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Judith Hoffmann, Die zweite Phase (1997–1999): Die Strategie des Institutionenaufbaus in:

Judith Hoffmann

Die Integration Südosteuropas, page 162 - 165

Die Demokratisierungspolitik europäischer Organisationen in Albanien

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4075-1, ISBN online: 978-3-8452-1211-1 https://doi.org/10.5771/9783845212111

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162 unterstützte, die auf die Wiederherstellung von grundlegender Infrastruktur (z.B. Kanalisation, Brücken etc.) abzielte. Fasst man diese drei Bereiche zusammen, so erhielt der Sektor „Infrastruktur“ mit 56,4 Prozent den größten Teil der vorgesehenen Finanzhilfe. Auf den Sektor „Öffentliche Verwaltung“ entfiel nur 12,1 Prozent der Unterstützung. Er umfasste die Förderung einer Reihe von unterschiedlichen Institutionen, wie u.a. die Unterstützung der Beamtenreform, des Rechnungshofs, der Zollverwaltung, der Polizei, der Justiz, der Annäherung der Gesetzgebung an EU-Recht, der Öffentlichkeitsarbeit und des Statistikamtes (vgl. European Commission 2001 a). Zehn Prozent der finanziellen Ressourcen erhielt der Landwirtschaftssektor, während dem Bildungs- und Gesundheitssektor sowie der Entwicklung des Privatsektors jeweils weniger als acht Prozent der finanziellen Mittel zur Verfügung gestellt wurden.202 Die Verteilung der finanziellen Mittel macht deutlich, dass der Infrastruktursektor – entsprechend der strategischen Ausrichtung des Strategiepapiers von 1995 auf die Förderung des Privatsektors und den Wiederaufbau – in dieser Phase sehr stark unterstützt wurde, während die restlichen Hilfsgelder auf die anderen Sektoren mehr oder weniger in derselben Höhe verteilt wurden. 4.1.2. Die zweite Phase (1997–1999): Die Strategie des Institutionenaufbaus Die zweite Phase der EU-Hilfe begann nach der Staatskrise im Jahr 1997. Der Zusammenbruch der staatlichen Institutionen und die anhaltende politische und wirtschaftliche Instabilität prägten maßgeblich die strategische Ausrichtung der EU- Unterstützung im Zeitraum zwischen 1997 und 1999. Sie führte dazu, dass die EU als Reaktion auf die Krise ihre Strategie überdenken musste. Ausdruck davon war das 1997er Strategiepapier für Albanien, dessen wichtigster Ausgangspunkt die Feststellung war, dass „institutional development remained weak“ (European Commission 1997: 2). Trotz beeindruckender makroökonomischer und struktureller Verbesserungen seien die Umsetzungskapazitäten im Justizbereich und in der öffentlichen Verwaltung mangelhaft, so die Schlussfolgerung der EU. Außerdem habe Albaniens Entwicklung erheblich darunter gelitten, dass der Finanzsektor nicht reformiert worden war. Eine Evaluierung der EU-Länderstrategien für Albanien kommt zu dem Ergebnis, dass die Analyse der Situation in Albanien durch die EU für den Zeitraum 1996– 1999 zwar umfassend, aber oberflächlich gewesen war (vgl. IDC/DS 2001). So habe die EU weder die Gefahren des unterentwickelten Finanzsektors berücksichtigt (und die damit zusammenhängende Nachfrage nach den Pyramidenspielen) noch die 202 Die Unterstützung der Privatsektorentwicklung umfasste die Unterstützung der Privatisierung, der klein- und mittelständischen Unternehmen (KMU), der Banken und des Tourismus (vgl. European Commission 1995, 1996 a). 163 institutionelle Schwäche der albanischen Verwaltung in ihre Analyse einbezogen. „Even if the 1997 events had not occurred, the programme was overambitious, unfocused, and could not have been successfully implemented“ (IDC/DS 2001: 6). Das 1997er Länderpapier spiegelte das Bemühen der EU wider, ihre Strategie an die veränderte Situation in Albanien anzupassen. Problematisch war aber, dass „the paper lacked analysis of issues such as poverty, gender, and the environment for the EC’s strategy. Nor was there any analysis of the causes, consequences and implications of migration, or any serious assessment of the state of Albanian civil society, or the implications of this for the Commission’s overall objectives“ (IDC/DS 2001: 6). Explizit wurde hingegen formuliert, dass es im gegenseitigen Interesse von Albanien und der EU sei, die Entwicklung einer Gesellschaft zu fördern, die die grundlegenden Spielregeln und Prinzipien, die in den europäischen Gesellschaften vorherrschen, annimmt (vgl. European Commission 1997). Ein wichtiges Ziel der EU- Unterstützung war deswegen der Aufbau eines angemessenen regulativen und rechtlichen Rahmens in Albanien und der Kapazität der albanischen Regierung, diesen auch umzusetzen (vgl. ebd.). Drei Prioritätsgebiete wurden als zukünftige Aktionsfelder der EU-Unterstützung ausgewählt: 1) die Entwicklung und Umsetzung einer soliden Wirtschafts- und Sozialpolitik, 2) die Wiederbelebung der wirtschaftlichen Aktivitäten und 3) als neue Priorität – die Wiederherstellung und Entwicklung der Regierungsführung und die Förderung der Zivilgesellschaft.203 Mit dem Strategiepapier von 1997 und der Erweiterung der EU-Unterstützung um das letzte Prioritätsgebiet revidierte die EU auch ihr MIP von 1996–1999. Um die Unterstützung an die veränderte Lage im Land anzupassen, entschied die EU, die finanziellen Mittel für einige Sektoren zu verstärken und sich aus anderen Bereichen graduell zurückzuziehen, „to free the necessary funds for priority programmes and to allow a more efficient concentration of efforts (and a critical mass) for key interventions“ (European Commission 1997: 9). Insgesamt blieb die Unterstützung in Höhe von 140 Mio. ECU unverändert. Es wurden keine zusätzlichen Mittel bereitgestellt. 203 Die Prioritäten für Albanien wurden damit an die regionale Herangehensweise der EU für Südosteuropa angepasst, die sich in den Schlussfolgerungen des Rats für allgemeine Angelegenheiten vom 29. April 1997 widerspiegeln (vgl. Kapitel 3.1). 164 Abbildung 1: Die Anpassung der EU-Hilfe nach der Krise von 1997, revidiertes MIP 19,4 21,8 9,6 16,4 12,1 27,9 12,1 9,9 12,6 17,3 28,6 12,1 0 5 10 15 20 25 30 35 Tr an sp or t W as se r u nd U mw elt Ko mm un ale ntw ick lun g La nd wi rts ch aft An de re s Sektoren in P ro ze nt MIP (1995) MIP revidiert Wie die Abbildung 1 verdeutlicht, erhöhte die EU durch die Anpassung des MIP erheblich ihre finanzielle Unterstützung für den Bereich „Öffentliche Verwaltung“ von 12,1 auf 19,4 Prozent der Gesamtsumme.204 Weiterhin wuchs die Unterstützung für den Landwirtschaftssektor von 9,6 auf 12,6 Prozent. Auf den Infrastrukturbereich (als Summe der Sektoren Transport, Wasser, Kommunalentwicklung) entfiel in der revidierten Fassung des MIP mit 58 Prozent sogar ein noch größerer Teil der finanziellen Unterstützung als in der früheren Fassung des MIP (56,4 Prozent). Dafür reduzierte die EU ihre Unterstützung in den Bereichen Gesundheit, Bildung und Privatsektorentwicklung von insgesamt 21,8 Prozent auf nur noch 9,9 Prozent.205 204 Wie bereits erwähnt, umfasste der Bereich „Öffentliche Verwaltung“ für die EU neben der Unterstützung der albanischen Verwaltung auch die Förderung einer Reihe von Institutionen, wie u.a. den Rechnungshof, die Zollverwaltung, die Polizei, die Justiz, das Statistikamt sowie die Annäherung der albanischen Gesetzgebung an EU-Recht (vgl. European Commission 2001). 205 Sie wurden in der Grafik unter „Anderes“ zusammengefasst. 165 Obwohl die EU ihre Strategie von 1997 der Situation nach der Krise in Albanien anpasste, veränderte sie damit die Prioritäten ihrer Unterstützung nicht grundlegend. So lag der eindeutige Fokus der EU-Unterstützung weiterhin auf dem Infrastrukturbereich. Daneben wurde die stärkere Unterstützung der institutionellen Reformen in Albanien eine zusätzliche Priorität (vgl. European Union 1997). Die Evaluierung der Länderstrategien der Europäischen Kommission für Albanien zwischen 1996 und 2001 kommt zu dem Urteil, dass das 1997er Länderpapier eine bessere Analyse Albaniens beinhaltete und die Beschränkungen ihres Engagements in Albanien offener anerkannte. Kritisch wurde allerdings beurteilt, dass „(w)hile the problems with Phare’s previous assistance were recognised, this was not translated into an assessment of the Commission’s own structural limitations, or into recommendations for future programming“ (vgl. IDC/DS 2001: 6). Vor allem wurde bemängelt, dass dem Programm eine Strategie für die Reform der öffentlichen Verwaltung fehlte (vgl. ebd.). 4.1.3. Die dritte Phase (nach 1999): Die Strategie der EU-Annäherung durch den Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess Die dritte Strategie der EU-Unterstützung für Albanien wurde mit der Entscheidung der EU von 1999 eingeleitet, in Reaktion auf die Kosovo-Krise weitere Schritte für eine Integration des Westlichen Balkans in die europäischen Strukturen zu unternehmen.206 In diesem Zusammenhang wurde Albanien gemeinsam mit den anderen Ländern des Westlichen Balkans auf dem EU-Gipfel in Feira im Jahr 2000 die Aussicht auf eine potentielle Mitgliedschaft in der EU angeboten. Dazu wurde als strategischer Rahmen der Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess (SAP) für den Westlichen Balkan entwickelt. Nachdem der Sturz Milosevics im Jahr 2000 auch die Integration der damaligen Bundesrepublik Jugoslawien (heutiges Serbien und Montenegro) in den regionalen Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess der EU gegenüber dem Westlichen Balkan ermöglicht hatte, entschied der Rat der Europäischen Union im Dezember 2000, die verschiedenen Unterstützungsprogramme für die Länder des Westlichen Balkans in ein Hilfsinstrument zusammenzufassen: Als Nachfolgeprogramm von PHARE wurde für die Länder des Westlichen Balkans das CARDS-Programm aufgelegt. Im Jahr 2001 konnte sich Albanien erstmals für Transferleistungen unter dem neuen CARDS-Programm bewerben.207 Vor dem Hintergrund des SAP als neuer Regionalstrategie entwickelte die Europäische Kommission das CARDS-Strategiepapier für Albanien, das die Leitlinien des EU-Engagements für den Zeitraum zwischen 2002 und 2006 festlegte. Analy- 206 Vgl. auch Kapitel 3.1. 207 Für das Übergangsjahr 2000 wurde kein Strategiepapier mehr erstellt (vgl. IDC/DS2001). Die Umsetzung von CARDS begann de facto Mitte 2002.

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Zusammenfassung

Im Schnittfeld von Transformations- und Integrationsforschung bietet die Arbeit eine detaillierte Auseinandersetzung mit den Einflussmöglichkeiten europäischer Institutionen auf die Demokratisierung in Südosteuropa. Analysiert wird die Demokratisierungshilfe von EU, OSZE und Europarat am wenig untersuchten Fall des „scheinheiligen Demokratisierers“ Albanien. Scheinheilige Demokratisierer stellen die Demokratisierungsbemühungen europäischer Organisationen in Südosteuropa vor große Herausforderungen. Wegen der prekären Sicherheitslage weisen sie einen erhöhten Stabilisierungsbedarf auf und begrenzten dadurch die Wirkung des Engagements der europäischen Akteure. In Auseinandersetzung mit den Forschungsansätzen der Internationalen Sozialisierung, der Europäisierung und der Konditionalität leistet die Arbeit einen Beitrag zur Debatte über die Rolle externer Akteure und untersucht die Wirkungszusammenhänge zwischen der internationalen und nationalen Dimension der Demokratisierung von Transformationsländern. Die Ergebnisse der Studie werfen einen kritischen Blick auf die EU-Konditionalität und zeigen die Notwendigkeit einer neuen Integrationsstrategie für die Länder Südosteuropas auf.