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Judith Hoffmann, Der Stabilitätspakt für Südosteuropa als regionale Initiative der internationalen Gemeinschaft in:

Judith Hoffmann

Die Integration Südosteuropas, page 111 - 116

Die Demokratisierungspolitik europäischer Organisationen in Albanien

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4075-1, ISBN online: 978-3-8452-1211-1 https://doi.org/10.5771/9783845212111

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111 on 16 June 2003, the risk would be high that each country involved would backtrack on its commitment to reform and constitutional changes as well“ (Solioz 2005: 12). Der Europäische Rat bekräftigte im Juni 2005 „sein Engagement für die vollständige Umsetzung der Agenda von Thessaloniki, in der hervorgehoben wird, dass die Zukunft des westlichen Balkans in der Europäischen Union liegt“ (Europäischer Rat 2005: 11). 3.1.3. Der Stabilitätspakt für Südosteuropa als regionale Initiative der internationalen Gemeinschaft Der Stabilitätspakt ist – neben dem Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess der EU – die zweite Initiative, die als internationale Antwort auf die Kosovo-Krise ins Leben gerufen wurde.113 Er wurde am 10. Juni 1999 auf einer Außenministerkonferenz in Köln unter deutscher EU-Ratspräsidentschaft beschlossen und auf dem Gipfeltreffen der internationalen Gemeinschaft am 30. Juni in Sarajewo in Kraft gesetzt.114 Der Pakt bildete nach dem Vertrag von Dayton 1995 und nach dem Ende der NATO-Intervention im Kosovo 1999 den ersten Versuch der internationalen Gemeinschaft zu einer langfristigen Konfliktpräventionspolitik und einer koordinierten Vorgehensweise in der Region (vgl. Calic 2001). Während der SAP die alleinige Strategie der EU für die Region bildete, stellte der Stabilitätspakt ein über die EU hinausgehendes Instrument dar. Im Gründungsdokument wird der EU zwar eine führende Rolle zugeschrieben und sie trägt in gro- ßem Maße zur Umsetzung der Stabilitätspakt-Initiative bei (vgl. Stability Pact for South Eastern Europe, 1999, Paragraph 18–20).115 Darüber hinaus erhielten im Stabilitätspakt aber auch die OSZE und COE eine besondere Rolle (ebd., Paragraph 22– 23 bzw. 24). Der Stabilitätspakt umfasste bei seiner Gründung 55 Mitglieder, darunter befanden sich zum einen die Länder Südosteuropas116, zum anderen die EU- 113 Zur Struktur, den Zielen und Aufgaben des Stabilitätspaktes geben zahlreiche Publikationen Auskunft (vgl. u.a. Deimel 2001). Daher wird hier auf eine ausführliche Darstellung verzichtet. Für einen Überblick des Stabilitätspaktes von seinen Anfängen bis zur Beschlussfassung im Juni 1999 und der besonderen Rolle des deutschen Außenministers, vgl. Axt 1999. 114 Zur Erklärung des Gipfels von Sarajewo, vgl. http://www.auswaertiges-amt.de/www/de/ infoservice/download/pdf/friedenspolitik/sarajewo.pdf. Die Idee zum Stabilitätspakt entwickelte sich zwar bereits Ende 1998, die NATO-Luftangriffe auf Serbien und Montenegro im Frühjahr 1999 können allerdings als Katalysator für seine Initiierung gelten. 115 Während das Büro des Stabilitätspaktes den Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess (SAP) als einen Beitrag der EU zum Pakt sieht, versteht die europäische Kommission den SP als eine Art „Trittstufe“ für die Länder des SAP, damit sie das Niveau für die Verhandlung eines SAA erreichen (vgl. van Meurs 2002). 116 Albanien, Bosnien-Herzegowina, Bulgarien, Kroatien, Serbien-Montenegro und Kosovo (nach 2000), Mazedonien, Moldawien und Rumänien. 112 Mitgliedsstaaten und die Europäische Kommission, einzelne Staaten117, internationale Organisationen118, die internationalen Finanzinstitutionen119 und regionale Zusammenschlüsse120. Der Pakt hat das Ziel, den Gesellschaften in der Region und den angrenzenden Nachbarstaaten eine „konstruktive politische und sozialökonomische Perspektive zu öffnen und durch Förderung der regionalen Zusammenarbeit destabilisierende Entwicklungen entgegenzuwirken“ (Calic 2001: 9). Die gesamte Region Südosteuropas sollte im Sinne einer umfassenden und strukturellen Prävention durch die Kooperation in den drei Schlüsselbereichen „Sicherheitspolitik“, „Aufbau demokratischer Institutionen“ und „wirtschaftlicher Wiederaufbau und Förderung des Wohlstands“ dauerhaft stabilisiert werden.121 Die Grundlage des Stabilitätspaktes bildet das Bekenntnis zu den Normen und Prinzipien der UN-Charta, der Helsinki-Schlussakte der KSZE, der OSZE-Charta von Paris, des 1990er Kopenhagener Dokuments und weiterer OSZE-Dokumente sowie die relevanten Konventionen des Europarats.122 Explizit wird im Gründungsdokument von Köln damit auf die Bedeutung der OSZE-Normen und -Prinzipien Bezug genommen. Betont wird dort, dass der Respekt für demokratische Prinzipien und Normen nicht ausschließlich eine „innere Angelegenheit“ eines jeweiligen Staates sei, sondern „matters of direct and legitimate concern to all States participating in the Stability Pact“ (Stability Pact for South Eastern Europe, 10. June 1999, Paragraph 7). Die Partner des Stabilitätspaktes verpflichteten sich dazu, die Staaten der Region in ihren Bemühungen um Stabilität, Frieden, Demokratie, Achtung der Menschenrechte, ökonomische Entwicklung und ihre Integration in euro-atlantischen Strukturen zu unterstützen. Als politische Initiative der teilnehmenden Staaten und internationalen Organisationen versuchte der Pakt, bestehende Bemühungen der Länder der Region wie auch der internationalen Gemeinschaft zum Wiederaufbau der während 117 Japan, Kanada, Norwegen, Russland, die Schweiz, die Nachfolgestaaten der ehemaligen Sowjetunion und die Türkei. 118 OECD, NATO, WEU, UNO, UNHCR. 119 EBRD, EIB, Weltbank und IWF. 120 Kooperation der Anrainerstaaten des Schwarzen Meeres (BSEC), Zentraleuropäische Initiative (ZEI), Südosteuropäische Kooperationsinitiative (SECI), Kooperationsprozess in Südosteuropa (SEECP) und Royaumont-Prozess. 121 Die thematischen Aktivitäten des Stabilitätspaktes werden in drei Arbeitstische unterteilt: 1) Demokratie und Menschenrechte, 2) Wirtschaftlicher Wiederaufbau, Entwicklung und Kooperation und 3) militärische und innere Sicherheit. Die Gesamtkoordination übernimmt der sogenannte „Regionaltisch“, bei dem alle sechs Monate die Teilnehmer die Schwerpunkte der Aktivitäten beraten und festlegen. Unterhalb der Arbeitstische haben sich wiederum Arbeitsgruppen zu spezifischen Themen etabliert (z.B. Medien, Gender, Parlamentarische Zusammenarbeit, Kampf gegen die organisierte Kriminalität etc.), so dass sich ein komplexes Netz aus Arbeitsbereichen etabliert hat, in dem sich Vertreter der Region, der teilnehmenden Staaten und der internationalen Organisationen in einem regelmäßigen Austausch befinden. 122 Außerdem wird auf die volle Umsetzung der UN Sicherheitsresolution und das Allgemeine Rahmenabkommen für Frieden in Bosnien und Herzegowina verwiesen. 113 der Kosovo-Krise zerstörten Gebiete zu bündeln und zu koordinieren. Damit sollte eine umfassende und kohärente Herangehensweise an die Probleme der Region durch eine Abstimmung zwischen den Teilnehmern des Stabilitätspaktes garantiert werden (vgl. Axt 1999). Erst die Einbindung der damaligen Bundesrepublik Jugoslawien nach dem Sturz Milosevic im Jahr 2000 machte es möglich, grundsätzliche regionale Probleme, wie z.B. den Ausbau der Infrastruktur, regionale Stabilisierungsmaßnahmen (u.a. durch Abrüstungsabkommen) und die Flüchtlingsrückkehr, anzugehen.123 Dadurch wurde der Regionalkooperation eine neue Dynamik verliehen. An erster Stelle unter den Partnern des Stabilitätspaktes stehen die EU, die OSZE und der Europarat. Der EU wurde eine führende Rolle innerhalb des SP zugeschrieben. So heißt es im Gründungsdokument, dass die EU „will draw the region closer to the perspective of full integration of these countries into its structures. (…) this will be done (…) on the basis of the Amsterdam Treaty and once the Copenhagen criteria have been met“ (Stability Pact for South Eastern Europe, 10. June 1999, Paragraph 20). Während der ursprüngliche Fischer-Plan, der dem Stabilitätspakt zugrunde lag, keine Bedingungen für eine zukünftige Mitgliedschaft der Länder des Westlichen Balkans in der EU nannte, schlug sich im Gründungsdokument der gemeinsame Standpunkt der EU-Außenminister vom 17. Mai 1999 nieder, der sich dezidiert auf die Kopenhagener Kriterien bezog (vgl. Axt 1999). Damit wurde von einer „EU-Mitgliedschaft light“, d.h. der Aussicht auf einen schnellen Beitritt ohne die Erfüllung der Kopenhagen-Kriterien, die anfangs im Gespräch war, Abstand genommen. Weder setzte sich die ursprüngliche Idee einer Minderung der Beitrittskriterien durch noch wurde eine Mitgliedschaft „zweiter Klasse“ erwähnt. Stattdessen wurde bereits zu diesem Zeitpunkt – parallel zur Initiative der Europäischen Kommission für den SAP – den Ländern der Region im Stabilitätspakt die Perspektive einer Integration in die europäischen Strukturen unter denselben Beitrittsbedingungen wie für die Länder Mittel- und Osteuropas eröffnet. Der Europäischen Kommission wurde im Stabilitätspakt gemeinsam mit der Weltbank die Koordination der wirtschaftlichen Unterstützung für Südosteuropa im Arbeitstisch II „Wirtschaftlicher Wiederaufbau, Entwicklung und Kooperation“ übertragen. Die OSZE erhielt als einzige paneuropäische Sicherheitsorganisation eine zentrale Aufgabe im Bereich der Sicherheit und Stabilisierung. Vor allem ihre Instrumente und Verfahren werden hervorgehoben. „We rely on the OSCE institutions and instruments and their expertise to contribute to the proceedings of the South Eastern Europe Regional Table“ (Stability Pact for South Eastern Europe, 10. June 1999, Paragraph 23). Der OSZE wurde die Leitung des Arbeitstisches I zum Thema „Demokratie und Menschenrechte“ übertragen.124 Beim Gipfeltreffen der Stabilitätspakt-Teilnehmer am 30. Juli 1999 in Sarajewo wurde außerdem entschieden, den SP 123 Nach dem Sturz Milosevics wurde die damalige Bundesrepublik Jugoslawien in den Stabilitätspakt aufgenommen. Das Land trat dem Pakt offiziell am 26. Oktober 2000 bei (vgl. Calic 2001). 124 Der Arbeitstisch II nahm den früheren „Royaumont-Prozess“ auf. 114 unter die Federführung der OSZE zu stellen. So ist der Sonderkoordinator des Stabilitätspaktes gegenüber der OSZE berichtspflichtig. Die OSZE spielte damit eine wichtige Rolle innerhalb des Stabilitätspaktes. Jedoch hat sie sich nach Ansicht von Biermann, „längst nicht so sehr politisch exponiert wie die EU“ (Biermann 2002: 5). Die Bedeutung des Europarats wird im Gründungsdokument des Stabilitätspaktes vor allem in seiner Bereitschaft gesehen, „to integrate all countries in the region into full membership on the basis of the principles of pluralist democracy, human rights and the rule of law“ (Stability Pact for South Eastern Europe, 10. June 1999, Paragraph 24). Der Europarat leiste einen wichtigen Beitrag zu den Zielen des Stabilitätspakts in der Region durch seine Institutionen, seine Instrumente und Hilfsprogramme im Bereich der demokratischen Institutionen, Menschenrechte, Rechtsstaat, Bildung und Zivilgesellschaft. Vor allem die Europäische Menschenrechtskonvention wurde als zentrales Instrument zur Verbreitung und Stärkung europäischer Normen anerkannt. Evolutiv angelegt, ist das Gelingen des Stabilitätspaktes stark von der Gestaltung und finanziellen Beteiligung der teilnehmenden Länder und Organisationen abhängig, da er selbst weder über ein eigenes Budget noch institutionelle Strukturen zur Umsetzung verfügt (vgl. Wittkowsky 2000).125 Der Sonderkoordinator des Stabilitätspaktes besitzt qua Amt kaum Machtbefugnisse. Die ambivalente Führungsstruktur drückt sich auch darin aus, dass der Sonderkoordinator nicht der EU untergeordnet wurde, sondern vielmehr „über – oder eher neben? – allen involvierten Akteuren“ steht (Biermann 2002: 3). Bereits 1999 wurde auf die Defizite des Stabilitätspaktes hingewiesen. Ihm „mangele es nicht nur an klar definierten Aufgaben und Geld, sondern auch an der Unterstützung seitens seiner Mitglieder“ (Wittkowsky 2000: 3). So beklagten die Länder Südosteuropas nach dessen Gründung das Ausbleiben konkreter Taten. Um die Glaubwürdigkeit der Initiative zu verdeutlichen, wurde auf einer Geberkonferenz vom 29.–30. März 2000 in Brüssel ein Paket von „Schnellstart“-Projekten beschlossen, die innerhalb eines Jahre begonnen bzw. abgeschlossen werden sollten (vgl. Deimel 2001). Es umfasste ca. 200 Aufbau-Projekte, von denen 90 Prozent innerhalb des ersten Jahres nach der Geberkonferenz angelaufen waren (vgl. Calic 2001).126 Obwohl der Stabilitätspakt durch die starke Unterstützung seiner Teilnehmer damit politischen Auftrieb und Ansehen erhielt, zeigten sich bald Schwierigkeiten bei der Umsetzung der einzelnen Projekte. Zum einen führten die bürokratischen Ver- 125 Der Sonderkoordinator, der von der EU in enger Abstimmung mit dem Amtierenden Vorsitzenden der OSZE bestimmt wird, wird von einem Sekretariat in Brüssel mit ca. 35 Mitarbeitern unterstützt. Bis Januar 2002 war Bodo Hombach als Sonderkoordinator des SP tätig, danach wurde Erhard Busek ernannt. 126 Bei einem Finanzbedarf von 1,6 Mrd. EUR für die „Schnellstart“-Programme wurden mehr als 2,4 Mrd. EUR zur Verfügung gestellt, davon 430 Mio. EUR für die Demokratisierung unter Arbeitstisch I, 1,8 Mrd. für den wirtschaftlichen Aufbau unter Arbeitstisch II und 81 Mio. für den Bereich Sicherheit unter dem Arbeitstisch III (vgl. Deimel 2001). 115 fahren der europäischen und internationalen Organisationen zu einer Verzögerung, mit der die zugesagten Mittel zur Verfügung gestellt wurden. Das führte auf Seiten der südosteuropäischen Staaten zu einer wachsenden Frustration (vgl. ebd.). Zum anderen blieben trotz der Bemühungen um Kohärenz und Kooperation weiterhin konkurrierende Prioritäten der internationalen Akteure bestehen bzw. sie wurden nicht in Übereinstimmung mit den Prioritäten der Partnerländer in der Region gebracht. So verfolgte die EU – wie auch andere internationale Organisationen – mit dem Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess ihre eigene Strategie weiter. Weiterhin fehlten auf der Seite der Staaten Südosteuropas in vielen Fällen die institutionellen und legislativen Voraussetzungen für die Zusage von Mitteln. Genauso war ihre Absorptionsfähigkeit begrenzt. Schließlich versuchten die Länder der Region, den größtmöglichen Anteil aus dem Fördertopf des Stabilitätspaktes als zusätzliche finanzielle Mittel zu akquirieren. Damit brachten sie sich in eine Konkurrenzsituation zueinander, die dem Ziel einer Stärkung der regionalen Kooperation und Solidarität entgegenstand. Experten kritisieren daher, dass der Stabilitätspakt überzogene Erwartungen hinsichtlich der finanziellen Unterstützung und eines schnellen EU-Beitritts bei den beteiligten Ländern der Region ausgelöst hatte (vgl. Axt 1999).127 Außerdem ist nach van Meurs ein Widerspruch zwischen der Herangehensweise der EU und den dominanten Prinzipien von SAP und des Stabilitätspaktes zu sehen (vgl. van Meurs 2002). Während der Stabilitätspakt auf den Prinzipien der Regionalität und des Multilateralismus beruht, zeichnet sich der SAP durch eine bilaterale Herangehensweise aus, die auf der EU-Konditionalität aufbaut. Auch wenn die regionale Kooperation innerhalb des Westlichen Balkans eine der Bedingungen der bilateralen SAA ist, führt die unterschiedliche Herangehensweise beider Initiativen zu einer strukturellen Spannung. Vor allem die Länder, die weiter vorangeschritten sind in ihren Beziehungen zur EU, wie z.B. Kroatien, sehen sich durch die Verpflichtung zur regionalen Kooperation behindert (vgl. van Meurs 2002). Für Kroatien ist z.B. eine ökonomische Kooperation mit Ungarn und Slowenien relevanter als die mit den restlichen Ländern des Westlichen Balkans. Aufgrund der komplexen Netzwerkstruktur des Stabilitätspaktes, der regionalen Natur seiner Projekte und der Vielfalt der einzelnen Initiativen unterhalb des „Regionaltischs“ und der drei thematischen „Tische“ ist eine Aussage über die Wirkungen des Stabilitätspaktes auf die Region nur schwer möglich. So lassen sich bisher nur vorläufige Schlussfolgerungen ziehen. Altmann kommt zum Ergebnis, dass der Stabilitätspakt die „aktive Herbeiführung und Unterstützung regionaler Zusammenarbeit in den verschiedensten Bereichen vorgenommen hat“ (Altmann 2002: 16). Der Stabilitätspakt habe deutlich gemacht, dass eine weitere regionale Kooperation zwischen den Ländern der Region ein unverzichtbarer Bestandteil und eine Vorbedingung für die stärkere Integration in die europäischen Strukturen ist. 127 Zum Zeitpunkt des Beschlusses des Stabilitätspaktes war z.B. noch nicht klar, wie die verschiedenen Zwischenstufen und der Zeithorizont bis zum Abschluss der SAA und zum EU- Beitritt aussehen sollte. 116 Auf dem Treffen des Regionaltischs am 19. November 2004 wurde fünf Jahre nach seiner Gründung auch von den Teilnehmern des Stabilitätspaktes eine positive Bilanz gezogen. Ihrer Meinung nach konnte die regionale Zusammenarbeit verbessert und die Übernahme von Verantwortung durch die Länder der Region gestärkt werden. So wurden beispielsweise durch den Stabilitätspakt wichtige Grundlagen für das wirtschaftliche Wachstum in der Region geschaffen, u.a. der Abschluss von insgesamt 28 bilateralen Freihandelsabkommen und der Aufbau eines regionalen Energiemarkts in der Region mit 55 Millionen Einwohnern. Allerdings bleibt „die Implementierung der zahlreichen Erklärungen und Beschlüsse, die im Laufe der Jahre gefasst wurden, (…) auf der Tagesordnung“ (Deutscher Bundestag 2005: 3). Experten der Region, die die Vorhaben des Stabilitätspaktes verfolgten, loben zwar die Förderung des Dialogs und des Austausches zwischen den Ländern, sagen dem Stabilitätspakt aber auch den Charakter eines „talk shop“ nach (van Meurs 2002: 3). Auch die in den Stabilitätspakt gesetzte Hoffnung einer besseren Abstimmung und Koordination sowie einer kohärenteren regionalen Herangehensweise der bi- und multilateralen Geber muss kritisch gesehen werden.128 Allerdings, so die Einschätzung von Calic, hat der Stabilitätspakt die Aufgabe erfüllt, ein komplexes Thema wie die Entwicklung Südosteuropas auf der internationalen Tagesordnung zu halten (vgl. Calic 2001). 2006 wurde über die Umwandlung des Stabilitätspaktes in einen „Rat für regionale Entwicklung“ nachgedacht. Nach Ansicht von Erhard Busek, Sonderkoordinator des Stabilitätspaktes, ist die Zeit gekommen, „dass die Länder der Region Verantwortung selbständig übernehmen müssen. Daher ist das Format des Stabilitätspaktes nicht mehr geeignet, das zu tun“.129 Berücksichtigt werden muss auch – so Busek –, dass die EU inzwischen mit dem Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess eine eigenständige Strategie für die Region etabliert hat, die nicht im Stabilitätspakt aufgegangen ist. Die Bedeutung des Stabilitätspaktes habe daher angesichts der zunehmenden Verstetigung des strategischen Engagements der EU in der Region innerhalb der letzten Jahre abgenommen. 3.1.4. Zwischenfazit Ein Überblick über die wirtschaftlichen und politischen Entwicklungen in den Ländern des Westlichen Balkans seit Beginn der 1990er Jahre machte deutlich, dass die europäischen Organisationen im Fall Südosteuropa vor umfangreichere Herausforderungen für die Stabilisierung und die Integration dieser Länder in ihre Strukturen gestellt werden, als dies in Osteuropa der Fall war. Das hängt vor allem mit vier Problemkomplexen zusammen, von denen die Transformation in Südosteuropa bestimmt wird. Zu ihnen zählen strukturelle Defizite, die bis in die vorkommunistische 128 Interview mit einem Vertreter der OSZE-Präsenz in Albanien, am 22.1.2003 in Tirana. 129 Deutsche Welle 2007, http://www.dw-world.de/dw/article/0,2144,2105273,00.html.

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References

Zusammenfassung

Im Schnittfeld von Transformations- und Integrationsforschung bietet die Arbeit eine detaillierte Auseinandersetzung mit den Einflussmöglichkeiten europäischer Institutionen auf die Demokratisierung in Südosteuropa. Analysiert wird die Demokratisierungshilfe von EU, OSZE und Europarat am wenig untersuchten Fall des „scheinheiligen Demokratisierers“ Albanien. Scheinheilige Demokratisierer stellen die Demokratisierungsbemühungen europäischer Organisationen in Südosteuropa vor große Herausforderungen. Wegen der prekären Sicherheitslage weisen sie einen erhöhten Stabilisierungsbedarf auf und begrenzten dadurch die Wirkung des Engagements der europäischen Akteure. In Auseinandersetzung mit den Forschungsansätzen der Internationalen Sozialisierung, der Europäisierung und der Konditionalität leistet die Arbeit einen Beitrag zur Debatte über die Rolle externer Akteure und untersucht die Wirkungszusammenhänge zwischen der internationalen und nationalen Dimension der Demokratisierung von Transformationsländern. Die Ergebnisse der Studie werfen einen kritischen Blick auf die EU-Konditionalität und zeigen die Notwendigkeit einer neuen Integrationsstrategie für die Länder Südosteuropas auf.