165 Obwohl die EU ihre Strategie von 1997 der Situation nach der Krise in Albanien anpasste, veränderte sie damit die Prioritäten ihrer Unterstützung nicht grundlegend. So lag der eindeutige Fokus der EU-Unterstützung weiterhin auf dem Infrastrukturbereich. Daneben wurde die stärkere Unterstützung der institutionellen Reformen in Albanien eine zusätzliche Priorität (vgl. European Union 1997). Die Evaluierung der Länderstrategien der Europäischen Kommission für Albanien zwischen 1996 und 2001 kommt zu dem Urteil, dass das 1997er Länderpapier eine bessere Analyse Albaniens beinhaltete und die Beschränkungen ihres Engagements in Albanien offener anerkannte. Kritisch wurde allerdings beurteilt, dass „(w)hile the problems with Phare’s previous assistance were recognised, this was not translated into an assessment of the Commission’s own structural limitations, or into recommendations for future programming“ (vgl. IDC/DS 2001: 6). Vor allem wurde bemängelt, dass dem Programm eine Strategie für die Reform der öffentlichen Verwaltung fehlte (vgl. ebd.). 4.1.3. Die dritte Phase (nach 1999): Die Strategie der EU-Annäherung durch den Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess Die dritte Strategie der EU-Unterstützung für Albanien wurde mit der Entscheidung der EU von 1999 eingeleitet, in Reaktion auf die Kosovo-Krise weitere Schritte für eine Integration des Westlichen Balkans in die europäischen Strukturen zu unternehmen.206 In diesem Zusammenhang wurde Albanien gemeinsam mit den anderen Ländern des Westlichen Balkans auf dem EU-Gipfel in Feira im Jahr 2000 die Aussicht auf eine potentielle Mitgliedschaft in der EU angeboten. Dazu wurde als strategischer Rahmen der Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess (SAP) für den Westlichen Balkan entwickelt. Nachdem der Sturz Milosevics im Jahr 2000 auch die Integration der damaligen Bundesrepublik Jugoslawien (heutiges Serbien und Montenegro) in den regionalen Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess der EU gegenüber dem Westlichen Balkan ermöglicht hatte, entschied der Rat der Europäischen Union im Dezember 2000, die verschiedenen Unterstützungsprogramme für die Länder des Westlichen Balkans in ein Hilfsinstrument zusammenzufassen: Als Nachfolgeprogramm von PHARE wurde für die Länder des Westlichen Balkans das CARDS-Programm aufgelegt. Im Jahr 2001 konnte sich Albanien erstmals für Transferleistungen unter dem neuen CARDS-Programm bewerben.207 Vor dem Hintergrund des SAP als neuer Regionalstrategie entwickelte die Europäische Kommission das CARDS-Strategiepapier für Albanien, das die Leitlinien des EU-Engagements für den Zeitraum zwischen 2002 und 2006 festlegte. Analy- 206 Vgl. auch Kapitel 3.1. 207 Für das Übergangsjahr 2000 wurde kein Strategiepapier mehr erstellt (vgl. IDC/DS2001). Die Umsetzung von CARDS begann de facto Mitte 2002. 166 siert man die strategische Ausrichtung des CARDS-Programms für Albanien und die prioritären Sektoren der Unterstützung der EU, so ist eine signifikante Veränderung im Fokus der EU festzustellen. Die Ziele und die Transferleistungen der EU nach Albanien wurden so angepasst, dass sie dem SAP bzw. einem zukünftigen Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen (SAA) zwischen der EU und Albanien genügten. Die EU-Strategie wechselte damit von der Unterstützung einer breitbasierten wirtschaftlichen Entwicklung in Albanien auf die Förderung der Voraussetzungen einer zukünftigen EU-Annäherung. So betonte die EU im Gegensatz zu den vorherigen Strategiepapieren stärker die Förderung der Sektoren „Justiz“ und „öffentliche Verwaltung“ sowie die „Demokratisierung“ (vgl. European Commission 2001 a). Die EU-Strategie 2002–2006 zielte darüber hinaus darauf ab, die spezifischen Bereiche zu stärken, die für die Umsetzung eines zukünftigen SAA mit der EU als zentral erschienen, d.h die formalen EU-Harmonisierungs- und Integrationserfordernisse. Dazu zählten u.a. die Förderung des öffentlichen Auftragswesens, der staatlichen Beihilfen, des integrierten Managements der albanischen Grenzen, die Asylpolitik, der rechtliche und regulative Rahmen einschließlich Normen, technische Standards und Zertifizierung sowie veterinäre und phytosanitäre Kontrollen (European Commission 2001 a). Tabelle 31: Finanzmittel für Albanien, CARDS-Programme 2002–2004 (in Mio. EUR) Sektor 2002 2003 2004 GESAMT Öffentliche Verwaltung: y Justiz und Inneres y Kapazitätsaufbau der öffentlichen Verwaltung 21,06,0 20,08,0 35,0 4,0 76,0 18,0 Wirtschaftliche und soziale Entwicklung 12,9 17,5 12,0 42,4 Umwelt und natürliche Ressourcen 4,0 – 10,0 14,0 Demokratische Stabilisierung 1,0 1,0 2,5 4,5 Gesamt 44,9 46,5 63,5 154,9 Quelle: http://ec.europa.eu/enlargement/financial_assistance/cards/statistics2002-2004_en.htm. Das an den Prioritäten des CARDS-Strategiepapiers ausgerichtete MIP sah für den Zeitraum 2002–2004 eine finanzielle Unterstützung in Höhe von insgesamt 154,9 Mio. EUR vor (vgl. European Commission 2001 b). 167 Abbildung 2: EU-Hilfe im Rahmen des CARDS-Programms, 2002–2004 (in Prozent) 8,9 60,2 02,2 12,2 60,1 16,5 21,5 2,1 16,113,3 1,9 7,6 62,8 14,3 0 10 20 30 40 50 60 70 De mo kra tis ier un g Um we lt Ko mm un ale ntw ick lun g An de re s Sektoren in P ro ze nt 2002 2003 2004 Die neuen Prioritäten der EU-Strategie für Albanien spiegelten sich in der Ausrichtung der finanziellen Unterstützung im Rahmen des MIP wider. So wurde, wie die Grafik zeigt, mit mehr als 60 Prozent der größte Anteil der Finanzmittel für den Bereich „Öffentliche Verwaltung“ vorgesehen.208 Weit dahinter lag der Bereich „Kommunalentwicklung“ (kleine Infrastrukturprojekte) mit 16 Prozent und „Umweltschutz“ mit 7,6 Prozent der Hilfsmittel. Während für die Bereiche „Landwirtschaft“ und „Transport“ keine Mittel mehr vorgesehen waren, wurde eine neue Budgetlinie zur Unterstützung der demokratischen Stabilisierung geschaffen, deren Volumen 2,1 Prozent der Finanzmittel umfasste (vgl. European Commission 2001 b: 58). Das MIP 2002–2004 sah damit – außer unter der Komponente „Kommunalentwicklung – keine größeren Infrastrukturprojekte mehr vor. 208 Die EU subsumiert unter dem Titel „Öffentliche Verwaltung“ die Unterstützung der Reform der öffentlichen Verwaltung, des Rechnungshofs, der Zollverwaltung, der Polizei, der Justiz, des Statistikamts sowie die Annäherung an EU-Recht und die Vorbereitung des SAA. 168 Der grundlegende Wandel der EU-Hilfe, der mit dem CARDS-Programm für Albanien vorgenommen wurde, zeigt sich deutlich, wenn man die Finanzmittel miteinander vergleicht, die in jeder der drei Phasen von der EU für bestimmte Sektoren vorgesehen waren: Abbildung 3: Die Sektoren der EU-Hilfe, 1996–1999 und 2002–2004 (in Prozent) 0 0 12,1 12,1 16,4 9,6 21,8 27,9 28,6 17,3 12,1 12,6 9,9 19,4 16 7,6 62,6 13,8 0 10 20 30 40 50 60 70 Tr an sp or t W as se r u nd U mw elt Ko mm un ale ntw ick lun g La nd wi rts ch aft An de re s Sektoren in P ro ze nt urspr. MIP revid. MIP 2002–2004 Während beim MIP 1996–1999 und seiner revidierten Fassung der Fokus der strategischen Unterstützung mit ca. 60 Prozent auf dem Bereich „Infrastruktur“ lag, änderte sich diese Priorität für den Zeitraum 2002–2004 erheblich. Das wichtigste Gebiet der Unterstützung wurde mit 60 Prozent der Hilfsgelder der Bereich der „Öffentlichen Verwaltung“ (inkl. Reform der Justiz).209 Dieser Wandel der Prioritäten der Europäischen Kommission hatte auch Konsequenzen für die Programmgestaltung, die in der Evaluierung der Länderstrategie der Europäischen Kommission für Albanien zwischen 1996 und 2001 kritisiert wurde. 209 Um den Umfang der finanziellen Mittel in den genannten Bereichen vergleichbar zu machen, wird die Definition der EU übernommen, die zur Unterstützung der „Öffentlichen Verwaltung“ auch den Bereich „Justiz und Inneres“ zählt. 169 Die EU-Hilfe war unter PHARE bis 2000 nachfrageorientiert und konzentrierte sich im Sinne einer entwicklungspolitischen Herangehensweise auf die Unterstützung der ökonomischen Entwicklung und des Wiederaufbaus. Der Beginn des CARDS- Programms führte zu einer angebotsorientierten Strategie, die auf die „EU- Integration/Assoziierung“ abzielte und vor allem die Bereiche unterstützte, die für die zukünftige Umsetzung des SAA und einer Freihandelszone mit der EU von Bedeutung sein würden. Ein wesentliches Ziel des SAA war die Errichtung einer Freihandelszone Albaniens mit der EU. „The consequence of this shift was an increasing number of relatively small public administration and institution-building projects focused on formal EU harmonisation and integration requirements“ (vgl. IDC/DS 2001: 6). So wurde vor allem der Fokus der EU-Projekte im Bereich der öffentlichen Verwaltungsreform auf die spezifischen EU-Integrationsprioritäten gelegt, d.h. die Unterstützung des SAP, die gesetzliche Angleichung, die Übernahme von EU- Standards und aller Regulierungen, die für eine zukünftige Freihandelszone mit der EU notwendig waren etc. (vgl. IDC/DS 2001: 31). Vergleicht man die EU-Hilfe für den Westlichen Balkan seit 2001 innerhalb des Stabilisierungs- und Assoziierungsprozesses (SAP) mit der Unterstützung für die Transformationsländer in Mittel- und Osteuropa vor ihrem EU-Beitritt, so kann man Ähnlichkeiten, aber auch erhebliche Unterschiede in der Herangehensweise feststellen (vgl. Grabbe 2002). Die Ähnlichkeit liegt in der Strategieabfolge der EU gegen- über den jeweiligen Regionen. So verschob sich mit dem Beginn des SAP und des CARDS-Programms im Westlichen Balkan nach 2000 – ähnlich wie im Fall der ehemaligen osteuropäischen Kandidatenländer nach der Umwandlung von PHARE in ein Instrument der Vorbeitrittspolitik Ende 1997 – der Brennpunkt der EU- Strategie von einer entwicklungsorientierten, nachfrageorientierten zu einer „angebotsorientierten“ Unterstützung des Integrationsprozesses in die EU. Der wesentliche Unterschied zwischen der Herangehensweise der EU bezieht sich auf die Sektoren, die nach Beginn des Assoziationsprozesses bzw. des Beitrittsprozesses in den jeweiligen Regionen unterstützt wurden. In den Ländern Mittel- und Osteuropas war die EU-Hilfspolitik bis 1997 „oriented towards a broad range of goals connected with transition towards pluralist democracy and market economies“ (Grabbe 2002: 258). Da die Projekte unter PHARE nachfrageorientiert waren, konnten die osteuropäischen Regierungen entsprechend ihrer Präferenzen Unterstützung für institutionelle Reformen und Infrastruktur durch die EU erbitten. Erst nach dem EU-Gipfel in Luxemburg 1997 wurde PHARE in den Ländern Mittel- und Osteuropas „more closely focused on detailed preparations for accession“ (ebd.).210 Bei der Vorbereitung des Beitritts der osteuropäischen Länder lag die Priorität auf der Infrastrukturentwicklung (mit ca. 70 Prozent der Finanzmittel) und weniger auf dem Institutionenaufbau (mit ca. 30 Prozent der Finanzmittel). Außerdem wurden im Fall der osteuropäischen Beitrittsländer zusätzliche Vorbeitrittshilfen über die Program- 210 Dabei wurde die finanzielle Unterstützung von dem Fortschritt der Kandidaten bei der Umsetzung des Acquis communautaire abhängig gemacht. 170 me ISPA (Instrument for Structural Policies for Pre-Accession) und SAPARD (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development) bereitgestellt. In Albanien hingegen verfolgte die EU nach dem Angebot des SAP 1999 eine umgekehrte Strategie, die dem Institutionenaufbau mit ca. 60 Prozent der Mittel Priorität vor der Unterstützung der Infrastruktur und der Wirtschaftsförderung (mit nur ca. 24 Prozent) gab – trotz der nachholenden wirtschaftlichen Entwicklung und der maroden Infrastruktur in Albanien. Darüber hinaus erhielt Albanien keinen Zugang zu Sondertöpfen für Strukturpolitik oder Landwirtschaft.211 Die Prioritätensetzung in Albanien erklärt die EU damit, dass ihrer Ansicht nach die Voraussetzungen und Regulierungen, die notwendig für das Umsetzen des SAA sind, letztendlich zu einer wirtschaftlichen Entwicklung des Landes führen werden, u.a. dadurch, dass Investoren angezogen werden. „Sustainable economic development is central to the SAP. All of the measures supported will contribute directly or indirectly to this goal“ (European Commission 2001 a: 23). So betonte die EU auch während der Verhandlungen des SAA im Jahr 2003, die u.a. die Kooperation auf den Gebieten Rechnungsprüfung, Investitionsförderung und -schutz, industrielle Kooperation, Zoll und Steuern umfassten, dass „(t)hese policies and other measures will be designed to bring about the economic and social development of Albania and will strengthen the existing economic links on the widest possible foundation“ (Delegation der Europäischen Kommission in Albanien, Pressemitteilung vom 15. März 2004: 1). Außerdem sollen diese Maßnahmen der regionalen Integration Albaniens und seiner Nachbarstaaten (inkl. EU-Mitgliedsländer) dienen und damit zur regionalen Stabilität einen Beitrag leisten. Nach der Vorstellung der Europäischen Kommission besteht die folgende kausale Wirkungskette: Die Erfüllung der formalen EU-Harmonisierungs- und Integrationserfordernisse des SAA (deren Unterstützung die EU unter dem Terminus „Institutionenaufbau“ bzw. „Reform der öffentlichen Verwaltung“ fasst) in den Sektoren, die für die Umsetzung eines SAA benötigt werden (wie u.a. staatliche Beihilfen, Annäherung an das EU-Recht, handelsbezogene Regulierungen, etc.) wird zum Abschluss eines SAA zwischen der EU und Albanien führen. Das Abkommen wiederum bildet die Grundlagen für Albaniens wirtschaftliche und soziale Entwicklung. „In other words, ‚the EU assumes that adaptation to EU norms will in itself achieve goals such as strengthening institutions and building organisational capacity‘“ (vgl. IDC/DS 2001: 20). Die kausale Wirkungskette zwischen der Schaffung der technischen Voraussetzungen zur Umsetzung des SAA und der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung Albaniens erscheint angesichts der immer noch mangelhaften Infrastruktur und der allgemein geringen Kapazitäten der öffentlichen Verwaltung in Albanien allerdings fragwürdig. Nach Ansicht eines Weltbankvertreters kann der Aufbau politischer 211 Allerdings sahen die Planungen zur Ünterstützung für den Transformationsprozess und den Institutionenaufbau für den Zeitraum 2007–2010 gegenüber 2005 und 2006 höhere finanzielle Transfers vor (mit einer Steigerung von 54,3 Mio. EUR [2007] auf 82,7 Mio. EUR [2010]). (vgl. European Commission o.J. b). 171 Institutionen in Albanien nur dann erfolgreich sein, wenn die Basis für Reform und Demokratie, d.h. die sozioökonomische Entwicklung in Albanien, verbessert wird.212 Daher müsste die EU mehr Aufmerksamkeit auf die wirtschaftliche Entwicklung des Landes und die Schaffung von Einkommen legen. Außerdem könnte der Institutionenaufbau kein Selbstzweck sein, sondern müsste dazu dienen, die staatlichen Dienstleistungen für die Bürger zu verbessern und die Entwicklung des Landes zu fördern. Auch die externe Beurteilung der EU-Programme zwischen 1996 und 2001 kommt zu der Schlussfolgerung, dass „(w)ithout sustainable economic development, built on functioning public institutions, and founded on a strong civil society, concentration on the formal requirements for EU harmonisation and integration will be counterproductive“ (IDC/DS 2001: 6). Denn es bestehe die Gefahr, dass das SAA abgeschlossen wird, aber die Voraussetzungen für seine Umsetzung wegen des niedrigen sozioökonomischen Entwicklungsniveaus trotzdem nicht gegeben sind. Zusammenfassend kann bei der Analyse der EU-Strategie und der Hilfsleistungen zwischen 1991 und 2004 festgestellt werden, dass sich die EU-Strategie von einem Fokus auf den Wiederaufbau und die wirtschaftliche Entwicklung („Entwicklungsstrategie“) auf das Unterstützen der formalen Voraussetzungen für die Erfüllung eines zukünftigen SAA („Integrationsstrategie“) verschoben hat. Gleichzeitig hat sich die EU von einem stärker wirtschaftlich orientierten zu einem zentralen politischen Akteur gewandelt. Obwohl der Wechsel der EU-Strategien aus dem Blickwinkel der politischen und symbolischen Integration in die europäischen Strukturen positiv zu bewerten ist, sind die sektoralen Prioritäten der Hilfstransfers unter dem CARDS-Programm nicht geeignet, eine Antwort auf die umfassenden Transformationsherausforderungen, denen sich Albanien immer noch gegenübersieht, zu geben. Die politische und ökonomische Entwicklung Albaniens, das den Transformationsprozess als ärmstes Land Europas begonnen hat, ist immer noch stark gefährdet, weil grundlegende Vorbedingungen für Entwicklung, wie z.B. Infrastruktur, Bildung etc., kaum entwickelt sind. So stellen sich Kenner der Situation die Frage, wie Albanien Nutzen aus der Handelsliberalisierung mit seinen Nachbarländern ziehen kann, wenn die größtenteils immer noch desolaten Straßenverhältnisse einen schnellen Transport von Produkten unmöglich machen.213 Darüber hinaus stellt sich die Frage, ob die EU ihren hochgesteckten Strategiezielen entsprechende qualitativ und quantitativ angemessene Unterstützungsleistungen erbracht hat. Wie die Untersuchung der EU-Unterstützungsprogramme im Bereich der öffentlichen Verwaltungsreform und der Zivilgesellschaft zeigen wird, sind erhebliche Probleme im Verhältnis von eingesetzten Mitteln und angestrebten Zielen der EU-Hilfe zu erkennen.214 Die Evaluierung der EU-Programme empfiehlt u.a., dass sich die Strategie der EU stärker auf eine Unterstützung der allgemeinen Verwaltungsreform (d.h. der administrativen Kapazitäten in den Ministerien), der Zivil- 212 Interview mit einem Repräsentanten der Weltbank in Albanien, am 14.2.2003 in Tirana. 213 Interview mit einem Parlamentsabgeordneten der SP, am 10.3.2003 in Tirana. 214 Vgl. Kapitel 4.3. 172 gesellschaft und der ökonomischen Entwicklung richten sollte. „The point is to reorient EC support towards a more strategic approach (together with other donors) to Albania’s own economic and social development, which will in turn lead logically to EU integration, rather than to focus narrowly on the formal requirements for an SAA“ (IDC/DS 2001: 20). 4.2. Die EU als Akteur in Albanien: Struktur und Organisation Die EU engagierte sich in Albanien 1991–2000 mit dem Kooperationsprogramm PHARE und seit 2000 im Rahmen von CARDS. Sie ist seit dem Beginn der Transformation mit einer Delegation in Tirana vertreten. Die Delegation in Albanien wird von einem Botschafter geleitet, der ca. alle drei bis vier Jahre wechselt.215 Insgesamt hat die Delegation vier Sektionen: Die Sektion für Politik, Wirtschaft und Information, die sich (seit 2001) vor allem um die Erstellung des SAA-Fortschrittsberichts kümmert und die Öffentlichkeitsarbeit durchführt. Die operative Sektion, die für die Planung und Durchführung der Kooperationsprojekte der Europäischen Kommission zuständig ist. Darüber hinaus wird die Projektumsetzung durch die Finanz- und Vertragsabteilung unterstützt. Schließlich gibt es eine Verwaltungsabteilung.216 Die EU verfügte allerdings, anders als die OSZE-Präsenz in Albanien – über keine Lokalbüros in den Regionen. Obwohl die Delegation ein Teil der Kommissionsstruktur ist, dient sie den Interessen aller Institutionen der Europäischen Union. Sie hat die Funktion einer diplomatischen Außenvertretung und übernimmt gleichzeitig die Koordination und Durchführung der EU-Unterstützungsprogramme. Darüber hinaus spielt die Delegation in Albanien vor allem seit 2002 eine steigende Rolle in der Gemeinsamen Au- ßen- und Sicherheitspolitik durch die regelmäßige Bereitstellung von politischen Analysen der Entwicklung in Albanien und leistet einen Beitrag zur Gestaltung des politischen Entscheidungsprozess der EU, vor allem im Rahmen des SAP.217 Weiterhin gehört es zur Aufgabe der Delegation, Serviceleistungen für andere Institutionen und Akteure der EU bereitzustellen (z.B. Unterstützung von Missionen des europäischen Parlaments etc.) sowie als Informationsstelle über die EU im Drittland zu wirken. Die Delegation in Albanien arbeitet sehr eng mit den Generaldirektionen in Brüssel zusammen, die in die Gestaltung der Außenbeziehungen der EU involviert sind. Dies sind vor allem die Generaldirektion Außenbeziehungen (DG RELEX) bzw. die Generaldirektion Erweiterung (DG ENL), auf die seit dem EU-Beitritt der acht ost- 215 2005 wurde Helmuth Lohan Botschafter, davor war es Lutz Salzmann. 216 Vgl. http://www.delalb.ec.europa.eu/en/about_us_old/structure.htm (Zugriff: 12.1.2007). 217 Diese Entwicklung gilt für alle Delegationen, wie die Aussage von Chris Patten, Kommissar für Außenbeziehungen, im Jahr 2000 deutlich macht: „Our delegations these days also have diplomatic functions, and their political reports are of growing importance“ http://ec.europa.eu/external_relations/delegations/reform/ip02_987.htm (Zugriff: 14.4.2007).