203 4.3.2. Die Instrumente der Integration II: Die Förderprogramme der EU im Bereich der Verwaltungsreform Die Reform der öffentlichen Verwaltung entwickelte sich gegen Ende der 1990er Jahre zu einem der wichtigsten Schwerpunkte der Unterstützungsmaßnahmen der EU in Albanien. Obwohl es bereits vor dem Krisenjahr 1997 EU-Hilfe für die Reform der öffentlichen Verwaltung gab, wurde diese nach 1997 sowohl finanziell aufgestockt als auch neu konzipiert. Seit der Durchführbarkeitsstudie der Kommission über die Verhandlungen eines SAA aus dem Jahr 1999 wurde die Reform der öffentlichen Verwaltung auch innerhalb der Fortschrittsberichterstattung der Kommission analysiert. Mit dem Beginn des CARDS-Programms im Jahr 2001 wurden die Förderprogramme der europäischen Kommission im Bereich der Verwaltungsreform nach den Zielen ausgerichtet, die im Rahmen der Vorbereitung und Durchführung der SAA von Bedeutung waren. Besonders nach der Eröffnung der Verhandlungen über ein SAA im Jahr 2003 rückte die Verwaltungsreform ins Zentrum der Aufmerksamkeit, da ihr Funktionieren als wichtige Voraussetzung für die Umsetzung der Verpflichtungen unter dem SAA gesehen wurde. Im Folgenden werden die Programme vorgestellt, die die EU zur Unterstützung der öffentlichen Verwaltungsreform zwischen 1994 und 2003 durchgeführt hat. Der Schwerpunkt liegt auf der Analyse der Ziele und der Umsetzung der Unterstützungsprogramme nach dem Krisenjahr 1997, weil die öffentliche Verwaltungsreform in dieser Zeit eine größere Bedeutung gewann. Einbezogen werden in erster Linie die PHARE-Programme, die sich bis Anfang 2003 in der Umsetzung befanden.259 Die Untersuchung konzentriert sich im engeren Sinne auf die Reform der zentralen Verwaltung. Dazu zählt die Entwicklung eines gesetzlichen Rahmens für die öffentliche Verwaltung sowie zwei Institutionen, die mit der Reform und Kontrolle der öffentlichen Verwaltung beauftragt waren, die Abteilung für öffentliche Verwaltung (AÖV) und die Kommission für öffentliche Verwaltung (KÖV).260 Schließlich werden Schlussfolgerungen gezogen, wie das Engagement der EU in diesem Sektor einzuschätzen ist und welche Ergebnisse das Engagement der EU im Bereich der Verwaltungsreform erzielen konnte. 4.3.2.1. Die Programme der EU zur Unterstützung der Verwaltungsreform (1994–1997) Die Reform der öffentlichen Verwaltung hatte neben der Reform des Finanz-, Energie- und Bildungssektors nach Beginn der Transformation in Albanien eine hohe 259 Die Unterstützung unter dem CARDS-Programm begann de facto erst im Jahr 2003. Damit können die Ergebnisse hier nicht einbezogen werden, da die empirische Untersuchung in Albanien nur den Zeitraum bis 2003 umfasst. 260 Auf andere Bereiche der Administration, wie z.B. die Zollverwaltung, den Rechnungshof, die Polizei, die von der EU auch unter dem Titel „Reform der öffentlichen Verwaltung“ unterstützt wurden, wird hingegen nicht eingegangen. 204 Priorität für die albanische Regierung (vgl. OMAS Consortium 1999). Seit Beginn des Transformationsprozesses war es das erklärte Ziel der albanischen Regierung, ein den europäischen Standards entsprechendes rechtliches und administratives System zu errichten (vgl. OMAS Consortium 1999). Im März 1993 entwickelte die albanische Regierung deshalb ein Programm zur Reform der öffentlichen Verwaltung und des öffentlichen Dienstes. Sie schuf im Juni 1993 eine permanente interministerielle Arbeitsgruppe, die unter der Leitung des Premierministers strategische Entscheidungen in Bezug auf die Verwaltungsreform treffen und die Reformbemühungen zwischen den Ministerien koordinieren sollte. Als Teil des Reformkonzeptes wurde im September 1994 unterhalb des Ministerrats die Abteilung für öffentliche Verwaltung (AÖV) etabliert, deren Aufgabe die Steuerung, Koordinierung und Kontrolle der Reform der öffentlichen Verwaltung war (vgl. ebd). Insbesondere sollte sie sich dem Personalmanagement und der Weiterbildung von Beamten sowie der Entwicklung, Verbesserung und Umsetzung des generellen administrativen Rahmens widmen (vgl. SIGMA 1999). Die EU begann ihre Unterstützung der albanischen Verwaltungsreform im Rahmen des PHARE-Programms im Jahr 1994 (ebd.). Das 1994er Programm sah finanzielle Mittel in Höhe von 1,2 Millionen ECU für diesen Sektor vor (vgl. Commission of the European Communities o.J.). Sein Ziel war es, die Entwicklung von modernen administrativen Strukturen in der öffentlichen Verwaltung zu unterstützen und ihre Qualität und ihre Humanressourcen zu verbessern, „to streamline the government administration and tailor it to the needs of a market economy“ (ebd.: Annex c). Eine gut funktionierende öffentliche Verwaltung wurde von der EU als Voraussetzung dafür gesehen, die Effektivität und die Geschwindigkeit des gesamten Reformprozesses in Albanien zu garantieren. Die erste Komponente des Programms bestand darin, die Regierung bei der Ausarbeitung einer Reformstrategie für die Restrukturierung und die Entwicklung der zentralen Verwaltung zu unterstützen. Ziel war es, einen legislativen und institutionellen Rahmen für die öffentliche Verwaltung zu entwickeln, administrative Verfahren zu etablieren und ein oder mehrere Ministerien zu reorganisieren. Die zweite Komponente des Programms richtete sich darauf, den Status und die Kapazitäten der öffentlichen Bediensteten zu verbessern, indem die Entwicklung einer Politik für die Rekrutierung, das Management und die Weiterbildung des Personals der öffentlichen Verwaltung unterstützt werden sollte. Das 1994 begonnene Unterstützungsprogramm für die öffentliche Verwaltungsreform wurde 1995 mit einem Nachfolgeprogramm weitergeführt, das finanzielle Mittel in Höhe von 1,9 Mio. EUR umfasste.261 Es zielte darauf ab, die Reform der zentralen Verwaltung im Transformationsprozess zu einer demokratischen Gesellschaft und einer Marktwirtschaft weiter zu unterstützen und zur Entwicklung einer Dezentralisierungsstrategie für die Verwaltung beizutragen (vgl. OMAS Consortium 1999). Zur Unterstützung dieser Reformen wurde die interministerielle Arbeitsgrup- 261 Es war Teil einer sog. „Allgemeinen technischen Unterstützungsfazilität“ (General Technical Assistance Facility, GTAF) mit einem finanziellen Gesamtumfang von 7 Mio. EUR. 205 pe zur Verwaltungsreform durch externe Kurz- und Langzeit-Experten der EU beraten (vgl. OMAS Consortium 1999). In diesem Rahmen wurden auch die Beratungsangebote von SIGMA („Support for Improvement in Governance Management“) einbezogen, die im Auftrag der Europäischen Kommission in den EU-Programmen eingesetzt wurde.262 SIGMA beriet sowohl die albanischen Institutionen als auch die Delegation der Europäischen Kommission bei der Gestaltung ihrer Programme. SIGMA verfügte über Fachkenntnisse in Fragen von Verwaltungsreformen im europäischen Kontext „based on the concept of ‚core public administration‘, which is constructed after reviewing several civil service systems in EU Member countries“ (SIGMA 1998: 2). Ein großer Vorteil von SIGMA war die flexible Einsetzbarkeit ihrer Experten, die im Auftrag der EU tätig werden konnten. Im Gegensatz zu den sehr langwierigen Verfahren der Ausschreibung unter dem PHARE-Programm standen sie schnell zur Verfügung.263 Betrachtet man insgesamt die Entwicklungen im Bereich der öffentlichen Verwaltung seit 1994, wird deutlich, dass die albanische Regierung – trotz der Bemühungen und der Unterstützung der EU – im Zeitraum bis 1997 zentrale Reformen nicht einleitete. So wurde die Institution, deren Aufgabe die Kontrolle des Managements der öffentlichen Verwaltung war, erst im Jahr 2001 unter dem Namen „Kommission für öffentliche Verwaltung“ (KÖV) etabliert. Die AÖV konnte hingegen nach ihrer Gründung 1994 ihre Funktion aufgrund mangelnder Ausstattung und fehlendem Personal nicht adäquat ausführen (vgl. OMAS Consortium 1999). Zwar beschloss das albanische Parlament mit dem „Gesetz über den Staatsdienst“ vom 21. März 1996 und den „Richtlinien zu den Verfahren der öffentlichen Verwaltung“ vom 5. April 1996 einen legislativen und institutionellen Rahmen für die öffentliche Verwaltung.264 Das Gesetz von 1996 wurde allerdings von der internationalen Gemeinschaft stark kritisiert. SIGMA stufte es in vieler Hinsicht als ungenügend ein, da es nicht in der Lage war, eine professionelle Beamtenschaft, die auf Grundlage von Gesetzen handelt, zu schaffen. Außerdem bot es zu viele Möglichkeiten für eine Politisierung der öffentlichen Verwaltung. 262 Die Arbeitseinheit „Unterstützung für die Verbesserung von Governance und Management“ (Support for Improvement in Governance and Management, SIGMA) wurde 1992 als eine gemeinsame Initiative der EU und der OECD gegründet. Sie ist bei der OECD in Paris angesiedelt und leistet Unterstützung bei der Modernisierung der öffentlichen Regierungssysteme in Ost- und Mitteleuropa sowie dem Westlichen Balkan und wird im Wesentlichen aus EU- Mitteln finanziert (vgl. http://www.sigmaweb.org). 263 Interview mit einem Mitarbeiter der Delegation der Europäischen Kommission in Albanien, am 9.3. 2003 in Tirana. 264 Das Gesetz über den Staatsdienst regelte, dass alle Beschäftigten der zentralen Verwaltung, d.h. das Personal des Ministerrats und der Ministerien, andere hohe Staatsbedienstete sowie die Bediensteten der lokalen Regierung den Status von Beamten erhielten. Im Jahr 1995 befanden sich 161.000 Personen in solchen Positionen, 26 Prozent der arbeitenden Bevölkerung (vgl. SIGMA 1998). 206 4.3.2.2. Der Neubeginn der Verwaltungsreform nach 1997 – Aufbau der öffentlichen Verwaltung nach europäischen Standards? Die schwerwiegende Krise der albanischen staatlichen Institutionen im Jahr 1997 zeigte, dass die Reformbemühungen bis 1997 nicht nachhaltig gewesen waren. Der durch die Krise ausgelöste Zusammenbruch der staatlichen Autorität verursachte einen schweren Rückschlag für den Reformprozess und sorgte dafür, dass die bisherigen Reformbemühungen im Bereich der öffentlichen Verwaltung von neuem begonnen werden mussten. Erst nach 1997 wurden auf Druck der internationalen Gemeinschaft grundlegende Schritte bei der Verwaltungsreform eingeleitet. Zwischen Juni und November 1997 wurden vier internationale Konferenzen zur Bewältigung der Folgen der Krise in Albanien und zur Wiederherstellung seiner staatlichen Institutionen abgehalten. Dort verständigten sich die internationale Gemeinschaft und die albanische Regierung auf ein umfassendes Programm zur „Reform der staatlichen Institutionen und der öffentlichen Verwaltung“ (State Institutions and Public Administration Reform Programme, SIPAR). Das Ziel von SIPAR war es, die grundlegenden Voraussetzungen für die Reform der öffentlichen Verwaltung und die Entwicklung des Rechtsstaats in Albanien zu schaffen: „to get the country under control and gain back the normal administrative operation of the country“ (vgl. OMAS Consortium 1999: T 7).265 Das Reformprogramm wurde im November 1997 von der albanischen Regierung beschlossen. Es galt als wichtiger politischer Rahmen, dessen Einhaltung und Umsetzung von der internationalen Gemeinschaft eine große Bedeutung beigemessen wurde. Zur Unterstützung von SIPAR einigte sich die Europäische Kommission mit anderen internationalen Gebern (vor allem der Weltbank und EBRD in Zusammenarbeit mit dem IWF) auf das Hilfsprogramm „Richtlinien für Erholung und Wachstum“ (Directions for Recovery and Growth). Es betonte die Notwendigkeit, die öffentliche Autorität wiederherzustellen, die öffentliche Verwaltung zu reformieren, die Justiz zu stärken und die Zivilgesellschaft zu fördern. „Those elements were seen as the pre-requisites for a successful recovery process, and should accompany the economy recovery measures“ (GOPA 2001: 4). Die neuen Konditionen der PHARE-Unterstützung nach 1997 Die EU beteiligte sich zu einem wesentlichen Anteil an der Unterstützung von SIPAR, vor allem bei der Unterstützung der Verwaltungs- und Polizeireform. Sie war von der albanischen Regierung und den internationalen Organisationen als Priorität identifiziert worden (vgl. OMAS Consortium 1999). In Reaktion auf die Krise 265 SIPAR umfasste neben der Reform der öffentlichen Verwaltung auch die Reform der Justiz, der Polizei etc. Auch dem Aufbau der Zivilgesellschaft wurde eine besondere Rolle zugedacht (siehe Annex I). 207 von 1997 nahm die EU die folgenden drei Änderungen in ihrer Programmgestaltung vor: Erstens erhöhte die EU ihre finanzielle Unterstützung für die Reform der öffentlichen Verwaltung (vgl. ebd.). So wurden die finanziellen Mittel des im Jahr 1995 aufgelegten Programms zur Unterstützung der Verwaltungsreform von 1,9 Mio. EUR auf 1,96 Mio. EUR aufgestockt. Zusätzlich wurde Ende 1997 ein neues Programm zur Unterstützung der öffentlichen Verwaltungsreform und der Polizei geschaffen. Das 1997er Programm umfasste 6,3 Mio. EUR, von denen 3,15 Mio. EUR für die Verwaltungsreform vorgesehen waren. Insgesamt standen dadurch 5,11 Mio. EUR für die Unterstützung der Verwaltungsreform im Rahmen von SIPAR zur Verfügung. Zweitens veränderte die EU das Management ihrer Unterstützungsprojekte (vgl. GOPA 2001). Während das 1995er Programm direkt von der zuständigen Kommissionsdienststelle in Brüssel geleitet worden war (d.h. zentrale Umsetzung), wurde im Februar 1998 entschieden, die Programme im Weiteren nach dem dezentralisierten Implementierungssystem (Decentralised Implementation System, DIS) abzuwickeln. Damit wurde die Verantwortung für das Management und die Umsetzung der einzelnen Projekte der Verwaltungsreform auf die albanische Seite übertragen. Für die Umsetzung der Projekte wurde eine Projektmanagementeinheit (Project Management Unit, PMU) im Ministerium für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Handel und eine Projektimplementierungseinheit (Project Implementation Unit, PIU) in der AÖV etabliert. Die Projektdurchführung lag in den Händen des Direktors der AÖV, der damit zusätzlich zu seinen eigentlichen Aufgaben noch für das Management der Verwaltungsreformprojekte verantwortlich war. Erst im Juni 1998 wurde ihm ein externer Berater zur Seite gestellt.266 Drittens richtete die EU ihre bisherigen Projektziele auf das SIPAR-Programm hin aus und differenzierte sie stärker (vgl. OMAS Consortium 1999). Oberziel war – wie auch in den früheren Programmen – die strategische Entwicklung und Umsetzung des Regierungsprogramms zur Verwaltungsreform durch die Bereitstellung von Beratung, Weiterbildung und Ausstattung. Darüber hinaus wurden spezifischere Reformschritte als Ziele der EU-Hilfe formuliert. Sie erscheinen – bei einer geplanten Laufzeit der Programme von zwei bis drei Jahren und angesichts der damaligen Situation in Albanien – sehr ambitioniert. Ziel der Unterstützungsprogramme war es, 266 Der externe Berater trat von seiner Position bereits im April 1999 wieder zurück, da die Kooperation mit dem Direktor der AÖV nicht funktionierte. Zwischen April und November 1999 blieb die Stelle des Experten vakant, was dazu führte, dass keine Projektaktivitäten durchgeführt wurden. Erst im November 1999 wurde eine Nachfolge für den Experten eingestellt, der das Projekt bis zum Juni 2001 betreute. Die PIU war daher, obwohl sie auf Papier eingerichtet war, in dieser Zeit de facto nie operational (vgl. GOPA 2001). 208 y die Professionalität des Personals (speziell von hochrangigen Beamten) durch die volle Umsetzung des Beamtenrechts zu fördern, y die Organisation der Regierung und der Staatsstrukturen zu verbessern (besonders durch eine Stärkung der Abteilung für öffentliche Verwaltung), y das finanzielle Kontrollsystem und das Management von öffentlichen Ressourcen zu stärken y die administrativen Kontrollfunktionen durch die Schaffung eines gesetzlichen Rahmens zu verbessern, y das Niveau der Beamtengehälter zu erhöhen, y die Organisation und Arbeitsprofile des Personals zu stärken, y die Regierungskapazitäten zu fördern durch die Verbesserung der Qualität von Gesetzen, Dekreten und Resolutionen und y die Ministerien zu restrukturieren Quelle: OMAS Consortium 1999. Erstmals wurden in einer Zusatzvereinbarung zum finanziellen Abkommen zwischen der EU und der albanischen Regierung im Februar 1998 mehrere Kontrollinstrumente vereinbart. Sie bestanden zum einen in einem detaillierten Set von Indikatoren zur Überprüfung der erreichten Ziele im Bereich der Verwaltungsreform (vgl. ebd.). Zu ihnen zählten z.B. die Etablierung einer Verwaltungskommission, das Training von 500 Beamten zum Beamtenrecht etc. Zum anderen wurden erstmals die Risiken spezifiziert, die einer geordneten Durchführung des Reformprojekts im Bereich der Verwaltungsreform entgegenstehen könnten. Zu ihnen zählten u.a. die politische und soziale Stabilität und die öffentliche Sicherheit in Albanien, die beschränkte Implementierungskapazitäten und Absorption von finanziellen Mitteln durch die albanische Seite, die kontinuierliche Unterstützung und der politische Wille für den Reformprozess. Schließlich nahm die EU explizit die Konditionen, die nach der Krise von 1997 von der internationalen Gemeinschaft beschlossen worden waren, in das Finanzielle Abkommen mit Albanien auf. Sie bestanden in der Schaffung eines rechtlichen und institutionellen Rahmens als Voraussetzung der Umsetzung von SIPAR und sollten spätestens sechs Monate nach der Unterzeichnung des finanziellen Abkommens, d.h. im September 1998, erfüllt sein. Bei einem Treffen der internationalen Gemeinschaft am 23. Oktober 1998 wurden die Fortschritte bei der Umsetzung der vereinbarten Konditionen im Bereich der Verwaltungsreform untersucht. 209 Tabelle 35: Konditionen der internationalen Gemeinschaft für die Unterstützung in Albanien Konditionen (Februar 1998) Umsetzung (Oktober 1998) Entwicklung eines neuen Budgetgesetzes Das neue Budgetgesetz ist mit Unterstützung des IWF entworfen Fünf Dekrete zur Umsetzung des Beamtenrechts Fünf Dekrete für das Beamtenrecht angenommen, kurz vor der Verabschiedung durch das Parlament Umwandlung des Staatskontrolldienstes in den Obersten Rechnungshof Entwicklung einer Strategie für die Etablierung des Obersten Rechnungshofes Gesetz über Verwaltungsverfahren Dekrete über die generellen Verfahren in der öffentlichen Verwaltung und die Rekrutierungsmechanismen sind angenommen Quelle: OMAS Consortium 1999. Wie aus der Tabelle deutlich wird, wurden die von der EU gestellten Konditionen von albanischer Seite weitestgehend erfüllt, wenngleich mit einer einmonatigen Verspätung. Damit reagierte die albanische Regierung direkt auf die von der EU und der internationalen Gemeinschaft auferlegten Konditionen (vgl. ebd.). Obwohl die albanische Regierung damit den Forderungen der internationalen Gemeinschaft entsprach, wurde bei einem Gebertreffen im Dezember 1998 betont, dass noch mehr getan werden müsse, u.a. um die öffentliche Verwaltung in Albanien zu entpolitisieren. Weiterhin müsse der Respekt der Gesetze innerhalb der Verwaltung gestärkt und die Transparenz und Vorhersagbarkeit bei der Umsetzung von Gesetzen und Regulierungen gewährleistet werden. Die Unterstützung von zentralen Institutionen der öffentlichen Verwaltung Wie deutlich wurde, zielte die EU nach 1997 mit ihren Programmen darauf ab, die Erstellung eines modernen, an europäischen Standards angelegten gesetzlichen Rahmens für die öffentliche Verwaltung zu unterstützen. Weiterhin förderte sie den Aufbau und das Management von zwei zentralen Institutionen der öffentlichen Verwaltung: der Abteilung für öffentliche Verwaltung (AÖV) und die Kommission für öffentliche Verwaltung (KÖV). Der gesetzliche Rahmen für die öffentliche Verwaltung Obwohl die ersten Schritte der Annäherung der albanischen Gesetzgebung an europäische Standards bereits mit der Unterstützung des 1995er PHARE-Programms begonnen worden waren, führte die Krise im Jahr 1997 zu einer Unterbrechung dieser Bemühungen, die nach der Krise wieder aufgenommen wurden. 210 Daher sollte im Rahmen von SIPAR das Beamtengesetz von 1996 reformiert werden. Grundlage dafür bildet die Verfassung von 1998, die zunächst die Hauptlinien der Gestaltung der öffentlichen Verwaltung festlegte. Dort wird in Artikel 107 geregelt: „Die öffentlichen Angestellten wenden das Gesetz an und dienen den Bürgern. Die Angestellten der öffentlichen Verwaltung werden durch Prüfungen ausgewählt, außer, wenn das Gesetz es anders vorsieht. Die rechtliche Behandlung und die Dienstdauer der öffentlichen Angestellten wird durch Gesetz reguliert“ (Albanian Constitution 1998, eigene Übersetzung). Auf die Verfassung aufbauend wurde mit Hilfe von externen Beratern der EU, wie u.a. SIGMA, ein neuer gesetzlicher Rahmen für die öffentliche Verwaltung geschaffen, der sich an die europäischen Prinzipien für den öffentlichen Dienst anlehnte. So bereitete die Abteilung für öffentliche Verwaltung mit der Unterstützung von SIGMA im März 1999 einen Entwurf für ein neues Beamtengesetz vor, „to better align the civil service legal framework with constitutional requirements and with widely recognised European principles for the civil service“ (vgl. SIGMA 2000: 1). Das Gesetz Nr. 8549 „Über den Status der Staatsbediensteten“ (kurz: Beamtengesetz) wurde am 11. November 1999 vom albanischen Parlament verabschiedet und trat am 15. Januar 2000 in Kraft (vgl. Republic of Albania 1999). Das Gesetz regelte u.a. die Rekrutierung und die Beförderung von Beamten auf der Basis von offenem Wettbewerb, die Probezeit, Disziplinarmaßnahmen, die Beurteilung des Bedarfs an Weiterbildung für Beamte und die Stabilität am Arbeitsplatz (vgl. Republic of Albania 1999). Außerdem wurden mit Hilfe von externen Beratern der EU bis Ende Juli 2000 mehrere Regierungsdekrete zur Umsetzung des Beamtengesetzes beschlossen. Sie umfassten u.a. Vorschriften zur Personalrekrutierung (durch offenen Wettbewerb, Auswahl der Kandidaten aufgrund von Professionalität und Arbeitserfahrung), spezifische Testverfahren für vakante Stellen in den Ministerien, Probezeit, Stellenklassifikation, Evaluierung und ein Beschwerdesystem. Schließlich wurden auch veränderte Regeln für die administrativen Verfahren verabschiedet, die am 20. Januar 2000 in Kraft traten. Sie betrafen generelle Prinzipien für administrative Entscheidungen, wie z.B. den Schutz des öffentlichen Interesses, die Unparteilichkeit, die Haftung der Beamten für ihre Handlungen und Entscheidungen, die Gleichheit und die kostenlose Inanspruchnahme für öffentliche Dienste (vgl. European Commission 2003). Das neue Beamtengesetz wurde von der internationalen Gemeinschaft positiv bewertet. So urteilt SIGMA, dass „the Law represents a good step towards bringing the Albanian administration towards mainstream European standards“ (SIGMA 2000: 1). Bei einer nationalen Konferenz im Januar 2000 stellte die albanische Regierung das neue Gesetz und die Schritte zu seiner Implementierung den wichtigsten internationalen Organisationen in Albanien (u.a. EU, OSCE und Weltbank) vor. Obwohl das Gesetz eine gute Basis für die öffentliche Verwaltung in Albanien darstellte, musste es in der Folge noch in einigen Punkten ergänzt und verbessert werden, da es Widersprüche enthielt und Aspekte des Beamtentums nicht ausreichend 211 regelte (vgl. SIGMA 2000). Daher beriet SIGMA im Jahr 2002 die AÖV bei der Überarbeitung des Beamtengesetzes. Durch das Beamtengesetz von 1999 wurden zwei Institutionen mit dem Management und der Kontrolle der Umsetzung der Verwaltungsreform beauftragt: zum einen die Abteilung für Öffentliche Verwaltung (AÖV), die bereits 1994 gegründet worden war, zum anderen die Kommission für die öffentliche Verwaltung (KÖV), die erst durch das Beamtengesetz vom 11. November 1999 etabliert wurde. Die Unterstützung der beiden Institutionen wurde (bzw. blieb im Fall der AÖV) ein zentrales Anliegen der EU-Hilfsprogramme.267 Die Abteilung für öffentliche Verwaltung Die Aufgabe der Abteilung für öffentliche Verwaltung (AÖV) umfasste die Gestaltung des Managements und der Struktur der öffentlichen Verwaltung, der Personalpolitik und -entwicklung (inkl. Training).268 Obwohl die AÖV bereits 1994 etabliert wurde, war sie bis 1998 nicht voll funktionsfähig, da sie personell zu schwach ausgestattet wurde. Erst im November 1998 wurde ihr Personal von vier auf zwölf Angestellte erhöht. Im Rahmen des 1997er Programms der EU wurde die AÖV in den Jahren 1999 und 2000 durch Trainings für ihr Personal unterstützt. Darüber hinaus waren für die zweite Jahreshälfte von 2000 Weiterbildungen für Beamte zum neuen Beamtengesetz geplant. Die Trainings, bei denen ca. 600 Vertreter der öffentlichen Verwaltung weitergebildet wurden, fanden allerdings erst zu Beginn des Jahres 2003 statt. Die erheblichen Verspätungen in der Programmdurchführung hing u.a. damit zusammen, dass das Trainingsinstitut für die öffentliche Verwaltung (TÖV) sehr lange nicht operational war. So besaß das Trainingsinstitut, das 1999 gegründet und der Aufsicht der AÖV unterstellt wurde, bis 2003 weder ausreichendes Personal noch geeignete Räumlichkeiten, um Trainings für eine umfangreichere Anzahl von Beamten durchzuführen. Im Mai 2002 unterstützte SIGMA die Abteilung dabei, zwei Jahre nach dem Inkrafttreten des Beamtengesetzes Zusätze zum Gesetz zu erarbeiten, die kritische Aspekte des Beamtengesetzes klären sollten. Des Weiteren begann SIGMA – finanziert aus dem regionalen 2001er CARDS-Programm – die AÖV bei der Entwicklung eines kohärenten und transparenten Gehaltssystems für den öffentlichen Dienst auf der Basis der beschlossenen Gesetze nach 1999 zu beraten (vgl. IBM Consulting Service 2003).269 Schließlich erstellte SIGMA eine unabhängige Analyse des von der AÖV vorgeschlagenen ethischen Kodexes und von Weiterbildungsmate- 267 Allerdings wurde dieser zweifache Mechanismus, für das Management und die Kontrolle der öffentlichen Verwaltung, der mit dem Gesetz etabliert wurde, von SIGMA als problematisch angesehen. So zeigte sich in der Praxis, dass das Verhältnis zwischen AÖV und KÖV (bis mindestens 2003) gespannt war. 268 Vgl. im Folgenden European Commission (2003). 269 Diese Reform des Gehaltssystems wurde jedoch zunächst gestoppt, da sie auf erheblichen politischen Widerstand stieß (vgl. IBM Consulting Service 2003). 212 rialien für das Trainingsinstitut für die öffentliche Verwaltung, das sich mit Fragen der Ethik in der öffentlichen Verwaltung beschäftigte. Die Kommission für die öffentliche Verwaltung Die Kommission für die öffentliche Verwaltung (KÖV) wurde dem Beamtengesetz von 1999 nach als eine unabhängige Institution errichtet, die nur dem Parlament berichtet. Sie überwacht das Management des öffentlichen Dienstes und dient gleichzeitig als Berufungsinstanz für Beamte gegen Entscheidungen der Administration. Der Etablierung der Verwaltungskommission wurde von Seiten der EU eine gro- ße Bedeutung zugemessen. Sie wurde als wichtige und notwendige Institution für Albanien gesehen, da sie die Transparenz der Verwaltungsreform und die Professionalität der Rekrutierung der Beamten garantieren sollte. Daher unterstützte die EU den Aufbau der Verwaltungskommission. So wurde u.a. das Gebäude, in dem die KÖV ihren Sitz erhielt, renoviert und die Büros mit Möbeln und Computern ausgestattet. Außerdem beriet SIGMA die Kommission bei der Auswahl ihrer Mitglieder, bei der Erstellung ihrer internen Verfahren und der Struktur ihres Sekretariats (2002). Außerdem wurden Trainings für die Mitglieder der Kommission und das technische Personal durchgeführt (vgl. European Commission 2003). Obwohl der Verwaltungsreform nach 1997 eine zentrale Bedeutung im Rahmen der EU-Unterstützung für Albanien eingeräumt wurde, legte die EU in den Jahren 1998/1999 keine zusätzlichen Programme zur Unterstützung der allgemeinen Reform der albanischen Administration auf (vgl. GOPA 2001). Die Zurückhaltung kann vor allem damit erklärt werden, dass sich die Umsetzung der unter dem 1997er PHARE-Programm vorgesehenen Projekte erheblich verzögert hatte und damit die vorgesehenen Mittel nicht abgeflossen waren. Viele der bereits zwischen 1997 und 1999 geplanten Aktivitäten wurden erst in den Jahren 2001 bis 2003 durchgeführt. Zwar war für das Budgetjahr 2000 ein weiteres Programm zur Unterstützung der Verwaltungsreform unter PHARE geplant, das die Beratung für die AÖV, die KÖV und die Unterstützung beim Human Ressource Management und der Weiterbildung von Beamten umfassen sollte. Dieses wurde allerdings nicht durchgeführt.270 4.3.2.3. Die CARDS-Programme nach 2001: Rückzug aus der Unterstützung der allgemeinen Verwaltungsreform? Eine Evaluierung der EU-Unterstützung bei der Verwaltungsreform aus dem Jahr 2001 kam zum Ergebnis, dass „it takes several years, substantial budgets and a lot of effort both from the management of the Albanian Public Administration and foreign donors, external experts/advisors to upgrade the Albanian Public Administration to a 270 Interview mit einem Mitarbeiter der Delegation der Europäischen Kommission, am 9.3.2003 in Tirana. 213 professional level and international standards“ (GOPA 2001: 21). Trotz der hohen Bedeutung, die der Verwaltungsreform im Vorfeld der Entscheidung über die Eröffnung der Verhandlungen eines SAA mit Albanien von der Europäischen Kommission beigemessen wurde, wurde auch unter den CARDS-Programmen von 2001 und 2002 keine Unterstützung der allgemeinen Verwaltungskapazität eingeplant.271 Im Finanzierungsvorschlag für das CARDS Programm 2002 betonte die Kommission zwar, dass die öffentliche Verwaltung sowohl auf nationaler als auch lokaler Ebene schwach blieb. „There is a strong tendency to political nominations and nepotism, as well as financial corruption; the new Civil Service Commission remains toothless, and the new Civil Service Law remains to be properly implemented“ (vgl. European Commission 2002 a: 2). Die CARDS-Programme von 2001 und 2002 richteten sich im Bereich „Bildung administrativer Kapazitäten“ vor allem auf die spezifischen Bereiche der öffentlichen Verwaltung, die zur Vorbereitung der Umsetzung eines Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen von Bedeutung waren.272 Auch unter dem CARDS- Programm 2003 waren zunächst keine zusätzlichen finanziellen Mittel zur Unterstützung der allgemeinen Verwaltungsreform vorgesehen. Obwohl die europäische Kommission anerkannte, dass die öffentliche Verwaltungsreform „continues to be a basic factor slowing down specific administrative capacity building activities“ (European Commission 2003 a: 6). Nur aufgrund des Engagements eines Delegationsmitarbeiters wurde außerplanmäßig in das CARDS-Programm 2003 ein Projekt zur Unterstützung der allgemeinen Reform der öffentlichen Verwaltung in Höhe von 1 Mio. EUR aufgenommen, dessen Umsetzung 2004 begonnen werden sollte.273 Sein Ziel war es, die AÖV zu unterstützen, eine Öffentlichkeitskampagne für das 271 Die allgemeine Verwaltungsreform betrifft die Stärkung der Kapazitäten der Ministerien, der AÖV, der KÖV etc. Die spezifische Verwaltungsreform hingegen richtet sich auf einzelnen Bereiche der EU-Harmonisierungs- und Integrationsanforderungen, die für die Umsetzung eines SAA notwendig waren, wie u.a. Förderung des öffentlichen Auftragswesens, der staatlichen Beihilfen, der rechtliche und regulative Rahmen einschließlich Normen, technische Standards und Zertifizierung sowie veterinäre und phytosanitäre Kontrollen. 272 Dazu gehörte die Stärkung des öffentlichen Finanzmanagements (vor allem der Innenrevision), der Einnahmen durch Zölle und Steuern, die Einführung von Standards und Zertifikaten und die Koordination der externen Unterstützung. Für diesen Bereich waren unter dem CARDS-Programm von 2001 9 Mio. EUR vorgesehen, von insgesamt 37,5 Mio. EUR (vgl. Commission of the European Communities 2002). Zur Unterstützung der Stärkung des institutionellen und rechtlichen Rahmens des öffentlichen Beschaffungswesens, des Wettbewerbsystems und der Staatsbeihilfen sowie des statistischen Systems zur Harmonisierung mit europäischen statistischen Methoden und EU-Anforderungen wurden unter dem CARDS- Programm von 2002 6 Mio. EUR von insgesamt 44,9 Mio. EUR zur Verfügung gestellt (vgl. European Commission 2002 a). 273 Interview mit einem Mitarbeiter der Delegation der Europäischen Kommission, am 9.3.2003 in Tirana. Die Gesamtmittel unter dem CARDS-Programm 2003 betrugen 46,5 Mio. EUR. 214 Beamtengesetz und gegen Korruption zu initiieren sowie die Weiterbildung von Beamten im Trainingsinstitut der öffentlichen Verwaltung weiterzuführen.274 Erst im 2004er CARDS-Aktionsplan kam die Europäische Kommission zu dem Ergebnis, dass „Albania requires administrative capacity-building across every Government (sic) function, central, regional and local“ (European Commission o.J. a: 9). Problematisch war in ihrer Sicht vor allem, dass „(d)espite recent attempts at reform, recruitment, appointment and promotion procedures are not transparent. Corruption and nepotism are therefore still problems. The idea that the civil service exists to serve the public as well as the state, or that the civil service should be independent of political parties, has not yet taken firm hold“ (ebd.). Aus dieser Diagnose leitete die EU die Notwendigkeit einer weiteren Unterstützung für die allgemeine Verwaltungsreform ab, die sie in den Jahren zuvor (bis 2003) nicht gesehen hatte. Die Rückkehr zur stärkeren Fokussierung auf die Unterstützung der allgemeinen Verwaltungsreform muss im Zusammenhang mit den Verhandlungen über ein SAA gesehen werden, die 2003 begonnen worden waren. Bei ihnen wurde deutlich, dass die allgemeinen Reformen der öffentlichen Verwaltung, die von der Europäischen Kommission parallel zu den technischen Verhandlungen gefordert und erwartet worden waren, in den Jahren 2003 und 2004 nur schleppend voranschritten. Dieses Defizit und die Erkenntnis, dass die Verhandlungen den allgemeinen Reformprozess nicht weit genug vorangebracht hatten, lenkte die Aufmerksamkeit wieder stärker auf die allgemeine Verwaltungsreform. Auch in den SAP-Fortschrittsberichten für Albanien wurde regelmäßig betont, dass die Kapazitäten der albanischen Verwaltung entscheidend für die Bewältigung der Anforderungen sind, die durch das SAA an die Implementierungsfähigkeit der albanischen Institutionen gestellt werden.275 Zusammenfassend lässt sich damit feststellen, dass die EU – trotz der hohen Bedeutung, die der allgemeinen Verwaltungsreform für Albanien vor allem im Kontext der Vorbereitungen der SAA-Verhandlungen von der EU zugeschrieben wurde – in den Jahren 1998–2002 keine Programme auflegte, die diesen Bereich unterstützten. Die Unterstützung richtete sich viel mehr nur auf die formalen EU-Harmonisierungs- und Integrationserfordernisse für das SAA. Erst nach dem Beginn der Verhandlungen über ein SAA im Jahr 2003 gewann die Unterstützung der Institutionen der öffentlichen Verwaltung wieder größere Aufmerksamkeit in den Förderprogrammen der Kommission. Nach 2003 kann damit ein Wandel in der Herangehensweise der EU in der Verwaltungsreform wahrgenommen werden, mit der die allgemeine Verwaltungsreform wieder stärker in den Mittelpunkt gerückt wurde. 274 Zusätzlich wurde unter CARDS 2003 die Reform der Steuer- und der Zollverwaltung mit jeweils 4 bzw. 3 Mio. EUR unterstützt (vgl. European Commission 2003 a). 275 Für die Komponente der Verwaltungsreform waren unter dem CARDS-Programm 2004 4 Mio. EUR von insgesamt 63,5 Mio. EUR für das gesamte Unterstützungsprogramm vorgesehen, für 2005 4,3 Mio. EUR von 44,2 Mio. EUR (vgl. European Commission 2005 a). 215 4.3.2.4. Die Beurteilung der EU-Unterstützung für die Verwaltungsreform Im Folgenden soll zunächst die Unterstützungsleistung der EU, vor allem in den Jahren nach 1997, beurteilt werden. Dazu werden mehrere Evaluierungsstudien über die EU-Programme im Bereich der Verwaltungsreform in Albanien zwischen 1996 und 2001 einbezogen. Weitere Informationen stammen aus den Interviews, die die Verfasserin 2003 in Albanien mit zentralen Akteuren, die bei der Reform eine Rolle gespielt haben, durchgeführt hat.276 Zur Bewertung der EU-Unterstützung werden die im theoretischen Teil entwickelten Indikatoren herangezogen. Im Anschluss daran soll eine Einschätzung der Reformschritte in der albanischen öffentlichen Verwaltung und damit der „Wirkungen“ der EU-Programme gegeben werden. Dafür wird in erster Linie auf die Fortschrittsberichte der Europäischen Kommission, die seit 2001 jährlich erstellt wurden, und die Bewertung von Freedom House („Nation in Transit“) zurückgegriffen. Die Unterstützungsleistung der EU für die Verwaltungsreform in Albanien Die EU hat sich seit 1994 für die Verwaltungsreform in Albanien eingesetzt. Ihr Ziel war es, die Entwicklung von modernen administrativen Strukturen in der öffentlichen Verwaltung zu unterstützen und ihre Qualität und ihre Humanressourcen zu verbessern (vgl. Commission of the European Communities o.J.). Die kontinuierliche Unterstützung der EU durch die PHARE/CARDS-Programme und durch SIGMA, die nach 1997 verstärkt wurde, war insgesamt von hoher Relevanz angesichts der schwierigen Ausgangsbedingungen und den schwachen staatlichen Kapazitäten. Betrachtet man die Leistungsfähigkeit der EU, so sind allerdings erhebliche Probleme bei der Programmumsetzung zu erkennen. Eine Evaluierung der 1995er und 1997er EU-Hilfsprogramme im Bereich der Verwaltungsreform zeigt, dass die EU-Programme nicht befriedigend durchgeführt wurden (vgl. OMAS Consortium 1999). Ihre Wirkung auf die Verwaltungsreform wurde als ungenügend eingestuft, da zum Evaluierungszeitpunkt (Oktober 1998) die Vorbereitungen für die EU- Hilfsprogramme immer noch nicht abgeschlossen und daher keine Resultate erzielt worden waren.277 Auch eine Evaluierung aus dem Jahr 2001, die die EU-Strategie in Albanien und die PHARE-Programme zwischen 1996 und 2001 untersuchte, stufte die Unterstützung der EU-Programme im Bereich der allgemeinen Verwaltungsreform als unzureichend ein. „These programmes have received consistently poor ratings in monitoring reports, and have had very little impact“ (IDC/DS 2001: 24). Wiederum lag der Grund für die schlechte Evaluierung vor allem darin, dass geplante Aktivitäten der EU zum Untersuchungszeitpunkt noch nicht begonnen worden waren (vgl. 276 Interviews mit Vertretern der Delegation der Europäischen Kommission und der albanischen öffentlichen Verwaltung sowie externen Beratern, am 11.3.2003 und 5.2.2003 in Tirana. 277 Laut OMAS wird „ungenügend“ folgendermaßen definiert: „The component/activity is expected NOT to achieve most of its original/revised objectives“ (OMAS 1999: T 12). 216 IDC/DS 2001). Wie groß die Verzögerungen der Projekte waren, zeigt sich beispielsweise daran, dass die letzten Aktivitäten, die unter dem 1997er Programm zur Unterstützung der Verwaltungsreform geplant waren, erst Anfang des Jahres 2003 durchgeführt wurden. Als Gründe für die mangelnde bzw. langsame Umsetzung der Projekte können mehrere Probleme auf Seiten der EU-Administration als auch auf der albanischen Seite angeführt werden. Sie zeigen, dass die Organisationsweise der EU die Interaktion mit den albanischen Akteuren erschwerte, und verdeutlichen gleichzeitig die Abhängigkeit der externen Unterstützung von den innenpolitischen Rahmenbedingungen. Erstens führten vor allem die langwierigen PHARE-Verfahren zu Problemen bei der Umsetzung. Unter dem Dezentralen Implementierungssystem (DIS) von PHARE mussten die albanischen Programmverantwortlichen alle sechs Monate ein Arbeitsprogramm entwickeln, das jede einzelne Aktivität zur Unterstützung der Verwaltungsreform enthielt. Das Arbeitsprogramm musste dann sowohl von der Delegation in Tirana als auch von Brüssel angenommen werden, bevor die Aktivitäten beginnen konnten. Dieses langwierige Verfahren führte zu erheblichen Verzögerungen der Projekte. So wurde z.B. das erste dieser Arbeitsprogramm erst 15 Monate nach der Etablierung der Projektmanagementeinheit, im Februar 1998, verabschiedet. Alle bis dahin eingereichten Arbeitsprogramme waren zur Überarbeitung an die albanische Behörde zurückgewiesen worden, denn „they were of poor quality, in terms of detailed planning of the different components, the budget breakdown, and the proposed timetable for commitment and disbursement“ (OMAS Consortium 1999: 18). Auch eine schlechte Zusammenarbeit und Abstimmung zwischen den albanischen Verantwortlichen und den von der EU finanzierten Langzeitexperten, die den albanischen Projektmanagement- und -implementierungseinheiten zur Seite gestellt wurden, verhinderten eine effiziente Planung und Umsetzung von Projekten. Eine positive Ausnahme von dieser Beurteilung bildete die im Auftrag der EU arbeitende Einheit SIGMA. Ihre Leistungen wurden in Evaluierungen als gut im Hinblick auf die Relevanz und Qualität des Designs, die Effizienz, die Effektivität, den Einfluss und die Nachhaltigkeit der Unterstützung bezeichnet (vgl. IBM Consulting Service 2003, IDC/DS 2001). Gründe dafür können in den folgenden Aspekten gesehen werden: SIGMA konnte durch die kontinuierliche Unterstützung der Reform der öffentlichen Verwaltung in Albanien seit 1994 gute Beziehungen zu den albanischen Partnern (vor allem zur AÖV) in der öffentlichen Verwaltung aufbauen (vgl. IBM Consulting Service 2003). So schrieb die albanische Seite der Unterstützung durch SIGMA eine wichtige Rolle bei der Reform der öffentlichen Verwaltung zu. „Several Albanian interlocutors confirmed the important role of Sigma activities in the area of policy preparation and the search for solutions to politically charged problems“ (ebd.: 9). Außerdem galt SIGMA als kompetent und relevant in Hinblick auf die lokale Situation. Die Projektaktivitäten von SIGMA waren nachfrageorientiert und in Absprache mit den albanischen Partnern vorbereitet. Schließlich schätzten die albanischen Partner, dass die Hilfe von SIGMA auf Anfrage hin schnell und ohne langwierige bürokratische Verfahren in Anspruch genommen werden konnte. 217 Betrachtet man das gesamte EU-Hilfsprogrammen im Bereich der öffentlichen Verwaltungsreform, so fehlte zweitens die strategische Ausrichtung an den zentralen Zielen der EU in diesem Sektor (vgl. IDC/DS 2001). Dieses Problem verweist auf die mangelnde Operationalisierung der Strategiepapiere der EU durch die Hilfsprogramme. „Overall, the Delegation still lacks the capacity – either in organisational terms, or in human resources – to develop a strategic approach“ (ebd.: 50). So wurden keine ausreichenden Schlussfolgerungen aus den Evaluierungen der EU- Programme gezogen und zu wenig auf den Erfahrungen, die in vorherigen EU- Programmen zur Unterstützung der Verwaltungsreform gemacht worden waren, aufgebaut.278 „While strategy documents correctly identify institutional reform as a key cross-cutting issue, in practice ‚public administration reform‘ in the Delegation means a collection of small projects“ (ebd.). So bestand das 1997er Programm zur Unterstützung der Verwaltungsreform, eines der zentralen und finanziell umfangreichsten Programme im Untersuchungszeitraum, aus unzähligen voneinander isolierten Aktivitäten, die nicht in eine kohärente Reformstrategie eingepasst und schlecht mit anderen internationalen Organisationen koordiniert waren.279 Drittens wird die EU in den Evaluierungen dafür kritisiert, dass sie zu wenig die Kapazitätsengpässe der öffentlichen Verwaltung in Albanien berücksichtigte, die sie in die Durchführung ihrer Projekte einbezog. Insgesamt unterschätzte die EU (ähnlich wie andere europäische und internationale Organisationen) die Schwäche des albanischen Staates.280 Erst nach 1997 wurde der albanische Staat als regelnde Instanz „entdeckt“ und auf seine Reform im Sinne der Stärkung seiner neuen Funktionen innerhalb einer sich demokratisierenden Gesellschaft abgezielt. Schlecht ausgebildetes oder fehlendes Personal (wegen „brain drain“ oder politischen Personalentscheidungen), vor allem in den PMU und PIU, erschwerten die Projektidentifizierung und die spätere Umsetzung. So kam es z.B. nach dem Regierungswechsel von der DP zur SP 1997 in einem größeren Umfang zu einem Austausch von Personal, besonders auf der Ebene von Beamten des höheren Dienstes. Durch solche Personalwechsel ging das „institutionelle Gedächtnis“ bezüglich der bisherigen Reformerfahrungen und der entsprechenden EU-Projekte zur Unterstützung der Verwaltungsreform verloren. Mangelnde Kenntnisse der EU-Verfahren auf albanischer Seite führten dazu, dass die Delegation der Europäischen Kommission 278 Interview mit einem Mitarbeiter der Delegation der Europäischen Kommission, am 9.3.2003 in Tirana. 279 Die Durchführung einer Vielzahl von einzelnen Projektkomponenten, die an unterschiedliche externe Dienstleister (Experten) vergeben wurden, führte zu einem erheblichen administrativen und Koordinierungsaufwand und einem Mangel an Transparenz. So muss z.B. jeder Vertrag den EU-Verfahren genügen und einzeln überwacht werden (vgl. OMAS Consortium 1999). 280 Dem liegt die falsche Einschätzung zugrunde, dass der Staat in den ehemaligen kommunistischen Ländern Mittel- und Osteuropas wegen seiner Autorität „stark“ gewesen sei und sich aus der Gesellschaft und Wirtschaft zurückziehen sollte. Daher stand bei der Unterstützung des Reformprozesses zunächst die Privatwirtschaft und der Rückzug des Staates aus der Wirtschaft im Vordergrund. 218 die projektdurchführende albanischen Stellen stark unterstützen musste. So wurden teilweise sogar „genuine“ Aufgaben der PMU, wie z.B. die Erstellung der halbjährlichen Arbeitsprogramme, Leistungsbeschreibungen für Experten, das Shortlisting etc., von der Delegation übernommen, um die Umsetzung der Projekte zu beschleunigen (vgl. OMAS Consortium 1999). Berücksichtigt wurde von der Europäischen Kommission nicht, dass – vor allem in den ersten Jahren nach dem Zusammenbruch der staatlichen Institutionen im Jahr 1997 – „the Albanian public administration has not yet the skills and the abilities to co-manage a Phare or CARDS Project in the decentralized way“ (GOPA 2001: 19). Allerdings vereinfachte die Europäische Kommission nach 2001 mit der Einführung des CARDS-Programms in Albanien und im Rahmen der allgemeinen Reform der Administration der EU-Hilfsgelder die Verfahren für das Projektmanagement. Außerdem wurde das Management der EU- Projekte sowie deren finanzielle und administrative Abwicklung an die Delegation der Europäischen Kommission zurückgegeben („Rezentralisierung“) und die albanischen Projektpartner auf diese Weise entlastet.281 Viertens wird in den Evaluierungen kritisiert, dass die EU ihre Programme ohne ausreichende Konsultation mit der albanischen Administration oder der Zivilgesellschaft entwickelte. So galt z.B. auch das Reformprogramm SIPAR aus albanischer Sicht „as a programme ‚imposed‘ by the international donors, rather than a common strategy agreed by the Albanian Government and the international donor community“ (OMAS Consortium 1999: 21 f.). Damit fehlte den albanischen Institutionen nach Ansicht der Evaluierer ein gutes Verständnis von SIPAR und eine Verpflichtung gegenüber den anvisierten Reformen. Während die bisher genannten Probleme in erster Linie mit der Organisation und der Struktur bzw. der richtigen Einschätzung der Situation in Albanien (Kenntnisse der lokale Bedingungen) der EU zusammenhingen, lag ein weiterer Grund für die geringen und verzögerten Leistungen der EU in der wiederkehrenden politischen Instabilität, vor allem zwischen 1997 und 2000. Sie erschwerte erheblich eine effiziente und zeitgerechte Umsetzung der EU-Hilfsprojekte. So erfolgten in der Legislaturperiode der SP-Regierung zwischen 1997 und 2001 drei Wechsel im Amt des Ministerpräsidenten, die eine unsichere Umgebung für die Projektumsetzung schafften (u.a. weil sie häufig mit Personalveränderungen in der Verwaltung einhergingen).282 Darüber hinaus sorgte die Kosovo-Krise dafür, dass die innenpolitischen Reformen und die Umsetzung der EU-Projekte 1999 für mehrere Monate an Priorität verloren. Eine zusätzliche Instabilität brachte jede Wahl mit sich, denn „the majority of Albanians involved in the Project were more preoccupied with the electoral campaign than with the implementation of the Project“ (GOPA 2001: 17). Wendet man die im Theorieteil der Arbeit vorgestellten Bewertungskriterien für die Projekte der EU an, so wird deutlich, dass die EU eine langfristige Unterstützung zur Verfügung stellte. Ihre Projekte waren aber kleinteilig und trugen nicht zu einer 281 Vgl. Kapitel 4.2. Struktur und Organisation der EU. 282 Auch in der Legislaturperiode zwischen 2001 und 2005 kam es zu mehreren Wechseln im Amt des Ministerpräsidenten und im Ministerrat (vgl. Kapitel 3.2). 219 Gesamtstrategie für die Entwicklung und die Reform der öffentlichen Verwaltung in Albanien bei. Darüber hinaus berücksichtigte sie bei der Entwicklung ihrer Programme zu wenig die landesspezifischen Probleme (z.B. Kapazitätsengpässe in der öffentlichen Verwaltung). So wurde das Dezentralisierte Implementierungssystem der EU-Projekte kurz nach der Staatskrise von 1997 in Albanien eingeführt. Die zu dieser Zeit ohnehin geschwächten staatlichen Institutionen wurde durch die zusätzliche Verantwortung für die Durchführung der EU-Projekte überlastet. Außerdem weitete die EU erst in Reaktion auf die Krise von 1997 ihre Unterstützung für die öffentliche Verwaltung aus, legte spezifische Konditionen für die EU-Förderung und Indikatoren zur Überprüfung der Reformfortschritte fest. Schließlich wurde deutlich, dass die EU ihre Programme nicht ausreichend unter Einschluss von Interessensgruppen entwickelte („top-down“-Herangehensweise). Ihre Absicht, den Kapazitätsaufbau der albanischen Administration zu unterstützen, war insgesamt nur begrenzt „erfolgreich“ i.S. der Erreichung ihrer anvisierten Ziele. Dies lag aber auch an der hohen politischen Instabilität in Albanien, die die Reform der öffentlichen Verwaltung beeinträchtigte. Die Reformschritte im Bereich der öffentlichen Verwaltung Betrachtet man die Entwicklungen in den Bereichen, die die EU durch Förderprogramme unterstützt hat, so ergibt sich das folgende Bild:283 Insgesamt verlief die Reform der öffentlichen Verwaltung bis 1999 langsam, obwohl die EU und andere internationale Organisationen nach 1997 umfangreiche Mittel zur Verfügung stellten (vgl. OMAS Consortium 1999). Das lag laut der Evaluierung von OMAS vor allem am fehlenden politischen Willen der Regierung zur Reform. Trotz erheblicher Probleme bei der Umsetzung spielten die PHARE-Programme allerdings nach 1997 eine wichtige Rolle bei der Wiederbelebung der Verwaltungsreform (vgl. OMAS Consortium 1999). Die EU leistete in dieser Zeit durch die Bereitstellung von SIGMA- Experten einen zentralen Beitrag zur Entwicklung eines gesetzlichen Rahmens für die Modernisierung der öffentlichen Verwaltung in Albanien, der von der internationalen Gemeinschaft positiv bewertet wurde. Mit der Verabschiedung des Beamtengesetzes und der Regeln für die administrativen Verfahren wurde der allgemeine rechtliche Rahmen für die öffentliche Verwaltung geschaffen. Dieser bildete eine gute Basis für den Aufbau und das Management der öffentlichen Verwaltung und stand zu einem großen Teil in Übereinstimmung mit europäischen Standards für die öffentliche Verwaltung. Weiterhin wurde mit Unterstützung von SIGMA das Gesetz über die Organisation des Ministerrats (das bereits seit langer Zeit gefordert worden war), das Gesetz über die Kontrolle des Vermögens von Beamten und ein ethischer Kodex beschlossen. Schließlich wurde der Geltungsbereich des Beamtengesetzes im Jahr 2003 auf die Steuerverwaltung 283 Vgl. im Folgenden die SAP-Berichte der Europäischen Kommission seit 2002 (vgl. Commission of the European Communities 2002, 2003, 2004 a). 220 und die öffentliche Beschaffungsagentur und im Jahr 2005 auf die Lokalregierung und die Präfekturen ausgeweitet. Mit der Etablierung eines gesetzlichen Rahmens für die Verwaltungsreform unternahm Albanien damit insgesamt auf formaler Ebene einen wichtigen Schritt in der Reform der öffentlichen Verwaltung. „There has been considerable progress in the adoption of a broad framework (…) in large part because influential donors (the EC and World Bank) have made financial assistance conditional on these reforms“ (IDC/DS 2001: 23). Allerdings befand sich die Reform der öffentlichen Verwaltung Anfang 2000 immer noch im Anfangsstadium, denn „beyond broad legislative changes there is still little progress in real implementation“ (ebd.). Für das Jahr 2001 gelangte daher die Europäische Kommission bei der allgemeinen Beurteilung der Fortschritte zu der Schlussfolgerung, dass die Reform der öffentlichen Verwaltung noch keine konkreten Ergebnisse bei der Umsetzung gebracht hatte. Trotz neuer Bestimmungen zur Rekrutierung und Beförderung von Beamten setzte sich z.B. das alte System der politisch motivierten Nominierungen und des Nepotismus in der öffentlichen Verwaltung fort. Dem Fortschrittsbericht zufolge war die öffentliche Verwaltung immer noch schwach, die Ausstattung und die Infrastruktur unzureichend und das Personal nur begrenzt ausgebildet und motiviert. Allerdings diagnostizierte die EU in ihrem SAP-Bericht über die Entwicklungen im Jahr 2002 erste Fortschritte, so schien z.B. der Gebrauch von fairen und professionellen Rekrutierungsverfahren eine größere Akzeptanz und Anwendung zu finden. Außerdem beschloss die albanische Regierung eine Gehaltserhöhung um 75 Prozent für die zentrale Verwaltung, verbesserte die Karriereaussichten von Beamten und entwickelte eine neue Jobklassifizierung. Die Reform erlitt durch politische Nominierungen in Folge mehrerer Wechsel in der Regierung im Jahr 2002 erhebliche Rückschläge.284 Auch nach den Lokalwahlen im Herbst 2003 kam es zu Vorfällen von politischen Nominierungen in der öffentlichen Verwaltung. In den Fortschrittsberichten über die Jahre 2003 und 2004 wurde daher von der EU kritisiert, dass der politische Wille und die Entschlossenheit fehlte, eine moderne, unabhängige und effiziente öffentliche Verwaltung aufzubauen. Diese Kritik muss in engem Zusammenhang mit den schleppenden Fortschritten während der Verhandlungen für ein SAA gesehen werden. Für anhaltende Probleme, wie Korruption, politische Einmischung, chronischer Mangel an gut ausgebildetem Personal, hohe Fluktuation in der Verwaltung und fehlende Umsetzung des gesetzlichen Rahmens wurden von der Regierung keine Lösungen entwickelt. Anerkannt wird jedoch bei der Beurteilung der Entwicklungen 2004, dass Fortschritte im Bereich der Auf- 284 Fatos Nano trat im September 1998 zurück. Er wurde von Pandeli Majko abgelöst, der bis Oktober 1999 im Amt blieb. Nach seinem Rücktritt war Ilir Meta bis September 2001 Ministerpräsident (vgl. Schmidt-Neke 1998, 2002). 221 sichtsfunktion der Verwaltungsreform durch die KÖV, der Personalauswahl und des Training von Beamten erreicht wurden.285 Insgesamt wurde in allen Berichten der EU zwischen 2001 und 2004 die Fähigkeit Albaniens, wegen geringer Verwaltungskapazitäten die adäquate Umsetzung der Verpflichtungen eines SAA zu garantieren, ernsthaft in Frage gestellt. Damit blieben die institutionelle Entwicklung der albanischen öffentlichen Verwaltung und die Umsetzungskapazitäten des formalen gesetzlichen Rahmens schwach. Eine Anwendung des etablierten rechtlichen Rahmens und damit eine Verbesserung der Funktion der öffentlichen Verwaltung konnte die EU nur begrenzt bewirken. Tabelle 36: Bewertung von Freedom House „Nations in Transit“ für Albanien (1997–2005) 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 Governance 4.75 5.00 4.75 4.25 4.25 4.25 4.25 N/A Korruption N/A N/A 6.00 5.50 5.25 5.00 5.25 5.25 Quelle: http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=47&nit=356&year=2005 (12.4.2007). NIT Rating: Skala von 1–7, wobei 1 das höchste Niveau der demokratischen Entwicklung und 7 das niedrigste Niveau anzeigt. So zeigt auch die Beurteilung von „Nations in Transition“, dass sich der Bereich „Governance“ nach 1998 verbessert hat, allerdings seit 2001 auf gleichbleibendem Niveau verharrt. In Bezug auf die Korruption kommen die Berichte zum Ergebnis, dass zwar bis zum Jahr 2004 eine Besserung zu erkennen ist (wenn auch von einem sehr niedrigen Ausgangsniveau), seit 2004 allerdings Rückschritte zu verzeichnen sind. 285 Bis dahin hatte die KÖV ihre Funktion nur eingeschränkt wahrgenommen, denn sie beschloss erst mit mehr als zweijähriger Verspätung ihre internen Verfahrensregeln. Auch der Vorsitzende der Kommission wurde erst 2002 ernannt. Die Funktionsfähigkeit der Kommission wurde außerdem dadurch behindert, dass sich ihre Aufgabenbeschreibung (laut dem Beamtengesetz) mit der der AÖV teilweise überschnitt. Das führte zu Kompetenzrangeleien, mit dem Ergebnis der Handlungsunfähigkeit (vgl. Commission of the European Communities 2003). 222 Tabelle 37: Beurteilung der Fortschritte im Bereich der öffentlichen Verwaltungsreform in Albanien (SAP-Bericht 2002 für das Jahr 2001) Allgemeine Beurteilung Public administration is weak and still subject to political and financial influence. Nepotism and corruption are frequent in the Government and public administration. The reform of the public administration initiated in 2000 has not yielded concrete results and remains, in general, at its initial phase (exception in customs and tax administrations). Overall, Albanian public administration is weak and, in most cases, not yet in the position to ensure adequate implementation of the central instruments of the SAP. Equipment and infrastructures are limited, and human resources scarce and not always properly trained and motivated. Rechtlicher Rahmen The Civil Service Law (CSL), cornerstone of the system, is not yet fully implemented, particularly at local level. In many places, the old system continues to prevail with its strong tendency to nepotism and political nominations. Abteilung für öffentliche Verwaltung One of the central issues is the current salaries and career prospects offered by the Albanian public administration which, despite recent improvements, are not yet attractive enough to secure the recruitment, motivation and retention of competent staff. Verwaltungskommission The Civil Service Commission (CSC), established to monitor the implementation of the Civil Service Law, is not fully functional, and the implementation of its decisions has been poor. It has not yet approved its internal regulations (due by mid-2000) and no chairman has been appointed. Prioritäten für die nächsten 12 Monate Ensuring full implementation of the CSL. In this context, it is particularly important: 1) Civil Service Commission and Training Institute for the Public Administration to become fully operational, 2) implement fair and professional selection procedures, 3) find imaginative solutions to improve salaries and career prospects of civil servants. Quelle: Eigene Darstellung auf Grundlage von Commission of the European Communities 2002. 223 Tabelle 38: Beurteilung der Fortschritte im Bereich der öffentlichen Verwaltungsreform in Albanien (SAP-Bericht 2003 für das Jahr 2002) Allgemeine Beurteilung There has been some progress in terms of public administration, but it has been regretfully offset by cases of political nominations and nepotism in a number of crucial areas, in particular in the aftermath of the various changes of Government in 2002. Overall, Albanian public administration remains weak and, in most cases, it is not yet in a position to ensure adequate implementation of the central instruments of the SAP, such as a future SAA or EC financial assistance. Equipment and infrastructures are limited, and human resources are scarce, thinly spread and not yet properly trained. The process of negotiations should bring added exposure to EU issues and perhaps, greater motivation to those limited resources. Rechtlicher Rahmen Insufficient implementation of the public administration-related legislative framework, cases of corruption, political interference and difficulties by the central public administration institutions to defend their positions vis-à-vis the Government. The adoption in September 2002 of new legislation on salary determination contradicting the Civil Service Law has created unnecessary confusion and action should be urgently taken by the Government to address this matter. In January 2003, the Law on the Organisation of the Council of Ministers was passed by the Parliament, which is a positive step. Abteilung für öffentliche Verwaltung The use of fair and professional selection procedures appears to be more broadly accepted and implemented, but political nominations have still been far too frequent (e.g. in customs). Albania has made progress regarding salaries and career prospects of civil servants (average 75 % increase for the central administration in 2002). A new job classification has also been developed although, for the time being, it has only been implemented in the structures depending on the Council of Ministers. It is now essential that the rules to determine job classification and job evaluation are properly implemented, and the related salary structure fully respected at all levels. 224 Verwaltungskommission The CSC has now a chairman, is apparently duly staffed and has adopted its internal regulations, but should make further efforts to respond to its obligations under the law, i.e. to effectively monitor the Civil Service Law and guarantee its implementation. Prioritäten für die nächsten 12 Monate Ensuring full implementation of the Civil Service Law and its secondary legislation. In this context, it is particularly important that: 1) CSC and Training Institute for Public Administration become fully operational, 2) fair and professional selection procedures be implemented, 3) continued improvement salaries and career prospects of civil servants**. ** Recommendation included in the 2002 SAP report, partially implemented. Substantial strengthening of the public administration and its implementation capacity at an horizontal level, but also in particular in SAA-related areas. Quelle: Eigene Darstellung auf Grundlage von Commission of the European Communities 2003. 225 Tabelle 39: Beurteilung der Fortschritte im Bereich der öffentlichen Verwaltungsreform in Albanien (SAP-Bericht 2004 für das Jahr 2003) Allgemeine Beurteilung Public administration reform has seen some progress. However, more determination and political will is necessary to create a modern, independent and efficient public administration. Long-standing issues such as corruption, political interference, chronic lack of adequate human resources, high turn-over, and insufficient implementation of the public administration-related legal framework, continue to hamper the consolidation of a professional and independent civil service. In 2003, not all reform objectives were met. The ability of the public administration to implement commitments in respect of the Stabilisation and Association Agreement (SAA) remains an issue of concern. Equipment and infrastructure are limited, with staff generally insufficient, not always properly trained, and subject to too-high a turnover. Rechtlicher Rahmen The adoption of the law on control of officials’ assets in April 2003, the adoption of a new Code of Ethics have all been positive steps. Measures have been taken aimed at extending the scope of the CSL (incl. Albanian Public Procurement Agency and Tax Administration). In addition, steps are being taken to ensure that CSL principles are also applied to customs officials. Amendments to the CSL were not adopted, contrary to the government’s plans. Abteilung für öffentliche Verwaltung The recovery by the Department of Public Administration (DoPA) of its competence on fixing public administration’s salaries and steps towards improving the career and salaries system, has been positive. Although the use of fair and professional selection procedures has seen some progress, subjective nominations remain far too frequent (esp. in the months preceding and following the local elections of October 2003). DoPA was unable to produce very much needed guidelines in respect of recruitment procedures, the career system and disciplinary measures. 226 Verwaltungskommission The CSC now appears to function better, but should make further efforts to ensure that all its duties under the law are properly implemented. Progress in the dispute settlement function and in the monitoring of CSL implementation at local level is now crucial. A clearer division of responsibilities and better understanding between DoPA and the CSC has been established. Prioritäten für die nächsten 12 Monate In order to prepare adequately for the implementation of any future SAA, Albania should, in addition to general reform of the public administration, ensure rapid and substantial strengthening of those state bodies that will be directly involved in implementing key SAA provisions. Albania should therefore make determined efforts to address the above-mentioned problems, and to strive to create a professional and well equipped public administration capable of responding to the many challenges – both present and future – that it faces. Quelle: Eigene Darstellung auf Grundlage von Commission of the European Communities 2004 a. 227 Tabelle 40: Beurteilung der Fortschritte im Bereich der öffentlichen Verwaltungsreform in Albanien (SAA Report 2005 für das Jahr 2004) Allgemeine Beurteilung Public administration reform had seen some progress, but more determination and political will is necessary to ensure further improvement. Albania has made progress in improving the oversight, recruitment and training of the civil service and taken steps to enhance its legal framework. The Albanian civil service remains hindered by a pervasive lack of understanding of the need for, or will to implement, a real separation between the political and administrative levels. Political appointments, down to Director level in most central ministries, are still the norm. Career prospects in the civil service and other public service remain poor. The ability of the public administration to implement potential Stabilisation and Association Agreement (SAA) commitments remained an issue of concern. Rechtlicher Rahmen Proposed amendments to the Civil Service Law (which provides an overall legal framework for the public services with common principles for all civil servants) were approved by the Council of Ministers in March 2005 to ensure that local government and prefectures – bodies not previously covered – will fall under the law. The amendments also foresee the improvement of recruitment and potential retention of civil servants within the public administration. These amendments remain to be adopted by parliament. Shortcomings of the planned amendments to the Civil Service law include the reduction of the appeal period for appointments, and potential contradictions with the Code of Administrative Procedure. Abteilung für öffentliche Verwaltung The DoPA has taken a number of steps to make the recruitment process for civil servants more transparent. It has published vacancies and the results of open competitions on its website, and has drafted a manual on recruitment for adhoc recruitment committees in an effort to reduce political interference. While open recruitment practices for the central civil service are gradually becoming accepted, delays and inefficiencies in recruitment can cause staff shortages in crucial areas (such as the administration of justice). Salary structures are currently under review, with a view to possible adjustment. Salary and reward levels are highly variable across the civil service and in the public sector more generally. There is no single legal framework for the bonus system, rendering it impossible for the Ministry of Finance to properly budget costs. 228 Verwaltungskommission The CSC is now beginning to work more effectively. In particular, the role of inspectors is being more carefully defined and their activities better focused on the management of the civil service. Prioritäten für die nächsten 12 Monate Considerable efforts remain necessary to restrict political appointments to the appropriate levels, improve salaries and career structures and introduce performance management to raise the effectiveness of the public administration. Quelle: Eigene Darstellung auf Grundlage von European Commission 2005 a. 4.3.3. Die Instrumente der Integration II: Die Förderprogramme der EU zur Unterstützung der albanischen Zivilgesellschaft Die EU unterstützte seit Mitte der 1990er die Zivilgesellschaft in Albanien. Das Interesse der EU an ihrer Förderung hat mehrere Gründe: Zum einen wird die Zivilgesellschaft als eine wichtige „Gegenkraft“ zur Regierung verstanden, die sie kontrollieren und für ihre Handlungen verantwortlich machen kann (vgl. European Commission 2002 b). Zudem ist die Zivilgesellschaft in mehreren Bereichen aktiv, aus denen sich der albanische Staat zurückgezogen hat bzw. in denen er kein Engagement zeigt oder zeigen kann (z.B. soziale Dienstleistungen). Schließlich soll durch die Förderung der Zivilgesellschaft die schwach ausgeprägte demokratische politische Kultur in Albanien gestärkt werden. Besonders nach der Initiierung des SAP im Jahr 2000 wurde die Demokratisierung und die Stärkung des Rechtsstaats eine der wichtigsten Konditionen für die Integration Albaniens in die EU (vgl. Delegation of the European Commission in Albania 2002 b). In diesem Rahmen war es das erklärte Ziel der EU, der Entwicklung der Zivilgesellschaft und dem Wachstum von NROs mehr Aufmerksamkeit zu schenken, „in order to ensure an enhanced contribution in social, political and community based life“ (Delegation of the European Commission in Albania 2002 b: 1). Die Unterstützung der Zivilgesellschaft durch die EU wurde im Rahmen von mehreren Programmen geleistet: Zum einen durch länderübergreifende EU- Förderprogramme, wie das sog. horizontale PHARE-Demokratieprogramm und die Europäische Initiative für Demokratie und Menschenrechte („European Initiative for Democracy and Human Rights“, EIDHR).286 Zum anderen wurden seit 2002 erstmals innerhalb des nationalen CARDS-Programms für Albanien finanzielle Mittel für die Komponente „Demokratische Stabilisierung“ bereitgestellt, die sich u.a. auch an die Zivilgesellschaft richtet. 286 Horizontale Programme sind länderübergreifend angelegt und werden von Brüssel aus zentral gesteuert.