1, ISBN online: 978-3-8452-1211-1 https://doi.org/10.5771/9783845212111

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314 Errichtung und die weitere Förderung der Richterakademie aufgebracht hat. Wie der Ombudsmann gehört auch die Richterakademie zu den albanischen Institutionen, die politisch stark und einhellig von den internationalen Akteuren in Albanien unterstützt wurde. Außerdem konnte sich die Akademie an gut funktionierenden europäischen Modellen orientieren. Schließlich war die finanzielle und technische Unterstützung durch den Europarat und weitere Mitglieder der „Freunde der Richterakademie“ von großer Bedeutung. 6.4. Zwischenfazit Die lokale Repräsentanz des Europarats wurde erst im März 1997 nach der Krise in Albanien eröffnet und bereits 2003 in ein Informationsbüro umgewandelt. Der Europarat war – im Gegensatz zur EU und zur OSZE – in Albanien personell und institutionell nur schwach mit einem internationalen Repräsentanten und einem sehr kleinen Lokalbüro vertreten. Auch waren die finanziellen Ressourcen des Europarats für die Unterstützung des Demokratisierungsprozesses in ihrem Umfang nicht mit denen der EU bzw. der OSZE vergleichbar. Seit 1993 führte der Europarat seine Unterstützung im Rahmen der sog. Gemeinsamen Programme durch, die vor allem konzeptionell vom Europarat verantwortet, aber zu einem großen Teil von der Europäischen Kommission finanziert wurden. Die Abstimmung zwischen Brüssel, Straßburg und den jeweiligen albanischen Institutionen in Tirana und die gemeinsame Evaluierung der Programme war mit einem hohen Koordinationsaufwand verbunden. Das Büro in Tirana diente im wesentlichen der Unterstützung der Projektdurchführung, während die Steuerung der Kooperationsprogramme vor allem von Straßburg aus vorgenommen wurde. Ein großer Teil der Unterstützung des Europarats wurde im Rahmen von Kurzzeit-Missionen geleistet, bei denen internationale Experten für wenige Tage nach Albanien reisten, um die albanischen Institutionen zu beraten bzw. Trainings für deren Mitarbeiter durchzuführen. Der Europarat konzentrierte sich bei der Unterstützung des albanischen Demokratisierungsprozesses vor allem auf die Reform des Rechts- und Justizsektors und das Thema Menschenrechte. Im Vordergrund stand die Förderung der strukturellen Reform der Rechtsinstitutionen und der Gesetzgebung in Übereinstimmung mit europäischen Normen und Standards. Thematisch engagierte sich der Europarat in einem breiten Spektrum von Themenfeldern, das von Fragen des Menschenhandels über Anti-Korruptionsmaßnahmen bis zu Minderheiten reichte. Seine Unterstützung erfolgte vor allem mit Hilfe von zwei Instrumenten. Das erste Instrument bestand im politischen Dialog mit der albanischen Regierung, der Beobachtung der Reformschritte und der Beratung bei der Rechts- und Justizreform. So setzte sich der Europarat durch die regelmäßige Überprüfung des rechtlichen Rahmens in Albanien und seiner Umsetzung dafür ein, dass Albanien seine mit dem Beitritt zum Europarat eingegangenen Verpflichtungen in Bezug auf die Konventionen und Protokolle des Europarats nachkommt. In diesem Zusammenhang stellt die Abschaffung der Todesstrafe in Albanien im Jahr 2000, die vom Europarat seit Al- 315 baniens Beitritt 1995 gefordert worden war, ein erfolgreiches Beispiel der Bemühungen des Europarats zur Einhaltung seiner Normen dar. Weiterhin leistete der Europarat durch die Bereitstellung von internationalen Expertisen einen Beitrag zur Entwicklung und formalen Anpassung einer Vielzahl von zentralen Gesetzesentwürfen des Rechts- und Justizsystems an europäische Standards und Normen. Der Europarat hat daher durch sein Monitoring und seine Beratung die Reformen des Rechtsund Justizsektors unterstützt. Dabei hat er keine Konditionalität angewandt, sondern Albanien wurde durch internationales „Shaming“ an seine Verpflichtungen als Mitglied erinnert. Als zweites Instrument führte der Europarat Projekte zur fachlichen und personellen Unterstützung beim Aufbau und bei der Stärkung von Institutionen des Rechtsund Justizsystems durch. Dies geschah in Form von Seminaren, Workshops, Expertenmissionen, Studienreisen und Trainingskursen sowie in kleinem Umfang mit materieller Hilfe (z.B. Übersetzung und Druck von Publikationen). Zwei erfolgreiche Beispiele der institutionellen Unterstützung des Europarats waren die in Albanien neu eingeführten Institutionen des Ombudsmanns (1999) und der Richterakademie (1997). Der Ombudsmann hat sich mittlerweile zu einer funktionierenden Institution in Albanien entwickelt, dessen Wahrnehmung in der albanischen Öffentlichkeit aufgrund seines erfolgreichen Umgangs mit Beschwerden aus der Bevölkerung gestiegen ist. Auch die Richterakademie erfüllt ihre Aufgabe der beruflichen Ausbildung von Universitäts-Absolventen der Rechtswissenschaften zu Amtsrichtern. Durch ihr an europäischen Standards ausgerichtetem Curriculum trägt die Richterakademie dazu bei, den Anteil an Amtsrichtern mit einem adäquaten Ausbildungsstand zu erhöhen. Die Untersuchung der beiden Fallbeispiele macht zwei zentrale externe Faktoren des Erfolgs deutlich: erstens der politische Einsatz für die Errichtung beider Institutionen vor allem durch den Europarat, zweitens die nachfolgende einhellige und kontinuierliche Unterstützung in finanzieller und fachlicher Hinsicht durch die jeweiligen „Freundesgruppen“, in denen die Vertreter der internationalen Gemeinschaft zusammengeschlossenen waren und sich koordinierten. Darüber hinaus konnten sich beide Institutionen in Hinblick auf ihre Struktur und ihre Aufgaben an bestehenden europäischen Modellen orientieren. Schließlich wurde bei der Analyse deutlich, dass es wesentliche, wenn auch unterschiedliche innenpolitische Faktoren für das Funktionieren der beiden Institutionen gab. Als gemeinsamer Faktor für die positive Entwicklung beider Institutionen kann die personelle Kontinuität der Leitung in einem von häufigem Personalwechsel gekennzeichneten Umfeld gewertet werden. So führte die Direktorin die Richterakademie fast durchgängig seit 1995 (mit einer Unterbrechung zwischen 1997–2000) und der Ombudsmann ist seit 2000 in seinem Amt. Allerdings zeigt die Analyse auch die Grenzen der externen Unterstützung durch den Europarat, die sich in einem fehlenden politischen Reformwillen (zur Anwendung der Gesetze) widerspiegeln. So gelang es beispielsweise dem Europarat trotz wiederholter Kritik lange Zeit nicht, die albanische Regierung zur Einhaltung ihrer Verpflichtung zur finanziellen Unterstützung der Richterakademie zu bewegen. 316 Wegen mangelnder Geldmittel und trotz anderslautender Zusagen konnte die Richterakademie ihrer zweiten Aufgabe, der kontinuierlichen Weiterbildung von bereits berufstätigen Richtern und Staatsanwälten, nur teilweise nachkommen, weil ihr die entsprechenden finanziellen und personellen Ressourcen fehlten. Insgesamt hat der Europarat mit den Gemeinsamen Programmen seit 1993 eine kontinuierliche Unterstützung für die Rechts- und Justizreform und den Schutz der Menschenrechte in Albanien geleistet. Vor allem im Zusammenhang mit den beiden Aktionsplänen für die Reform der Justiz- und Rechtsreform, die die albanische Regierung in den Jahren 1999 und 2001 angenommen hatte, entwickelte der Europarat eine strategische Orientierung seines Engagements, das sich an den Aktionsplänen orientierte. Auch bemühte sich der Europarat um eine enge Einbindung der albanischen Institutionen in die Planung und Evaluierung der Gemeinsamen Programme, u.a. im Rahmen des Leistungskomitees des Gemeinsamen Programms und die regelmäßigen Konferenzen zur Rechts- und Justizreform. Mit der Unterstützung der Richterakademie und des Ombudsmanns trug der Europarat zum Kapazitätsaufbau innenpolitischer Strukturen und Akteure und gleichzeitig zur Umsetzung der beschlossenen gesetzlichen Reformen in Albanien bei. Allerdings blieben seine Aktionen punktuell und seine Präsenz vor Ort war im Vergleich zur EU und zur OSZE gering. So können die Missionen von „einfliegenden internationalen Experten“, die meist nur zwei bis drei Tage dauerten, nicht einen Stab von Experten (wie z.B. in der OSZE das Rechtsberatungsbüro) ersetzen, der eine kontinuierliche Arbeit mit den albanischen Behörden vor Ort gewährleistet. Trotz Fortschritten in den letzten Jahren, u.a. bei der formalen Anpassung des gesetzlichen Rahmens an europäische Standards und Normen, gelang es dem Europarat nicht, die albanische Regierung zu mehr Eigeninitiative bei der Gestaltung der Rechts- und Justizreform zu bewegen. Angesichts eines geringen politischen Willens zur Umsetzung des etablierten gesetzlichen Rahmens und der weit verbreiteten Korruption unter Richtern und Anwälten können die Erfolge des Ombudsmanns und der Richterakademie nur als ein erster Schritt in einer umfassenden Transformation des Rechts- und Justizsektors gesehen werden.

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Zusammenfassung

Im Schnittfeld von Transformations- und Integrationsforschung bietet die Arbeit eine detaillierte Auseinandersetzung mit den Einflussmöglichkeiten europäischer Institutionen auf die Demokratisierung in Südosteuropa. Analysiert wird die Demokratisierungshilfe von EU, OSZE und Europarat am wenig untersuchten Fall des „scheinheiligen Demokratisierers“ Albanien. Scheinheilige Demokratisierer stellen die Demokratisierungsbemühungen europäischer Organisationen in Südosteuropa vor große Herausforderungen. Wegen der prekären Sicherheitslage weisen sie einen erhöhten Stabilisierungsbedarf auf und begrenzten dadurch die Wirkung des Engagements der europäischen Akteure. In Auseinandersetzung mit den Forschungsansätzen der Internationalen Sozialisierung, der Europäisierung und der Konditionalität leistet die Arbeit einen Beitrag zur Debatte über die Rolle externer Akteure und untersucht die Wirkungszusammenhänge zwischen der internationalen und nationalen Dimension der Demokratisierung von Transformationsländern. Die Ergebnisse der Studie werfen einen kritischen Blick auf die EU-Konditionalität und zeigen die Notwendigkeit einer neuen Integrationsstrategie für die Länder Südosteuropas auf.