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Judith Hoffmann, Der Europarat als Akteur in Albanien: Struktur und Organisation in:

Judith Hoffmann

Die Integration Südosteuropas, page 294 - 297

Die Demokratisierungspolitik europäischer Organisationen in Albanien

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4075-1, ISBN online: 978-3-8452-1211-1 https://doi.org/10.5771/9783845212111

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294 Europarat von albanischen Experten eine zentrale Rolle, vor allem bei der Rechtsund Justizreform, zugemessen. 6.1. Die Ziele des Europarats in Albanien Die Aktivitäten des Europarats in Albanien zielten auf eine Unterstützung bei der Demokratisierung ab, insbesondere beim institutionellen Aufbau im Bereich des Rechts- und Justizsystems und beim Schutz der Menschenrechte. Vor allem nach der Staatskrise von 1997 begleitete der Europarat durch Beratung und die Durchführung von Unterstützungsprojekten die umfassende gesetzliche und institutionelle Reform des Justizwesens. Der Europarat zielte mit seinen Kooperationsprogrammen darauf ab, zu einer Stabilisierung der Situation in Albanien beizutragen und das Land dazu zu befähigen, die durch die Mitgliedschaft und die Unterzeichnung von Konventionen und Protokollen des Europarats eingegangenen Verpflichtungen, wie u.a. der Europäischen Menschenrechtskonvention, zu erfüllen (vgl. Council of Europe 1998). Ein großer Teil der Unterstützung des Europarats wurde seit 1993 im Rahmen der sog. „Gemeinsamen Programme“ mit der Europäischen Kommission durchgeführt. Sie zielten in den ersten Jahren der Unterstützung vor allem auf die Schaffung der gesetzlichen Grundlagen und der institutionellen Reformen im Bereich des Rechts- und Justizsystems ab. Im Vordergrund der Bemühungen des Europarats nach 1997 stand vor allem das Ziel, die Entwicklung einer europäischen Standards entsprechenden Gesetzgebung zu erreichen. Darüber hinaus unterstützte er die Modernisierung des albanischen Rechts- und Justizsystems sowie die Einhaltung der Menschenrechte. Insgesamt hatte die paneuropäische intergouvernementale Zusammenarbeit im Europarat die Funktion der Heranführung Albaniens an die europäischen Strukturen und fungierte zugleich als „demokratisches Gütesiegel“ für die Bestrebungen Albaniens, sich der EU anzunähern. 6.2. Der Europarat als Akteur in Albanien: Struktur und Organisation Der Europarat eröffnete erst im März 1997 ein lokales Büro in Tirana. Grund dafür war, dass „given Albania’s domestic administrative culture, which relies heavily on personal experience, experience shows that a permanent Council of Europe presence in Tirana (…) was indispensable to the efficient implementation of the Co-operation Programme“ (Council of Europe 1998: 4). Bis 2003 war der Europarat in Albanien durch einen Speziellen Repräsentanten des Generalsekretärs vertreten. Sein Mandat war es, eine politische Präsenz des Europarats in Albanien aufzubauen, um seine Sichtbarkeit zu erhöhen und die Durchführung und Koordination seiner Kooperationsprogramme zu verbessern. Als erster Spezieller Repräsentant des Europarats in Albanien nahm am 15. Juli 1998 der Grieche Andreas Papaconstantinou seine Tätigkeit als Büroleiter auf. Er bemühte sich in der ersten Zeit vor allem darum, Kontakte zu allen wichtigen politi- 295 schen Akteuren vor Ort aufzubauen und das Engagement der internationalen Gemeinschaft für eine Stabilisierung des Landes zu unterstützen.375 Am 31. März 1999 nahm die Türkin Reyhan Akant ihre Arbeit als Spezielle Repräsentantin in Tirana auf. Ihr Nachfolger wurde am 23. Mai 2000 der Däne Jürgen Grünnet. Während die Projektsteuerung im wesentlichen vom Sekretariat des Europarats in Straßburg aus erfolgte, war es die Aufgabe der lokalen Repräsentanz des Europarats in Albanien, die Durchführung der Kooperationsprojekte in Albanien und die Koordination mit den Aktivitäten anderer internationaler Organisationen zu unterstützen (vgl. Council of Europe 2000 b).376 Ein großer Teil der Unterstützung und Beratung des Europarats fand in der Form von „Missionen“ statt, bei denen internationale Experten des Europarats für mehrere Tage nach Albanien „eingeflogen“ wurden. Eine solche punktuelle Arbeitsweise konnte zwar eine kurzzeitige Wissensvermittlung garantieren, aber nicht eine kontinuierliche Arbeit mit den albanischen Behörden vor Ort ersetzen. Darüber hinaus erfolgte die Unterstützung durch die Übersetzung und Veröffentlichung von offiziellen Texten des Europarats, die Durchführung von Seminaren, runden Tischen und Konferenzen. Schließlich führte das Büro Europarat-Kampagnen (z.B. zum internationalen Tag der Menschenrechte) durch und arbeitete mit der Zivilgesellschaft in den Bereichen Demokratie, Rechtsstaat und Menschenrechte zusammen.377 Die Präsenz des Speziellen Repräsentanten des Europarats in Albanien wurde im Juni 2003 in ein Informationszentrum umgewandelt, das zentral am großen Skanderbergplatz im Herzen Tiranas gelegen ist.378 Im Juli 2003 verließ der Spezielle Repräsentant des Generalsekretärs Albanien. Die Unterstützung der Kooperationsprojekte wurde fortan von einer albanischen Projektkoordinatorin vor Ort geleistet. Später entschied der Europarat, das Informationsbüro „aufzuwerten“, indem ihm ein internationaler Berater, Guy-Michel Brandtner, zur Seite gestellt wurde. Er nahm seinen Dienst am 1. März 2004 auf. Das Zentrum, das ausschließlich durch den Europarat finanziert wird, dient der Information der albanischen Öffentlichkeit und der Zivilgesellschaft über die Arbeit des Europarats und des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, seine Standards sowie seine Aktivitäten. Der Europarat unterstützte seit 1993 mit fünf Kooperationsprogrammen die Rechts- und Justizreform in Albanien. Die Programme zielten darauf ab, den Aufbau eines auf europäischen Normen und Standards beruhenden Rechts- und Justizsystems zu unterstützen und den Schutz der Menschenrechte zu stärken. Die Kooperationsprogramme des Europarats wurden zusammen mit der Europäischen Kommissi- 375 Vgl. http://assembly.coe.int/Mainf.asp?link=/Documents/WorkingDocs/Doc98/EDOC8242.htm (Zugriff: 12.3.2007). 376 Interview mit einem Mitarbeiter des Europarats, am 13.2.2003 in Tirana. 377 Vgl. http://www.coealb.org (Zugriff: 30.12.2006). 378 Grundlage des Europarats-Informationsbüro war ein Memorandum of Understanding zwischen der albanischen Regierung und dem Europarat (vgl. http://www.coealb.org). 296 on durchgeführt.379 In der Praxis lag die Verantwortung für die Konzeptualisierung und Durchführung (trotz gemeinsamer Planungs- und Evaluierungssitzungen) allerdings vor allem beim Europarat, während sich die Europäische Kommission in erster Linie durch die Bereitstellung des überwiegenden Teils der finanziellen Mittel (ca. 80 Prozent des Finanzvolumens) engagierte. Die folgende Tabelle gibt einen Überblick über die zwischen 1993 und 2005 durchgeführten gemeinsamen Programme. Tabelle 55: Die Gemeinsamen Programme von Europarat und Europäischer Kommission zur Unterstützung Albaniens (1993–2005) Nr. Zeitraum Finanzvolumen* Beitrag Europäische Kommission Beitrag Europarat I 1/1993–2/1995 k.A. k.A. k.A. II 3/1995–12/1998 k.A. k.A. k.A. III 1/1999–7/2001 1.348.000 EUR 1.000.000 EUR 348.000 EUR IV BIS 3/2001–4/2003 750.000 EUR 600.000 EUR 150.000 EUR IV 11/2003–11/2005 1.260.846 EUR 1.008.646 EUR 252.200 EUR * Das gesamte Finanzvolumen der Programme I bis III umfasste ca. 3,3 Mio. EUR (vgl. http://www.jp.coe.int/ programmes/albaniaIIIbis). Die Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Kommission und dem Europarat verlief nach Aussagen eines Mitarbeiters des Europarats gut.380 Zur Programmkoordination fanden zwei bis drei Mal pro Jahr Treffen des Leitungskomitees des Gemeinsamen Programms entweder in Tirana, Straßburg oder Brüssel statt. Das Leitungskomitee setzt sich aus den jeweiligen Vertretern des Europarats, der Europäischen Kommission und den relevanten albanischen Institutionen zusammen und diente der Planung, der Koordinierung und der Evaluierung der Gemeinsamen Programme. Die Vielzahl der involvierten Akteure erschwerte allerdings die Kooperation. So mussten Absprachen z.B. jeweils zwischen dem Sekretariat des Europarats in Straßburg, seiner Vertretung in Tirana, der Europäischen Kommission in Brüssel und der Delegation der Europäischen Kommission in Tirana getroffen werden. Über die Teilnahme am Leitungskomitee hinaus war die Europäische Kommission wenig in den Prozess involviert, in dem die Prioritäten der Gemeinsamen Programme festgelegt wurden.381 Die Gestaltung der Programme legte im Wesentlichen 379 Vgl. http://www.jp.coe.int (Zugriff: 2.1.2007). Solche „Joint Programmes“ werden auch mit anderen Mitgliedsländern des Europarats durchgeführt. 380 Interview mit einem Mitarbeiter des Europarats, am 13.2.2003 in Tirana. Soweit nicht anders angegeben, stammen die folgenden Informationen aus diesem Interview. 381 Zumindest bis 2003 war das laut der Interviews, die die Verfasserin 2003 in Albanien durchführte, der Fall. Mit dem Prozess der Dekonzentration der Europäischen Kommission, durch den die EU-Delegationen neue Aufgaben erhielten, war die Erwartung verbunden, dass sich die Beteiligung der Europäischen Kommission intensivieren würde. Ob es tatsächlich dazu 297 der Europarat in Straßburg fest. Während der Europarat die Aktivitäten vor Ort durchführte, bot die Kommission Vorschläge und allgemeine Unterstützung für das Programm an. Eine Evaluierung aus dem Jahr 2003, deren Ergebnisse nicht veröffentlicht wurden, kritisierte, dass die Gemeinsamen Programme bis dahin zu wenig kohärent gewesen seien und stärker als eine gemeinsame Initiative der albanischen Regierung, des Europarats und der Europäischen Kommission gestaltet werden müssten. Außerdem würden sie noch zu wenig von den verantwortlichen albanischen Institutionen getragen. Die letzte Bemerkung verweist auf die geringe Involvierung der albanischen Regierung in die Entwicklung der jeweiligen Programme. Trotzdem hat sich nach Ansicht des Europarats die Tatsache, dass Albanien Mitglied des Europarats ist, grundsätzlich positiv auf die Zusammenarbeit der drei Partner des Programms ausgewirkt. „(M)uch of the work of the Joint Programme could be carried out in very close and privileged co-operation with the Albanian authorities“ (vgl. Council of Europe/European Commission 2002 a: 8). So ist z.B. die Zusammenarbeit aller drei Akteure im Leitungskomitee des Gemeinsamen Programms zumindest ein Zeichen für eine größere Partizipation an der Programmgestaltung. Bei anderen internationalen Organisationen bestand eine solche institutionalisierte Form der Kooperation nicht. 6.3. Die Instrumente der Integration und Demokratisierung Der Europarat unterstützte Albanien bei der Justiz- und Rechtsreform und dem Schutz der Menschenrechte in Albanien im Rahmen der Gemeinsamen Programme vor allem durch zwei Instrumente.382 Das erste Instrument bestand im politischen Dialog, dem Monitoring und der Beratung der albanischen Regierung, u.a. durch die Bereitstellung internationaler und nationaler Expertisen. Dabei stand die Unterstützung bei der strukturellen Reform der Rechtsinstitutionen und der Modernisierung der Gesetzgebung in Übereinstimmung mit europäischen Normen und Standards im Vordergrund. Thematisch engagierte sich der Europarat in einem breiten Spektrum von Themenfeldern, das von Fragen des Menschenhandels über Anti-Korruptionsmaßnahmen bis zu Minderheiten reichte. Als zweites Instrument führte der Europarat Projekte zur fachlichen und personellen Unterstützung von Institutionen des Rechts- und Justizsystems durch. Dies geschah in Form von Seminaren, Workshops, Expertenmissionen, Studienreisen und kam, konnte im Rahmen der empirischen Forschung nicht mehr nachgeprüft werden, da die Feldforschungsphase 2003 abgeschlossen wurde. 382 Neben dem binationalen Kooperationsprogramm mit Albanien engagierte sich der Europarat darüber hinaus mit verschiedenen regionalen Initiativen für die Demokratisierung Südosteuropas, u.a. mit der „Group of States against Corruption“ (GRECO) (vgl. http://www.coe.int/ t/dg1/greco) oder dem „Programme against corruption and organized crime“ (PACO) (vgl. http://www.coe.int/paco-impact). Hier sollen allerdings nur die nationalen Programme berücksichtigt werden.

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Zusammenfassung

Im Schnittfeld von Transformations- und Integrationsforschung bietet die Arbeit eine detaillierte Auseinandersetzung mit den Einflussmöglichkeiten europäischer Institutionen auf die Demokratisierung in Südosteuropa. Analysiert wird die Demokratisierungshilfe von EU, OSZE und Europarat am wenig untersuchten Fall des „scheinheiligen Demokratisierers“ Albanien. Scheinheilige Demokratisierer stellen die Demokratisierungsbemühungen europäischer Organisationen in Südosteuropa vor große Herausforderungen. Wegen der prekären Sicherheitslage weisen sie einen erhöhten Stabilisierungsbedarf auf und begrenzten dadurch die Wirkung des Engagements der europäischen Akteure. In Auseinandersetzung mit den Forschungsansätzen der Internationalen Sozialisierung, der Europäisierung und der Konditionalität leistet die Arbeit einen Beitrag zur Debatte über die Rolle externer Akteure und untersucht die Wirkungszusammenhänge zwischen der internationalen und nationalen Dimension der Demokratisierung von Transformationsländern. Die Ergebnisse der Studie werfen einen kritischen Blick auf die EU-Konditionalität und zeigen die Notwendigkeit einer neuen Integrationsstrategie für die Länder Südosteuropas auf.