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Judith Hoffmann, Die Instrumente der Integration I: Politischer Dialog und Verhandlungen für ein Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen (SAA) in:

Judith Hoffmann

Die Integration Südosteuropas, page 178 - 203

Die Demokratisierungspolitik europäischer Organisationen in Albanien

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4075-1, ISBN online: 978-3-8452-1211-1 https://doi.org/10.5771/9783845212111

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178 sehr schwer, der albanischen Bevölkerung die Mechanismen und Verfahren der EU verständlich zu machen.227 Das folgende Beispiel verdeutlicht dieses Problem: Die Vielzahl der involvierten Akteure der EU und die teilweise fehlende Absprache zwischen Brüssel und Tirana führten zu Widersprüchlichkeiten und falschen Aussagen. So berichtete z.B. die albanische Presse im Jahr 2003 über einen angeblich „geheimen Report“ der EU über kritische Entwicklungen in Albanien, u.a. im Bereich der Justiz (vgl. Delegation of the European Commission in Albania 2003). Das führte zu aufgebrachten Diskussionen in Tirana, da die Nachricht über einen „geheimen“ Bericht sofort negative Assoziationen mit den Überprüfungen durch das kommunistische Regime in Albanien auslöste. In dieser Situation erklärte die Delegation in Albanien, dass die EU keine geheimen Berichte über Albanien verfasse und dass der Bericht nur intern sei, aber die albanische Regierung alle genannten Probleme und Details bereits kenne. In demselben Kontext behauptete die Pressesprecherin von Chris Patten, dass es sich in der Tat um einen Geheimbericht der EU handeln würde, was erneute Unruhe in der politischen Landschaft in Tirana auslöste. Das Beispiel verdeutlicht, wie wichtig eine richtige „Verortung“ einer Nachricht im lokalen Kontext für das Image der EU in Albanien sein kann.228 Die geringe Wahrnehmung der Delegation in der albanischen Öffentlichkeit verwandelte sie nach Aussagen von einem albanischen Experten gleichsam in eine „stumme“ Institution.229 Die politische Sichtbarkeit der Delegation erhöhte sich erst, als die EU mit der Initiierung des SAA und des Stabilitätspakts für den Westlichen Balkan insgesamt eine größere Bedeutung als politischer Akteur in der Region erhielt. Erst mit den Vorbereitungen für die Verhandlungen über ein SAA mit Albanien in den Jahren 2001/2002, die mit einem intensiven Monitoring der Entwicklungen in Albanien durch die EU verbunden waren, gewann die EU insgesamt mehr Aufmerksamkeit in der albanischen Öffentlichkeit. Auch die jährlichen Fortschrittsberichte, die seit 2002 zum Monitoring der Fortschritte Albaniens von der Kommission erstellt werden, sind Anlass zu einer öffentlichen Diskussion in Albanien. 4.3. Die Instrumente der europäischen Integration Albaniens Im Folgenden werden die beiden zentralen Instrumente betrachtet, mit denen die EU die Länder des Westlichen Balkans näher an ihre Strukturen heranzuführen versuchte. Das erste Instrument besteht im politischen Dialog und in den Verhandlungen über ein SAA zwischen Albanien und der EU. Das zweite Instrument ist die finanzielle und technische Hilfe der Kommission der Europäischen Union, die vor allem 227 Interview mit einem Vertreter der Delegation der Europäischen Kommission in Albanien, am 10.3.2003 in Tirana. 228 Ebd. 229 Interview mit einem Vertreter der albanischen Zivilgesellschaft, am 22.1.2003 in Tirana. 179 in Form von Projekten umgesetzt wurde. Beide Instrumente stellen die zwei wesentlichen Anreize dar, die die EU den Ländern des Westlichen Balkans für die Transformation in Richtung Demokratie und Marktwirtschaft anbot. Besonders nach 1997 wurde das Engagement der EU – vor dem Hintergrund des Stabilisierungs- und Assoziierungsprozesses für die gesamte Region des Westlichen Balkans – zentral für den Reformprozess in Albanien. Im ersten Teil des Kapitels wird im Folgenden zunächst der politische Dialog der EU mit Albanien im Vordergrund stehen. Im zweiten Teil des Kapitels wird die technische Hilfe der EU in zwei für die Demokratisierung zentralen Bereichen, der Reform der öffentlichen Verwaltung und der Förderung der Zivilgesellschaft, analysiert. 4.3.1. Die Instrumente der Integration I: Politischer Dialog und Verhandlungen für ein Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen (SAA) Im Folgenden wird der politische Dialog zwischen der EU und Albanien sowie die Verhandlungen über ein SAA und das damit verbundene Monitoring als eines der Instrumente untersucht, mit dem die EU auf die Unterstützung des Demokratisierungsprozesses in Albanien und eine Anpassung an liberal-demokratische Normen abzielte. Der politische Dialog soll hier definiert werden als reguläre bilaterale Treffen auf der höchsten politischen Ebene zwischen der EU und Albanien, der die Konsultation und den Austausch von Meinungen zu allen Themen des gemeinsamen Interesses und insbesondere Fragen des Integrationsprozesses umfasst (vgl. Börzel/ Risse 2004). Bis Ende der 1990er Jahre war die einzige vertragliche Beziehung zwischen Albanien und der EU das Handels- und Kooperationsabkommen, das im Jahr 1992 in Kraft trat. Fester Bestandteil des Abkommens war der politische Dialog zwischen der EU und der albanischen Regierung. In einem „Gemeinsamen Komitee“ (Joint Committee), das sich regelmäßig traf, wurden alle wichtigen Fragen, die das Abkommen betrafen, auf bilateraler Ebene diskutiert. Albanien bewarb sich bereits 1995 um eine Eröffnung von Verhandlungen für ein Assoziationsabkommen. Bei der Prüfung der Voraussetzungen für ein Freihandelsabkommen für Güter, Dienstleistungen und Kapital zwischen der EU und Albanien war die Kommission allerdings zu dem Ergebnis gekommen, dass ein „klassisches Assoziationsabkommen“ nicht angestrebt werden konnte (vgl. Europäische Kommission 1996). Obwohl der Rat für Allgemeine Angelegenheiten im Januar 1996 die Kommission aufforderte, einen Vorschlag für eine neue Art von Abkommen mit Albanien zu entwickeln, führten die Manipulationen bei den Parlamentswahlen in Albanien im Jahr 1996 und die politische und wirtschaftliche Krise im Jahr 1997 dazu, dass dieser Plan aufgeschoben wurde. Erst 1999 entschied sich die EU im Zusammenhang mit der Entwicklung der regionalen Integrationsstrategie für die 180 Länder des Westlichen Balkans zu einer Weiterführung und Vertiefung der vertraglichen Beziehungen zwischen Albanien und der EU.230 Die EU bot der Region mit der Entwicklung des SAA einen wichtigen Rahmen für die zukünftigen Beziehungen, der eine Integrationsperspektive einschloss. Die Verhandlungen über ein SAA schließen ähnlich detaillierte Anforderungen der EU an das Drittland ein wie die Beitrittsverhandlungen über eine EU- Mitgliedschaft. Allerdings ist der Umfang der zu verhandelnden Kapitel – anders als bei den Beitrittsverhandlungen – nicht so groß. So muss beim Abschluss eines SAA nicht der gesamte, sondern nur Teile des Acquis communautaire übernommen werden. Während für Kandidatenländer die Annahme und Umsetzung der gesamten Voraussetzungen einer EU-Mitgliedschaft verlangt werden, müssen die potentiellen Kandidatenländer wie Albanien eine Annäherung an diese Anforderungen nachweisen.231 Auch wenn die zu verhandelnde Agenda damit nicht so umfangreich ist, kann man aber von einem ähnlichen Anpassungsdruck auf die Innenpolitik Albaniens ausgehen. Denn aufgrund der Machtasymmetrie zwischen EU und Albanien ist Albanien „gezwungen“, den Anforderungen der EU in Hinblick auf die geforderten Anpassungen im Rahmen des SAA zu folgen. Mit der Ausnahme von Übergangsregelungen oder temporären Schutzklauseln stehen darüber hinaus die zu verhandelnden Inhalte fest. Bereits der Weg Albaniens bis zur Eröffnung der Verhandlungen und der Prozess der Verhandlungen selbst war mit umfangreichen Überprüfungen und Bewertungen der Entwicklungen des Landes verbunden, die im Sinne des „gatekeeping“ (Grabbe 2003) von der EU benutzt wurden, um die albanische Regierung zu Reformen zu veranlassen. Im Prozess der Annäherung zwischen der EU und Albanien werden zwei Phasen unterschieden. Die erste Phase reichte von 1999 bis 2003, von der Beauftragung einer Durchführungsstudie über die Verhandlungen mit Albanien über ein SAA durch den Europäischen Rat im April 1999 bis zum Beginn der SAA-Verhandlungen im Jahr 2003. Die zweite Phase umfasst die Verhandlungen über das SAA selbst, die bis Anfang 2006 andauerten und mit dem Abschluss des SAA im Juni 2006 endeten. Die Analyse des ersten Integrationsinstruments, des politischen Dialogs und der Verhandlungen, wird sich daher auf die Zeit zwischen 1999 und 2006 beschränken. 4.3.1.1. Die Schritte auf dem Weg zu Verhandlungen über ein SAA (1999–2003) Bis zum Verhandlungsbeginn über ein SAA mit der EU am 31. Januar 2003 musste Albanien eine umfangreiche Vorbereitung vollziehen. Die Schritte bis zur Eröffnung der Verhandlungen über ein SAA sind für alle Länder des Westlichen Balkans gleich. Diese Schritte wurden in der Mitteilung der europäischen Kommission an 230 Siehe Schlussfolgerungen des Rats der Europäischen Union vom 21.–22.6.1999 in Luxemburg. 231 Vgl. http://ec.europa.eu/enlargement/financial_assistance/ipa/index_en.htm (Zugriff: 2.4.2007). 181 den Rat vom 2. März 2000 festgelegt (vgl. Kommission der Europäischen Gemeinschaften 2000). Sie wurden von der EU mit dem Ziel benutzt, durch die Überwindung von „Hürden“ Anreize für Reformen zu bieten. Die folgenden drei Schritte müssen durchlaufen werden: 1) Die europäische Kommission erstellt einen Bericht über die Durchführbarkeit der Eröffnung von Verhandlungen, bei dem sie prüft, ob das jeweilige Land die in den Schlussfolgerungen des Rats vom 29. April 1997 genannten Bedingungen erfüllt hat. Danach erfolgt eine Beurteilung des Berichts durch den Rat. 2) Im Fall einer positiven Bilanz des Rates wird die Kommission aufgefordert, einen Vorschlag für Verhandlungsdirektiven auszuarbeiten, der vom Rat verabschiedet werden muss. 3) Die Verhandlungen werden eröffnet. Die folgende Tabelle gibt einen Überblick über die Schritte, die Albanien bis zur Eröffnung der Verhandlungen über ein SAA gehen musste. Vor jedem weiteren Schritt auf dem Weg zur Eröffnung der SAA-Verhandlungen wurden die Fortschritte Albaniens bei den Reformen in den Bereichen Demokratie und Marktwirtschaft von der EU beurteilt. Tabelle 32: Die Schritte zu den Verhandlungen über ein SAA Schritte Datum Ergebnis 1. Schritt 26.–27. April 1999 y Europäischer Rat beauftragt die Kommission mit der Erstellung einer Durchführungsstudie über die Verhandlungen mit Albanien über ein SAA y Erklärung am Ende des EU-Albanien-Dialogtreffens auf Minister-Ebene: Die Kommission drückt ihre Bereitschaft aus, einen Bericht über die Durchführbarkeit der Eröffnung von Verhandlungen über ein SAA vorzubereiten 24. November 1999 y Kommission legt „Durchführbarkeitsstudie für die Verhandlungen über ein Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen“ vor y Ergebnis: Albanien ist noch nicht in der Lage, die Verhandlungen über ein SAA zu beginnen ? Negatives Signal! 24. Januar 2000 y Rat der EU fordert die albanische Regierung auf, einen Status-Report zu präsentieren (Verhandlungsbeginn war für Frühjahr 2002 geplant) 5.–6. Juni 2000 y Erklärung am Ende des Treffens des Gemeinsamen Komitees: Die von Albanien unternommenen Reformen und erreichten Fortschritte stellen die Basis für die Teilnahme Albaniens am SAP dar und können zu einer zukünftigen Eröffnung der Verhandlungen führen ? Positives Signal 182 16. November 2000 y Zagreb-Gipfel: Einrichtung einer hochrangigen Lenkungsgruppe zur Überprüfung des Reformprozesses in Albanien y Ergebnis des Berichts ? Positives Signal, trotz Bedenken 2. Schritt 15.–16. Juni 2001 y Der Europäische Rat lädt die Kommission ein, die Verhandlungslinien für das SAA mit Albanien bis Ende 2001 zu entwerfen Dezember 2001 y Die Kommission entscheidet wegen der schwierigen politischen Situation in Albanien, den Entwurf für die Verhandlungsdirektiven dem Rat nicht Ende 2001, sondern erst im Juni 2002, d.h. ein Jahr nach der Aufforderung durch den Rat, zu präsentieren (Verschiebung der Vorlage) ? Negatives Signal Juni 2002 y Kommission legt dem Rat den Entwurf der Verhandlungsdirektiven vor 3. Schritt 31. Januar 2003 y Offizielle Eröffnung der Verhandlungen des SAA durch die europäische Kommission in Albanien Quelle: Eigene Darstellung. Der erste Schritt: Die Durchführbarkeitsstudie für die Eröffnung der Verhandlungen mit Albanien Wie die Darstellung der Herangehensweise der EU gegenüber dem Westlichen Balkan gezeigt hat, entwickelte die EU in Reaktion auf die Kosovo-Krise eine Integrationsstrategie für Südosteuropa, die auch Albanien erstmals eine mögliche EU- Mitgliedschaft in Aussicht stellt. Am Anfang des ersten Schritts auf diesem Wege stand die Entscheidung des Rats der Europäischen Union am 26. April 1999, eine Durchführungsstudie über die Verhandlungen mit Albanien über ein SAA bei der Kommission in Auftrag zu geben (vgl. Council of the European Union 1999). Dieser Entschluss muss im Kontext der Kosovo-Krise gesehen werden. So bescheinigt die EU Albanien, dass „(t)he country has dealt admirably with the massive refugee influx from Kosovo and has cooperated efficiently with international organisations“ (Commission of the European Communities 1999: 1) Außerdem erkannte die EU an, dass Albanien Fortschritte in Bezug auf demokratische Prinzipien, Menschenrechte und wirtschaftliche Reformen gemacht hatte. So habe der Dialog zwischen der albanischen SP-Regierung und der demokratischen Partei zu einer Verbesserung des innenpolitischen Klimas in Albanien beigetragen. Ausgehend von den Schlussfolgerungen des Rats im April 1999 legte die Europäische Kommission am 24. November 1999 eine „Durchführbarkeitsstudie für die Verhandlungen über ein Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen“ vor (vgl. Commission of the European Communities 1999). In dieser Studie analysierte sie ausführlich die Entwicklungen in Albanien im Hinblick auf die Parameter eines 183 zukünftigen SAA und beurteilte die Fortschritte, die Albanien in diesen Bereichen gemacht hat.232 Die Studie betonte vor allem drei Problembereiche, die eine baldige Assoziation Albaniens mit der EU behinderten. 1) Albanien ist geprägt von einer mangelnden institutionellen Stabilität, einer schwachen Regierungsführung, einer schlecht funktionierenden öffentlichen Verwaltung und einem schwachen Rechtsstaat. 2) Angesichts der starken Abhängigkeit Albaniens von Zolleinnahmen besteht eine Schwierigkeit bei der Etablierung einer Freihandelszone mit der EU, die das Ziel des SAA ist (mehr als 80 Prozent der Gesamtimporte stammen aus der EU). 3) Die albanische Wirtschaft ist allgemein schwach und in hohem Maße von ausländischer Hilfe abhängig (vgl. ebd.). Auf der Grundlage der Durchführbarkeitsstudie kam die Kommission zu dem Ergebnis, dass Albanien noch nicht in der Lage war, die Verhandlungen über ein SAA zu beginnen. Gründe dafür bestanden vor allem darin, dass „Albania remains marked by important economic, political and institutional weaknesses which do not facilitate the perspective of an association with the EC and its Member States. At least in parallel to the opening of negotiations, if not before, the country must do its utmost to address the weaknesses“ (Commission of the European Communities 1999: 16, Hervorhebung J.H.). Daher forderte die Kommission glaubwürdige Verpflichtungen und einen Aktionsplan der albanischen Regierung für die Reformen, um erfolgreich am SAP teilnehmen und die Beziehungen mit der EU und den Mitgliedsländern ausweiten zu können. Außerdem betonte die Kommission, dass im Verlauf des SAP von Albanien wichtige Reformen in den Bereichen der makroökonomischen Stabilisierung, der öffentlichen Sicherheit, der Stärkung der Regierungsführung und der Umsetzung von Gesetzen geleistet werden müssten. In einer detaillierten Liste stellte die Kommission den Reformbedarf in den genannten Bereichen auf, der von Albanien angegangen werden sollte: 232 Die Parameter des SAA umfassen: politischer Dialog, regionale Kooperation, Güterhandel, Kapitalmobilität, Dienstleistungen, Justiz und Inneres, ökonomische und finanzielle Kooperation. 184 Tabelle 33: Voraussetzungen für eine erfolgreiche Teilnahme Albaniens im SAP laut Durchführbarkeitsstudie der Europäischen Kommission (1999) Bereich Geforderte Reformschritte Wirtschaft y Umsetzung des mittelfristigen Wirtschaftsprogramms des IWF y Beschleunigung der Revision der Bankgesetzgebung y Privatisierung der staatlichen Banken sowie staatlicher Unternehmen y Stärkung der Steuereinnahmen und die Umsetzung des neuen Zollgesetzes y Etablierung eines funktionierenden Marktes für Agrarland y Restrukturierung der öffentlichen Einrichtungen und Verbesserung ihres finanziellen Managements y Integration der öffentlichen Investitionen in das allgemeine Budget Sicherheit y Annahme eines rechtlichen Rahmens für die Polizeikräfte y Verbesserung der Funktion der Polizei in Kooperation mit der WEU y Einsammlung von Waffen und ihrer Zerstörung in Kooperation mit UNDP Regierungsführung y Annahme eines Rahmengesetzes über die Organisation des Justizministeriums sowie die zeitgerechte Umsetzung der Justizreformen und rechtlichen Reformen in Kooperation mit dem Europarat y Umsetzung der Aktivitäten des Anti-Korruptionsprogramms in Kooperation mit der Weltbank, u.a. Aktivieren der Anti- Schmuggel-Einheit, die im Rahmen der Zollmission der EU geschaffen wird y Etablierung eines Staatlichen Publikationsamtes und einer unabhängigen Kommission für die öffentliche Verwaltung Quelle: Commission of the European Communities 1999. Im Januar 2000 fordert der Rat die albanische Regierung auf, einen Bericht über ihre geplanten Aktivitäten (inklusive eines Zeitplans) in den Prioritätsgebieten, die die Kommission in der Durchführungsstudie identifiziert hatte, zu erstellen. In Reaktion darauf legte die albanische Regierung im März 2000 einen sog. „Statusbericht“ vor, in dem sie ihre Reformbestrebungen im Hinblick auf die von der Kommission genannten Reformbereiche gemeinsam mit einem Zeitplan darlegte. Der Statusbericht ging auf die von der Kommission benannten Bereiche ein und legte die bisher erreichten Reformschritte bei der makroökonomischen Stabilisierung und den Strukturreformen, der Stärkung der öffentlichen Ordnung, der Verbesserung der Regierungsführung und der Stärkung der Strafverfolgung dar (vgl. Republic of Albania 2000). Auf dem vierten Treffen des Gemeinsamen Komitees der EU und Albaniens, das am 5. und 6. Juni 2000 in Tirana stattfand, wurde festgehalten, dass der im Statusbe- 185 richt dargelegte Fortschritt bei der Stabilisierung Albaniens sowie die unternommenen Reformen die Basis für die Teilnahme Albaniens am SAP darstellen würden und zu einer zukünftigen Eröffnung der Verhandlungen führen könnten. In seinen Schlussfolgerungen forderte der Europäische Rat beim Gipfel Ende Juni 2000 in Feira die albanische Regierung auf, „in bezug auf die von der Kommission in ihrer Durchführbarkeitsstudie zur Sprache gebrachten Punkte ihre Bemühungen fortzusetzen“ (Europäischer Rat 2000: 13). Außerdem bekräftigte der Europäische Rat, dass alle Länder des Westlichen Balkans potentielle Bewerber für den Beitritt zur EU seien und es nach wie vor das Ziel sei, „die Länder der Region im Wege des SAP (…) so weit wie möglich in den Strom der europäischen Entwicklungen einzubeziehen“ (ebd.). Beim Zagreb-Gipfel zwischen der EU und den Ländern des Westlichen Balkans im November 2000 stimmten die Regierungen der Region dem SAP der EU offiziell zu und akzeptierten die Ziele und die Konditionalität der EU – angesichts des Angebots der EU „of a prospect of accession on the basis of the Treaty on European Union (TEU) and the 1993 Copenhagen criteria“ (European Commission 2001 a: 5). Der zweite Schritt: Die Bewertung der albanischen Reformen durch die Hochrangige Lenkungsgruppe und die Vorbereitung der Verhandlungsdirektiven Der Zagreb-Gipfel leitete für Albanien den zweiten Schritt auf dem Weg der Annäherung Albaniens an die EU im Rahmen des SAP ein. Dort entschied die EU, eine Hochrangige Lenkungsgruppe aus Vertretern der EU und Albaniens (EU/Albania High Level Steering Group) einzurichten, die von der stellvertretenden Direktorin der Generaldirektion Außenbeziehungen, Catherine Day, geleitet wurde (vgl. Commission of the European Communities 2001). Die Lenkungsgruppe hatte zum einen die Aufgabe, die Reformfortschritte, die Albanien seit der Veröffentlichung der Durchführbarkeitsstudie der Kommission im Jahr 1999 gemacht hatte, zu bewerten und dem Rat ihre Ergebnisse bis Mitte 2001 zu übermitteln. Im Mittelpunkt der Studie stand die politische und wirtschaftliche Lage Albaniens und seine Fähigkeit, die aus einem zukünftigen SAA entstehenden Verpflichtungen zu erfüllen. Zum anderen sollte die Lenkungsgruppe Albanien bei seinen Vorbereitungen auf die Verhandlungen über ein SAA unterstützen. Auf der Grundlage des Berichts der Lenkungsgruppe kam die Europäische Kommission zu widersprüchlichen Schlussfolgerungen. Obwohl viele der Reformschritte, die in der Durchführbarkeitsstudie der Kommission 1999 angemahnt worden waren, von Albanien eingeleitet wurden, kam sie zu dem Ergebnis, dass Albanien bisher nicht in der Lage war, die Verpflichtungen, die mit einem SAA verbunden sind, einzulösen. Trotzdem empfahl sie, die Verhandlung eines SAA mit Albanien anzuvisieren. Der Widerspruch in den Schlussfolgerungen löst sich auf, wenn man sich die spezifische Betrachtungsweise der Kommission vor Augen führt. Sie sah das Integrationsinstrument „SAA“ als Anreiz für Reformen in Albanien an und ging davon aus, dass „the perspective of opening Stabilisation and Association Agreement negotiations is the best way of helping to maintain the momentum of 186 recent political and economic reform, and of encouraging Albania to continue its constructive and moderating influence in the region“ (Commission of the European Communities 2001: 15, Hervorhebung J.H.). Die Kommission war demnach der Meinung, dass Albanien erhebliche Verbesserungen erreichen könnte, wenn die bisherigen Reformbemühungen fortgesetzt würden und Albanien eine genügend hohe Priorität auf die Stärkung der Verwaltungskapazitäten während des Verhandlungs- und Übergangsprozesses des SAA legen würde (vgl. Commission of the European Communities 2001). Der Europäische Rat entschied im Juni 2001 auf dem Göteborg Gipfel, den Empfehlungen der Kommission zur Verhandlung eines SAA mit Albanien zu folgen. Er forderte daher die Kommission auf, bis Ende 2001 einen Entwurf für die Verhandlungsdirektiven mit Albanien zu präsentieren (vgl. European Council 2001). Um die Verhandlungen über ein SAA mit Albanien vorzubereiten, wurde auf politischer Ebene eine Beratende Arbeitsgruppe EU-Albanien (Consultative Task Force, CTF) ins Leben gerufen. Sie ist „an ad-hoc Council/Commission forum set up with Albania. It is co-chaired by the Council Presidency/Commission and the Albanian Minister for European Integration.“233 Die Beratende Arbeitsgruppe bildete im weiteren Verlauf und bis zum Ende der Verhandlungen über das SAA ein zentrales Instrument der Überprüfung des albanischen Reformprozesses. Trotz des positiven Signals des Europäischen Rats entschied die Kommission, den Entwurf für die Verhandlungen dem Rat nicht Ende 2001, sondern erst im Juni 2002, d.h. ein Jahr nach der Aufforderung durch den Rat, zu präsentieren. Grund dafür war die gestiegene politische Instabilität in Albanien in Folge der umstrittenen Parlamentswahlen im Juni 2001. Bei diesen hatten sich die SP und ihre Koalitionspartner durch Unregelmäßigkeiten die Mehrheit im Parlament gesichert, mit der sie in der Lage waren, allein den Präsidenten bestimmen zu können, der im Sommer 2002 gewählt werden sollte. Die negative Reaktion der EU hatte eine erhebliche Verzögerung der Vorbereitungen auf den Verhandlungsbeginn zur Folge. Die Sanktion der EU löste starke Reaktionen auf albanischer Seite aus, da man mit einem Beginn der Verhandlungen bereits im Frühjahr 2002 gerechnet hatte (vgl. Rat für Allgemeine Angelegenheiten 2000).234 Der Entschluss der Europäischen Kommission, die Vorlage des Entwurfs der Verhandlungsdirektiven beim Rat um ein halbes Jahr, von Dezember 2001 auf Juni 2002, zu verschieben, zeigte die Bereitschaft der EU, in der kritischen Situation nach den umstrittenen Parlamentswahlen in Albanien Sanktionen zu ergreifen, um Albanien zu weiteren Reformen zu veranlassen und zur Überwindung der Krise zu führen. Damit setzte die EU ein klares Zeichen, dass die Verhandlungen erst dann 233 http://ec.europa.eu/enlargement/albania/eu_albania_relations_en.htm (Zugriff: 12.4.2007). 234 Die Beratende Arbeitsgruppe trat trotz der Verzögerung am 1. Oktober 2001 zum ersten Mal zusammen (vgl. Commission of the European Communities 2002). Bis zum Beginn der Verhandlungen im Januar 2003 fanden vier Treffen statt, bei denen die Kommission Empfehlungen für weitere Reformschritte in Albanien gab. 187 beginnen würden, wenn Albanien ausreichend seine Reformfähigkeit unter Beweis gestellt haben würde. Der dritte Schritt: Die „verspätete“ Eröffnung der Verhandlungen über ein SAA Im Juni 2002 evaluierte die Kommission erneut im Rahmen des ersten Stabilisierungs- und Assoziierungsberichts ausführlich die Entwicklungen Albaniens auf dem Weg zur Demokratie und zur Marktwirtschaft. Die Kommission erkannte darin die Reformschritte an, die Albanien nach der Krise im Jahr 1997 unternommen hatte. Zu den zentralen Reformen der albanischen Regierung gehörten: y die Annahme einer modernen Verfassung und eines gesetzlichen Rahmens, y eine allgemeine Verbesserung der makroökonomischen Stabilität und der fiskalischen Nachhaltigkeit, y eine effektive Umsetzung des Privatisierungsprozesses, y eine substantielle Stärkung der Zoll- und Steueradministration sowie y eine Verbesserung im Bereich von Sicherheit und öffentlicher Ordnung. Darüber hinaus wurde die konstruktive Antwort Albaniens auf die politische Krise in Makedonien und im Presevo-Tal im Kosovo (2001) betont. Allerdings machte die EU darauf aufmerksam, dass das Ausgangsniveau des Reformprozesses in Albanien insgesamt „extrem niedrig“ gewesen war (vgl. Commission of the European Communities 2002). Daher sollte Albanien vor allem seine Bemühungen in vier Bereichen verstärken: y bei der Konsolidierung zu einer starken und funktionierenden Demokratie, y der Implementierung des Rechtssystems, y der Bekämpfung von Betrug, Korruption und organisiertem Verbrechen und y der Sicherstellung von ökonomischer Stabilität und sozioökonomischem Fortschritt. Insgesamt kam der Bericht zum Ergebnis, dass „in almost every area where Albania would take on obligations under a future SAA, there is a considerable lack of implementing capacity“ (Commission of the European Communities 2002: 4). So forderte die Beratende EU-Albanien-Arbeitsgruppe, die seit Oktober 2001 regelmä- ßig tagte, bei ihrem Treffen im Juni 2002 mehr Anstrengungen der albanischen Regierung für die Verbesserung zentraler Institutionen der albanischen öffentlichen Verwaltung. Trotzdem legte die Kommission im Juni 2002 dem Rat die Verhandlungsdirektiven für das SAA mit Albanien vor. Dieser Schritt war erst möglich geworden, nachdem der Vorschlag eines „Konsens“-Präsidenten durch die SP-Regierung gemacht worden war, auf den sich die beiden konkurrierenden Parteien SP und DP im Parlament einigen konnten. Damit entspannte sich die politische Situation nach den umstrittenen Ergebnissen der Parlamentswahlen im Jahr 2001 wieder und eine Krise konnte vermieden werden. Dieser versöhnliche Schritt in der albanischen Politik ist nach Aussagen von Beobachtern zu einem großen Teil dem Einfluss der Vorsitzenden der Delegation des Europäischen Parlaments für die Beziehungen zu Südosteuropa, Frau Pack, zu verdanken, die sich maßgeblich für die Aufstellung eines Kon- 188 senskandidaten engagiert hatte.235 Die Wahl von Alfred Moisiu im Juni 2002 leitete – zumindest temporär – eine konstruktivere politische Atmosphäre zwischen der Regierung und der Opposition ein. Der Rat nahm schließlich im Oktober 2002 die Verhandlungsdirektiven an. Am 31. Januar 2003 wurden die Verhandlungen über ein Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen offiziell in Tirana durch den damaligen Kommissionspräsidenten Romano Prodi eröffnet.236 Die Eröffnung der Verhandlungen kann daher als eine „Belohung“ für die konstruktive Innenpolitik verstanden werden, die eine erneute Krise in Albanien abgewendet hatte. Denn obwohl die Fortschritte Albaniens mäßig waren, wollte man der politischen Stabilisierung nach der Wahl des Präsidenten Anerkennung zollen. Der Beginn der Verhandlungen kann außerdem als Anreiz für weitere Reformen interpretiert werden (im Sinne von „carrots“).237 Nach einer Phase des Konsenses vor der Wahl des albanischen Präsidenten im Sommer 2002 setzten jedoch im Jahr 2003 erneute Rivalitäten sowohl zwischen den großen Parteien SP und DP als auch innerhalb der SP ein. Sie gefährdeten die Stabilität der Regierung und die Fortsetzung des Reformprozesses (vgl. European Commission o.J. a). Um die Entwicklungen und die Reformschritte Albaniens weiterhin eng beobachten zu können, hatte der Rat die Kommission mit einem spezifischen Verhandlungsmandat ausgestattet. Es sah – anders als z.B. bei den Verhandlungen für ein SAA mit Kroatien – eine Fortführung der Treffen der Beratenden Arbeitsgruppe auch nach Beginn der Verhandlungen im Januar 2003 vor.238 Diese Treffen, bei denen auch die EU-Mitgliedsländer vertreten waren, sollten es ermöglichen, den allgemeinen Reformprozess in Albanien zu überprüfen. Sie sollten parallel zu den technischen Verhandlungen über das SAA, bei denen die Europäische Kommission die Führung übernahm, abgehalten werden.239 Die spezifischen Verhandlungsdirektiven können als Ergebnis eines schwierigen Verhandlungsprozesses zwischen denjenigen EU-Mitgliedsstaaten gesehen werden, die für eine frühe Eröffnung der Verhandlungen mit Albanien waren (vor allem Italien und Griechenland als unmittelbare Nachbarn), und denjenigen, die ihr skeptisch entgegenstanden (vor allem die „nördlichen“ Mitgliedsstaaten). In erster Linie 235 Interview mit einem Repräsentanten der OSZE-Präsenz, am 22.1.2003 in Tirana. 236 Bei der feierlichen Eröffnung der Verhandlungen im Palast des Präsidenten nahmen neben den politischen Repräsentanten des Landes auch die geistlichen Führer der drei Religionsgemeinschaften, der Bektashi, der katholischen sowie der orthodoxen Kirche, teil, die in großer Eintracht versammelt waren. Das bisher weitgehend problemlose Zusammenleben der verschiedenen religiösen Gruppen in Albanien ist angesichts der Situation in anderen Länder des Balkans beachtenswert, findet aber weder in der Forschung noch in der europäischen Öffentlichkeit entsprechende Aufmerksamkeit. 237 Interview mit einem Vertreter der Europäischen Kommission, am 6.5.2003 in Brüssel. 238 Im Fall von Kroatien galten die Treffen der Arbeitsgruppe nur der Vorbereitung der Verhandlungen und wurden nach ihrem Ende nicht fortgeführt (Interview mit einem Vertreter der Europäischen Kommission, am 6.5.2003 in Brüssel). 239 Die Verhandlungsstrategie wurde nicht offiziell bekannt gegeben. In einem sog. „Non- Paper“, das als geheim galt, wurde die Verhandlungsstrategie dargelegt. Nach dem Ende der Verhandlungen sind diese Informationen im Internet öffentlich zugänglich. 189 wollte die letzte Gruppe mit der Fortsetzung der Treffen der Beratenden Arbeitsgruppe sicherstellen, dass sie über die Kommission hinaus, die das Verhandlungsmandat erhalten hatte, die Entwicklungen weiter beobachten konnte. Das Verhandlungsmandat war daher eine innovative Anpassung an die spezifischen Erfordernisse der Verhandlung mit Albanien.240 4.3.1.2. Die Verhandlungsrunden und das Monitoring der Fortschritte (2003–2006) Die Verhandlungsrunden über das SAA umfassten zwei Elemente: zum einen die rein technischen Verhandlungen, zum anderen die Treffen der Beratenden Arbeitsgruppe, die aus Vertretern der EU-Ratspräsidentschaft, der Kommission und des albanischen Ministeriums für europäische Integration bestand und die technischen Verhandlungen über das SAA auf politischer Ebene begleitete (vgl. Delegation der Europäischen Kommission in Albanien, Pressemitteilung vom 22.–23. April 2004).241 Letztere bildete eine wichtige Plattform für den politischen Dialog, auf der die Fortschritte Albaniens bei allgemeinen Reformen, die nicht direkt Gegenstand der Verhandlungen waren (wie z.B. die Wahlen, die Korruption, die Justiz, der Rechtsstaat), diskutiert und überprüft werden konnten. Die Treffen der Arbeitsgruppe fanden während des gesamten Verhandlungsprozesses in einem regelmäßigen Rhythmus von ca. drei bis vier Monaten statt. Zusätzlich waren die regelmäßigen Fortschrittsberichte der EU von Bedeutung für das Monitoring der Reformen. Im Kontext dieser Arbeit ist der Fortgang der „technischen Verhandlungen“ weniger relevant, weil sie sich vor allem auf die formalen Voraussetzungen zur Errichtung einer Freihandelszone richteten. Daher wird nur ein kurzer Überblick über die technischen Verhandlungen gegeben, bevor im Anschluss die Empfehlungen der Beratenden Arbeitsgruppe und die Monitoringberichte der EU während des Verhandlungsprozesses analysiert werden. Die technischen Verhandlungen Die technischen Verhandlungsrunden behandelten vor allem die Artikel eines späteren SAA, das das Ziel hatte, zwischen Albanien und der EU eine Freihandelszone zu errichten. So wurden während der technischen Verhandlungen Fragen u.a. bezüglich des freien Warenverkehrs (Kapitel IV), des freien Personenverkehrs, der Niederlassungsfreiheit, der Kapitalverkehrsfreiheit (Kapitel V), der rechtlichen Annäherung, des Wettbewerbs (VI), Fragen von Justiz und Innerem (VII) etc. diskutiert. Die technischen Verhandlungsrunden mit Albanien fanden in einem Rhythmus von ca. sechs Wochen statt. Die folgende Tabelle gibt einen Überblick über den Fortgang 240 Interview mit einem Vertreter des Rats der Europäischen Union, am 9.5.2003 in Brüssel. 241 Die EU war dort vertreten durch den Vorsitzenden der EU-Ratsgruppe zum Westlichen Balkan (in Vertretung der Ratspräsidentschaft) und den Direktor für den Westlichen Balkan der Europäischen Kommission, Reinhard Priebe (vgl. Delegation der Europäischen Kommission in Albanien, Pressemitteilung vom 22.–23. April 2004). 190 und die Themen der Verhandlungen – soweit Informationen über sie öffentlich zugänglich waren. Tabelle 34: Übersicht über die Themen der technischen Verhandlungsrunden Verhandlungsrunde Artikel/Thema 1: Februar 2003 y Keine Angabe 3: 6.–7. November 2003242 Parallel: Treffen der beratenden Arbeitsgruppe y Landwirtschaft y Fischerei y Stahlindustrie y Readmission 5: 22. Januar 2004 y Handel mit verarbeiteten Agrargütern y Handel mit Wein und Spirituosen Artikel 70–77 des SAA: y Annäherung an die EU-Gesetzgebung, die Inkraftsetzung von Gesetzen und Wettbewerbsregeln y Intellektuelles, industrielles und kommerzielles Eigentum y Staatliches Vergabewesen y Standardisierungen, Akkreditierung und Konformitätsbewertung y Konsumentenschutz 6: 15.–16. März 2004 Artikel 85–110 des SAA: y Statistische Kooperation y Banken, Versicherungen und andere finanzielle Dienstleistungen y Rechnungsprüfung y Investitionsförderung und -schutz y Industrielle Kooperation y Zölle und Steuern 242 Während der dritten Verhandlungsrunde (2003) entdeckte die Kommission zufällig, dass die albanische Regierung die Zusagen, die sie im Rahmen des Beitritts zur WTO gemacht hatte, nicht einhielt. So veranschlagte sie immer noch einen Importaufschlag von einem Prozent, der entsprechend von WTO-Vereinbarungen nicht mehr erhoben werden durfte. Die albanische Seite berichtete bei der fünften Verhandlungsrunde, dass sie ihren WTO-Verpflichtungen nachgekommen sei, indem sie den Zuschlag auf Importe, der im Haushalt von 2004 veranschlagt war, zurücknahm (Delegation der Europäischen Kommission in Albanien, Pressemitteilung vom 22.1.2004). 191 7: 28. Juni 2004 Parallel: Treffen der beratenden Arbeitsgruppe y Justiz und Innenpolitik, insbesondere die Kooperation bezüglich der Bewegung von Personen, Visa, Grenzmanagement, Asyl und Migration, Prävention und Kontrolle illegaler Immigranten, Readmission, Kampf gegen das organisierte Verbrechen, Geldwäsche und Handel mit illegalen Drogen, die Prävention und der Kampf gegen organisiertes Verbrechen y Kooperation auf dem Gebiet der Massenvernichtungswaffen y Finanzielle, institutionelle und allgemeine Kooperation im Rahmen des SAA 28. Juni 2004 Art. 43 des SAA: y Spezielle Vorkehrungen für die administrative Kooperation y Anti-Betrugs-Klausel 8: 21.–22. Oktober 2004 Parallel: Treffen der beratenden Arbeitsgruppe y Agrar- und Fischereiprodukte y Graduelle Liberalisierung des Handels zwischen der EU und Albanien in diesen Bereichen 9: 23.–24. Februar 2005 Parallel: Treffen der beratenden Arbeitsgruppe y Handel von Agrarprodukten, inklusive Wein und Fischereierzeugnisse 10: 29.–30. September 2005 y Albanische Reformpläne für die zentralen Bereiche der Umsetzung des SAA (u.a. Anti-Korruption, Justiz, Medienfreiheit, Zolladministration) 11: 8. Februar 2006 Parallel: Treffen der beratenden Arbeitsgruppe y Übereinkunft über den Entwurf des SAA zwischen Albanien und EU Quelle: Eigene Darstellung auf der Grundlage der Pressemitteilungen der Delegation der Europäischen Kommission (vgl. http://www.delalb.ec.europa.eu/en/news/whatsnew.htm, Zugriff: 24.4.2007). Während in dieser Zeit die technischen Verhandlungen aus Sicht der Kommission mehr oder weniger zufriedenstellend verliefen, stagnierte die Umsetzung der allgemeinen Reformen im Bereich der öffentlichen Verwaltung, des Rechtsstaats und der guten Regierungsführung. Daher dauerte der Prozess der Verhandlungen, dessen Länge ursprünglich auf ca. ein bis eineinhalb Jahre geschätzt wurde, insgesamt wesentlich länger. So wurde das SAA erst drei Jahre nach der Eröffnung der Verhandlungen im Juni 2006 beschlossen. 192 Das Monitoring der Reformen: die Treffen der Beratenden Arbeitsgruppe und die SAA-Fortschrittsberichte Während des Verhandlungsprozesses stellten die Empfehlungen der Beratenden Arbeitsgruppe und die SAP-Fortschrittsberichte ein besonderes Instrument des Einflusses dar, von dem die EU Wirkungen auf den Demokratisierungsprozess in Albanien erwartete. Die Beratende Arbeitsgruppe wurde von der Europäischen Kommission als ein Ad-hoc-Instrument für kritische Fragen an die albanische Regierung bezüglich des Reformprozesses während der Verhandlungen gesehen.243 Sie ist der zentrale Ort, an dem der Reformprozess in Albanien von der Kommission und der EU-Präsidentschaft begutachtet wurde. Vor den jeweiligen Treffen bereitete die Europäische Kommission einen detaillierten Katalog mit Fragen zum Reformprozess (z.B. im Bereich der Verwaltungsreform oder den Wahlen) vor und forderte die albanische Regierung auf, diese zu beantworten.244 Zu diesen Themen wurden dann von den Vertretern der Kommission und der EU-Präsidentschaft Empfehlungen gegeben.245 Am Ende der Treffen standen gemeinsame Erklärungen der albanischen Regierung und der EU, die (zumindest anfangs) nicht öffentlich gemacht wurden. Auf diese Weise fand – unter Ausschluss der Öffentlichkeit und der Medien – ein detailliertes Monitoring der Entwicklungen statt.246 Ein weiteres Instrument des Monitorings der EU während der Verhandlungen waren die öffentlichen Stabilisierungs- und Assoziierungsberichte zu Albanien, die seit 2002 einmal im Jahr von der Kommission unter Einbeziehung der EU-Delegation verfasst wurden. In diesen Berichten wurden sowohl die politischen Kriterien überprüft als auch alle Parameter, die für ein zukünftiges SAA (vor allem Freihandelsaspekte und Fragen von Justiz und Inneres), von Bedeutung sind. Alle SAP-Berichte folgen einer ähnlichen Struktur. Sie beschreiben kurz die Beziehung zwischen Albanien und der EU, analysieren die politische und die wirtschaftliche Situation in Albanien (entsprechend des politischen und des wirtschaftlichen Kriteriums für eine EU-Mitgliedschaft) und betrachten schließlich die Fähigkeit Albaniens, sich der Gesetzgebung und den Politiken des Acquis im Rahmen des SAA und den Prioritä- 243 Die beratende Arbeitsgruppe wurde vom damaligen Staatminister für europäische Integration, Sokol Nako, bzw. der Ministerin für Europäische Integration, Ermelinda Meksi, geleitet (beide SP). Außerdem waren Vertreter der Sektorministerien, des Justiz- und des Außenministeriums und die Leiterin des AÖV präsent. Die Europäische Kommission wurde durch den Direktor für den Westlichen Balkan repräsentiert. Darüber hinaus war der Vertreter der Ratspräsidentschaft sowie Vertreter der Mitgliedsstaaten präsent. 244 Interview mit einem Mitarbeiter der Delegation der Europäischen Kommission, am 9.3.2003 in Tirana. 245 Interview mit einem Mitarbeiter der Europäischen Kommission, am 6.5.2003 in Brüssel. 246 Der Ausschluss der Öffentlichkeit sollte der albanischen Regierung einen gewissen Schutz bieten, weil die Treffen in teilweise sehr offener Weise Probleme thematisierten und anerkannten, die bei einer Veröffentlichung zu erheblichem Zündstoff in der Öffentlichkeit hätten führen können. 193 ten der Europäischen Partnerschaft anzunähern (vgl. Commission of the European Communities 2006 a). Im Folgenden werden daher vor allem die Empfehlungen und Forderungen der EU im Hinblick auf die allgemeinen institutionellen Reformen im Vordergrund stehen, die während der regelmäßigen Treffen der beratenden Arbeitsgruppe und in den jährlichen SAP-Fortschrittsberichten geäußert wurden.247 Obwohl die Euphorie der Eröffnung der SAA-Verhandlungen erneute Reformanstrengungen erwarten ließ (und die Kommission die Verhandlungen als „Motor“ weiterer Reformen gesehen hatte), zeigte sich im Verlauf des Jahres 2003, dass ein substantieller Fortschritt im Hinblick auf die Ziele, die von der EU gesetzt worden waren, nicht erreicht werden konnte. So kam der zweite Bericht zum Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess vom 26. März 2003 zu dem Ergebnis, dass „(l)imited progress has been made by Albania in addressing the many challenges it has to face.“ (vgl. Commission of the European Communities 2003: 1). So wurden nach Ansicht der Kommission die Empfehlungen, die im SAP-Bericht der EU von 2002 ausgesprochen wurden, nur teilweise von der albanischen Regierung behandelt. Ein Grund dafür war das angespannte politische Klima, das eine solide Umsetzung der Reformen behinderte. „The fragile political stability achieved in 2002 has been progressively replaced by strong tensions not only between the main political parties, but also within the ruling Socialist Party (SP) itself.“ (vgl. European Commission o.J. a: 2). Allerdings verzeichnete der SAP-Bericht von 2003 Fortschritte bei der Kontrolle der illegalen Migration in die EU. Trotzdem blieb der Menschen- und Drogenhandel sowie andere Formen des organisierten Verbrechens auf unverändertem Niveau. Auch die Korruption im Justizbereich, in der Zollverwaltung und in der Polizei blieb hoch. Nach Ansicht der Kommission wäre Albanien nur in der Lage, diese Probleme anzugehen, „if there is real commitment by the Government, the Albanian political forces and the law enforcement bodies (including the prosecution office and the judiciary), and full determination to translate that commitment into action.“ (vgl. Commission of the European Communities 2003: 1). Trotz dieser Schlussfolgerungen wurde Albanien gegenüber wie den anderen Länder des SAP weiterhin die Aussicht auf eine Integration in die europäischen Strukturen bekräftigt. Die EU-Mitgliedsstaaten erneuerten auf dem EU-Westbalkan- Gipfel in Thessaloniki im Juni 2003 ihr politisches Versprechen, dass der Westliche Balkan ein integraler Bestandteil des vereinten Europas wird. Eine bedingungslose Aufnahmezusage oder ein fester Beitrittstermin wurde allerdings nicht genannt. Damit wurden manche zu hoch gesteckten Erwartungen gegenüber den Ergebnissen des Gipfels auf Seiten der Regierungen der Länder der Region nicht erfüllt. Allerdings unterstrich der Thessaloniki-Gipfel den Glauben in die Erreichbarkeit dieses Zieles (vgl. Schäfer 2003). 247 Da die Treffen nicht öffentlich sind, wurden als Quellen nur die Pressemitteilungen der Delegation der Europäischen Kommission bzw. Interviews herangezogen. 194 Nach der dritten technischen Verhandlungsrunde am 6. und 7. November 2003, zu der parallel auch ein Treffen der Beratenden Arbeitsgruppe stattfand, veröffentlichte die Kommission erstmals eine Pressemitteilung zum Stand und der Entwicklung der Verhandlungen (vgl. Delegation der Europäischen Kommission in Albanien, Pressemitteilung vom 7. November 2005). Dieser Schritt kann als Versuch der EU gewertet werden, den Druck auf die albanische Regierung zu erhöhen, um ein größeres Engagement für die notwendigen Reformen zu erreichen. Positiv wurden in der Mitteilung zunächst die erheblichen Fortschritte bei den Verhandlungen über den Abschluss eines bilateralen „Readmission“-Übereinkommens erwähnt. Mit dieser Übereinkunft verpflichtete sich Albanien, aus der EU ausgewiesene illegale albanische Staatsbürger oder Personen, die zuletzt in Albanien wohnten oder von dort kamen, ohne Formalitäten wiederaufzunehmen.248 Der Abschluss eines solchen Abkommens wurde als „an important success for the EU and Albania in this very sensitive field of the prevention and control of the illegal immigration“ präsentiert (Delegation der Europäischen Kommission in Albanien, Pressemitteilung vom 7. November 2003: 1). Insgesamt äußerte sich die Kommission jedoch kritisch zu dem langsamen Reformtempo in Albanien, das die Fortsetzung der Verhandlungen gefährdete. Reformbereiche, in denen eine größere Anstrengung gezeigt werden müsste, betrafen nach Meinung der Kommission vor allem den Kampf gegen das organisierte Verbrechen und die Korruption, das Funktionieren der demokratischen Institutionen, die vollständige Umsetzung von Gesetzen und die Stabilität der Administration, besonders im Bereich der Zollverwaltung. Das waren die Bereiche, die bereits im ersten und zweiten SAP-Bericht der Kommission 2002 und 2003 kritisiert worden waren. Die EU beklagte darüber hinaus, dass „(t)he focus on purely internal political issues seems to have once more distracted the energies from following up on the recommendations made over many months by the EU side“ (Delegation of the European Commission in Albania 2003: 1). Damit waren in erster Linie die internen Machtkämpfe in der Sozialistischen Partei zwischen dem Ministerpräsidenten Fatos Nano und seinem Widersacher Ilir Meta sowie die erheblichen Schwierigkeiten bei der Durchführung der Lokalwahlen von 2003 gemeint. Sehr deutlich forderte die EU die albanischen Behörden auf, „to take immediate actions to address the many shortcomings identified by the Sap (sic) report and the CTF meetings“ (European Union 2003: 1). Allerdings äußerte der Leiter der EU-Verhandlungsdelegation gleichzeitig, dass „there was no reason that the talks were to be put off“ (OSCE Presence in Albania 2003: 2). Auch im Jahr 2004 schritten die Reformbemühungen der albanischen Regierung nur langsam voran. Nach der fünften technischen Verhandlungsrunde am 22. Januar 2004 in Tirana betonte die Kommission in einer Pressemitteilung, dass sich die Zusagen der albanischen Seite auch in einer korrekten und effektiven Umsetzung wi- 248 „In return, non-EU countries would receive funds to take back and resettle these people.“ http://www.euractiv.com/en//illegal-immigration-asylum-border-control/article-117508. 195 derspiegeln müssten. Neben den technischen Verhandlungen, die sich mit spezifischen Aspekten eines zukünftigen SAA beschäftigten, müsse der allgemeine Reformprozess weiter voranschreiten. Diese Forderung wiederholte die Kommission auch nach der sechsten technischen Verhandlungsrunde, die am 15. und 16. März 2004 in Tirana stattfand. „(P)rogress in the negotiations at technical level must be seen in the broader perspective of reforms that Albania needs to carry out in order to be able to implement the Stabilization and Association Agreement“ (vgl. Delegation der Europäischen Kommission in Albanien, Pressemitteilung vom 15.3.2004: 1). Ein Treffen der Beratenden Arbeitsgruppe am 23. April 2004 in Tirana, bei dem die albanische Seite hochrangig vertreten war, widmete sich dem Problem des organisierten Verbrechens und Fragen der internen und externen Rechnungskontrolle.249 Die EU bewertet den Stand der Umsetzungen der Vereinbarungen, die beim Ministertreffen zu Fragen von Justiz und Innenpolitik zwischen der EU und Albanien im November 2003 in Brüssel vereinbart worden waren. Obwohl einige Schritte im Kampf gegen das organisierte Verbrechen unternommen worden waren (neue Gesetzgebung, spezielle Untersuchungsmittel, Strafgericht etc.), blieb die EU insgesamt kritisch gegenüber den Fortschritten in diesem Bereich. Sie forderte die albanische Regierung auf, „to increase the speed and effectiveness of policy and legislative measures in this area, which are key to the successful conclusion of the SAA negotiations“ (vgl. Delegation der Europäischen Kommission in Albanien, Pressemitteilung vom 22.–23.4.2004: 1). Die effektive und wirkungsvolle Umsetzung, die sich in der Verfolgung und Verurteilung einer größeren Anzahl von Verbrechensfällen niederschlagen würde, wurde von der EU als wichtiger Test gesehen, an dem die Leistung Albaniens, EU-Standards zu erreichen, gemessen werden sollte. Auch in Bezug auf die Verbesserung der internen und externen Finanzkontrolle äußerte sich die EU kritisch. Albanien müsse sich mehr anstrengen, um die entsprechenden europäischen und internationalen Standards zu erreichen und damit effektiv gegen Betrug und Korruption anzukämpfen. Ähnlich wie bereits 2003 kritisierte die EU auch im SAP-Bericht 2004 mangelnde Reformfortschritte und die widersprüchliche Haltung der albanischen Regierung gegenüber dem Reformprozess. „The Government has continued to state that Albania’s progress in the Stabilisation and Association Process is a top priority. However, its actions have not always supported this“ (vgl. Commission of the European Communities 2004 a: 3). So beklagte die EU, dass bisher nur eine geringe Zahl der Empfehlungen des Berichts der hochrangigen Leitungsgruppe von 2001, der danach folgenden SAP-Berichte und der verschiedenen Treffen der Beratenden Arbeitsgruppe voll umgesetzt worden sei. Trotz Fortschritten bei den technischen Verhandlungen eines zukünftigen SAA seien zentrale Reformen, die für die Umsetzung eines solchen Abkommens nötig seien, nicht in die Wege geleitet worden. Insbesondere betonte die Kommission, dass „results have fallen short of expectations in the key 249 Teilnehmer waren die Minister für Äußeres, Öffentliche Ordnung, Justiz, der Finanzen, der Generalstaatsanwalt, der Vorsitzende des Rechnungshofs sowie hohe Vertreter der öffentlichen Verwaltung. 196 areas of organised crime, corruption, judicial system and public administration reform“ (ebd.). Der Bericht kommt insgesamt zu dem Ergebnis, dass „(s)ince Albania wishes to progress on its path towards the EU, it is crucial that it demonstrates the political will, the determination and the capacity to address the key issues identified in this report without delay“ (ebd.). Trotz mangelnder Reformschritte in Albanien entschied der Rat im Juni 2004 allerdings, mit Albanien genau wie mit den anderen Ländern des Westlichen Balkans eine Europäische Partnerschaft einzugehen (vgl. Commission of the European Communities 2004 b). Die Europäische Partnerschaft enthielt umfangreiche Empfehlungen für die Maßnahmen, denen Albanien für eine weitere Annäherung an die EU folgen sollte. Albanien nahm daraufhin im September 2004 einen Aktionsplan für die Umsetzung der Prioritäten der Europäischen Partnerschaft an und informierte die Europäische Kommission im Dezember 2004 und März 2005 über ihre Fortschritte in Bezug auf die Umsetzung des Aktionsplans. Am 21. und 22. Oktober 2004 traf sich die Beratende Gruppe nach der achten technischen Verhandlungsrunde erneut in Albanien (vgl. Delegation der Europäischen Kommission, Pressemitteilung vom 22.10.2004). Sie evaluierte angesichts der bevorstehenden Parlamentswahlen im Jahr 2005 die Wahlrechtsreformen sowie das Migrations- und Visaregime Albaniens.250 Positive Schritte der albanischen Regierung stellte die Kommission im Bereich von Justiz und Inneres beim Kampf gegen den Menschenhandel fest. Die Regierung wurde aufgefordert, diese Bemühungen fortzusetzen und die Grenzüberwachung zu verbessern, um jede Art des illegalen Handels von kriminellen Organisationen zu bekämpfen. Während die EU die gesetzlichen Maßnahmen, die das albanische Parlament in Bezug auf die Wählerlisten und die Zusammensetzung des Zentralen Wahlvorstands beschlossen hatte, begrüßte, betont sie, dass eine effektive und faire Umsetzung des Wahlgesetzes und die entsprechende administrative Vorbereitung der Wahlen entscheidend für deren Erfolg sei. Gleichzeitig äußerte die EU, dass die Durchführung von fairen und freien Parlamentswahlen ein entscheidender Test für eine funktionierende Demokratie in Albanien seien. Insgesamt war das Jahr 2004 nach Ansicht der EU ernüchternd in Bezug auf die Reformen in Albanien (vgl. Commission of the European Communities 2004 a). Da keine wesentlichen Fortschritte in zentralen Gebieten (u.a. Verwaltungsreform, Justiz etc.) unternommen wurden und damit die allgemeinen Reformen in den Jahren 2003 und 2004 stagnierten, kündigte die Kommission Ende 2004 an, dass die Verhandlungen über das SAA nicht vor den Parlamentswahlen 2005 angeschlossen werden würden. Durch die Aufschiebung sollte ein Anreiz für stärkere Reformbemühungen gegeben und gleichzeitig vermieden werden, dass die SP als Regierungs- 250 Die Themen weiterer Treffen waren der Respekt der Menschenrechte, Minderheitenrechte, Meinungsfreiheit, Medien und Entschädigungen von Eigentum an Land. 197 partei politisch vom Abschluss der SAA-Verhandlungen vor den Wahlen profitierte.251 Nach den am 23. und 24. Februar 2005 durchgeführten technischen Verhandlungsrunden über das SAA konzentrierte sich die Diskussion der Beratenden Arbeitsgruppe nochmals auf die Durchführung der anstehenden Parlamentswahlen im Juli 2005. Darüber hinaus wurden Fragen der Menschen- und Minderheitenrechte und die Umsetzung des Gesetzes zur Entschädigung von enteignetem Land und die Medienpolitik diskutiert. Dabei betont die EU, dass „implementation is what really matters“ (Delegation der Europäischen Kommission in Albanien, Pressemitteilung vom 24. Februar 2005). Vor allem die Parlamentswahlen von 2005 seien ein wichtiger Test für das Funktionieren der Demokratie in Albanien. „If the next elections will be again problematic, this will be a serious setback in the aspiration of the country to make progress on its way towards European integration“ (vgl. ebd.). Außerdem äußerte die EU ihre Unzufriedenheit über die immer noch unzureichenden Reformfortschritte und die zögerliche Umsetzung der Gesetzgebung in zentralen Bereichen, wie u.a. dem Kampf gegen organisierte Kriminalität und Korruption sowie die Stärkung der Justiz. Der Wendepunkt im Hinblick auf die Verhandlungen wurde mit den Parlamentswahlen von 2005 erreicht. Nach den Wahlen, bei denen die DP die Mehrheit der Stimmen gewann, wurden bei der darauffolgenden technischen Verhandlungsrunde vom 29.–30. September mit der neuen Regierung deren Reformpläne in den zentralen Bereichen des SAA diskutiert. Dabei wurden der Kampf gegen die Korruption, die Verbesserung der Justiz, die Medienfreiheit und die Stärkung der Zolladministration angesprochen. Die EU machte zu diesem Zeitpunkt deutlich, dass sie die wirtschaftlichen und politischen Fortschritte Albaniens in ihrem jährlichen SAP- Bericht, der im November 2005 erschien, beurteilen und auf dieser Grundlage über einen Abschluss der SAA-Verhandlungen entscheiden würde. Der nach den Parlamentswahlen im November 2005 veröffentlichte SAP-Bericht attestierte Albanien Fortschritte in einer Reihe von Gebieten (vgl. European Commission 2005 a). Der friedliche Machtwechsel von der SP zur DP eröffnete den Weg zum Abschluss des SAA. Positiv verzeichnet der SAP-Bericht, dass sich die politische Lage insgesamt verbessert habe und die demokratischen Institutionen, die Justiz und die Behörden gestärkt worden seien. „Die Parlamentswahlen 2005 gingen einwandfrei vonstatten, und es wurden ernsthafte Anstrengungen zur Bekämpfung der Korruption und zur größeren Achtung der Menschenrechte unternommen.“252 Auch habe Albanien wie zuvor eine positive Rolle bei der Stabilisierung der Region gespielt. Darüber hinaus wurde hervorgehoben, dass Albanien gewisse Fortschritte bei der Angleichung an europäische Standards erzielt habe, in erster Linie bei der Annahme neuer Rechtsvorschriften und den Aufbau neuer Institutionen. So wurden Fortschritte gemacht in Binnenmarktfragen und in den Bereichen Zoll, Steuern, 251 Interview mit einem Repräsentanten der Delegation der Europäischen Kommission in Albanien, am 3.11.2004 in Tirana. 252 http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/05/410 (Zugriff: 17.3.2007). 198 Verkehr, Energie, Informationsgesellschaft und Medien, Grenzschutz, Polizei, Geldwäschebekämpfung und Drogenhandel. „The Commission considers that the progress achieved so far paves the way for the closure of these negotiations“.253 Allerdings betonte die Kommission in ihrem Bericht auch, dass sichtbare Ergebnisse im Kampf gegen die organisierte Kriminalität und die Korruption, bei der Verbesserung der Medienfreiheit und der Unabhängigkeit der Justiz, bei der Durchführung von Rechtsvorschriften und der Fortführung der Wahlrechtsreform nötig seien (vgl. European Commission 2005 a). Außerdem müsse Albanien weiter seine Verwaltungskapazitäten stärken. Im Dezember 2005 nahm der Europäische Rat eine revidierte Europäische Partnerschaft mit Albanien an, die die kurz- und mittelfristigen Prioritäten für Albanien aufzeigte. Sie sollten als Checkliste dienen, um die Fortschritte Albaniens zu überprüfen und Anleitung für die Unterstützung der EU geben. Am 8. Februar 2006 wurde beim Treffen der Beratenden Arbeitsgruppe eine Übereinkunft über den Entwurf des SAA zwischen Albanien und der EU erzielt. Am 12. Juni 2006 wurde schließlich das Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen in Luxemburg unterzeichnet (vgl. Council of the European Union 2006 b). Bis es in Kraft tritt, garantiert ein Interim-SAA, das im Mai 2006 abgeschlossen wurde, die schnelle Umsetzung der handelsbezogenen Vereinbarungen des SAA (vgl. Council of the European Union 2006 a). 4.3.1.3. Die Gründe für die Stagnation der Reformen: Geringe Anreize und hohe Kosten des innenpolitischen Wandels Wie bereits analysiert wurde, ging die Europäische Kommission entsprechend dem Bericht der Hochrangigen Lenkungsgruppe 2001 davon aus, dass die EU durch die Eröffnung der SAA-Verhandlungen einen Anreiz für den albanischen Reformprozess geben und diesen damit langfristig positiv beeinflussen könnte. Die EU betonte außerdem in ihren Fortschrittsberichten und den Empfehlungen der Beratenden Arbeitsgruppen regelmäßig, dass die Verhandlungen erst abgeschlossen werden könnten, wenn es ein klares Zeichen für Fortschritte in den problematischen Bereichen des zukünftigen SAA und den allgemeinen Reformen gibt und die albanische Regierung in der Lage ist, das zukünftige SAA umzusetzen (vgl. Commission of the European Communities 2004 a). Trotz der offenkundigen Haltung der EU, die sie der albanischen Regierung immer wieder mitteilte, stagnierten beim Fortschreiten der technischen Verhandlungen über ein SAA die allgemeinen Reformen (u.a. im Bereich der Justiz, im Kampf gegen Korruption und in der Verwaltungsreform), vor allem in den Jahren 2003 und 2004. Obwohl einige Reformen erst 2005 eingeleitet und viele Bereiche kritisch blieben, wurde schließlich im Juni 2006 das SAA abgeschlossen. Selbst danach wiederholte die Kommission beim Treffen der Beratenden Gruppe die Bedeutung „of demonstrating progress in fostering freedom of expressi- 253 Ebd. 199 on, property restitution and compensation, electoral reform, human rights and minority rights“.254 Die bisherige Analyse zeigte, dass die Annahme der EU, die Verhandlungen über ein SAA mit Albanien und die Perspektive einer engeren Annäherung an die EU böten einen starken Anreiz für Reformen, zu optimistisch war. Es stellt sich grundsätzlich die Frage, wie realistisch die Aussicht war, dass Albanien angesichts seiner auch der EU bekannten institutionellen Schwächen und geringen administrativen Kapazitäten in der Lage sein würde, innerhalb einer relativ kurzen Zeit (von ca. 12– 18 Monaten, die zu Beginn der Verhandlungen bis zum Abschluss eines SAA anvisiert waren) entscheidende Fortschritte bei einer umfangreichen Reformagenda zu machen. Obwohl die geringen institutionellen Kapazitäten Albaniens ein wichtiger Grund für die Stagnation der Reformen sind, wäre es einseitig, die fehlenden Fortschritte nur auf die mangelnden Fähigkeiten der öffentlichen Verwaltung zur Einleitung und Umsetzung der drängenden Reformen zurückzuführen. Angesichts der Tatsache, dass vor allem in den Jahren 2003 und 2004 nur sehr wenige Reformen umgesetzt wurden, stellt sich auch die Frage nach dem (fehlenden) politischen Willen für Reformen, der wiederholt von der EU und der OSZE angemahnt wurde. Greift man auf die Argumentation aus dem im Theorieteil vorgestellten Ansatz der Konditionalität zurück, so stellen 1) die Größe des Anreizes der externen Akteure, 2) die Glaubwürdigkeit von Sanktionen und 3) die innenpolitischen Kosten der Reformen wichtige Bedingungen der Konditionalität dar. Im Folgenden werden diese drei Bedingungen im Kontext der Stagnation der albanischen Reformen diskutiert: Erstens sind die Anreize, die der Abschluss eines SAA bietet, nicht mit einer EU- Mitgliedschaft zu vergleichen. Der größte Gewinn eines zukünftigen SAA wird die Etablierung einer Freihandelszone zwischen der EU und Albanien sein. Das SAA „set out rights and obligations in areas such as competition and state aid rules, intellectual property and establishment, which will allow the economies of the region to begin to integrate with the EU’s“ (Kuko 2003: 7). Da über 80 Prozent der albanischen Importe aus der EU stammen und die Einnahmen aus Zöllen eine wichtige Einkommensquelle des Staates sind, werden sich die Vorteile einer Freihandelszone nicht sofort auszahlen, denn in der kurzen Frist werden sich die Zolleinnahmen zunächst erheblich reduzieren.255 Solange die Einkünfte aus Zöllen eine wesentliche Quelle der Staatseinnahmen bilden, erscheint eine Freihandelszone mit der EU daher kurzfristig nicht sehr vielversprechend. Darüber hinaus sind auch die Kapazitäten für Exporte Albaniens in die EU bislang begrenzt. So ist es bezeichnend für die Konkurrenzfähigkeit albanischer Produkte und den geringen Entwicklungsstand albanischer Berufsvereinigungen, dass z.B. albanische Geschäftsleute erst nach dem Abschluss eines Freihandelsabkommens mit Mazedonien realisierten, dass sie noch 254 http://ec.europa.eu/enlargement/albania/eu_albania_relations_en.htm (Zugriff: 17.3.2007). 255 Interview mit einem Vertreter der Europäischen Kommission, am 24.1.2003 in Tirana. 200 nicht einmal mit makedonischen Produkten konkurrieren konnten.256 Daher ist ungewiss, inwieweit der albanische Exportsektor von den Vorteilen einer Freihandelszone mit der EU profitieren wird. Zweitens war die Glaubwürdigkeit von negativen Sanktionen durch die EU vor allem nach Verhandlungsbeginn Anfang 2003 nicht sehr hoch. So zeigte die Analyse, dass die Nicht-Einhaltung der Verpflichtungen gegenüber der EU bzw. die mangelnden Reformfortschritte kurzfristig keine spürbaren Nachteile für Albanien brachten. So zog die EU trotz der geringen Fortschritte in den Jahren 2003 und 2004 keine starken Sanktionen in Betracht, wie z.B. den Abbruch der Verhandlungen oder die Verweigerung der Hilfsgelder. Die EU unternahm sogar weitere Integrationsschritte, indem sie mit Albanien (wie mit anderen Ländern der Region) im Juni 2004 eine Europäische Partnerschaft und im Dezember 2005 eine revidierte Europäische Partnerschaft abschloss. Angesichts der Situation in der Region, besonders nach den Gewaltausschreitungen im März 2004 und dem anvisierten Beginn der Verhandlungen über den zukünftigen Status des Kosovo 2006, war die EU gewillt, den „Preis“ für Albaniens Bereitschaft zu bezahlen, weiterhin eine positive Rolle zur Absicherung der Stabilität auf dem Balkan zu spielen. Damit bildete das Angebot der Annäherungsschritte durch die EU ein Mittel zur Sicherstellung von Stabilität in der Region und nicht der Integration Albaniens an sich. Drittens müssen die Kosten der Normanpassung der albanischen Regierungselite betrachtet werden. Geht man davon aus, dass sie politische Akteure mit kurzfristigen Interessen sind, kann man annehmen, dass es für sie nicht erstrebenswert war, die hohen Kosten (sowohl materielle wie auch „Machtkosten“) zu tragen, die mit einer Anpassung an die EU-Normen verbunden sind. Darüber hinaus wird die Umsetzung des SAA und damit die Realisierung der anvisierten Vorteile eines solchen Abkommens mehrere Jahre dauern. Laut Art. 6 des SAA besteht eine Übergangszeit von maximal zehn Jahren, die in zwei aufeinanderfolgende Stadien unterteilt ist (vgl. Council of the European Union 2006 b). Außerdem wurde eine Überprüfungsklausel in das Abkommen eingebaut. So sollen fünf Jahre nach Inkrafttreten des SAA Albaniens Reformfortschritte erneut überprüft und dann entschieden werden, „whether this progress has been sufficient for the passage into the second stage in order to achieve full Association. It shall also decide on any specific provisions deemed necessary to govern the second stage“ (vgl. Council of the European Union 2006 b). Der SAA-Rat, der mit dem Abkommen etabliert wurde, soll darüber hinaus regelmäßig die Entwicklungen Albaniens in Hinblick auf rechtliche, administrative, institutionelle und wirtschaftliche Reformen überprüfen. Als Ausgleich für die Anpassungskosten und Verluste durch die Öffnung des albanischen Marktes gegenüber den EU-Staaten wurden allerdings zusätzliche finanzielle Mittel eingeplant, wenn man die indikative Planung für die Periode 2008– 2010 betrachtet. Das MIP für diesen Zeitraum sieht eine sukzessive Erhöhung der Finanzmittel von 54,3 Mio. EUR im Jahr 2008 auf 82,7 Mio. EUR im Jahr 2010 vor 256 Interview mit dem Leiter einer albanischen NRO, am 17.1.2003 in Tirana. 201 (vgl. European Commission o.J. d).257 Im Vergleich dazu betrug die Unterstützung unter dem CARDS-Programm 2001–2006 zwischen 37,5 Mio. EUR (2001) und 63,5 Mio. EUR (2004). Angesichts der proeuropäischen Rhetorik der albanische Regierung, die im Widerspruch steht zu ihrem mangelnden Handeln in Bezug auf die von der EU verlangten Reformen, stellt sich die Frage, welchen Stellenwert die Reformen für die albanische politische Elite hatte und inwieweit sie am Fortschritt der Reformen interessiert war. Betrachtete man vor allem die Jahre 2003 und 2004, so wird deutlich, dass die politische Eliten in Albanien in diesen Jahren in größere Machtkämpfe involviert waren. So kam es jeweils im Vorfeld der Lokalwahlen 2003 zwischen der SP- Regierung und der von der DP angeführten Opposition zu starken ideologischen Auseinandersetzungen. Daneben hatte ein interner Machtkampf um die Parteiführung in der SP zwischen dem Ministerpräsidenten Fatos Nano (damaliger Parteivorsitzender) und Ilir Meta (früherer stellvertretender Ministerpräsident) negative Effekte auf die politische Stabilität des Landes. Er führte dazu, dass Ilir Meta die Regierung und die SP verließ und im September 2004 seine eigene Partei, die Sozialistische Bewegung für Integration, gründete. Im Vorfeld der Parlamentswahlen im Juli 2005 verschärfte sich wiederum die Polarisierung in der albanischen Innenpolitik. Angesichts dieser von innenpolitischen Machtspielen besetzten Agenda waren die Anforderungen der EU nicht mehr der Mittelpunkt der Aufmerksamkeit der albanischen Elite. Vielmehr stand der Kampf um den Besitz des Staates als Ganzes im Sinne des „winner-takes-all“-Spiels im Vordergrund des Machtinteresses. Wenn man die nicht abbrechenden Vorwürfe gegenüber hochrangigen Vertretern der SP-Regierung und der öffentlichen Verwaltung in Bezug auf Korruption, Betrug und die Involvierung in illegale Geschäfte Ernst nimmt, erscheint der von der internationalen Gemeinschaft immer wieder beschworene „fehlende politische Wille“ für Reformen nichts anderes als ein Mangel an gemeinsamen „Interessen“ zwischen der EU und der albanischen regierenden Elite. Es kann angenommen werden, dass Teile der albanischen politischen (Regierungs-)Elite immer noch mehr von einer Situation profitierten, in der viele Bereiche des staatlichen Handelns unkontrolliert und unreguliert sind (z.B. bei der Ausstellung von Lizenzen, dem illegalen Handel, Schmuggel etc.), als von einem Zustand der Transparenz und der Regulierung des staatlichen Handelns, wie ihn die EU fordert. Da es fast unmöglich ist, verlässliche Zahlen zu erhalten, ob und in welchem Ausmaß Teile der Regierung bzw. Staatsbeamte in illegale Aktivitäten involviert sind, ist diese Annahme allerdings schwer zu beweisen. Jedoch zeigen Einschätzungen, wie sie sich beispielsweise im Korruptionsindex von Transparency International niederschlagen, das große Ausmaß an Korruption.258 257 http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/countries/ipa_miff_081106_en.pdf (Zugriff: 2.4.2007). 258 Im Jahr 2006 lag Albanien auf Platz 111 von 163 des Corruption Perception Index (CPI) von Transparency International mit einer Note von 2,6 auf einer Skala von 10 (keine Korruption) 202 Insgesamt zeigten die SAA-Verhandlungen in hohem Maße das Dilemma der EU und die Grenzen der Konditionalität. Das Dilemma bestand darin, dass die EU, um den politischen Druck zu erhöhen und eine Steigerung der Reformbemühungen zu erreichen, der Handlungslogik der Konditionalität entsprechend entweder die positiven Anreize hätte erhöhen oder zu negativen Sanktionen hätte greifen müssen. Für größere positive Anreize standen der EU nur wenige Instrumente zur Verfügung, z.B. eine Intensivierung der Beziehungen durch die Verleihung des EU-Kandidatenstatus. Ein Versuch in diese Richtung war das Angebot der Europäischen Partnerschaften, die allerdings mit zusätzlichen Anforderungen an die Region verbunden waren. Negative Sanktionen hätten darin bestehen können, die Verhandlungen ganz abzubrechen oder die finanzielle Unterstützung für Albanien zu stoppen. Ein Aussetzen der finanziellen Hilfe hätte bedeutet, dass gerade die Mittel, die Albanien dazu befähigen sollten, die Reformen durchzuführen, nicht mehr zur Verfügung gestanden hätten. Eine wesentliche Schwierigkeit der EU im Prozess der Verhandlungen lag aber vor allem darin, dass Reformen nur stückchenweise und nur nach spezieller Aufforderung der EU aufgenommen wurden (z.B. Kampf gegen den Menschenhandel). Ein Abbruch der Verhandlungen wäre angesichts von einigen wenigen Reformbemühungen der Albaner eine in den Augen der EU zu starke Reaktion gewesen. Die negativen Sanktionen hätten außerdem zu kontraproduktiven Entwicklungen führen können, z.B. zu einer Rückkehr zur Instabilität bzw. zum Kontrollverlust der EU über die Entwicklungen in Albanien. Ein „Aussetzen“ der Verhandlungen und ein Aufschieben des Abschlusses des SAA erschien daher als die beste Möglichkeit, Druck auszuüben. Die Entscheidung der EU, die SAA-Verhandlungen nach den Parlamentswahlen von 2005 abzuschließen, kann vor allem als politisches Signal gewertet werden. Albanien wurde dafür belohnt, dass es zu einem friedlichen Machtwechsel gekommen war und durch den Sieg der Oppositionspartei DP keine politische Krise ausgelöst wurde. Die EU war besonders an der Bewahrung der Stabilität in der Region interessiert und wollte daher keinen Schritt unternehmen, der diese riskiert hätte. Das Dilemma, dass positive Anreize und negative Sanktionen zu keiner adäquaten Normanpassung führten und die Beziehung zwischen der EU und Albanien vielmehr unter dem Gesichtspunkt der Wahrung der Stabilität und der Minimierung des Krisenrisikos gestaltet wurde, zeigt die Dysfunktionalität der Konditionalität im Fall von „scheinheiligen Demokratisierern“. Im ersten Teil des Kapitels wurde der politische Dialog der EU mit Albanien im Rahmen der Vorbereitungen für ein SAA sowie der Verlauf der Verhandlungen analysiert. Im zweiten Teil des Kapitels wird im Folgenden das zweite Instrument der EU, die Unterstützungsprojekte, untersucht. Dabei stehen zwei für die Demokratisierung zentrale Bereiche der EU-Unterstützung, die Reform der öffentlichen Verwaltung und die Förderung der Zivilgesellschaft, im Vordergrund. bis 0 (hohe Korruption) (vgl. Transparency International 2006). 2004 lag Albanien auf Platz 108 von 145 mit einer Note von 2,5 (vgl. Transparency International 2004). 203 4.3.2. Die Instrumente der Integration II: Die Förderprogramme der EU im Bereich der Verwaltungsreform Die Reform der öffentlichen Verwaltung entwickelte sich gegen Ende der 1990er Jahre zu einem der wichtigsten Schwerpunkte der Unterstützungsmaßnahmen der EU in Albanien. Obwohl es bereits vor dem Krisenjahr 1997 EU-Hilfe für die Reform der öffentlichen Verwaltung gab, wurde diese nach 1997 sowohl finanziell aufgestockt als auch neu konzipiert. Seit der Durchführbarkeitsstudie der Kommission über die Verhandlungen eines SAA aus dem Jahr 1999 wurde die Reform der öffentlichen Verwaltung auch innerhalb der Fortschrittsberichterstattung der Kommission analysiert. Mit dem Beginn des CARDS-Programms im Jahr 2001 wurden die Förderprogramme der europäischen Kommission im Bereich der Verwaltungsreform nach den Zielen ausgerichtet, die im Rahmen der Vorbereitung und Durchführung der SAA von Bedeutung waren. Besonders nach der Eröffnung der Verhandlungen über ein SAA im Jahr 2003 rückte die Verwaltungsreform ins Zentrum der Aufmerksamkeit, da ihr Funktionieren als wichtige Voraussetzung für die Umsetzung der Verpflichtungen unter dem SAA gesehen wurde. Im Folgenden werden die Programme vorgestellt, die die EU zur Unterstützung der öffentlichen Verwaltungsreform zwischen 1994 und 2003 durchgeführt hat. Der Schwerpunkt liegt auf der Analyse der Ziele und der Umsetzung der Unterstützungsprogramme nach dem Krisenjahr 1997, weil die öffentliche Verwaltungsreform in dieser Zeit eine größere Bedeutung gewann. Einbezogen werden in erster Linie die PHARE-Programme, die sich bis Anfang 2003 in der Umsetzung befanden.259 Die Untersuchung konzentriert sich im engeren Sinne auf die Reform der zentralen Verwaltung. Dazu zählt die Entwicklung eines gesetzlichen Rahmens für die öffentliche Verwaltung sowie zwei Institutionen, die mit der Reform und Kontrolle der öffentlichen Verwaltung beauftragt waren, die Abteilung für öffentliche Verwaltung (AÖV) und die Kommission für öffentliche Verwaltung (KÖV).260 Schließlich werden Schlussfolgerungen gezogen, wie das Engagement der EU in diesem Sektor einzuschätzen ist und welche Ergebnisse das Engagement der EU im Bereich der Verwaltungsreform erzielen konnte. 4.3.2.1. Die Programme der EU zur Unterstützung der Verwaltungsreform (1994–1997) Die Reform der öffentlichen Verwaltung hatte neben der Reform des Finanz-, Energie- und Bildungssektors nach Beginn der Transformation in Albanien eine hohe 259 Die Unterstützung unter dem CARDS-Programm begann de facto erst im Jahr 2003. Damit können die Ergebnisse hier nicht einbezogen werden, da die empirische Untersuchung in Albanien nur den Zeitraum bis 2003 umfasst. 260 Auf andere Bereiche der Administration, wie z.B. die Zollverwaltung, den Rechnungshof, die Polizei, die von der EU auch unter dem Titel „Reform der öffentlichen Verwaltung“ unterstützt wurden, wird hingegen nicht eingegangen.

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Zusammenfassung

Im Schnittfeld von Transformations- und Integrationsforschung bietet die Arbeit eine detaillierte Auseinandersetzung mit den Einflussmöglichkeiten europäischer Institutionen auf die Demokratisierung in Südosteuropa. Analysiert wird die Demokratisierungshilfe von EU, OSZE und Europarat am wenig untersuchten Fall des „scheinheiligen Demokratisierers“ Albanien. Scheinheilige Demokratisierer stellen die Demokratisierungsbemühungen europäischer Organisationen in Südosteuropa vor große Herausforderungen. Wegen der prekären Sicherheitslage weisen sie einen erhöhten Stabilisierungsbedarf auf und begrenzten dadurch die Wirkung des Engagements der europäischen Akteure. In Auseinandersetzung mit den Forschungsansätzen der Internationalen Sozialisierung, der Europäisierung und der Konditionalität leistet die Arbeit einen Beitrag zur Debatte über die Rolle externer Akteure und untersucht die Wirkungszusammenhänge zwischen der internationalen und nationalen Dimension der Demokratisierung von Transformationsländern. Die Ergebnisse der Studie werfen einen kritischen Blick auf die EU-Konditionalität und zeigen die Notwendigkeit einer neuen Integrationsstrategie für die Länder Südosteuropas auf.