95 3.1.2. Die Stabilisierungspolitik der EU im Westlichen Balkan: Vom Wiederaufbauhelfer zum Integrationsagenten Im Mittelpunkt der folgenden Analyse steht die regionale Herangehensweise der EU als dem wichtigsten regionalen Akteur in der Region. Sie hat sich innerhalb der 1990er Jahre zu einem zentralen politischen und wirtschaftlichen Akteur auf dem Balkan entwickelt. Dabei hat sie einen Wandel „vom Wiederaufbauhelfer“ zum Integrationsagenten durchlaufen, der sich auch in ihrem veränderten Engagement in Albanien wiederspiegelt (Axt 2003: 18). Noch zu Beginn der 1990er Jahre waren die europäischen Organisationen nicht in der Lage, mit dem Konflikt in dem zerfallenden Jugoslawien umzugehen. Die EU verfügte institutionell weder über ein Mandat noch über die Entscheidungsstrukturen und Instrumente, um ein eigenständiges Konfliktmanagement durchzuführen. „Die Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) war nicht mehr als die rudimentäre Keimzelle einer europäischen Außenpolitik“ (Biermann 2001: 922 f.). Der Konflikt auf dem Balkan traf die EU damit völlig unvorbereitet. Die Krise im ehemaligen Jugoslawien entwickelte sich auch zur Krise der EU. Obwohl beim Gipfel in Lissabon im Juni 1992 die EU-Außenminister einen Bericht vorlegten, der das Mandat zur Krisenprävention und Konfliktlösung enthielt, war der Ansatz der EU bis zum Ende der 1990er Jahre durch reaktive, kurzfristige und länderspezifische Aktionen gekennzeichnet. Eine tragfähige Strategie der frühen Krisenprävention konnte nicht entwickelt werden (vgl. Biermann 2001). Aber auch andere Staaten und europäische Organisationen, wie die OSZE, verfügten über kein Konzept für die Stabilisierung und Konfliktbeilegung auf dem Balkan.95 „Vielmehr waren die Unentschiedenheit, Wankelmütigkeit, Sprunghaftigkeit und eher die Reaktion auf Konflikte als Prävention derselben zu beobachten“ (Axt 1999: 402). Axt führt dieses Verhalten der internationalen Organisationen darauf zurück, dass die Dynamik der Wende von 1989/1990 und die Konflikte in Südosteuropa nicht vorhersehbar waren. Nach Ansicht von Biermann hat die EU erst durch ihr Engagement in dieser Krisenregion – vor allem während der Kosovo-Krise in den Jahren 1998/1999 – ihr außenpolitisches Profil und ihre Gestalt in Form einer eigenständigen internationalen Handlungsfähigkeit entscheidend geformt (vgl. Biermann 2001). Ihre Profilbildung war allerdings überwiegend reaktiv. In diesem Zusammenhang waren u.a. die Beschlüsse der EU-Gipfel von Köln und Helsinki im Jahr 1999, die in unmittelbarer Reaktion auf den Ausbruch des Kosovo-Konfliktes getroffen wurden, von Bedeutung. Sie zielten darauf ab, die Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU zu stärken (vgl. ebd.). Betrachtet man das Engagement der EU in den 1990er Jahren, so kann man mehrere Phasen unterscheiden, die mit unterschiedlichen Konzepten der Region gegen- über verbunden sind: Erstens der Royaumont-Prozess und das EU-Regionalkonzept, 95 Im Rahmen dieser Arbeit kann die Rolle der EU und anderer internationaler Organisationen beim Krisenmanagement der 1990er Jahre in Jugoslawien nicht im Detail beleuchtet werden. 96 die 1995 bzw. 1996 ins Leben gerufen wurden, zweitens der Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess (SAP) (seit 1999) und drittens die Europäischen Partnerschaften (seit 2003). Bis 1999 unternahm die EU mehrere Versuche, die Region des Westlichen Balkans vor allem im Zusammenhang des Nachkriegsmanagements bei der Stabilisierung zu unterstützen. Allerdings stießen der Royaumont-Prozess und das Regionalkonzept der EU auf wenig Resonanz in Südosteuropa. Erst nach der Kosovo-Krise 1999 wurde mit dem Stabilisierung- und Assoziierungsprozess der EU ein Rahmen für eine längerfristige Kooperation und Annäherung geschaffen, dem die Länder des Westlichen Balkans zustimmten. 3.1.2.1. Der Royaumont-Prozess und das EU-Regionalkonzept (nach 1995/1996) Als erste EU-Initiative für Stabilität und gutnachbarschaftliche Beziehungen in Südosteuropa wurde nach Abschluss des Friedensabkommens von Dayton am 14. Dezember 1995 der „Royaumont-Prozess“ unter französischer EU-Ratspräsidentschaft gestartet (vgl. Ehrhart 1999). Ziel war die Unterstützung der Umsetzung des Friedensabkommens von Dayton (1995), mit dem ein einheitlicher und politisch unabhängiger Gesamtstaat Bosnien-Herzegowina geschaffen werden sollte. Darüber hinaus sollte die Stärkung der Zusammenarbeit zwischen Kroatien, der damaligen Bundesrepublik Jugoslawien und Bosnien-Herzegowina auf regionaler und subregionaler Ebene, vor allem in den Bereichen Zivilgesellschaft, Kultur und Menschenrechte gestärkt werden. Die Initiative gründete auf einer entwicklungspolitischen Sicht auf die Region, die allerdings nicht differenziert genug und zugeschnitten auf die einzelnen Länder war. Ihr fehlte eine klare Analyse der Ziele und der Forderungen an den Westlichen Balkan sowie eine konkrete, auf einer Partnerschaft mit der EU basierenden „Europa-Perspektive“. Die Länder der Region verloren daher schnell das Interesse am Royaumont-Prozesse und an den damit verbundenen Reformplänen.96 Erst mit dem Regionalkonzept für den Westlichen Balkan schuf die EU im Februar 1996 eine Strategie, die „im Sinne struktureller Prävention zur langfristigen Befriedung der ganzen Region beitragen sollte“ (Biermann 2001: 924).97 Eine regionale Herangehensweise war aus Sicht der Kommission deshalb notwendig, weil die Länder ähnliche Probleme teilten und alle den Wunsch nach engeren Beziehungen zur EU geäußert hatten. Eine weitere Motivation für das regionale EU-Engagement 96 Vgl. Vortrag von Renate Schimkoreit, Auswärtiges Amt, im Europäischen Zentrum für Staatswissenschaften und Staatspraxis, 2001. 97 Grundlage war der Kommissionsbericht vom 14. Februar 1996 über „Die Entwicklungsaussichten der regionalen Zusammenarbeit im ehemaligen Jugoslawien und die Möglichkeiten der Gemeinschaft für eine Unterstützung dieser Zusammenarbeit“ (vgl. Europäische Kommission 1996). Der Bericht, auf dessen Informationen hier aufgebaut wird, lag der Autorin nur als Entwurf vor, die Endversion ist auf den Internet-Seiten der Europäischen Kommission zwar vermerkt, aber nicht abrufbar. 97 war die Erkenntnis, dass die Region von Mitgliedsstaaten und Assoziationspartnern der EU umgeben ist, „und die Ausbreitung politischer und militärischer Konflikte und wirtschaftlicher Krisen auf ihr eigenes gegenwärtiges oder künftiges Territorium verhindert werden“ muss (Europäische Kommission 1996: 4). Wie der Royaumont-Prozess verfolgte auch das Regionalkonzept das Ziel, die erfolgreiche Umsetzung der Friedensabkommen von Dayton/Paris und Erdut, die politische Stabilität und die wirtschaftliche Entwicklung in der Region zu unterstützen.98 Das Regionalkonzept bildete damit den Rahmen für die Entwicklung der Beziehungen der EU zu den fünf Ländern der Region, für die bis dahin keine Assoziationsabkommen vorgesehen waren. Es beschäftigte sich zum größten Teil damit, wie die zukünftigen Beziehungen der EU zu den drei Nachkriegsländern Bosnien- Herzegowina, Bundesrepublik Jugoslawien und Kroatien gestaltet werden könnten, die die Voraussetzungen für eine vertragliche Beziehung mit der EU noch nicht erfüllten. Im Fall dieser Länder wies die EU darauf hin, dass zukünftige Abkommen der EU einen wesentlichen Anreizfaktor zur politischen Stabilisierung, wirtschaftlichen Entwicklung und regionalen Kooperation darstellen könnten (vgl. Europäische Kommission 1996). Der zweite Teil des Regionalkonzepts widmete sich Mazedonien und Albanien. Beide waren nicht am Krieg im ehemaligen Jugoslawien zwischen 1991 und 1995 beteiligt und hatten einen wichtigen Beitrag zur Stabilität in der Region geleistet. Im Bericht der europäischen Kommission wurde darüber hinaus anerkannt, dass beide Länder erhebliche Reformanstrengungen unternommen hatten. „In beiden Staaten werden die Menschen- und Minderheitenrechte im großen und ganzen geachtet, und sie verfolgen trotz schwerer Rückschläge (z.B. bei den jüngsten Parlamentswahlen in Albanien) eine aktive Demokratisierungs- und Wirtschaftsreformpolitik“ (Europäische Kommission 1996: 2). Daher sah die EU die Möglichkeit, mit diesen beiden Ländern anders als mit der ersten Gruppe zu verfahren und fortgeschrittene Beziehungen einzuleiten. Interessant ist mit Blick auf das Fallbeispiel, dass die Entwicklungen in Albanien in dieser Phase von der EU positiv wahrgenommen wurden. Albanien wurde „angesichts der allgemeinen Qualität seiner politischen und wirtschaftlichen Beziehungen zur Gemeinschaft“ sogar ein Präferenzabkommen in Aussicht gestellt (Europäische Kommission 1996: 3). Damit sollte das 1992 mit Albanien abgeschlossene nichtpräferenzielle Abkommen über den Handel und die handelspolitische und wirtschaftspolitische Zusammenarbeit ergänzt werden.99 98 Das Friedensabkommen von Erdut wurde am 12. November 1995 zwischen Serbien und Kroatien geschlossen. Es diente der Wiedereingliederung von Ostslawonien nach Kroatien (vgl. Meder/Reimann o.J.). 99 Bereits im damaligen nicht-präferentiellen Abkommen war Albanien in einer sogenannten „Evolutivklausel“ in Aussicht gestellt worden, bei der Erfüllung aller Vorbedingungen ein Assoziationsabkommen mit der EU abschließen zu können. 98 Tabelle 14: Kriterien zur Überprüfung der Einhaltung der EU-Konditionalität Bereich Kriterium Demokratische Prinzipien y Repräsentative Regierung, verantwortliche Exekutive y Regierung und öffentliche Autoritäten handeln in Übereinstimmung mit der Verfassung und den Gesetzen y Gewaltenteilung (Regierung, Verwaltung, Justiz) y Freie, faire und geheime Wahlen in vernünftigen Abständen Menschenrechte, Rechtsstaat y Meinungsfreiheit, unabhängige Medien y Versammlungs- und Demonstrationsfreiheit y Vereinigungsfreiheit y Recht auf Privatsphäre, Familie, ein Zuhause und Korrespondenz y Eigentumsrechte y Effektive Rechtshilfe gegenüber administrativen Entscheidungen y Gleichheit vor dem Gesetz und gleicher Schutz vor dem Gesetz y Freiheit von unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung und ungerechtfertigter Haft Respekt und Schutz von Minderheiten y Recht auf die Etablierung und Pflege von kulturellen, religiösen und Erziehungsinstitutionen, -organisationen und -assoziationen y Adäquate Möglichkeiten für Minderheiten, ihre Sprache vor Gericht und öffentlichen Autoritäten zu benutzen y Adäquater Schutz von Flüchtlingen und Vertriebenen, die in Gebiete zurückkehren, in denen sie eine Minderheit darstellen Marktwirtschaftliche Reformen y Makroökonomische Institutionen und Politiken, die eine stabile wirtschaftliche Umwelt sicherstellen y Umfassende Liberalisierung von Preisen, Handel und laufenden Zahlungen y Etablierung eines transparenten und stabilen rechtlichen und regulatorischen Rahmens y Entmonopolisierung und Privatisierung von staatlichen und sozialisierten Unternehmen y Etablierung eines kompetitiven und umsichtig geleiteten Bankensektors Quelle: Rat für Allgemeine Angelegenheiten 1997, Annex III. 99 Mit dem Regionalkonzept etablierte die EU außerdem – im Gegensatz zum Royaumont-Prozess – klare Bedingungen für die Entwicklung von bilateralen Beziehungen zwischen den fünf Ländern des Westlichen Balkans und der EU. Integraler Bestandteil des Regionalkonzepts wurde die politische und wirtschaftliche Konditionalität, die am 29. April 1997 vom Rat für Allgemeine Angelegenheiten der EU festgelegt wurden (vgl. Kommission der Europäischen Gemeinschaften 2000).100 Diese beziehen sich auf die Erfüllung von demokratischen Grundsätzen, Menschenrechten und der Rechtsstaatlichkeit, den Respekt und Schutz von Minderheitenrechten, marktwirtschaftliche Reformen und die regionale Kooperation (vgl. Axt 1999). Im Annex III der Schlussfolgerungen des Rats vom 29. April 1997 werden die Kriterien genannt, die zur Überprüfung der Erfüllung der Konditionalität herangezogen werden. Sie sind in vier Bereiche unterteilt (vgl. Tabelle 14). Insgesamt litt der Regionalansatz der EU jedoch unter mehreren Defiziten. Erstens konnten zum damaligen Zeitpunkt, im Jahr 1997, zwei zentrale Länder der Region, Kroatien und die Bundesrepublik Jugoslawien, aufgrund ihrer politischen Situation unter der Führung Tudjmans und Milosevics nicht in den Ansatz integriert werden, weil sie die genannten Konditionalitäten nicht erfüllten. Zweitens schwächten konkurrierende Initiativen (wie der noch bestehende Royaumont-Prozess und die „South East European Cooperation“-Initiative der USA) die Kohärenz und Effektivität der europäischen Bemühungen. Drittens „fehlte dem Regionalansatz die entschlossene politische Rückendeckung und Aufmerksamkeit, die nötig gewesen wären, um in dieser spannungsgeladenen Region Konfliktpotentiale tatsächlich substantiell abbauen zu können“ (Biermann 2001: 924). Diese Gründe führten dazu, dass die Europäische Kommission bereits zwei Jahre später eingestehen musste, dass die Länder der Region nicht positiv auf das Regionalkonzept reagierten (vgl. Europäische Kommission 1999). 3.1.2.2. Die neuen Herausforderungen durch den Kosovo-Krieg 1999: Wendepunkt in der Herangehensweise der EU Die Kosovo-Krise im Jahr 1998/99 stellte einen großen Rückschlag für die Bemühungen der internationalen Gemeinschaft in der Region dar. So gestand die Europäische Kommission in ihrer Mitteilung an den Rat und das Europäische Parlament vom Mai 1999 ein: „Trotz erheblicher Anstrengungen zur Stabilisierung einzelner Länder und der Region als Ganzes sind die bisher erzielten Fortschritte nicht gesichert. Der derzeitige Konflikt im Kosovo macht dies nur allzu deutlich. Die Region befindet sich nun an einem Wendepunkt“ (Europäische Kommission 1999: 1). Die Kosovo-Krise stellte vor allem auch einen Wendepunkt in den Beziehungen der EU zur Region dar. An den Auswirkungen der Krise auf die angrenzenden Länder „zeigt sich der unausweichliche regionale Charakter der Probleme in dieser Re- 100 Die Europäische Kommission erstellte seit 1997 halbjährlich einen Bericht über die Einhaltung der Konditionalität. 100 gion, so dass ein regionaler Ansatz zur Lösung dieser Probleme um so notwendiger erscheint“ (ebd.: 2, Hervorhebung J.H.).101 Nach Ansicht der Europäischen Kommission bedurfte es „dringend eines neuen Konzepts für Frieden und Stabilität in der gesamten Region, in das sowohl alle Länder der Region als auch die Europäische Union eingebunden werden“ (ebd.: 1). Als Reaktion auf ihr erfolgloses Regionalkonzept und die veränderten politischen Rahmenbedingungen nach der Kosovo-Krise schlug die Europäische Kommission deshalb am 26. April 1999 als gemeinsame Strategie der EU für den Westbalkan den Stabilisierung- und Assoziierungsprozess (SAP) vor. Er sollte den neuen Rahmen für die Beziehungen der EU mit dem Westlichen Balkan in den kommenden Jahren bilden und die Perspektive der weiteren Annäherung an die EU sowie letztendlich eine vollständige Integration in die europäischen Strukturen beinhalten (vgl. Europäische Kommission 1999). Der SAP wurde außerdem als wichtige Voraussetzung für die „politische Sichtbarkeit der EU“ gesehen und als ein Bestandteil des Stabilitätspaktes für Südosteuropa verstanden (ebd.: 1). Befürworter des Angebots einer zukünftigen Mitgliedschaft für den Westlichen Balkan unter den EU-Staaten argumentierten vor allem mit dem Stabilitätsanker einer solchen Perspektive. Da die bisherigen Bemühungen nicht erfolgreich gewesen seien, könnte nur ein substantiellerer Anreiz einen nachhaltigen Reformprozess in diesen Ländern auslösen und erhalten – ähnlich wie im Fall der jüngsten Beitrittsländern in Mittel- und Osteuropa. Ein solcher Stabilitätstransfer läge demnach im Eigeninteresse der EU. Die konsequente Anwendung von Bedingungen, wie die Einhaltung von rechtsstaatlichen und demokratischen Standards und Normen, sollte ihrer Meinung nach sicherstellen, dass die Balkanstaaten nur unter denselben Voraussetzungen wie die Länder Osteuropas – d.h. der Erfüllung der Kopenhagener Kriterien – beitreten könnten.102 Die Gegner einer EU-Perspektive für den Westlichen Balkan unter den EU- Mitgliedern beschäftigte vor allem die Frage nach der zukünftigen Gestalt der EU und den Auswirkungen einer Integrationsperspektive auf die Leistungsfähigkeiten der EU-Institutionen, wie z.B. der Kommission. Das zweite Problem sahen die Gegner in dem erheblich geringeren Entwicklungsstand solcher Länder wie Bosnien- Herzegowina und Albanien, der einen Beitritt innerhalb eines überschaubaren Zeitrahmens unrealistisch erscheinen ließ. Während sich damit die erste Gruppe der Befürworter auf die Probleme in Südosteuropa konzentrierte, hatte die zweite Gruppe vor allem die Auswirkungen auf die EU selbst im Blick. Dass sich die Befürworter des Angebots einer EU-Mitgliedschaftsperspektive an den Westlichen Balkan schließlich durchsetzten, kann nur mit dem starken Eindruck erklärt werden, den die Kosovo-Krise ausgelöst hatte (vgl. Biermann 2001). Erst mit 101 Wie stark die Entwicklungen in Südosteuropa im Jahr 1999 die europäische Politik beeinflussten, lässt sich nach Biermann auch daran erkennen, dass auf dem EU-Gipfel in Helsinki im Dezember 1999 auch Bulgarien und Rumänien zu Erweiterungsverhandlungen eingeladen wurden (vgl. Biermann 2001). 102 Interview mit einem Vertreter des Rats der Europäischen Union, am 9.5.2003 in Brüssel. 101 dem Kosovo-Krieg entwickelte sich innerhalb der EU die Bereitschaft, sich der Region gegenüber stärker zu verpflichten und innerhalb eines längerfristigen Rahmens der Annäherung die Aussicht auf eine mögliche EU-Mitgliedschaft anzubieten. „In diesen Zeiten des tiefgreifenden Umbruchs und großer Ungewissheit für die Region muss die EU ihrer Verantwortung gerecht werden und sowohl zur Lösung der unmittelbaren Instabilität als auch zur längerfristigen allgemeinen Stabilisierung und Entwicklung der Region beitragen“ (Europäische Kommission 1999: 1). Bei dem Entschluss spielten aber nicht nur moralische Gründe eine entscheidende Rolle. Der Entschluss zur Eröffnung der Erweiterungsperspektive für den Westlichen Balkan muss auch vor dem Hintergrund gesehen werden, dass die Bewältigung der Kosovo-Krise mit erheblichen finanziellen und politischen Belastungen für die EU-Mitgliedsländer einhergegangen war. So hatte die EU seit 1991 7 Mrd. EUR zur Beseitigung der Folgen der Instabilität in der Region ausgegeben, ohne dabei die Kosten für die Flüchtlinge und andere Operationen (UN, OSCE, NATO etc.) zu berücksichtigen (vgl. Europäische Kommission 1999) „Es läge sicherlich im Interesse der Länder der Region und auch der Europäischen Union, der sie letztlich angehören werden, wenn auch nur ein Teil dieser Summe stattdessen für die politische und wirtschaftliche Entwicklung dieser Länder ausgegeben würde“ (Europäische Kommission 1999: 1 f., Hervorhebung J.H.). Vor allem wegen ihrer geographischen Nähe habe die EU ein starkes Interesse an einer Stabilisierung von Südosteuropa, das „nach den künftigen Erweiterungen, durch die diese Länder noch näher an unsere Grenzen rücken werden, noch zunehmen wird.“ (Europäische Kommission 1999: 1). Daher wurde eine stärkere Annäherung der Region von der EU als nutzbringend für beide Seiten angesehen, denn „Instabilität ist für alle Beteiligten sehr kostspielig“ (ebd.). 3.1.2.3. Der Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess als strategischer Rahmen der EU-Politik gegenüber dem Westlichen Balkan (nach 1999) Beim Gipfel des Europäischen Rats im Juni 2000 in Santa Maria da Feira wurde den Ländern des Westlichen Balkans erstmals explizit die Aussicht auf eine mögliche Mitgliedschaft in der EU eröffnet. In seinen Schlussfolgerungen betonte der Europäische Rat, dass das Ziel der EU die weitest mögliche Integration der Region durch den Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess, den politischen Dialog, die Liberalisierung des Handels und die Zusammenarbeit im Bereich Justiz und Inneres wäre. Alle fünf Länder des Westlichen Balkans seien „potentielle Bewerber für den Beitritt zur EU“ (Rat der Europäischen Union 2000: Paragraph 67). Entscheidend für die Eröffnung einer solchen Perspektive, die alle Länder des Westlichen Balkans umfasste, waren die politischen Veränderungen in demselben Jahr in Kroatien und Serbien.103 103 Außerdem waren die Länder der Region nun den wichtigsten internationalen Organisationen beigetreten (UN, WTO, CoE, OSCE, Interpol, IWF, WB, EIB, EBRD) und arbeiten vermehrt 102 Durch den Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess (SAP) wurde eine konkrete Perspektive der Annäherung an die EU geschaffen. Ziel war eine Stärkung der politischen und ökonomischen Stabilität auf dem Balkan sowie die Vorbereitung der Integration dieser Länder in die europäischen Strukturen. Der SAP reflektierte – nach Auffassung der Kommission – eine ambitioniertere Vision für die Entwicklung der Region als die vorangegangenen Regionalkonzepte der EU. Er sollte den Ländern einen größeren Anreiz bieten als bisher – dafür sollte aber auch die Erfüllung höherer politischer und wirtschaftlicher Anforderungen sowie Forderungen nach einer stärkeren regionalen Zusammenarbeit eingefordert werden (vgl. Europäische Kommission 1999). Der SAP beruhte auf der Annahme der EU, dass die glaubhafte Aussicht auf eine EU-Mitgliedschaft (sobald bestimmte Konditionen erfüllt sind) der größte Anreiz für Reformen in der Region sein wird („EU als Motor für Reformen“) und die Länder der Region normale Beziehungen zueinander aufbauen müssen, damit die Region ökonomisch und politisch stabil wird („Regionalansatz“). Die regionale Kooperation wurde damit ein wesentlicher Bestandteil des Stabilisierungsund Assoziierungsprozesses und als wichtiger Indikator für die Bereitschaft der westlichen Balkanländer zur Integration in die Europäische Union gesehen.104 Die Weiterentwicklung der Beziehungen der Region zur EU wurde von der Erfüllung der Konditionalität abhängig gemacht, die in den Schlussfolgerungen des Rates vom 29. April 1997 genannt worden waren („Konditionalität“) (vgl. Rat für Allgemeine Angelegenheiten 1997). regional zusammen, z.B. beim Krisenmanagement (Bsp.: Mazedonien 2000/2001), bei regionalen Kooperationsinitiativen (Bsp.: South East Europe Cooperation Process (SEECP)), bei internationalen Abkommen (z.B. Freihandelsabkommen) und bei der Kooperation mit dem Internationalen Strafgerichtshof für das ehemalige Jugoslawien. 104 Die Stärkung der regionalen Kooperation wurde als ein zur EU-Annäherung paralleler Prozess gesehen. Sie war eine Übertragung der EU-Philosophie, dass eine stärkere Zusammenarbeit zwischen den Ländern zu nationaler und regionaler Stabilität und Wachstum führe und im gegenseitigen Interesse der Länder sei. Die Bereiche der regionalen Kooperation sollen u.a. den politischen Dialog, Handelsfragen (u.a. Errichtung von Freihandelszonen) sowie Justiz und Inneres (u.a. Kampf gegen organisierte Kriminalität, Korruption, Geldwäsche, illegale Immigration, Menschenhandel) umfassen (vgl. Europäische Kommission 1999). 103 Tabelle 15: Die Elemente des Stabilisierungs- und Assoziierungsprozesses (SAP) y Das Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen (SAA) als neue Art der vertraglichen Beziehung, mit der Perspektive der EU-Mitgliedschaft auf der Grundlage des Amsterdamer Vertrags/entsprechend der EU-Verträge, sobald die Kopenhagener Kriterien erfüllt sind. y Die Weiterentwicklung der bestehenden wirtschaftlichen und handelspolitischen Beziehungen der EU zur Region (autonome Handelsliberalisierung) und eine Weiterentwicklung bzw. teilweise Neuausrichtung der bestehenden wirtschaftlichen und finanziellen Hilfe. y Die verstärkte Unterstützung der Demokratisierung, der Zivilgesellschaft, der Bildung und des Aufbaus der Institutionen durch ein neues EU-Programm (CARDS). y Die neue Zusammenarbeit auf verschiedenen Gebieten, einschließlich Justiz und Inneres. y Die Weiterführung des politischen Dialogs. Quelle: Europäische Kommission 1999. Zentrales Element des SAP sind die Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen (SAA). Sie werden mit jedem Land des Westlichen Balkans abgeschlossen, sobald die von der EU aufgestellten politischen und ökonomischen Konditionen erfüllt sind. Die Abkommen werden dabei als Instrumente gesehen, mit denen die EU die erweiterten Beziehungen mit dem jeweiligen Land regelt und mit denen die Länder näher an die Standards, die in der EU angewandt werden, herangeführt werden sollen.105 „Es sollte eine stufenweise Perspektive für vertragliche Beziehungen angeboten werden, die die anderweitigen Stabilisierungsbemühungen im politischen, wirtschaftlichen, diplomatischen und selbst im militärischen Bereich ergänzt“ (Europäische Kommission 1999: 4). Der Abschluss der SAA wird damit als wichtige Voraussetzung für die weitere Beurteilung der Aussichten eines Landes auf den EU- Beitritt gesehen. Die SAA schreiben den Respekt zentraler demokratischer Prinzipien (Menschenrechte und Schutz von Minderheiten, stabile demokratische Institutionen) fest. Dar- über hinaus beinhalten sie als zentralen Bestandteil die Prinzipien, die im Zentrum des EU-Binnenmarktes liegen (Wettbewerbsrecht, staatliche Hilfen, Eigentumsrechte, Recht auf Niederlassung etc.), denn die SAA zielen darauf ab, die Voraussetzun- 105 Wesentliche Bestandteile der Abkommen bilden eine klare Perspektive für die vollständige Integration in die EU-Strukturen, die Konsolidierung der Demokratie, des Rechtsstaats, die wirtschaftliche Entwicklung und Reform, angemessene Verwaltungsstrukturen und regionale Zusammenarbeit, die Schaffung eines formalen Rahmens für den politischen Dialog, die Förderung der Wirtschaftsbeziehungen und eine Stärkung der Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres. 104 gen für den Abschluss einer Freihandelszone zwischen der EU und jedem der Länder des Westlichen Balkans abzuschließen (vgl. Kommission der Europäischen Gemeinschaften 2001).106 Nur mit zwei der fünf Länder des westlichen Balkans (Albanien, Mazedonien) bestanden zu jenem Zeitpunkt Kooperationsabkommen. Die SAA sollten eine fortgeschrittene Beziehung mit diesen Ländern ermöglichen und eine neue Perspektive für die Länder eröffnen, mit denen die EU bisher noch keine Kooperationsabkommen geschlossen hatte. Während des Gipfeltreffens der Staats- und Regierungschefs der fünf Länder des Westlichen Balkans und Vertretern der EU und der UN am 24. November 2000 in Zagreb wurde der Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess offiziell gestartet. Dort verpflichteten sich die Länder des Westlichen Balkans, für die angebotene Aussicht auf den EU-Beitritt die für alle Bewerber festgelegten politischen und wirtschaftlichen Anforderungen zu erfüllen (vgl. Commission of the European Communities 2002).107 Insgesamt reagierte die europäische Kommission auf die Herausforderung Südosteuropas mit einem ähnlichen Instrumentarium wie sie es für die Staaten Mittel- und Osteuropas nach dem Zerfall der Sowjetunion mit den sog. „Europa-Abkommen“ geschaffen hatte. Mit den SAA verfolgte die EU eine graduelle und länderspezifische Herangehensweise. So legte der Rat für Allgemeine Angelegenheiten der EU fest, dass diese Abkommen „der spezifischen, sich weiterentwickelnden Situation eines jeden Landes Rechnung tragen und schrittweise in dem Maße geschlossen werden, wie sich die einzelnen Länder in der Lage zeigen, gegenseitigen vertraglichen Verpflichtungen nachzukommen und wirkungsvoll zur regionalen Zusammenarbeit beizutragen“ (Rat für Allgemeine Angelegenheiten, 21. Juni 1999, Paragraph 3). Die „individualisierte“ Herangehensweise der EU gegenüber den einzelnen Ländern macht die folgende Tabelle deutlich. Sie zeigt die Stufen, die die Länder des Westlichen Balkans auf dem Weg zu einem Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen genommen haben. 106 In einem jährlichen Bericht über die Entwicklung des Stabilisierungs- und Assoziierungsprozesses werden die erzielten Fortschritte der westlichen Balkanländer beurteilt. 107 Grundlage dafür ist der Vertrag der Europäischen Union, der Respekt für die Kopenhagener Kriterien und die jeweiligen Fortschritte bei der Umsetzung der SAA in den einzelnen Ländern (vgl. Zagreb Summit 2000). Tabelle 16: Die Stufen auf dem Weg zum Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen (SAA) und dem EU-Beitrittskandidatenstatus Land 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Albanien Machbarkeitsstudie Verhandlungsbeginn SAA Bosnien- Herzegowina Machbarkeitsstudie Verhandlungsbeginn SAA Kroatien Verhandlungsbeginn SAA Unterzeichnung SAA Antrag auf EU- Mitgliedschaft Status als EU-Beitrittskandidat Inkrafttreten des SAA Beginn der EU- Beitrittsverhandlungen Mazedonien Verhandlungsbeginn und -abschluss SAA Unterzeichnung SAA Inkrafttreten des Interim- SAA Antrag auf EU- Mitgliedschaft Inkrafttreten des SAA Status als EU-Beitrittskandidat Serbien/ Montenegro (seit 2006 unabhängig) Beschluss der EU zur Eröffnung von SAA- Verhandlungen Verhandlungsbeginn SAA Quelle: Deutscher Bundestag 2005, www.auswaertiges-amt.de. Die Schritte auf dem Weg zu einem SAA umfassen: 1) Machbarkeitsstudie, 2) Verhandlungsbeginn, 3) Unterzeichnung des SAA, 4) Inkrafttreten des SAA. 105 106 Betrachtet man die Tabelle 16, so zeigt sich, dass die Gestaltung des SAP mit den einzelnen Ländern stark von der politischen Situation der jeweiligen Länder in der Region bestimmt wurde. Der schnelle Beginn und der Abschluss der Verhandlungen über ein SAA mit Mazedonien im Jahr 2000 kann als eine „Belohnung“ für die stabilisierende Rolle des Landes während der Kosovo-Krise interpretiert werden und als Anreiz, die Situation im Land zu verbessern. Auch Albanien wurde aus diesem Grund von der EU prioritär behandelt. Bereits im Jahr 1999 wurde eine Machbarkeitsstudie für die Verhandlungen eines SAA durch die Kommission erstellt. Aufgrund der politischen Instabilität im Vorfeld und Nachgang der Parlamentswahlen in Albanien im Jahr 2001 wurde der Verhandlungsbeginn über ein SAA allerdings durch die EU bis Januar 2003 verzögert. Mit Kroatien wurden aufgrund der demokratischen Wende des Landes nach der Präsidentschaftswahl im Jahr 2000 – wie auch mit Mazedonien – die Verhandlungen über ein SAA begonnen. Das Abkommen bildet die erste vertragliche Übereinkunft zwischen der EU und Kroatien. So wurde ein Schritt zur weiteren Annäherung mit dem Ziel unternommen, auf ein Krisenpotential zu reagieren bzw. die Bereitschaft der innenpolitischen Akteure, eine Krise einzudämmen, zu belohnen. Dabei stand vor allem die Bewahrung der Stabilität in der gesamten Region im Vordergrund und die Integrationsschritte wurden als Instrument der Stabilisierung verwendet. Die graduelle und länderspezifische Herangehensweise macht deutlich, dass das Angebot der Verhandlungen eines SAA ein zentrales Instrument der „Belohung“ der EU ist und demnach die Verschiebung des Verhandlungsbeginn bzw. -abschlusses als eine „Bestrafung“ wahrgenommen wird. Im Fall von Bosnien-Herzegowina bzw. Serbien und Montenegro wurde aufgrund ihrer schwierigen politischen Situation hingegen erst sehr viel später der Prozess der Verhandlung eines SAA eingeleitet. Für Bosnien-Herzegowina legte die EU zwar bereits im Jahr 2003 eine Machbarkeitsstudie vor, weitere Schritte wurden jedoch von der vollen Zusammenarbeit mit dem Internationalen Strafgerichtshof für das ehemalige Jugoslawien abhängig gemacht (vgl. Bertelsmann Forschungsgruppe Politik 2005) Im Fall von Serbien ermöglichte erst die verbesserte Kooperation des Landes mit dem Haager Tribunal eine Eröffnung der Verhandlungen für ein SAA im Jahr 2005. Die potentielle Beitrittsperspektive, die dem Westlichen Balkan mit dem SAP/ SAA im Jahr 2000 gewährt wurde, schuf einen „fait accompli“, mit dem ein Wechsel von der Frage des „ob“ zu Fragen des „wie“ und „wann“ stattfand – ähnlich wie der Beschluss des Europäischen Rats in Kopenhagen 1993, den Ländern Mittel- und Osteuropas, die die Kopenhagener Kriterien erfüllten, die Mitgliedschaft anzubieten. 3.1.2.4. Die neue finanzielle Unterstützung der EU durch das CARDS-Programm Um den Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess zu unterstützen, beschloss der EU-Ministerrat am 5. Dezember 2000, die finanzielle Unterstützung für die Region erheblich aufzustocken. Dazu wurde das Programm „Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation“ (CARDS) als neues Instrument 107 geschaffen.108 Es sollte die vielfältigen Finanzierungsprogramme der EU für die Länder der Region ersetzen und dadurch die finanzielle und technische Hilfe für den Westlichen Balkan vereinfachen und beschleunigen. CARDS entstand aus der Schlussfolgerung, dass „(b)y 1999, the use of three Community instruments (i.e. Echo, Obnova and Phare) was no longer relevant to the countries’ needs and was in itself a cause of coordination and concentration problems“ (European Commission o.J. d: 18). Tabelle 17: CARDS-Programm Allokation und andere finanzielle Hilfen, 2000–2006 (in Mio. EUR)* 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 GESAMT Albanien 33,4 37,5 44,9 46,5 63,5 44,2 45,5 315,5 Bosnien-Herzegowina 90,3 105,2 71,9 63,0 72,0 49,4 51,0 502,8 Kroatien 16,8 60,0 59,0 62,0 81,0 – – 278,8 FYR Mazedonien 13,0 56,2 41,5 43,5 59,0 45,0 40,0 298,2 Serbien und Montenegroa 650,5 385,5 351,6 324,3 307,9 282,5 257,5 2559,8 Zivile Interim-Administration Kosovo 10,0 24,5 33,0 32,0 35,0 36,0 35,0 205,5 Regional 20,2 20,0 43,5 31,5 23,0 47,9 43,5 229,6 Anderesb 141,5 118,0 11,0 17,0 22,5 19,7 16,1 345,8 Makro-finanzielle Hilfe (Grants)c 70,0 120,0 100,0 15,0 16,0 33,0 50,0 404,0 GESAMT 1045,7 926,9 756,4 634,8 679,9 557,7 538,6 5130,2 Kroatien, Vorbeitrittshilfen 2005–2006 105 140 245 GESAMT inklusive Kroatien, 2005–2006 662,7 678,6 5385 Quelle: http://ec.europa.eu/enlargement/financial_assistance/cards/statistics2000-2006_en.htm# cards_2000-2006 (Zugriff: 22.3.2007). * Die Zahlen schließen die Unterstützung durch PHARE und Obnova im Jahr 2000 sowie CARDS ab 2001 ein. a) Inkl. Serbien, Montenegro und Kosovo. Die Summen für Serbien 2002–2003 schließen die Unterstützung aus dem regionalen Programm für „Integrated Border Management“ ein, die Mazedonien, Serbien und Montenegro zugute kommen. 8 Mio. EUR wurden 2004 für diesen Zweck unter dem regionalen Programm veranschlagt. b) Bis 2001: inkl. humanitäre Hilfe, spezifische Maßnahmen, Rapid Intervention Operations, EIDHR and CFSP. Seit 2001: Administrative Kosten und der Beitrag des Westlichen Balkans zur Europäischen Trainingsstiftung. c) Für 2000–2002: Nur Auszahlungen und nicht Verpflichtungen. 108 Grundlage ist die Verordnung (EG) Nr. 2666/2000 des Rates der Europäischen Union vom 5. Dezember 2000 (vgl. European Commission o.J.). 108 CARDS zielte darauf ab, die Umsetzung des SAP und der Verpflichtungen, die aus einem SAA erwachsen, durch eine stärker strategisch orientierte finanzielle Unterstützung zu fördern. Im Rahmen des CARDS-Programms wurden daher Projekte mit den folgenden Zielen gefördert: Tabelle 18: Ziele des CARDS-Programms y Wiederaufbau, demokratische Stabilisierung, Versöhnung und Rückkehr von Flüchtlingen y Institutionelle und rechtliche Entwicklung (inkl. Harmonisierung von EU- Normen), Stärkung von Demokratie und Rechtsstaat, Menschenrechten, Zivilgesellschaft und Medien und das Funktionieren einer freien Marktwirtschaft y Nachhaltige ökonomische und soziale Entwicklung (inkl. struktureller Reform) y Förderung von engeren Beziehungen und regionaler Kooperation zwischen den SAP-Ländern, sowie den SAP-Ländern, der EU und den EU-Kandidatenländern. Quelle: European Commission o.J. c: 3. Mit CARDS wurde außerdem die finanzielle Unterstützung der EU für die fünf beteiligten Länder erheblich ausgeweitet. Für den Zeitraum zwischen 2000 und 2006 wurde ein Unterstützungsvolumen von 4,65 Mrd. EUR für das CARDS-Programm eingeräumt.109 Der serbische Reformprozess wurde dabei mit 2,5 Mrd. EUR bis 2006 am stärksten unterstützt. Innerhalb der vergangenen zehn Jahren wurde die EU damit insgesamt der Akteur mit dem größten finanziellen Engagement in der Region, ohne die bilaterale Hilfe der Mitgliedsstaaten einzubeziehen. Auf der Basis der CARDS-Verordnung wurde zu Beginn des Jahres 2002 für jedes der fünf Länder des Westlichen Balkans ein Länderstrategiepapier vorgelegt. Sie beschrieben den strategischen Rahmen der Unterstützung durch die EU zwischen 2002 und 2006.110 Neben den bilateralen CARDS-Hilfsprogrammen für jedes der fünf Länder entwickelte die europäische Kommission auch eine regionale Strategie für den gleichen Zeitraum, die den Rahmen für die regionale CARDS-Unterstützung der EU bildete. Für das regionale CARDS-Programm wurden für die Zeit von 2000–2006 zusätzlich 229 Mio. EUR bereitgestellt. Ziel der regionalen Strategie war es, durch zusätzliche grenzüberschreitende Projekte Stabilität, Frieden und eine engere Kooperation zwischen den Ländern der Region zu fördern. Vor allem sollte die Lösung regionaler Probleme, wie z.B. das Grenzmanagement zur Reduzierung von grenzüberschreitender Kriminalität, der Schutz von Minderheitenrechten, die Kooperation von staat- 109 Zunächst waren 5,5 Mrd. EUR von der Kommission vorgeschlagen worden, allerdings wurden die Finanzmittel nach langen Verhandlungen zwischen den EU-Mitgliedsstaaten reduziert. Im Zeitraum zwischen 1991–1999 (9 Jahre) lag die Höhe der finanziellen Hilfe bei 4,5 Mrd. EUR, d.h. ca. 500 Mio. pro Jahr in der ersten Periode, während in der Periode 2000– 2006 mit ca. 660 Mio. pro Jahr 30 Prozent bereitgestellt wurden (vgl. Biermann 2001). 110 Zu den Details der CARDS-Hilfe für Albanien siehe Kapitel 4.1.3. 109 lichen Institutionen bei regionalen Transport-, Energie- und Umweltproblemen, unterstützt werden. „(T)he SAp countries will clearly need the continued support of the international community if they are to successfully meet the challenges set out above“ (European Commission o.J. d: 17). 3.1.2.5. Die Thessaloniki-Agenda von 2003 und die Europäischen Partnerschaften als weiterführender Integrationsschritt Auf dem Balkan-EU-Gipfel von Thessaloniki im Juni 2003 bekräftigte die EU die Notwendigkeit, den SAP zu stärken und ihr Engagement zur Integration der westlichen Balkanländer in die Europäische Union zu intensivieren. Nachdem im April 2003 in Athen die Beitritts-Verträge mit den zehn neuen EU-Mitgliedern unterschrieben worden waren, sollte der Gipfel neuen Schwung in den Stabilisierungsund Assoziierungsprozess für den Westlichen Balkan bringen, „to follow the same successful path“ (EU-Western Balkan Summit Declaration: 2). Auf dem Gipfel verabschiedete der Europäische Rat die „Thessaloniki-Agenda für den Westlichen Balkan: Schritte in die europäische Union“. Der damalige EU-Kommissar für Au- ßenbeziehungen, Chris Patten, erklärte dass „die Agenda von Thessaloniki eine Art Aufgabenliste für die EU, aber auch für die Westlichen Balkanstaaten sei“ (Altmann 2005: 12). Die EU versprach konkrete Maßnahmen zur stärkeren Einbindung der Staaten des Westlichen Balkans in die europäischen Strukturen, forderte im Gegenzug dazu mehr Eigenverantwortung und eigene Anstrengungen der Länder des Westlichen Balkans ein. Die „Thessaloniki-Agenda“ legte die EU-Politik gegenüber der Region des Westlichen Balkans in fünf Punkten dar (vgl. Altmann 2005). Erstens zielte die EU auf die weitere Festigung des Friedens in der Region und die Unterstützung von Stabilität und demokratischer Entwicklung ab. Zweitens wurde betont, dass der Westliche Balkan schneller an die EU herangeführt werden solle. Zu diesem Zweck wurden die „Europäischen Partnerschaften“ eingeführt. Durch sie sollte der Stabilisierungsund Assoziierungsprozess – in Anlehnung an die Beitrittspartnerschaften für die EU- Bewerberländer – um Aspekte der Erweiterungsstrategie bereichert werden, die für die Integration der Länder Mittel- und Osteuropas entwickelt worden waren. Die Europäischen Partnerschaften sollten die westlichen Balkanländer bei ihren Reformen und Vorbereitungen für eine künftige Mitgliedschaft unterstützen.111 Sie legten dazu die kurz- und langfristigen (12–24 Monate bzw. 3–4 Jahre) Prioritäten für die Reformen in jedem der einzelnen Länder fest und umfassten nationale Programme zur Aufnahme des Acquis in den Betrittsprozess (vgl. Solioz 2005). Als dritter Punkt wurde der Kampf gegen die organisierte Kriminalität thematisiert und eine stärkere Zusammenarbeit in den Bereichen von Justiz und Innerem 111 Grundlage dafür ist die Verordnung (EG) Nr. 533/2004 des Rates vom 22. März 2004 über die Einrichtung Europäischer Partnerschaften im Rahmen des Stabilisierungs- und Assoziierungsprozesses. 110 beschlossen. Viertens wurde die Fortsetzung der Unterstützung für die wirtschaftliche Entwicklung der Region betont. Außerdem mahnte die EU die Länder des Westlichen Balkans, die regionale Kooperation zu intensivieren und sich weiter um die Rückkehr der Flüchtlinge zu bemühen. Fünftens hob die EU in der Thessaloniki-Agenda das sog. „Regattaprinzip“ besonders hervor. Es sollte den Ländern, die die Bedingungen für den EU-Beitritt erfüllt haben, die Möglichkeit der Mitgliedschaft einräumen, ohne dass sie auf die anderen Länder der Region warten müssen. Im Unterschied zur vorherigen Erweiterungsrunde um die mittel- und osteuropäischen Länder wurde damit ein Anreiz zum Wettbewerb zwischen den Ländern hergestellt (vgl. Altmann 2005). Die hohen Erwartungen, die die Länder des Balkans an den Gipfel geknüpft hatten, wurden allerdings im Wesentlichen enttäuscht (vgl. ebd.). Angesichts positiver Empfehlungen auch von europäischen Think Tanks war man in der Region davon ausgegangen, in Thessaloniki bereits ein Datum für Verhandlungen über die EU- Mitgliedschaften zu erhalten. Beim Blick auf den schleppenden Reformprozess in den Ländern war das allerdings eine überhöhte Erwartung. Im Verlauf des Jahres 2004 wurden die Europäischen Partnerschaften mit den Ländern des Westlichen Balkans abgeschlossen.112 Als Antwort wurde ein detaillierter Plan der einzelnen Länder für die Umsetzung der Prioritäten der Europäischen Partnerschaft erwartet, in dem die konkreten Maßnahmen, ein Zeitplan und die dafür bereitgestellten personellen und finanziellen Ressourcen dargelegt wurden. Mit dem SAP und dem CARDS-Programm hat sich die EU nach 1999 deutlich zur „Integrationsagentin“ für den Westlichen Balkan entwickelt. „The gradual strengthening of the CFSP and the shifting priorities of the US foreign policy after September 11th away from the Balkans have also brought Europe to the forefront of political involvement and crisis management in the region, thereby only further enhancing the European perspective“ (van Meurs/Yannis 2002: 2). Ein gutes Beispiel der Präsenz und der Verpflichtung der EU gegenüber der Region ist ihre Vermittlung beim Konflikt zwischen makedonischen Sicherheitskräften und der albanischen UÇK im Februar/März 2001, beim Ohrid-Abkommen vom August 2001 sowie dem Belgrader Abkommen vom März 2002. Dadurch wurde ihre Rolle in der Konfliktprävention und im Krisenmanagement in der Region wesentlich gestärkt (vgl. ebd.). Unklar ist allerdings, wie der weitere Integrationsprozess für den Westlichen Balkan nach der Aufnahme Bulgariens und Rumäniens in die EU im Jahr 2007 aussehen wird. Die hochrangig besetzte „Internationale Kommission zum Balkan“ nimmt eine Mitgliedschaft der Länder der Region für 2014 ins Visier (vgl. International Commission on the Balkans 2005). Trotzdem bleibt abzuwarten, ob die EU in ähnlich schneller Weise wie im Fall der Länder Osteuropas mit der Erweiterung fortschreitet. „If the EU were to pull away from its commitment made in Thessaloniki 112 Ein Blick auf die Europäischen Partnerschaften mit Albanien zeigt, dass sie einer Katalog- ähnlichen, allumfassenden Reformagenda mit detaillierten Vorgaben zu Reformanstrengungen entspricht (vgl. Commission of the European Communities 2004 b). 111 on 16 June 2003, the risk would be high that each country involved would backtrack on its commitment to reform and constitutional changes as well“ (Solioz 2005: 12). Der Europäische Rat bekräftigte im Juni 2005 „sein Engagement für die vollständige Umsetzung der Agenda von Thessaloniki, in der hervorgehoben wird, dass die Zukunft des westlichen Balkans in der Europäischen Union liegt“ (Europäischer Rat 2005: 11). 3.1.3. Der Stabilitätspakt für Südosteuropa als regionale Initiative der internationalen Gemeinschaft Der Stabilitätspakt ist – neben dem Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess der EU – die zweite Initiative, die als internationale Antwort auf die Kosovo-Krise ins Leben gerufen wurde.113 Er wurde am 10. Juni 1999 auf einer Außenministerkonferenz in Köln unter deutscher EU-Ratspräsidentschaft beschlossen und auf dem Gipfeltreffen der internationalen Gemeinschaft am 30. Juni in Sarajewo in Kraft gesetzt.114 Der Pakt bildete nach dem Vertrag von Dayton 1995 und nach dem Ende der NATO-Intervention im Kosovo 1999 den ersten Versuch der internationalen Gemeinschaft zu einer langfristigen Konfliktpräventionspolitik und einer koordinierten Vorgehensweise in der Region (vgl. Calic 2001). Während der SAP die alleinige Strategie der EU für die Region bildete, stellte der Stabilitätspakt ein über die EU hinausgehendes Instrument dar. Im Gründungsdokument wird der EU zwar eine führende Rolle zugeschrieben und sie trägt in gro- ßem Maße zur Umsetzung der Stabilitätspakt-Initiative bei (vgl. Stability Pact for South Eastern Europe, 1999, Paragraph 18–20).115 Darüber hinaus erhielten im Stabilitätspakt aber auch die OSZE und COE eine besondere Rolle (ebd., Paragraph 22– 23 bzw. 24). Der Stabilitätspakt umfasste bei seiner Gründung 55 Mitglieder, darunter befanden sich zum einen die Länder Südosteuropas116, zum anderen die EU- 113 Zur Struktur, den Zielen und Aufgaben des Stabilitätspaktes geben zahlreiche Publikationen Auskunft (vgl. u.a. Deimel 2001). Daher wird hier auf eine ausführliche Darstellung verzichtet. Für einen Überblick des Stabilitätspaktes von seinen Anfängen bis zur Beschlussfassung im Juni 1999 und der besonderen Rolle des deutschen Außenministers, vgl. Axt 1999. 114 Zur Erklärung des Gipfels von Sarajewo, vgl. http://www.auswaertiges-amt.de/www/de/ infoservice/download/pdf/friedenspolitik/sarajewo.pdf. Die Idee zum Stabilitätspakt entwickelte sich zwar bereits Ende 1998, die NATO-Luftangriffe auf Serbien und Montenegro im Frühjahr 1999 können allerdings als Katalysator für seine Initiierung gelten. 115 Während das Büro des Stabilitätspaktes den Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess (SAP) als einen Beitrag der EU zum Pakt sieht, versteht die europäische Kommission den SP als eine Art „Trittstufe“ für die Länder des SAP, damit sie das Niveau für die Verhandlung eines SAA erreichen (vgl. van Meurs 2002). 116 Albanien, Bosnien-Herzegowina, Bulgarien, Kroatien, Serbien-Montenegro und Kosovo (nach 2000), Mazedonien, Moldawien und Rumänien.