260 OSZE ungefähr auf das Niveau ihrer Repräsentanz zurück, das 1998 nach der Staatskrise geherrscht hatte. Wie bereits erwähnt, muss die Reduzierung der OSZE-Präsenz in den Regionen Albaniens vor dem Hintergrund der sich im Herbst Jahr 2002 bemerkbar machenden negativen Stimmung gegenüber der OSZE gesehen werden. Auf dem Weg der Annäherung an die EU, der sich in dieser Zeit klarer abzuzeichnen begann, war eine starke Vor-Ort-Präsenz der OSZE im gesamten Land von Seite der albanischen Regierung nicht mehr erwünscht.332 Es ist daher anzunehmen, dass die zunehmend kritische Haltung der albanischen Regierung gegenüber der OSZE auch damit zu tun hat, dass die OSZE besser als jede andere internationale Organisation die lokalen Entwicklungen, auch in entlegenen Gebieten des Landes, verfolgen konnte. Dass die OSZE der albanischen Regierung durch die Reduzierung der lokalen Büros entgegenkam, war aus Sicht der OSZE ein symbolischer Akt, mit dem sie ihr Vertrauen in die Fortschritte Albaniens verdeutlichen wollte.333 Die Entscheidung, welche Büros geschlossen werden, traf die OSZE. 5.3. Die Instrumente der Integration und der Demokratisierung Es können verschiedene Phasen des Engagements der OSZE-Präsenz in Albanien unterschieden werden. Es zeigt sich, dass sie sich mit den Erfahrungen anderer OSZE-Missionen decken (vgl. Huber et al. 2003). Die OSZE setzte im Wesentlichen zwei zentrale Instrumente ein, zum einen den politischen Dialog mit der Regierung, ihre Beratung und die Vermittlung zwischen den politischen Parteien, zum anderen die Durchführung von Demokratisierungsprojekten. Der jeweiligen Phase entsprechend änderte sich der Mix der Instrumente, die die OSZE in Albanien anwandte. Die erste Phase war geprägt von der unmittelbaren Reaktion auf eine Krise mit dem Ziel, Stabilität im Sinne von Konfliktprävention und Konfliktlösung zu erreichen (im Fall Albaniens vor allem zwischen 1997 und 1999). Dieses Stadium verlangte ein großes Maß an Flexibilität, so dass es schwer war, an einer Agenda oder Strategie festzuhalten (vgl. ebd.). Auch in Albanien war die OSZE in der Zeit nach 1997 zunächst in erster Linie beobachtend, beratend und vermittelnd in Krisenmanagement und -prävention tätig. Mit einer zunehmenden Stabilität trat in der zweiten Phase die Arbeit an spezifischen Reformzielen, z.B. in der Gesetzgebung und im Institutionenaufbau, in den Vordergrund. Das geschah u.a. mit Projekten, durch die die Umsetzung der neuen Gesetzgebung unterstützt und die Verantwortung auf lokale Kräfte und Institutionen übertragen wurde. Nach einer Stabilisierung der Lage ab 2001/2002 begann die OSZE damit, Demokratisierungsprojekte zu entwickeln und durchzuführen. 332 Interview mit einem Mitarbeiter der OSZE-Präsenz in Albanien, am 3.3.2003 in Tirana. 333 Ebd. 261 Betrachtet man die beiden Instrumente der OSZE, so zeigt sich auch in Albanien eine Herausforderung, die sich allen OSZE-Missionen auf dem Balkan stellte, denn „the leverage and repertoire of incentives are limited. The power of missions is mainly moral, as the OSCE represents an entry point into European organisations that many OSCE participating States would like to join“ (Huber et al. 2003: 30). Die OSZE bietet vor allem soziale Anreize, wie z.B. eine internationale Legitimität. Alle OSZE Verpflichtungen sind nur politisch bindend. Wenn ein teilnehmender Staat nicht in der Lage ist, eine Übereinstimmung mit diesen Verpflichtungen zu erzielen, besteht das größte Risiko darin, dass seine Mitgliedschaft in der OSZE suspendiert wird. Darüber hinaus verfügte die OSZE nur über geringe materielle Sanktionsmöglichkeiten, die im Sinne einer Konditionalität angewendet werden können. Vor allem ihre moralische Autorität und ihre Funktion als Legitimitätsspender waren jedoch von großer Bedeutung. Die OSZE-Präsenz in Albanien versuchte sich daher durch Monitoring und öffentliche Kritik einen Spielraum für Einflussmöglichkeiten auf die Innenpolitik Albaniens zu verschaffen. Im Folgenden sollen die zwei zentralen Instrumente der OSZE, die Beratung und Vermittlung sowie die Durchführung von Demokratisierungsprojekten, in zentralen Aktivitätsfeldern anhand von Fallbeispielen untersucht werden. 5.3.1. Die Instrumente der Integration I: Monitoring, Beratung und Vermittlung Die OSZE begleitet den Demokratisierungsprozess Albaniens durch Monitoring, Beratung und Vermittlung in zentralen Bereichen wie Wahlen, Rechtsreform und Sicherheitskooperation. Im ersten Teil des Kapitels soll auf das allgemeine Krisenmanagement der OSZE in Albanien eingegangen werden. Im zweiten Schritt wird die Unterstützung der OSZE bei den Wahlen untersucht. 5.3.1.1. Die stabilisierende Rolle der OSZE durch Krisenmanagement und Konfliktprävention In den ersten Jahren nach der Etablierung der Präsenz im Jahr 1997 spielte die OSZE albanischen Experten zufolge eine sehr wichtige Rolle beim Konfliktmanagement und bei der Krisenprävention, vor allem durch die Vermittlung zwischen den sich feindlich gegenüber stehenden politischen Parteien, der SP und der DP.334 Auf der höchsten politischen Ebene bestand ein direkter Dialog zwischen dem Leiter der Präsenz und den wichtigsten politischen Vertretern (Ministerpräsident, Oppositionsführer, Staatspräsident etc.). Aufgrund ihrer starken Involvierung in den politischen 334 Interviews mit einem Vertreter eines albanischen Forschungsinstituts und mit einem Vertreter einer albanischen NRO aus dem Medienbereich, am 20.1.2003 und 22.1.2003 in Tirana. 262 Prozess Albaniens in jener Zeit wird die Bedeutung der OSZE von einem albanischen Experten sogar mit der eines innenpolitischen Akteurs gleichgesetzt.335 Vor allem nach dem Zusammenbruch der staatlichen Strukturen 1997 zielte ein großer Teil der Bemühungen der OSZE darauf ab, die Handlungsfähigkeit der Regierung und der Verwaltung wieder herzustellen und den Wiederaufbau der staatlichen Strukturen zu unterstützen. So konnte z.B. durch Vermittlung des OSZE- Sonderbotschafters Vranitzky und italienischer Regierungsmitglieder Anfang März 2007 eine Regierung der Nationalen Versöhnung aus den beiden großen Parteien, der Sozialistischen Partei und der Demokratischen Partei, gebildet werden (vgl. Grubmayr 1997). Ziel dieser „Stabilitätsregierung“ war es in erster Linie, Neuwahlen im Juli 1997 vorzubereiten (vgl. Luarasi 1997). Auch nach dem unmittelbaren Krisenjahr 1997 war die Vermittlungstätigkeit der OSZE nötig, um neue Krisen im politisch weiterhin instabilen Land zu verhindern. So kam es nach dem Mord an dem DP-Politiker Azem Hajdari am 12. September 1998 zu öffentlichen Protesten, die zwei Tage andauerten und sich in gewalttätigen Auseinandersetzungen zwischen Anhängern der Oppositionspartei DP und Staatsvertretern entluden.336 Die Anschuldigung, die SP-Regierung sei in die Ermordung involviert, führte zu einer Regierungskrise, die schließlich im Rücktritt von Ministerpräsident Fatos Nano im September 1998 mündete. „Many observers feared that unrest would transform into anarchy similar to the 1997 incidents, however, both political sides appeared to avoid it“ (International Helsinki Federation for Human Rights 1998: 6). Nach einem gemeinsamen Besuch von Vertretern der OSZE und des Europarats in Tirana riefen die OSZE, die EU und die WEU in einer gemeinsamen Stellungnahme am 23. September 1998 die albanische Regierung und die Opposition zur Besonnenheit auf (vgl. OSCE 1998). Unter der Führung von Pandeli Majko (SP) wurde schließlich eine neue Regierung gebildet. Außerdem bemühte sich die OSZE-Präsenz 1999 nachdrücklich um eine Lösung der Pattsituation zwischen der Regierung und der Oppositionspartei DP, die zwischen Juli 1998 und Juli 1999 das Parlament boykottierte – trotz der Herausforderungen, denen Albanien in dieser Zeit wegen der Kosovo-Krise gegenüber stand. Wegen der Blockade der DP und weil sich die Regierung auf die Bewältigung der Flüchtlingskrise konzentrierte, stagnierten über ca. neun Monate hinweg die albanischen Reformanstrengungen.337 Die OSZE bemühte sich, die Bedingungen dafür zu schaffen, dass die DP ins Parlament zurückkehrte (vgl. OSCE 1999 a). Durch den Druck der OSZE-Präsenz und der internationalen Gemeinschaft sowie durch kritische Stimmen innerhalb der DP gelang es Ende Juli 1999, eine Einigung zwischen 335 Interview mit dem Leiter eines albanischen Forschungsinstituts Vertreter der albanischen Zivilgesellschaft, am 21.1.2003 in Tirana. 336 Dabei stürmten 2000 Anhänger der DP mehrere Staatsgebäude, randalierten und forderten den Rücktritt von Ministerpräsident Fatos Nano. Das Staatsfernsehen und -radio wurden von Oppositionellen besetzt (vgl. Carlson/Inman 2004; OSCE 1998). 337 Im Folgenden Interview mit einem Mitarbeiter der OSZE-Präsenz in Albanien, am 22.1.2003 in Tirana. 263 den beiden großen Parteien zu erreichen und die DP zur Rückkehr ins Parlament zu bewegen. Nach der zunehmenden Stabilisierung der politischen Lage in Albanien nach 2000/2001 lag der Schwerpunkt der Arbeit der OSZE darauf, die Regierung bei ihren Reformen zu beraten und den Reformweg durch die Bereitstellung von Expertisen zu unterstützen. Die OSZE sah ihre Aufgabe auch darin, in politisch sensiblen Bereichen (z.B. Menschenhandel, Umweltverschmutzung) zu intervenieren und die Regierung dazu aufzufordern, sich mit diesen Problemen zu beschäftigen. In vielen Fällen wurden die albanischen Verantwortlichen bei der Problemlösung angeleitet. Das geschah u.a. durch die Beratung von Ministerien, z.B. beim Kampf gegen den Menschenhandel. So wurde ein „roundtable“ organisiert, der alle wichtige Gruppen zusammenbrachten, um über dieses Problem zu diskutieren. 5.3.1.2. Die Unterstützung der OSZE bei den Wahlen und der Wahlgesetzreform Eine zentrale Rolle durch Beratung und politische Vermittlung spielte die OSZE bei der Vorbereitung und Durchführung der Wahlen sowie der Reform der Wahlgesetzgebung. Die Unterstützung der Wahlen gehörte zu den zentralen Aufgaben der OSZE und ist daher ein wichtiges Beispiel für die Rolle der OSZE im Demokratisierungsprozess Albaniens, das im Folgenden näher betrachtet wird. Demokratische Wahlen sind das zentrale Element einer Demokratie. Sie bilden das wichtigste Kriterium für eine minimalistische Definition einer Demokratie. Daher muss es kritisch gesehen werden, dass die politischen Wahlen nach Aussagen von nationalen und internationalen Beobachtern immer noch einer der schwächsten Punkte der Demokratie in Albanien sind (vgl. OSCE/ODIHR 1997, 2001, 2003). Obwohl jede der Parlaments- und Kommunalwahlen in Albanien nach 1997 von der internationalen Gemeinschaft als zumindest frei akzeptiert wurden, wurden sie bisher trotz einiger Verbesserungen nicht in geregelter und fairer Weise durchgeführt. Von den internationalen Wahlbeobachtern der OSZE und dem Büro für demokratische Institutionen und Menschenrechte (Office for Democratic Institutions and Human Rights, ODIHR) wurden regelmäßig grundlegende Probleme in der Wahlvorbereitung und -durchführung bemängelt.338 Zu den Problemen, die bisher nicht gelöst wurden, zählen vor allem die unvollständige Registrierung der Wähler und die daraus resultierende Fehlerhaftigkeit der Wählerlisten sowie Probleme bei der Zusammensetzung und Funktion der Zentralen Wahlkommission (ZWK). Diese Probleme bildeten auch die zentralen Streitpunkte, die für eine anhaltende Auseinandersetzung zwischen den beiden großen Parteien SP und DP sorgten (vgl. OSZE/ODIHR 2000). Während bis zu den Wahlen von 2001 diese Probleme vor allem als technische Herausforderungen gesehen wurden, die u.a. auf die starke Migration in Albanien und 338 Während die OSZE-Präsenz in Albanien den Prozess der Wahlgesetzreform kontinuierlich begleitete, leistete ODIHR zusätzliche Unterstützung in den Wochen vor, während und nach den Wahlen durch Entsendung von Missionen nach Albanien (vgl. OSCE/ODIHR 2000). 264 von Albanien ins Ausland und dem damit einhergehenden unvollständigen Melderegister zusammenhängen, führte die OSZE/ODIHR sie danach zunehmend auf einen mangelnden politischen Willen zum Umsetzen der reformierten Wahlgesetzgebung zurück. Ein Vertreter einer albanischen NRO aus dem Medienbereich wies besonders darauf hin, dass den häufigen Parlamentsboykotten durch die jeweilige Oppositionspartei die Nicht-Anerkennung der Wahlergebnisse voranging.339 Eine faire Wahl und die Anerkennung der Wahlergebnisse sei gleichermaßen bedeutsam. In ähnlicher Weise brauche man eine demokratische Regierung und eine demokratische Opposition. Seiner Ansicht nach werde sich die Rolle der internationalen Vertreter erst dann reduzieren, wenn eine normale politische Debatte und Auseinandersetzung in Albanien möglich sei. Seit 1997 war die OSZE-Präsenz in Albanien aktiv am Prozess der Wahlreform beteiligt. Sie beobachtete gemeinsam mit ODIHR die Wahlen, sprach Empfehlungen aus und beriet die Regierung und die Zentrale Wahlkommission bei der Umsetzung der Wahlrechtsreform. Dabei war ihre Rolle als Vermittlerin besonders wichtig, da sich die Verhandlungen über die Novellierung des Wahlgesetzes zwischen den politischen Parteien als ein höchst umstrittener und schwieriger Prozess erwies, der von mehreren Rückschlägen gekennzeichnet war. Die OSZE begleitete gemeinsam mit ODIHR die folgenden Wahlen in Albanien:340 Parlamentswahlen 1996 (DP) 1997 (SP) 2001 (SP) 2005 (DP) Kommunalwahlen 2000 (SP) 2003 (SP) Kennzeichnend für die Wahlbeobachtung der OSZE/ODIHR war ein umfassendes Bewertungssystem, das nicht nur den Wahltag selbst, sondern die gesamte Wahlvorbereitung und -durchführung inkl. Nachwahlen einbezog. Die Bewertung bezog sich auf die Einhaltung der nationalen albanischen Wahlgesetzgebung und der internationalen Verpflichtungen, die Albanien gegenüber den OSZE-Mitgliedsländern in Bezug auf die Durchführung demokratischer Wahlen eingegangen war (vgl. OSCE 1999 b). Im Folgenden sollen der Kontext und die Rolle der OSZE während der Wahlen in drei Schritten betrachtet werden. Dabei wird analysiert, 1) welche Unterstützung die OSZE geleistet hat (Expertisen etc.), 2) welche Empfehlungen sie im Nachgang der Wahlen ausgesprochen hat und 3) ob und wie die albanischen politischen Parteien auf diese Empfehlungen reagiert haben. Bei der Beurteilung der Wirkung der Arbeit der OSZE/ODIHR wird zu unterscheiden sein, ob und wie die albanischen Akteure 339 Interview mit einem Vertreter einer albanischen NRO aus dem Medienbereich, am 22.1.2003 in Tirana. 340 Dazu kamen kommunale Zwischenwahlen 1998 und das Referendum über die Verfassung im November 1998. Sie werden ebenso wie die Wahlen von 1996 hier nicht berücksichtigt. 265 die Empfehlungen von OSZE/ODIHR aufgenommen haben (z.B. auf der formalen Ebene in Form von konkreten Gesetzesänderungen) und inwiefern es bei den darauffolgenden Wahlen in den Bereichen, die von der OSZE kritisiert wurden, zu einer „Verbesserung“ der Wahlprozesse kam (Verhaltensänderung im Sinne einer Anwendung der Gesetze). Dazu werden die von OSZE/ODIHR im Nachgang zu jeder Wahl ausgesprochenen Empfehlungen den von ihnen wahrgenommenen positiven und negativen Veränderungen bei den darauffolgenden Wahlen gegenübergestellt.341 Die Parlamentswahlen von 1997: Innenpolitische Stabilisierung durch Neuwahlen Die Parlamentswahlen, die im Juni 1997 stattfanden, waren von zentraler Bedeutung für die Wiederherstellung von Sicherheit und Ordnung in Albanien, nachdem der Zusammenbruch der Pyramidenspiele zu Chaos und bürgerkriegsähnlichen Zuständen geführt hatte. In diesem Kontext – und vor allem weil die Gefahr von erneuten bewaffneten Ausschreitungen bestand – hatte die Unterstützung der Wahldurchführung nach der Etablierung der Präsenz in Albanien im April 1997 hohe Priorität im Krisenmanagement der OSZE (vgl. Grubmayr 1997). In dieser Situation erforderte die Wahlvorbereitung zunächst „mehrere Besuche von Vranitzky, Interventionen der interessierten Länder, fast tägliche Konferenzen des OSZE-Missionschefs mit Staatspräsident und Regierungschef und den pausenlosen Einsatz von Wahlgesetz- Spezialisten, die vor allem von ODIHR bereitgestellt wurden, um eine annähernde Einigung über die Wahlabwicklung zu erzielen“ (Grubmayr 1997: 5). Der damalige Leiter der OSZE-Präsenz, Grubmayr, beschreibt die Situation als besonders schwierig, da die Regierungsparteien in der Frage des Wahlgesetzes stark zerstritten waren. Kennzeichnend für die politischen Spannungen im Land war nach seiner Beobachtung, dass die Mehrheit der Parteien „lieber gar keine Wahlen als einen vom eigenen Standpunkt aus abträglichen Kompromiss über das Wahlgesetz“ wollte (ebd.: 6). Während die beiden großen Parteien SP und DP in der Frage des Mehrheitswahlrechts taktierten, wollten vor allem die kleinen Parteien eine Regelung erreichen, die sicherstellte, dass sie auch bei einem minimalsten Wahlerfolg im Parlament repräsentiert sein würden. Der Einsatz der OSZE führte schließlich u.a. dazu, dass die Eintrittsschwelle in das Parlament von vier Prozent auf zwei Prozent gesenkt und damit die Chance der kleineren Parteien auf eine Repräsentation im Parlament erhöht wurde. Neben der Besuchsdiplomatie und den hochrangigen Gesprächen übte die internationale Gemeinschaft massiven Druck auf die albanische politische Elite aus, um Fortschritte bei den Wahlvorbereitungen zu erzielen und ein Scheitern der Wahlen abzuwenden. So drohte sie u.a. mit dem Abzug der Multinationalen Schutztruppe und der Verweigerung jeglicher finanzieller Hilfe, sollten die politischen 341 Auf eine detaillierte Darstellung der technischen Details der Wahlvorbereitung und -durchführung in Albanien und deren Beurteilung durch die OSZE/ODIHR wird hier verzichtet. Eine Zusammenfassung der wichtigsten Empfehlungen kann der jeweiligen Gegenüberstellung (siehe Tabellen) und den einzelnen, ausführlichen OSZE/ODIHR-Wahlberichten entnommen werden (vgl. OSCE/ODIHR 1997, 2000, 2001, 2003, 2004, 2005 e). 266 Parteien absichtlich die Wahlen scheitern lassen.342 Durch die Ankündigung von Sanktionen wurde versucht, die Kosten einer Nichtbefolgung der internationalen Forderungen zu erhöhen und Anreize für eine geregelte Durchführung der Wahlen zu schaffen. Dem OSZE-Sonderbeauftragten Vranitzky gelang es schließlich, die Parteien am 9. Mai 1997 zur Unterzeichnung eines „politischen Kontrakts“ zu bewegen. In ihm wurde ein Konsens der Parteien über den Wahlmodus und die Verpflichtung festgeschrieben, den Bericht der internationalen Gemeinschaft über die Wahlen nicht anzufechten. Gleichzeitig wurde das Mandat der Multinationalen Schutztruppe ausgeweitet, damit sie in weiten Teilen des Landes die Sicherheit der ausländischen Wahlhelfer und -beobachter garantieren konnte (vgl. Grubmayr 1997). Weiterhin entsandte ODIHR eine umfassende Wahlbeobachtungsmission mit 29 Langzeitbeobachtern und 475 internationalen Kurzzeitbeobachtern nach Albanien (vgl. OSCE/ ODIHR 1997). Schließlich stellte das Büro von ODIHR eine technische Beratungsgruppe zur Verfügung, die die albanische Regierung beim Management der Wahlen unterstützte, u.a. bei Fragen der Wählerregistrierung, des Wahlgesetzes, der Medienberichterstattung und der Wähleraufklärung. Allein bei der Analyse der Wahlgesetzgebung waren mehr als 90 technische Berater involviert (vgl. ebd.). Die Durchführung der Wahlen und die Empfehlungen von OSZE/ODIHR Die Wahlen, die zwischen dem 29. Juni und dem 6. Juli 1997 in mehreren Wahlrunden stattfanden, wurden von der OSZE-Sonderkoordinatorin für die albanischen Wahlen und Abgeordneten des Europaparlaments, Lalumière, als „acceptable given the prevailing circumstances“ bezeichnet (OSCE/ODIHR 1997: 4). Insgesamt hatte die internationale Gemeinschaft durch ihre Präsenz und insbesondere die OSZE durch ihre Vermittlungs- und Beraterrolle in der kritischen Situation des Jahres 1997 ein erfolgreiches Krisenmanagement betrieben. Sie sorgte für eine weitgehend gewaltfreie Durchführung der Wahlen und eine unter den damaligen Umständen in Albanien hohe Wahlbeteiligung von 73 Prozent (vgl. Grubmayr 1997). Damit konnte eine innenpolitische Stabilisierung durch Neuwahlen erreicht und eine neue Regierung gebildet werden, die im wesentlichen dem Volkswillen entsprach. Die OSZE/ODIHR verfasste zu den Parlamentswahlen einen Abschlussbericht, in dem umfassende Empfehlungen zur Verbesserung des Wahlprozesses gegeben wurden (vgl. OSCE/ODIHR 1997). Als Schwachpunkte der Wahl wurden vor allem das Wahlgesetz, die Zentrale Wahlkommission (ZWK), die Weiterbildung der Wahlkommissionsmitglieder, die Wählerregistrierung, die Medien, die Wähleraufklärung und die nationalen Wahlbeobachter genannt.343 Die internationale Gemeinschaft betonte zusätzlich, dass es ohne die Bemühungen der albanischen Seite um eine 342 Die Multinationale Schutztruppe unter dem Namen „Operation Alba“ hatte ihren Einsatz Mitte April 1997 in Albanien begonnen (vgl. Grubmayr 1999). 343 Siehe Tabelle 50. 267 nationale Aussöhnung zwischen den verfeindeten politischen Parteien nach der Wahl keine Basis für die Bereitstellung weiterer internationaler Hilfe geben würde. Die Kommunalwahlen von 2000: Signifikante Fortschritte in der Wahldurchführung Zur Vorbereitung der Kommunalwahlen, die im Oktober 2000 stattfanden, wurde bereits im Februar 1999 in der OSZE-Präsenz der Posten eines „Liaison-Beauftragten für die lokale Regierung“ geschaffen. Zu seinen Aufgaben gehörte es, die internationale Hilfe für die Vorbereitung der Lokalwahlen zu koordinieren. Weiterhin entsandte die OSZE eine internationale Mission nach Albanien, die den Prozess der Wählerregistrierung beobachten sollte, da Fehler und Auslassungen im Register bei den vorangegangenen Wahlen zu erheblichen Problemen geführt hatten. Mit der Bemühung um eine landesweite Wählerregistrierung versuchte die albanische Regierung den internationalen Bedenken gegenüber unkorrekten Wählerlisten zu begegnen, die ein wesentlicher Kritikpunkt des ODIHR-Berichts an den Wahlen des Jahres 1997 gewesen waren. Die sog. „Enumeration Observation Mission“ war Teil des Wahlunterstützungsprogramms der OSZE-Präsenz in Albanien, die damit auf eine zentrale Schwäche der vorherigen Wahlen reagierte. Ihr Ziel war es, sicherzustellen, dass die Zusammenstellung des Nationalen Wahlregisters konkret und transparent erfolgte „observing the activities of door-to-door registration of voters.“ (OSZE-Präsenz in Albanien, Pressemitteilung vom 8. Juni 2000). Die OSZE unterstützte außerdem die Bildung einer Arbeitsgruppe der politischen Parteien, die den Entwurf für ein Wahlgesetz, das internationalen Standards entspricht, erarbeiten sollte. Auch damit reagierte die albanische Regierung auf eine Empfehlung von ODIHR zu den Wahlen von 1997. Nach intensiven Verhandlungen zwischen den Parteien wurde das neue Wahlgesetz am 8. Mai 2000 als Gesetz Nr. 8609 vom Parlament verabschiedet (vgl. OSCE 2000 a). Auf formaler Ebene wurde durch die Schaffung dieses rechtlichen und administrativen Rahmens für demokratische Wahlen eine erhebliche Angleichung an internationale Standards erreicht (vgl. OSCE/ODIHR 2000). Die Durchführung der Wahlen und die Empfehlungen von OSZE/ODIHR Die Kommunalwahlen 2000 fanden zwischen dem 1. und dem 15. Oktober statt. Sie waren gekennzeichnet von „significant progress towards meeting the standards for democratic elections formulated in the 1990 OSCE Copenhagen Document“ (OSCE/ ODIHR 2000: 1, Hervorhebung J.H.). Nach Einschätzung der OSZE und des Europarates waren die Kommunalwahlen 2000 die demokratischsten des Landes nach 1990, obwohl einige Unregelmäßigkeiten festgestellt wurden. Positiv wurden in dem Wahlbeobachtungsbericht von ODIHR vor allem die folgenden drei Aspekte hervorgehoben: Erstens wurde das neue Wahlgesetz angewandt und bot eine gute Basis für die Wahldurchführung. So erfolgte z.B. die Zählung der Stimmen überwiegend in Übereinstimmung mit dem Wahlgesetz. Zweitens war die 268 Wahlkampagne insgesamt die friedlichste seit 1991. Drittens bot zum ersten Mal ein breites Spektrum an Medien den Wählern umfassende Informationen zur Wahl an. Negativ wurde vor allem die stark polarisierte politische Atmosphäre bei den Wahlen beurteilt. So nahm die DP, die starke Stimmenverluste zu verzeichnen hatte, die Unregelmäßigkeiten bei den Wahlen zum Anlass, langanhaltende Protestaktionen durchzuführen und der Regierung Wahlmanipulation vorzuwerfen. Nach Ansicht von ODIHR waren außerdem die administrative Durchführung und die Leistung der Zentralen Wahlkommission (ZWK) durch einen Mangel an Unabhängigkeit eingeschränkt worden. So kam die OSZE zu dem Ergebnis, dass die Verkündung der Wahlergebnisse durch die ZWK „after the first round was slow and incomplete, and, between rounds, it did not take action to remedy some of the shortcomings observed on 1 October“ (OSCE/ODIHR 2000: 1). Schließlich wurden, wie auch schon bei den Wahlen von 1997, Fehler sowie Auslassungen im Wahlregister festgestellt. Die folgende Tabelle gibt einen Überblick über die Empfehlungen von OSZE/ ODIHR nach den Wahlen von 1997 und ihre Beurteilung der Veränderungen bei den Wahlen von 2000. Tabelle 50: OSZE/ODIHR-Empfehlungen nach den Wahlen von 1997 und Beurteilung der Wahlen von 2000 Themenbereich Empfehlung nach Wahl 1997 Veränderungen bei Wahlen 2000 (+ positiv, – negativ) Wahlgesetz y Kontinuierliche Verbesserung des Wahlgesetzes, damit es die Veränderung des Wahlsystems reflektiert y Breiten Reformkonsens zum Wahlsystem erreichen (Verhältnis der Mandate möglichst nah an Verhältnis der Wählerstimmen) y Etablierung eines realistischeren Zeitplans für die Wahl y Detaillierte Beschreibung der (Un-)Gültigkeit der Wahlscheine y + Eine erhebliche Angleichung an internationale Standards für demokratische Wahlen wurde durch die Verabschiedung eines neuen konstitutionellen, rechtlichen und administrativen Rahmens erreicht y + Das neue Wahlgesetz wurde angewandt und bot generell eine gute Basis für die Wahldurchführung Zentrale Wahlkommission (ZWK) und Wahladministration y Etablierung einer Mehrparteienwahlkommission, sobald Wahlen ausgerufen werden y Verbesserung der Verfahren und Methoden der ZWK als Grundlage für effektive, transparente und einheitliche Administration der Wahlen (dieses Problem trat bei den Wahlen von 2003 wieder auf) y – Die Ernennungen der ZWK waren umstritten und die politische Balance in der ZWK unausgeglichen y – Die Leistung der ZWK wurde durch Ausführungsmängel und Mangel an Unabhängigkeit beeinträchtigt y – Der administrative Rahmen der Wahlen war problematisch 269 Wählerregistrierung y Dringend nötig ist die Erstellung eines kompletten Wählerregisters, begleitet von einem vollständigen Melderegister (ist bis 2005 ein großes Problem!) y – Es gab Fehler und Auslassungen im Wählerregister Wahlkampagne und Medien y Etablierung demokratischer Standards in den Staatsmedien, gleiche Repräsentation der politischen Parteien in der Wahlwerbung y + Die friedvollste Wahlkampagne seit 1991 y + Breites Spektrum an Medien bot den Wählern umfassende Informationen zur Wahl an y – Es herrschte eine stark polarisierte politische Atmosphäre Wählererziehung y Mehr Aufklärung der Bürger über das Wahlverfahren y Keine Angaben Training der Zonen- und Wahlstationskommissionsmitglieder y Ein standardisiertes Training zum Wahlprozess und zur Umsetzung des Wahlgesetzes ist dringend nötig y Keine Angaben Einheimische Wahlbeobachter y Sicherstellen der Akkreditierung von unabhängigen zivilgesellschaftlichen und parteigebundenen Wahlbeobachtern y Keine Angaben Quelle: Eigene Zusammenstellung auf der Grundlage von OSCE/ODIHR 1997, 2000. Vergleicht man die Empfehlungen der OSCE/ODIHR nach den Wahlen von 1997 mit ihrer Beurteilung der Wahldurchführung von 2000, dann sind vor allem Fortschritte bei der Anwendung des neuen Wahlgesetzes, in der Wahlkampagnenführung und bei der Berichterstattung der Medien sichtbar, die sich aus der Umsetzung von internationalen Standards ergaben. Unverändert problematisch hingegen blieben die Zusammensetzung und die Leistungen der Zentralen Wahlkommission und die unvollständigen bzw. fehlerhaften Wählerlisten. Damit wurde in diesen Bereichen trotz formaler Änderungen im Wahlgesetz keine Verhaltensänderung erzielt. Die Empfehlungen von OSZE/ODIHR für die darauffolgenden Wahlen richteten sich daher vor allem auf eine Verbesserung der Verfahren der ZWK und der nationalen Wählerregistrierung sowie auf die Stärkung der kleinen Parteien in der Wahlkampagne und den Medien (vgl. OSCE/ODIHR 2000). Die Parlamentswahlen von 2001: Rückschritte auf dem Weg nach Europa Nach den Wahlen vom Oktober 2000 unterstützte die OSZE die albanischen Parteien bei der Umsetzung der ODIHR-Empfehlungen für die darauffolgenden Parlamentswahlen. Zur Vorbereitung der Wahlen, die im Juni 2001 stattfinden sollten, leistete die OSZE politische, rechtliche und technische Unterstützung für die Regierung und die Zentrale Wahlkommission. So veranstaltete die OSZE-Präsenz im 270 Dezember 2000 einen runden Tisch mit Vertretern aller Parteien, bei dem von den beiden großen Parteien ein Abkommen zur Kooperation bei den Wahlen unterzeichnet wurde. Im Februar 2001 besuchte eine ODIHR-Mission Albanien, um die Regierung bei den weiteren Schritten der Umsetzung der ODIHR-Empfehlungen zu beraten. Außerdem setzte die OSZE ihre Unterstützung der Wählerregistrierung fort. Obwohl es der OSZE-Präsenz gemeinsam mit ODIHR gelungen war, sicherzustellen, dass die meisten ihrer Empfehlungen vor den Parlamentswahlen 2001 umgesetzt wurden, verliefen die Wahlen selbst nicht in der von der internationalen Gemeinschaft erhofften Weise. Die Durchführung der Wahlen und die Empfehlungen von OSZE/ODIHR Die Parlamentswahlen begannen am 24. Juni 2001 und dauerten bis zum 19. August 2001. Der Wahlprozess wurde von ODIHR als langgezogen, umstritten, unsicher und fragmentiert kritisiert (vgl. OSCE/ODIHR 2001). In einigen Wahlkreisen kam es zu ernsthaften Unregelmäßigkeiten, die nach Ansicht der OSZE/ODIHR stärker in einem fehlenden politischen Willen als in technischen Defiziten des Wahlgesetzes zu suchen waren. Dort wurden die Wahlen wiederholt, weil es keinen Konsens über die Wahlergebnisse in den lokalen Wahlkommissionen bzw. Beschwerden über Unregelmäßigkeiten vor dem Verfassungsgericht gab. Insgesamt wurden deshalb fünf Wahlrunden durchgeführt, was dazu führte, dass der Wahlprozess zeitlich stark auseinandergerissen wurde. Außerdem wurde das Wahlgesetz nach Ansicht der OSZE vor allem von der SP bis zum Äußersten in seinen Interpretationsspielräumen ausgereizt. Die Fragmentierung der Wahl ermöglichte es der SP und den mit ihr verbündeten Parteien, die Nachwahlen in einigen Wahlkreisen so zu „gestalten“, dass sie die Mehrheit im Parlament erreichten, die nötig war, um den Staatspräsidenten im Jahr 2002 mit den eigenen Stimmen wählen zu können. So überließ die SP den ihr nahestehenden Kleinstparteien dort den Platz um eine Stichwahl, wo diese günstiger platziert waren (vgl. Schmidt-Neke 2002). Insgesamt „errang“ die SP auf diese Weise gemeinsam mit ihrem Koalitionsbündnis 88 von 140 Parlamentssitzen. 84 Stimmen im Parlament waren notwendig, um den Präsidenten bestimmen zu können. Die Tabelle 51 zeigt im Detail die Empfehlungen von OSZE/ODIHR nach den Wahlen von 2000 und ihre Beurteilung der Wahlen von 2001. 271 Tabelle 51: OSZE/ODIHR-Empfehlungen nach den Wahlen von 2000 und Beurteilung der Wahlen von 2001 Themenbereich Empfehlungen nach Wahlen 2000 Veränderung bei Wahlen 2001 (+ positiv, – negativ) Wahlgesetz y Keine Angaben y – Das Wahlgesetz wurde von der SP bis zum Äußersten in seinen Interpretationsspielräumen ausgereizt Zentrale Wahlkommission (ZWK) und Wahladministration y Verhältnis zwischen der ZWK und anderen staatlichen Institutionen, der lokalen Verwaltung und den Präfekturen klar regulieren y Interne Verfahrensregeln für ZWK, um die Effektivität und Transparenz ihrer Arbeit zu erhöhen y + Die ZWK funktionierte mit größerer Unabhängigkeit und Transparenz y – Teilweise erschien politischer Druck die Leistung der ZWK zu gefährden und einige Beschwerden behandelte die ZWK nicht adäquat y – Ernsthafte Irregularitäten im Wahlprozess y +/– Die Wahl wurde generell ruhig und ordentlich durchgeführt (gilt für 1. Wahlrunde) Wählerregistrierung y Verbesserung der Genauigkeit des nationalen Wählerregisters y Klarere Verfahren für den Erhalt und die Aktualisierung des Wählerregisters und Ausgabe von Wählerkarten y Technische Kapazitäten der ZWK mit internationaler Unterstützung zur Verbesserung der Wählerregistrierung stärken y – Fehler und Auslassungen im Wahlregister Kampagne und Medien y Einladung von kleineren politischen Parteien zu Wahldebatten im Fernsehen, um die Teilnahme eines größeren Spektrums an politischen Kräften zu ermöglichen y Gesetzliche Regelung zur Parteienfinanzierung muss geändert werden, damit kleinere Parteien genügend Mittel zur Wahlwerbung in den Medien erhalten y +/– Ein breites Spektrum an Medien bot den Wählern umfassende Informationen zur Wahl an (nach der ersten Wahlrunde wurde allerdings von den öffentlichen Sendern zunehmend die SP als Regierungspartei bevorzugt) y +/– Die Wahlkampagne wurde in einer ruhigen Atmosphäre, mit Ausnahme vereinzelter Vorfälle, durchgeführt y – Die größeren politischen Parteien behandelten sich wie Feinde 272 Wählererziehung y Informationskampagne für die Wähler durchführen, damit sie vor den Parlamentswahlen 2001 ihren Eintrag ins Wahlregister aktualisieren y (bei Wahlen 2003 waren 1.500 albanische Wahlbeobachter beteiligt) Training der Wahlkommissionen (WK) y Ein standardisiertes Training zum Wahlprozess und zur Umsetzung des Wahlgesetzes ist dringend nötig y Verwaltung der ZWK entlang moderner Managementtechniken reorganisieren und Training der Wahlkommissionen auf allen Ebenen verbessern y Keine Angaben Wahlanfechtung y Überprüfung der Schlichtung von Wahlanfechtungen in Übereinstimmung mit Richtlinien von OSZE/ODIHR y Keine Angaben Quelle: Eigene Zusammenstellung auf der Grundlage von OSCE/ODIHR 2001. Positiv beurteilte die OSCE/ODIHR, dass die Kampagnen-Durchführung wieder in einer ruhigen Atmosphäre stattfand und die Medien umfassende Informationen zur Verfügung gestellt hatten (vgl. EIU 2001). Im Vergleich zu den Wahlen von 2000 stellte die OSZE/ODIHR fest, dass die ZWK mit größerer Unabhängigkeit und Transparenz funktionierte. Damit waren die Empfehlungen von OSZE/ODIHR für eine Verbesserung der Verfahren der ZWK auch umgesetzt worden. Negativ wurde im Wahlbericht von ODIHR vor allem die Wahladministration (nach der ersten Runde), die Wählerregistrierung sowie die Verfahren zur Beschwerde und Berufung beurteilt. Sie wurden als Bereiche identifiziert, in denen die Regierung besondere Reformanstrengungen unternehmen sollte. So hatten z.B. Unklarheiten im Verfahren, wie mit Wahlbeschwerden umzugehen ist, zu monatelangen Verspätungen bei der Bekanntgabe der Wahlergebnisse geführt (vgl. OSZE- Präsenz in Albanien, Pressemitteilung vom 21. November 2002). In ihren Empfehlungen zu den Parlamentswahlen 2001 schlugen die OSZE/ODIHR daher den albanischen Vertretern vor, einen parlamentarischen Ausschuss zu bilden, der sich einer weiteren Reform des Wahlrechts widmen sollte. Er sollte Verbesserungen für den Wahlprozess identifizieren, eine Revision der Wahlgesetzgebung diskutieren und sich der Umsetzung der ODIHR-Empfehlungen nach den Wahlen von 2001 widmen. Die Kommunalwahlen von 2003: Verpasste Chance für Fortschritte Wie zentral die Umsetzung der internationalen Empfehlungen für Albanien war, machte 2002 der damalige Leiter der OSZE-Präsenz, Geert-Hinrich Ahrens, deutlich: „Implementation of the ODIHR recommendations is a critical step for Alba- 273 nia’s integration into Euro-Atlantic structures, and is important in view of the opening of negotiations on the Stabilization and Association Agreement“ (OSZE- Präsenz in Albanien, Pressemitteilung vom 27. Februar 2002). Nach langen Auseinandersetzungen, die erst durch die Vermittlung von OSZE und Europarat beigelegt werden konnten, unterzeichneten die beiden großen Parteien SP und DP am 4. April 2002 ein Protokoll, in dem sie ihren Willen erklärten, gemeinsam an der Umsetzung der OSZE/ODIHR-Empfehlungen zu arbeiten. Im Mai 2002 wurde – den Empfehlungen von OSZE/ODIHR folgend – ein parlamentarischer Zwei-Parteien-Ausschuss eingerichtet, dessen Mandat bis zum 31. März 2003 lief.344 Im Rahmen des Mandats des Zwei-Parteien-Ausschusses leistete die OSZE gemeinsam mit ODIHR und dem Europarat kontinuierliche Unterstützung bei der Reform der Wahlgesetzgebung. So organisierte die OSZE-Präsenz auf Bitte der beiden Ausschuss-Vorsitzenden (Blendi Klosi und Jemin Gjana) im Juni 2002 eine ODIHR-Mission nach Albanien, die den Ausschuss in Detailfragen zur Umsetzung der ODIHR-Empfehlungen beriet. Weiterhin wurden im November und Dezember 2002 in Tirana vier „runde Tische“ für die Mitglieder des parlamentarischen Ausschusses, Vertreter des Verfassungsgerichts, des Obersten Gerichtshofs, der Zentralen Wahlkommission und anderer albanischer Institutionen sowie der Zivilgesellschaft organisiert. Sie beschäftigten sich mit Fragen der Wahladministration, den Verfahren zur Beschwerde und Berufung sowie der Praxis des Wähler- und Melderegisters (vgl. OSZE-Präsenz in Albanien, Pressemitteilung vom 3. Dezember 2002). Dort wurden verschiedene Modelle der Wählerregistrierung von ODIHR- und Europarat-Experten präsentiert und diskutiert. Schließlich finanzierte die OSZE-Präsenz lokale Experten, die bei der Überarbeitung wichtiger Bereiche der Gesetzgebung berieten und organisierten nach der Verabschiedung des reformierten Wahlgesetzes- Trainings für die albanischen Medien. Bei den teilweise sehr zähen Verhandlungen im Zwei-Parteien-Ausschuss vermittelte die OSZE kontinuierlich zwischen den unterschiedlichen Parteiinteressen und trug damit entscheidend dazu bei, dass die Verhandlungen schließlich zu einem Ergebnis geführt wurden. So gelang u.a. in der letzten Sitzung noch eine Einigung zur Frage der Wahlbeschwerden und Berufungen. Der damalige Botschafter der OSZE-Mission, Osmo Lipponen, äußerte in einer Pressemitteilung vom 7. Februar 2003 seine Zufriedenheit mit dem Prozess: „‚We value highly Albania’s achievements in the difficult task of electoral reform through a consensual process‘“ (vgl. OSZE-Präsenz in Albanien, Pressemitteilung vom 7. Februar 2003). Die Veränderungen des Wahlgesetzes wurden am 1. April 2003 im Konsens der Parteien des parlamentarischen Ausschusses angenommen (vgl. OSCE 2003 a). Die 344 Obwohl der Ausschuss „bi-partisan“ genannt wurde, waren nicht nur die zwei großen Parteien DP und SP vertreten, sondern alle Parteien, die im Parlament repräsentiert sind (Interview mit einem Vertreter der OSZE-Präsenz Albanien, am 10.12.2003 in Tirana). DP und SP hatten gemeinsam den Vorsitz des Ausschusses. Die meisten Entscheidungen wurden im Konsens der Parteien getroffen (vgl. OSCE/ODIHR 2001, OSCE/ODIHR/Council of Europe 2004). 274 Verbesserungen, die in insgesamt 16 Änderungspaketen zusammengefasst wurden, betrafen vor allem die Medienberichterstattung, die Rolle der Polizei und der staatlichen Autoritäten während der Wahl, die Wählerlisten und die administrativen Prozesse für Wahlbeschwerden und Berufungen (positiv nur in der ersten Runde). OSZE Botschafter Lipponen begrüßte die Änderungen mit den Worten: „‚By demonstrating political will to address these issues, the committtee has made significant technical improvements to the electoral framework‘“ (OSZE-Präsenz Albanien, Pressemitteilung vom 1. April 2003).345 Das revidierte Wahlgesetz wurde schließlich am 19. Juni 2003 als Gesetz Nr. 9087 vom albanischen Parlament verabschiedet (vgl. OSCE/ODIHR/Council of Europe 2004). Mit der Reform des Wahlgesetzes wurden die Meinungsverschiedenheiten zur Wahlgesetzgebung zwischen der Opposition und der Regierung, die über ein Jahrzehnt hinweg ausgetragen wurden, vorübergehend beseitigt.346 Durch die mehr als ein Jahr dauernde Unterstützung bei der Reform der Wahlgesetzgebung durch Beratung und Vermittlung leistete die OSZE auf formaler Ebene einen wichtigen Beitrag zur Institutionalisierung der Demokratie in Albanien. Die Veränderungen des Wahlgesetzes bezogen zu einem großen Teil die Empfehlungen, die im OSZE/ODIHR-Bericht zu den Wahlen 2001 genannt wurden, mit ein. Damit wurden durch das Engagement der OSZE/ODIHR auf formaler Ebene Verbesserungen des Wahlgesetzes erzielt, die sich an den von der OSZE/ODIHR angeführten internationalen Standards orientierten. Nach der Verabschiedung des Gesetzes wies der Direktor von ODIHR darauf hin, dass es nun dringend notwendig sei, „that the upcoming local government elections make substantial progress towards full compliance with OSCE commitments for democratic elections“ (OSZE-Präsenz Albanien, Pressemitteilung vom 14. Juli 2003). Die Durchführung der Wahlen und die Empfehlungen von OSZE/ODIHR Das neue Wahlgesetz wurde erstmals bei den darauffolgenden Kommunalwahlen am 12. Oktober 2003 in 384 Gemeinden und Stadtbezirken Albaniens angewandt. In zehn Kommunen wurden Nachwahlen abgehalten, die erst am 16. November 2003 stattfanden. Die letzte Wahlrunde wurde schließlich im Dezember 2003 in Tirana durchgeführt. 345 Am 20. Mai 2003 wurde ein zweites Protokoll zwischen der SP und der DP unterzeichnet, das die letzten offenen Fragen der Wahlreform klärte. Die Parteien einigten sich darin darauf, die Diskussionen über das Wahlgesetz nach den Lokalwahlen 2003 fortzuführen, um verbleibende Probleme, die identifiziert worden waren, mit der Unterstützung und Expertisen der OSZE zu lösen. Sie betrafen u.a. die Grenzen der Wahlbezirke und das Problem der quasiunabhängigen Kandidaten (vgl. OSZE-Präsenz in Albanien, Pressemitteilung vom 20. Mai 2003). 346 Das Wahlgesetz wurde danach nochmals im Oktober 2004, im Januar und im April 2005 ergänzt (vgl. OSCE/ODIHR 2005 e). 275 ODIHR entsandte 12 Wahlexperten zur OSZE-Präsenz in Tirana und 18 Langzeitbeobachter in die Regionen Albaniens. Zusätzlich waren 250 internationale Kurzzeitbeobachter aus 18 OSZE-Ländern sowie nationale Beobachter involviert. Die internationalen Beobachter stellten erhebliche qualitative Unterschiede in der Durchführung der einzelnen Wahlrunden fest. Die erste Wahlrunde am 12. Oktober 2003 bezeichnete ODIHR in seinen vorläufigen Schlussfolgerungen als einen weiteren Fortschritt auf dem Weg zur Übereinstimmung mit den Standards der internationalen Gemeinschaft, der OSZE und dem Europarat. Vor allem das politische Klima zwischen den beiden großen Parteien habe sich normalisiert und die hitzigen Debatten seien abgekühlt, was einen großen Fortschritt gegenüber den Wahlen von 2001 bedeutete (vgl. OSCE/ODIHR 2003). OSZE/ODIHR stellte auch Verbesserungen im Hinblick auf die Wahlkampagne, die Wahladministration, das Verhalten der Polizei, die Medienberichterstattung sowie den Umgang mit Beschwerden und Berufungen fest. Die Betrachtung aller Wahlrunden ergab ein etwas anderes Bild. So wurden die Wahlen als langwierig und umstritten kritisiert. Vor allem in Tirana, in dem ca. ein Drittel der Wähler leben, wurden erhebliche Unregelmäßigkeiten und Fehler bei der Stimmenauszählung festgestellt.347 „International observers concluded that, while the Central Election Commission deserved credit for administering the elections in a generally professional, transparent, and evenhanded manner, it lacked effective rules of procedure“ (OSZE-Präsenz, Pressemitteilung vom 14. Oktober 2003). Das führte dazu, dass wichtige Entscheidungen und Anweisungen zu spät erfolgten, Wahlmaterialien und öffentliche Gelder zur Finanzierung der Parteikampagnen zu spät verteilt und Kommissionsmitglieder zu spät ausgebildet wurden. Probleme verursachten wiederum die unvollständigen Wählerlisten, Listenänderungen in der letzten Minute und Stimmenabgaben im Familienverbund. Die folgende Tabelle zeigt im Detail die Empfehlungen von OSZE/ODIHR nach den Wahlen von 2001 und ihre Beurteilung der Wahlen von 2003. Tabelle 52: OSZE/ODIHR-Empfehlungen nach den Wahlen von 2001 und Einschätzung der Wahlen von 2003 Themenbereich Empfehlungen nach Wahlen 2001 Veränderung bei Wahlen 2003** (+ positiv / – negativ) Wahlgesetz* y Etablierung eines parlamentarischen Zwei-Parteien- Ausschusses zur Untersuchung der Probleme der Wahl y Verbesserung des Wahlgesetzes anhand der ODIHR-Empfehlungen y Vereinfachung des Wahlsystems (Wahlen nur an einem Tag) y + Die Wahlen wurden auf der Grundlage des neuen, verbesserten Wahlgesetzes vom Juni 2003 durchgeführt y – Wegen Wahlwiederholungen Bekanntgabe der Resultate erst am 24.2.2004 347 Interview mit einem Vertreter der OSZE-Präsenz in Albanien, am 22.1.2003 in Tirana. 276 Zentrale Wahlkommission (ZWK) und Wahladministration* y Politische Parteien sollen weiterhin in den WK vertreten sein, um Vertrauen in den Wahlprozess zu vermitteln y Mitglieder der ZWK sollen keine familiären und Geschäftsbeziehungen zu Kandidaten haben, um Interessenkonflikte zu vermeiden y ZWK muss adäquate Ressourcen erhalten (Arbeitsräume etc.) y Die Seriennummern der Wahlprotokolle sollen protokolliert werden y Benutzung von sichereren Wahlurnen y +/– Verbesserung der Wahladministration, aber erhebliche Fehler bei der Stimmenzählung y +/– ZWK handhabte die Wahlen generell in professioneller, transparenter und unparteiischer Weise, aber es fehlten klare Verfahrensregeln für spezifische Probleme y – Probleme bei der Ernennung von Mitgliedern der WK y +/– WK auf mittlerer und unterer Ebene funktionierten in einer offenen Weise, wurden aber stark politisiert bei Entscheidungen, die gegen die Interessen von SP/DP sprachen y – Fälle von Gruppen- oder Familienwahl blieben zahlreich Wählerregistrierung* y Verbesserung der Genauigkeit der Wählerliste y – Das Ausmaß des Problems der Wählerregistrierung war größer als erwartet Kampagne und Medien* y Das Gesetz über die Regulierung der Medien muss richtig angewendet werden y Unparteilichkeit der Medien (privat und vor allem staatlich) muss garantiert werden y Freier, gleicher und fairer Zugang zu den Massenmedien muss gewährt werden. y Gesetzliche Regelung zur Parteienfinanzierung muss geändert werden, damit kleinere Parteien genügend Mittel zur Wahlwerbung in den Medien erhalten y + Medien hielten sich an den gesetzlichen Rahmen für eine ausgeglichene und unagressive Berichterstattung y + Die Wahlkampagnen wurden in einer ruhigen Weise durchgeführt y + Stärkere substantielle Diskussion über politische Themen ohne hitzige Rhetorik: Politische Parteien erkannten sich zunehmend als Opponenten (und nicht als Feinde) an y + Starker Rückgang bei Beschwerden über Einschüchterungen y – Späte Bereitstellung der Wahlfinanzierung, Vorteile für amtierende Parteien Training der Wahlkommissionen (WK) y Bessere Ausbildung der Mitglieder der WK nötig y Keine Angaben Wahlanfechtung und Berufung* y Besondere Aufmerksamkeit muss der Wahlanfechtung und dem Berufungsprozess gewidmet werden y + Verbesserung der Behandlung von Beschwerden und Berufungen 277 Beteiligung von Frauen y Größere Beteiligung von Frauen an den Wahlen muss sichergestellt werden y Größere Transparenz bei der Auswahl von Kandidatinnen und Kandidaten und der Mitglieder der ZWK/WK y Gruppen- bzw. Familienwahl soll unterbunden werden y Keine Angaben Polizei* y Keine Angaben y + Polizei hielt sich an das Gesetz über die Staatspolizei, das ihre Rolle während der Wahlen regelt * Thema der Diskussionen im parlamentarischen Zwei-Parteien-Ausschuss zur Wahlreform. ** Hier werden nur die Ergebnisse des Abschlussberichts berücksichtigt (vgl. OSCE/ODIHR 2004). Vergleicht man die Empfehlungen der OSZE/ODIHR nach den Wahlen von 2001 mit ihrer Beurteilung der Wahldurchführung von 2003, wird deutlich, dass in einigen Bereichen, die im Zwei-Parteien-Ausschuss diskutiert und in einer Veränderung des Wahlgesetzes beschlossen wurden, zumindest in der ersten Wahlrunde Fortschritte bei der Umsetzung zu verzeichnen sind. Dies betrifft u.a. die verbesserte Wahlkampagnenführung, Medienberichterstattung und Behandlung von Beschwerden und Berufungen sowie die Rolle der Polizei. Die Bemühungen der OSZE/ ODIHR führten damit nicht nur zu einer formalen Anpassung des Wahlgesetzes an internationale Standards, sondern trugen auch in einigen Bereichen zu einer Anwendung des Wahlgesetzes und damit zu einer Verhaltensänderung der politischen Akteure bei (vgl. OSCE Presence in Albania 2004 b). Problematisch ist allerdings, dass nach dem Abschluss aller Wahlgänge eine erhebliche Verschlechterung des anfangs positiven Eindrucks deutlich wurde. Insgesamt konnten zentrale Aspekte der Wahlen nicht verbessert werden. So wurde im Vergleich zu den Wahlen von 2001 keine Lösung für die unvollständigen bzw. fehlerhaften Wählerlisten sowie die Zusammensetzung und Leistungen der Zentralen Wahlkommission gefunden. In diesen Bereichen erfolgten daher trotz formaler Anpassung der Gesetzgebung an die Empfehlungen der OSZE/ODIHR keine Verhaltensänderungen. Im ODIHR-Abschlussbericht zu den Lokalwahlen vom Februar 2004 wurde die albanische Wahlgesetzgebung umfassend von externen Experten von ODIHR und der Venedigkommission des Europarats bewertet (vgl. OSCE/ODIHR 2004).348 Der Bericht umfasste einen sehr detaillierten Katalog von Empfehlungen. Sie bezogen sich auf eine weitere Verbesserung des rechtlichen Rahmens der Wahlen, die Wahl- 348 Die Europäische Kommission für Demokratie durch Recht, vor allem als „Venedigkommission“ bekannt, ist die beratende Stelle des Europarats für Verfassungsfragen. Sie wurde 1990 gegründet und spielt eine führende Rolle bei der Annahme von Verfassungen, die den Standards des verfassungsrechtlichen Erbes Europas entsprechen (vgl. http://www.venice.coe.int, Zugriff: 12.4.2006). 278 verwaltung, den Prozess der Berufung und Beschwerden, die Medien, die Teilnahme von Frauen an der Wahl und die inländischen Wahlbeobachter.349 Der Bericht wies außerdem darauf hin, dass eine weitere Revision des albanischen Wahlgesetzes und der damit verbundenen Gesetze notwendig sei. Insgesamt kam ODIHR in seinem Abschlussbericht daher zu dem Urteil, dass „(t)he local government elections were a missed opportunity for significant progress towards compliance with OSCE commitments and other international standards for democratic elections“ (OSCE/ODIHR 2004: 1, Hervorhebung J.H.). Hervorgehoben wurden dabei in erster Linie die unvollständigen bzw. fehlerhaften Wählerlisten, die bereits seit 1997 ein Problem darstellten, das trotz internationaler Unterstützung bei der Wählererfassung nicht gelöst worden war. Erneut wiesen OSZE/ODIHR darauf hin, dass für einen effektiven und glaubhaften Wahlprozess ein stärkerer politischer Wille zur vollständigen und regelgeleiteten Anwendung des Wahlgesetzes nötig sei (vgl. OSCE/ODIHR 2004). Diese Kritik hatten die beiden Institutionen bereits nach den Wahlen von 2001 geäußert. Insgesamt war es nach Ansicht der OSZE angesichts der über ein Jahr dauernden langwierigen und intensiven Arbeit an der Wahlreform im Zwei-Parteien-Ausschuss enttäuschend, dass in zentralen Aspekten der Wahlen eine Übereinstimmung mit internationalen Standards nicht erreicht werden konnte (vgl. OSCE Presence in Albania 2004 a). Die formalen Änderungen im Wahlgesetz hatten damit insgesamt nur eingeschränkt zu Verhaltensänderungen geführt. Die Parlamentswahlen von 2005: Größtenteils frei und fair, aber immer noch zahlreiche Mängel Infolge der internationalen Kritik an den Lokalwahlen im Jahr 2003 wurde die Wahlreform wieder zum wesentlichen Fokus der Arbeit der OSZE-Präsenz. Durch die Vermittlung der OSZE-Präsenz wurde nach schwierigen Verhandlungen am 1. Juli 2004 zwischen der regierenden SP und der DP als größter Oppositionspartei eine Übereinkunft erreicht, die festlegte, wie den ODIHR-Empfehlungen zu den Kommunalwahlen von 2003 gefolgt werden sollte.350 Wiederum wurde ein parlamentarischer Ad-hoc-Ausschuss zur Wahlreform gebildet, der sich den zentralen Kritikpunkten an den Wahlen widmen sollte: der Umstrukturierung der Zentralen Wahlkommission (ZWK) und ihrer Verfahren, der Kampagnenfinanzierung, der Verbesserung der Wählerregistrierung und der Zusammensetzung der Wahlkommission auf der Distrikt- und lokalen Ebene. Die Aufgabe des Ausschusses war es, entsprechende Zusätze zum Wahlgesetz in Übereinstimmung mit den gemeinsamen Empfehlungen von ODIHR und dem Europarat zu entwerfen. 349 Die Empfehlungen gingen so weit, dass ein Verbot für die Benutzung von Mobilfunktelefonen während der Wahl, dem Zählen der Stimmen und der Aufstellung der Ergebnisse angeraten wurde. 350 In diesem Abkommen wurde auch vereinbart, nach den Wahlen 2005 eine systematische konstitutionelle und rechtliche Überprüfung des Wahlsystems durchzuführen. 279 Dem parlamentarischen Ad-hoc-Ausschuss wurde eine technische Expertengruppe unter dem Vorsitz der OSZE-Präsenz zur Seite gestellt, die intensiv an der Überarbeitung der entsprechenden Passagen des Wahlgesetzes arbeitete (vgl. OSCE Presence in Albania 2004 b). Ohne die OSZE beratend hinzuzuziehen, legten die beiden großen Parteien die Entscheidungsverfahren innerhalb des Ausschusses fest, die ihnen jeweils das Vetorecht einräumten.351 Die dadurch entstandene Blockade des Ausschusses konnte erst nach dem vermittelnden Eingreifen der OSZE gelöst werden. Das Parlament verabschiedete schließlich im Oktober 2004 zwei Gesetze, die die beschlossenen Veränderungen des Wahlgesetzes festhielten (vgl. OSCE 2004 a). In einer Stellungnahme zum Wahlrecht und der Wahladministration in Albanien, die ODIHR gemeinsam mit der Venedigkommission des Europarats im November 2004 veröffentlichte, legten die Experten beider Institutionen nochmals ausführlich Kommentare und Empfehlungen zur Verbesserung des Wahlgesetzes dar.352 Obwohl das neue Wahlgesetz von 2003 und die im Oktober 2004 beschlossenen Veränderungen die meisten der OSZE-Empfehlungen nach den Wahlen von 2001 reflektierten, wies der Bericht darauf hin, dass noch eine Reihe von Fragen bei der Wahlreform geklärt werden mussten. Im Februar 2005 wurde ein weiterer Schritt in der Wahlreform unternommen. So beschlossen die politischen Parteien nach langen Verhandlungen, die 100 Wahlkreise des Landes neu zu bestimmen.353 Dabei erwies sich nach Aussagen des damaligen Leiters der OSZE-Präsenz, Botschafter Pavel Vacek, der „politische Wille“ als größtes Hindernis für eine schnelle Einigung. Der Übereinkunft waren mehrere Wochen der Beratung und der politischen Konsultationen vorausgegangen, die von der OSZE-Präsenz und Experten des Europarat-Büros unterstützt wurden. Erst nach der Vermittlung der OSZE konnte eine Konsenslösung erzielt werden. Damit war die bis dahin fehlende rechtliche Voraussetzung für das Abhalten der Parlamentswahlen 2005 erfüllt.354 Schließlich unterstützte die OSZE das Ministerium für Lokale Regierung und Dezentralisierung und die Zentrale Wahlkommission in der Vorbereitung zu den Parlamentswahlen von 2005 beim Prozess der Wählerregistrierung. Das „Wahlreform- 351 Je fünf Sitze im Ausschuss wurden den beiden Parteien SP und DP zuerkannt, die drei verbleibenden Sitze mussten die kleinen Parteien untereinander aufteilen (vgl. OSCE Presence in Albania 2004 b). 352 In 29 Kapiteln beschäftigte sich der Bericht mit Problemen des Wahlrechts (u.a. ZWK, Wählerregistrierung, Wahlkampagne) und gab detaillierte Empfehlungen. Die Empfehlungen waren auf der Grundlage der Resolution 1320 (2003) der parlamentarischen Versammlung des Europarats ausgearbeitet worden, der die Venedigkommission aufforderte, eine Stellungnahme zur möglichen Verbesserung der albanischen Gesetzgebung und Praxis zu erstellen (vgl. OSCE/ODIHR/Council of Europe 2004). 353 Dieser Diskussionspunkt war in der Übereinkunft der Parteien nach den Wahlen von 2003 beschlossen worden. 354 Durch die Verzögerung der Neueinteilung der Wahlzonen wurden allerdings die Vorbereitungen für die Wahlen erschwert (vgl. OSZE-Präsenz in Albanien, Pressemitteilung, 28. Februar 2005). 280 Projekt“, das die Erstellung der Wählerliste aus dem Zivilregister sowie eine Informationskampagne umfasst, wurde durch einen Zuschuss der Europäischen Kommission in Höhe von 800.000 EUR finanziert.355 Die Durchführung der Wahlen und die Empfehlungen von OSZE/ODIHR Die Parlamentswahlen fanden am 3. Juli 2005 statt. Ihre Vorbereitungen wurden von OSZE/ODIHR begleitet, die bereits am 18. Mai eine Wahlbeobachtungsmission begann (vgl. OSCE/ODIHR 2005 a). Erstmalig wurden von ODIHR drei Interim- Berichte vor dem ersten Wahlgang veröffentlicht, die die Wahlvorbereitungen analysierten und auf Probleme hinwiesen (vgl. OSCE/ODIHR 2005 a, 2005 b, 2005 c).356 Am Wahltag wurde die Wahlbeobachtungsmission von Vertretern der parlamentarischen Versammlungen der OSZE, des Europarats und des Europäischen Parlaments begleitet. Insgesamt waren 408 internationale Wahlbeobachter eingesetzt. Die internationalen Beobachter kamen in ihrem Bericht zu dem Ergebnis, dass die Wahlen zwar größtenteils frei und fair waren, aber immer noch zahlreiche Mängel aufwiesen, wie z.B. Irregularitäten bei der Stimmabgabe und den Wählerlisten. Positiv wurde betont, dass die Wahlen insgesamt wettbewerbsorientierter geworden waren und die Medien den Wählern ausgeglichene Wahlinformationen zur Verfügung gestellt hatten. Erhebliche Fortschritte in Bezug auf den rechtlichen Rahmen konnten erzielt werden. Das reformierte Wahlrecht bot damit eine verbesserte Grundlage für die Durchführung der Wahlen an. Dadurch wurden bedeutende Verbesserungen gegenüber früheren Wahlen erreicht. „It was a competitive contest and voters were offered a wide electoral choice from a range of political parties. Yet, the process was again protracted and at times uncertain“ (OSCE/ODIHR 2005 e: 4). Trotzdem bestehen noch einige Mängel, zum einen im rechtlichen Text des Wahlgesetzes selbst, zum anderen in der Umsetzung (vgl. OSCE/ODIHR/Council of Europe 2004). 355 Diese finanziellen Mittel stammten aus dem Titel „Demokratische Stabilisierung“ des CARDS-Programms, der in den Jahren zuvor für die Finanzierung zivilgesellschaftlicher Projekte zur Verfügung gestellt worden war. 356 Der erste Interim-Bericht analysierte den Zeitraum vom 17.–30. Mai 2005, der zweite den Zeitraum vom 31. Mai bis 16. Juni und der dritte Bericht den Zeitraum vom 4.–14. Juli 2005 (vgl. OSCE/ODIHR 2005 a, b, c). 281 Tabelle 53: OSZE/ODIHR-Empfehlungen nach den Wahlen von 2003 und Einschätzung der Wahlen von 2005 Themenbereich Empfehlungen nach Wahlen 2003 Veränderung bei Wahlen 2005 (+ positiv/ – negativ) Wahlgesetz 15 detaillierte Empfehlungen zur Anpassung des Wahlgesetzes, u.a.: y Ernennung von Mitgliedern der ZWK und WK y Ausschalten des parteipolitischen Einflusses bei der Vorbereitung und Überprüfung des Wählerregisters y Öffentliche Auskunft über die Ausgaben für Wahlkampagnen und die Mittelbeschaffung y +/– Die vorangegangene Reform des Wahlgesetzes bot eine verbesserte Grundlage für die Wahlen, aber die Wahl bewies, dass das bestehende Wahlsystem anfällig für Missbrauch ist y – Das Wahlsystem erlaubt die Durchsetzung von Wahlstrategien, die die Grenzen des Gesetzes herausfordern und die Unterscheidung zwischen Parteien verwischt. Durch eine Teilung der Stimme („vote splitting“) erhalten kleinere, mit SP/DP alliierte Parteien mehr Stimmen Zentrale Wahlkommission (ZWK) und Wahladministration 17 detaillierte Empfehlungen zur Reform der ZWK, u.a.: y ZWK sollte Verfahrensregeln zu ihrem effizienteren Arbeitsablauf annehmen (bereits in früheren Empfehlungen genannt) y Ausstattung der ZWK mit dauerhaften, angemessen ausgestatteten Räumlichkeiten (bereits in früheren Empfehlungen genannt) y +/– Stimmenzählung größtenteils reibungslos, in einigen Wahlkreisen aber langwierig y – Erhebliche Verspätungen bei der Bereitstellung der Wahlergebnisse (hier wurde nicht den OSZE- Empfehlungen gefolgt!) y + ZWK führte die Wahlen größtenteils transparent, professionell und in Übereinstimmung mit dem Wahlgesetz durch Wählerregistrierung y Modernisierung und Reform des Meldewesens, damit genaue Wählerlisten erstellbar sind; systematische und anhaltende Bemühungen zur Verbesserung ihrer Qualität und Genauigkeit (bereits in früheren Empfehlungen genannt) y Klarere Rolle und Rechte aller beteiligte Institutionen, die in den o.g. Prozess involviert sind y + Einführung eines neuen Rahmens für die Wählerregistrierung (mit CARDS Funds reagiert die EOM genau auf diesen Missstand) y – Hoher Anteil (18 %) im Wählerregister von Wählern, deren Wohnsitz nicht nachgewiesen wurde (im Juni 2005) y – Mehrfacheintragung im Wahlregister 282 Kampagne und Medien y Der rechtliche Rahmen für die Zuteilung freier Sendezeit für politische Parteien, besonders kleinere Parteien, muss überprüft werden y + Medienberichterstattung über den Wahlkampf war insgesamt ausreichend und politisch ausgeglichen y – Der Ton des Wahlkampfes war erbittert y – Fehlendes Vertrauen zwischen den politischen Parteien beeinflusste negativ die Wahlvorbereitung und -durchführung Wahlanfechtung und Berufung y Alle Beteiligten sollen die bestehenden Verfahren zur Einreichung von Beschwerden einhalten y – Hohe Anzahl von Anschuldigungen der Einflussnahme auf das freie Wahlrecht, u.a. Druckaus- übung auf Beamte Beteiligung von Frauen y Albanische Institutionen und Parteien müssen Maßnahmen treffen, um eine größere Repräsentation von Frauen zu erreichen y Maßnahmen, inkl. Sensibilisierung für Genderaspekte, müssen getroffen werden, um Gruppen- bzw. Familienwahl zu verhindern y – Keine Verbesserung der Teilnahme und Repräsentation von Frauen in öffentlichen Angelegenheiten Einheimische Wahlbeobachter y Einheimische Wahlbeobachtung sollte ermutigt werden y Die internationale Gemeinschaft sollte weiterhin Unterstützung zur Ausweitung einheimischer Kapazitäten für die Wahlbeobachtung geben y Keine Angaben Quelle: Eigene Darstellung auf Grundlage von OSCE/ODIHR 2005 e. Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass nach Meinung der OSZE/ODIHR das größte Problem im fehlenden politischen Willen der politischen Elite in Albanien lag, demokratische Wahlen durchzuführen – obwohl das Wahlrecht in Albanien eine adäquate Basis für demokratische Wahlen darstellte. Als besonders schwerwiegend wurde hervorgehoben, dass die Ursachen für die ungenauen Wählerlisten, die seit 1997 immer wieder bemängelt worden waren, noch nicht behoben wurden. „The continued inaction of the Albanian authorities in introducing a uniform system of addresses of buildings and new personal identification documents across the country diminished the significance of efforts undertaken to improve the voter lists“ (OSCE/ ODIHR 2005 d: 1). Damit stimmten die Wahlen nur teilweise mit den Verpflichtungen Albaniens gegenüber der OSZE und internationalen Standards für demokratische Wahlen überein. So zeigt auch die Beurteilung des Demokratisierungsprozesses in Albanien von Freedom House im Rahmen ihrer Berichte „Nations in Transit“, dass im zentralen Bereich der demokratischen Wahlen seit 1998 zwar einige Fort- 283 schritte zu verzeichnen sind, seit 2002 die Bewertung der Wahlen aber zu keinem verbesserten Ergebnis kommt. Tabelle 54: Freedom-House-Bewertung „Nations in Transit“ für Albanien (1997–2005) 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 Wahlprozess 4.25 4.50 4.25 4.00 3.75 3.75 3.75 3.75 Quelle: Freedom House 2006. NIT Rating: Skala von 1–7, wobei 1 das höchste Niveau der demokratischen Entwicklung und 7 das niedrigste Niveau anzeigt. Die Ergebnisse der OSZE und ihre kritische Haltung gegenüber den Wahlen von 2005 stellt damit auch die positive Bewertung der EU in Frage, die u.a. den friedlichen Machtwechsel in Albanien von der SP zur DP zum Anlass nahm, das SAA abzuschließen. 5.3.2. Die Instrumente der Integration II: Die Projekte der OSZE zur Unterstützung des Parlaments und der Zivilgesellschaft Neben der Beratung, der Beobachtung und der Vermittlung in Krisensituationen sind Demokratisierungsprojekte ein zweites Instrument der OSZE. Im Gegensatz zu dem sich meist ad hoc entwickelnden Engagement der OSZE als Vermittlerin in Krisensituationen gestaltete die OSZE durch ihre Projekte längerfristige Prozesse des Institutionenaufbaus mit. Das Ziel der Projekte der OSZE ist es, die albanischen staatlichen und nichtstaatlichen Akteure im Demokratisierungsprozess zu stärken. Bei der Unterstützung der politischen Institutionen steht die Stärkung der Exekutive, des Parlaments und des Rechtsstaats im Vordergrund. Projekte in diesem Bereich beschäftigen sich u.a. mit der Stärkung der Kapazitäten des Parlaments, der Verbesserung von Gerichtsprozessen, dem Schutz von gefährdeten Zeugen. Die Projekte zur Unterstützung der Zivilgesellschaft haben häufig mit „Randthemen“ zu tun, für die die OSZE – ähnlich wie in ihrer politischen Beratungsarbeit – die albanische Gesellschaft sensibilisieren und bei denen sie zwischen verschiedenen Interessen vermitteln will. Sie zielen in erster Linie auf die Förderung von benachteiligten Gruppen in der albanischen Gesellschaft ab.357 357 Die OSZE führte z.B. ein Projekt zum Thema Menschenhandel durch und errichtete gemeinsam mit International Organisation for Migration (IOM) einen Zufluchtsort für Opfer des Menschenhandels ein, in dem sie betreut und beraten werden. Die OSZE-Präsenz war außerdem eine der ersten internationalen Organisationen, die sich mit dem Thema „Gleichberechtigung“ und Stellung der Frau beschäftigte und dazu öffentliche Kampagnen veranstaltete.