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Judith Hoffmann, Die spezifischen Transformationsherausforderungen Südosteuropas in:

Judith Hoffmann

Die Integration Südosteuropas, page 89 - 95

Die Demokratisierungspolitik europäischer Organisationen in Albanien

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4075-1, ISBN online: 978-3-8452-1211-1 https://doi.org/10.5771/9783845212111

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89 3. Die regionalen und albanienspezifischen Rahmenbedingungen des Engagements der europäischen Organisationen Dieses Kapitel widmet sich der Analyse der regionalen und albanienspezifischen Rahmenbedingungen, in denen sich das Engagement der drei europäischen Organisationen in Albanien im Untersuchungszeitraum bewegte. Im ersten Teil des Kapitels sollen die spezifischen Transformationsherausforderungen der Region Südosteuropas und im Anschluss die regionale Stabilisierungspolitik der europäischen Organisationen betrachtet werden. Dabei wird analysiert, mit welchen Strategien und Instrumenten die europäischen Organisationen auf diese Herausforderungen in der Region reagierten. Der zweite Teil des Kapitels setzt sich mit den spezifischen Transformationsproblemen in Albanien auseinander und beleuchtet die innenpolitischen Bedingungen für die Demokratisierung, die als Kontextfaktoren für das Handeln der externen Akteure einbezogen werden müssen. 3.1. Die regionalen Rahmenbedingungen Die regionalen Rahmenbedingungen spielen innerhalb der vorliegenden Arbeit vor allem aus drei Gründen eine besondere Rolle. Zum einen kann die Demokratisierung in Albanien innerhalb der letzten fünfzehn Jahre nicht isoliert von den Entwicklungen in Südosteuropa betrachtet werden. Die Krisen in der Region hatten immer auch eine Bedeutung für Albanien. Zum anderen weist Albanien trotz seiner spezifischen Transformationsprobleme eine Reihe von strukturellen Gemeinsamkeiten mit den Ländern Ex-Jugoslawiens auf, die sich u.a. in einem zum Vergleich der osteuropäischen Länder wesentlich niedrigeren Entwicklungsstadium, schwachen politischen Institutionen und einer geringeren Erfahrung mit der Demokratie zeigen. Schließlich ist die Herangehensweise der europäischen Organisationen (vor allem bei der EU) gegenüber Albanien wesentlich durch die regionalen Krisen beeinflusst worden und stellt sich als Teil ihrer regionalen Stabilisierungspolitik dar. Alle drei europäischen Organisationen engagierten sich seit Beginn der 1990er Jahre in Südosteuropa. Im Vordergrund steht der von der EU speziell für die Länder des Westlichen Balkan entwickelte Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess, der die Perspektive einer EU-Mitgliedschaft einschloss. Darüber hinaus wird der Stabilitätspakt für Südosteuropa betrachtet, in dessen Rahmen sich die EU gemeinsam mit der OSZE und dem Europarat engagierte. 90 3.1.1. Die spezifischen Transformationsherausforderungen Südosteuropas Die Länder des Westlichen Balkans unterscheiden sich in ihrer sozialen und wirtschaftlichen Entwicklung stark von den Ländern in Osteuropa. Obwohl es Gemeinsamkeiten im Hinblick auf die Vergangenheit der staatssozialistischen Herrschaftssysteme und parallele Umbruchsituationen gibt, sind die Länder Südosteuropas durch unterschiedliche historisch-kulturelle Erbschaften geprägt und beschritten innerhalb der 1990er Jahre unterschiedliche Entwicklungspfade. Während die acht mittel- und osteuropäischen Länder die Transformationsherausforderungen weitgehend bewältigten konnten und im Jahr 2004 in die EU aufgenommen wurden, stellten sich die Transformationsprozesse in den Ländern des sog. Westlichen Balkans wesentlich schwieriger dar. Sie wurden vor allem durch die kriegerischen Auseinandersetzungen nach dem Zusammenbruch Jugoslawiens und die Kosovo-Krise erheblich verzögert. So sagte z.B. die damalige US-Außenministerin Madeleine Albright nach den demokratischen Wahlen in Kroatien am 3. Januar 2000: „Croatia has lost ten years“ (Vukadinovi? 2003: 195). Das verdeutlicht auch der Bertelsmann Transformation Index 2006 (BTI) (vgl. Bertelsmann Stiftung 2006).91 Dort befinden sich die Länder des Westlichen Balkans mit großem Abstand hinter den jüngsten EU-Beitrittsländern. Während die osteuropäischen Staaten als „marktwirtschaftliche Demokratien im Konsolidierungsprozess“ Plätze zwischen 1 und 15 auf der Skala von insgesamt 119 Ländern einnehmen, liegen Mazedonien (29), Serbien-Montenegro (33), Albanien (37) und Bosnien-Herzegowina (37) auf der Skala zwischen den Ländern mit „guten Chancen für die Konsolidierung marktwirtschaftlicher Demokratie“ und denjenigen, die „Defizite in Hinblick auf marktwirtschaftliche Demokratie“ aufweisen (vgl. ebd.). Die sozialen und strukturellen Unterschiede im Vergleich zu den Staaten Osteuropas zeigen sich auch an der niedrigeren Eingruppierung der Länder des Westlichen Balkans in den UNDP-Index der Menschlichen Entwicklung, der die soziale und wirtschaftliche Entwicklung von insgesamt 177 Staaten misst (vgl. UNDP 2005).92 Während die jüngsten ost- und mitteleuropäischen EU-Beitrittsstaaten als Länder mit einer hohen menschlichen Entwicklung gelten, zählt Südosteuropa – mit der Ausnahme Kroatiens und Bulgariens, die der ersten Gruppe angehören – zu den Ländern mit mittlerer menschlicher Entwicklung. Die Unterschiede in der Einordnung ergeben sich vor allem durch das geringere Pro-Kopf-Einkommen (in Kaufkraftparität) und den niedrigeren Deckungsgrad des Bildungssystems (vgl. UNDP 2004). Zwar stieg das Pro- Kopf-Einkommen innerhalb der letzten fünf Jahre in allen Ländern des Westlichen 91 Der hier verwendete BTI Status Index bildet den Mittelwert aus den Ergebnissen der Dimensionen „politische Transformation“ (u.a. Staatlichkeit) und „wirtschaftliche Transformation“ (u.a. sozioökonomisches Entwicklungsniveau). Zu den einzelnen Kriterien beider Dimensionen vgl. Bertelsmann Stiftung 2006. 92 Der Index bezieht vier Faktoren mit ein: das Pro-Kopf-Einkommen in Kaufkraftparitäten, die durchschnittliche Lebenserwartung bei Geburt, den Deckungsgrad des Bildungssystems und die Alphabetisierungsquote (vgl. UNDP 2004). 91 Balkans kontinuierlich an (Ausnahme Kosovo im Jahr 2002), trotzdem sind die Länder Südosteuropas in ihrer Entwicklung immer noch weit entfernt von denen Osteuropas.93 Insbesondere in vier Problemkomplexen unterscheiden sich die Herausforderungen und Chancen der Transformation in Südosteuropa von denen in den osteuropäischen Länder.94 Der erste Problemkomplex bezieht sich auf Aspekte von Modernisierung und Transformation in der Region. Einige der strukturellen Defizite in Südosteuropa sind nicht in erster Linie mit der kommunistische Vergangenheit verbunden, sondern reichen in die vorkommunistische Vergangenheit zurück. Zu diesen strukturellen Defiziten zählen die Schwäche des Staates und die Schwäche der Zivilgesellschaft. Erstere zeigt sich u.a. in einem Mangel an einer effizienten Staatsverwaltung, einer unabhängigen Justiz und anderen modernen staatlichen Institutionen. Letztere ist mit dem Fehlen einer ökonomischen Mittelklasse verbunden sowie einer starken Verflechtung von ökonomischer und politischer Macht. Weiterhin bestehen Defizite in der ökonomischen Modernisierung, die auch durch eine beschleunigte Industrialisierung und Urbanisierung während der sozialistischen Zeit nicht aufgeholt werden konnte (vgl. EBRD 2004). Im Unterschied zu Mittelund Osteuropa konnten „die alten Eliten die Macht in den ersten demokratischen Wahlen verteidigen und ihre Kontrolle über den Staat zum privaten Vorteil ausnutzen“ (Bertelsmann Forschungsgruppe Politik 2005: 6). Günstlingswirtschaft und unvollständige ökonomische Transformation während der Kriegsjahre auf dem Balkan in den 1990er Jahren haben starke soziale Disparitäten geschaffen. Das verhinderte die Herausbildung einer Mittelschicht, die die ökonomische Modernisierung der Länder hätte unterstützen können. Gleichzeitig muss man im Fall von Südosteuropa auch stärker die familienbasierten Gemeinschaftsstrukturen wie z.B. Clans als informelle, meist sehr mächtige „Netzwerke“ miteinbeziehen. Die darauf aufbauenden Patronage-Client-Beziehungen finden ihren Eingang bis zur politischen Elite und in die Staatsstruktur. Der zweite Problemkomplex, der Südosteuropa von Osteuropa unterscheidet, besteht in den ethnischen Konflikten und den Sicherheitsproblemen in der Region während der letzten fünfzehn Jahre, die eine stetige Transformation wie in Mittelund Osteuropa verhindert haben (vgl. van Meurs 2002). Die Kriege in der Region in den 1990er Jahren haben die wirtschaftliche Entwicklung zusätzlich beeinträchtigt, u.a. durch weggebrochene Absatzmärkte, zerstörte Infrastruktur (u.a. Transportwege), fehlende Investitionen und die Belastungen, die durch Flüchtlingsströme in der Region ausgelöst wurden (vgl. Axt 1999). Der dritte Problemkomplex umfasst die strukturelle Heterogenität der Region als solche und die erwartete Dauer des Integrationsprozesses. „The region’s profile still presents a mixture of weak states and international (quasi) protectorates“ (Solioz 93 Im Jahr 2004 (bzw. 2001/1997) lag Kroatien an 48. Stelle (46/55) vor Bulgarien mit Platz 56 (57/63) und Rumänien 68 (58/68). Mazedonien lag an 60. Stelle (60/73) vor Albanien mit dem 65. Platz (85/100) (vgl. UNDP 1999, 2001, 2004). 94 Vgl. im Folgenden van Meurs 2002. 92 2005: 11). So besitzen einige der Staaten (z.B. Kroatien) ein höheres Potenzial für politische und wirtschaftliche Reformen. Damit ist ihre Chance größer, früher die Bedingungen einer EU-Mitgliedschaft zu erfüllen. Andere (z.B. Bosnien-Herzegowina) sind aufgrund von erheblichen Defiziten in der wirtschaftlichen und demokratischen Entwicklung weit von der Erfüllung dieser Bedingungen entfernt. So herrschen z.B. große Unterschiede in Bezug auf das Pro-Kopf-Einkommen, wie die unten stehende Tabelle zeigt. Während Kroatien in dieser Hinsicht schnell zu den jüngsten EU-Beitrittsländern aufrückt, bildet das Kosovo mit großem Abstand zu den anderen Ländern das Schlusslicht. Tabelle 10: BIP pro Kopf* in EUR (2000–2005) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Albanien 1316 1496 1546 1628 1892 k.A. BiH 1300 1411 1556 1642 1950 2095 Kroatien 4600 5000 5507 5906 6397 6972 Serbien k.A. 1588 2016 2235 2419** k.A. Montenegro** 1679 2031 2109 2252 k.A. k.A. Kosovo k.A. k.A. 1288 1252 1275 k.A. Mazedonien 1921 1887 1981 2025 2128 k.A. Quellen: Commission of the European Communities 2006 a, b, c, d, e. * Zu laufenden Preisen und Wechselkursen; ** Schätzung Unterschiede zeigen sich auch in den Managementleistungen der Transformation durch die Regierungen innerhalb von Südosteuropa. So erzielten z.B. Kroatien und Serbien insgesamt Fortschritte bei der Überwindung ihrer autoritären politischen Strukturen. Kroatien wurde deswegen bereits im Jahr 2004 der EU-Kandidatenstatus verliehen. Obwohl Brusis zu dem Ergebnis kommt, dass der Zusammenhang zwischen Entwicklungsgefälle und Transformationsmanagement gering ist, spielt die Pfadabhängigkeit bei der Bewältigung der doppelten Transformationserfordernisse eine nicht zu unterschätzende Rolle (vgl. Brusis 2003). Die strukturellen Ausgangsbedingungen Kroatiens und Serbiens lassen ein schnelles Aufholen mit größerer Wahrscheinlichkeit als z.B. im Fall von Albanien erwarten. So kann angesichts der unterschiedlichen Entwicklung der Länder des Westlichen Balkans, aber auch vor dem Hintergrund der jüngsten Aufnahmen von 12 neuen Mitgliedsstaaten 2004 und 2007 eine rasche Erweiterung der EU um eine Mehrheit dieser Länder in der nahen Zukunft nicht erwartet werden. Als vierter Problemkomplex stellt sich schließlich die Verbindung zwischen einer massiven (finanziellen und personellen) internationalen Unterstützung der Transformation durch die internationale Gemeinschaft (an erster Stelle der EU) und schwachen Staaten in der Region dar. Sie kann eine Reihe von gravierenden unin- 93 tendierten Problemen mit sich bringen, die z.B. im „rent-seeking“-Verhalten besteht. Es ist dadurch definiert, dass die Elite nicht auf die Entwicklung einer legalen produktiven Wirtschaftstätigkeit angewiesen ist, wenn finanzielle Ströme auf andere Weise (z.B. durch die finanzielle Unterstützung der internationalen Gemeinschaft) gesichert sind. Die Folge davon ist eine mangelnde regionale bzw. nationale Selbstverantwortung für den Reformprozess und eine (demokratische) Entlegitimierung der politischen Eliten (vgl. van Meurs 2002). Quaisser kommt daher zur pessimistische Einschätzung, dass „sich aufholendes Wachstum unter instabilen politischen Verhältnissen (u.a. ethnischer Fragmentierung) und schlechter Wirtschaftspolitik nicht einstellt. Daran lässt sich auch mit massiver ausländischer Unterstützung nichts ändern bzw. damit kann sogar diese Situation zementiert werden“ (Quaisser 2002: 18). Ein gutes Beispiel für eine solche Entwicklung ist der Kosovo. Tabelle 11: Reales Wirtschaftswachstum in Prozent (2001–2004) 2001 2002 2003 2004 Albanien 6,5 4,7 6,0 6,0 BiH 2,3 5,5 3,5 5,0 Kroatien 3,8 5,2 4,3 3,8 Serbien-Montenegro 5,5 4,0 3,0 5,0 Kosovo 11,0 3,9 3,1 3,2 Mazedonien –4,1 0,9 3,2 2,0 Quellen: European Commission 2001 g, 2003 b, 2004 b, c. Allerdings existieren Potentiale in der Region, wenn man sich zunächst auf das reale Wirtschaftswachstum in den letzten Jahren bezieht. So lag das durchschnittliche Wachstum im Westlichen Balkan bei vier Prozent. Tabelle 12: ADI-Zuflüsse in Prozent des BIP (2001–2004) 2001 2002 2003 2004* Albanien 5,0 2,8 2,7 5,9 BiH 2,9 4,4 4,5 5,2 Kroatien 6,5 4,6 6,5 k.A. Serbien-Montenegro 1,5 3,6 5,8 2,0 Kosovo 0,3 0,0 0,0 0,0 Mazedonien 13,2 –2,1 2,0 2,3 Quellen: European Commission 2003 b, 2004 b, c. * Schätzung 94 Dieses Potenzial in der Region wird jedoch noch wenig genutzt. So verharren z.B. die ausländischen Direktinvestitionen – der EBRD zufolge ein Faktor für den Erfolg der wirtschaftlichen Transformation – wegen des unsicheren Investitionsklimas immer noch auf einem niedrigen Niveau. Sie machen durchschnittlich nur ca. vier Prozent des BIP in der Region aus. Tabelle 13: Finanzierung des Staatsdefizits in Prozent des BIP (2002*) Inländische Verschuldung Privatisierungserlöse Ausländische Finanzierung Gesamtdefizit (vor Schenkungen) Albanien 3,0 0,2 4,9 8,0 BiH –0,4 1,3 10,7 11,6 Kroatien 0,4 2,0 3,8 6,2 Serbien- Montenegro 0,5 1,3 4,0 5,7 Kosovo 0 0 21,2 26,8** Mazedonien –1,3 0,6 4,1 3,4 Region (gewichtet) 0,5 1,4 5,5 7,5 Quelle: European Commission 2003 b. * Schätzung; ** Zahlen addieren sich nicht, da Überschüsse aus dem Jahr 2001 zu einem großen Teil das Defizit im Jahr 2002 finanzierten. Daher sind die Länder der Region zu einem großen Teil von offizieller Entwicklungshilfe abhängig. So wird im Durchschnitt aller Länder des Westlichen Balkans das staatliche Defizit zu mehr als zwei Dritteln von externen Ressourcen finanziert (Albanien: 60 Prozent). Die Refinanzierung durch inländische Verschuldung sowie die Rolle von Privatisierungserlösen spielen hingegen eine untergeordnete Rolle. „Foreign financing, given limited availability of domestic resources, is a key issue, notably for investment projects which require long term commitments“ (European Commission 2003 b: 13). Van Meurs gelangt daher zur Schlussfolgerung, dass „even in the best-case scenario, a set of different strategies and institutions both qualitatively and quantitatively than the ones employed in the enlargement process in Central East Europe are needed in the Balkans in order to cope with the specific requirements for stability on the region“ (van Meurs 2002: 9). Insgesamt stellt damit die Modernisierung der staatlichen und wirtschaftlichen Strukturen in Südosteuropa eine wesentlich größere Herausforderung für die europäischen Organisationen als in Osteuropa dar. 95 3.1.2. Die Stabilisierungspolitik der EU im Westlichen Balkan: Vom Wiederaufbauhelfer zum Integrationsagenten Im Mittelpunkt der folgenden Analyse steht die regionale Herangehensweise der EU als dem wichtigsten regionalen Akteur in der Region. Sie hat sich innerhalb der 1990er Jahre zu einem zentralen politischen und wirtschaftlichen Akteur auf dem Balkan entwickelt. Dabei hat sie einen Wandel „vom Wiederaufbauhelfer“ zum Integrationsagenten durchlaufen, der sich auch in ihrem veränderten Engagement in Albanien wiederspiegelt (Axt 2003: 18). Noch zu Beginn der 1990er Jahre waren die europäischen Organisationen nicht in der Lage, mit dem Konflikt in dem zerfallenden Jugoslawien umzugehen. Die EU verfügte institutionell weder über ein Mandat noch über die Entscheidungsstrukturen und Instrumente, um ein eigenständiges Konfliktmanagement durchzuführen. „Die Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) war nicht mehr als die rudimentäre Keimzelle einer europäischen Außenpolitik“ (Biermann 2001: 922 f.). Der Konflikt auf dem Balkan traf die EU damit völlig unvorbereitet. Die Krise im ehemaligen Jugoslawien entwickelte sich auch zur Krise der EU. Obwohl beim Gipfel in Lissabon im Juni 1992 die EU-Außenminister einen Bericht vorlegten, der das Mandat zur Krisenprävention und Konfliktlösung enthielt, war der Ansatz der EU bis zum Ende der 1990er Jahre durch reaktive, kurzfristige und länderspezifische Aktionen gekennzeichnet. Eine tragfähige Strategie der frühen Krisenprävention konnte nicht entwickelt werden (vgl. Biermann 2001). Aber auch andere Staaten und europäische Organisationen, wie die OSZE, verfügten über kein Konzept für die Stabilisierung und Konfliktbeilegung auf dem Balkan.95 „Vielmehr waren die Unentschiedenheit, Wankelmütigkeit, Sprunghaftigkeit und eher die Reaktion auf Konflikte als Prävention derselben zu beobachten“ (Axt 1999: 402). Axt führt dieses Verhalten der internationalen Organisationen darauf zurück, dass die Dynamik der Wende von 1989/1990 und die Konflikte in Südosteuropa nicht vorhersehbar waren. Nach Ansicht von Biermann hat die EU erst durch ihr Engagement in dieser Krisenregion – vor allem während der Kosovo-Krise in den Jahren 1998/1999 – ihr außenpolitisches Profil und ihre Gestalt in Form einer eigenständigen internationalen Handlungsfähigkeit entscheidend geformt (vgl. Biermann 2001). Ihre Profilbildung war allerdings überwiegend reaktiv. In diesem Zusammenhang waren u.a. die Beschlüsse der EU-Gipfel von Köln und Helsinki im Jahr 1999, die in unmittelbarer Reaktion auf den Ausbruch des Kosovo-Konfliktes getroffen wurden, von Bedeutung. Sie zielten darauf ab, die Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU zu stärken (vgl. ebd.). Betrachtet man das Engagement der EU in den 1990er Jahren, so kann man mehrere Phasen unterscheiden, die mit unterschiedlichen Konzepten der Region gegen- über verbunden sind: Erstens der Royaumont-Prozess und das EU-Regionalkonzept, 95 Im Rahmen dieser Arbeit kann die Rolle der EU und anderer internationaler Organisationen beim Krisenmanagement der 1990er Jahre in Jugoslawien nicht im Detail beleuchtet werden.

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Zusammenfassung

Im Schnittfeld von Transformations- und Integrationsforschung bietet die Arbeit eine detaillierte Auseinandersetzung mit den Einflussmöglichkeiten europäischer Institutionen auf die Demokratisierung in Südosteuropa. Analysiert wird die Demokratisierungshilfe von EU, OSZE und Europarat am wenig untersuchten Fall des „scheinheiligen Demokratisierers“ Albanien. Scheinheilige Demokratisierer stellen die Demokratisierungsbemühungen europäischer Organisationen in Südosteuropa vor große Herausforderungen. Wegen der prekären Sicherheitslage weisen sie einen erhöhten Stabilisierungsbedarf auf und begrenzten dadurch die Wirkung des Engagements der europäischen Akteure. In Auseinandersetzung mit den Forschungsansätzen der Internationalen Sozialisierung, der Europäisierung und der Konditionalität leistet die Arbeit einen Beitrag zur Debatte über die Rolle externer Akteure und untersucht die Wirkungszusammenhänge zwischen der internationalen und nationalen Dimension der Demokratisierung von Transformationsländern. Die Ergebnisse der Studie werfen einen kritischen Blick auf die EU-Konditionalität und zeigen die Notwendigkeit einer neuen Integrationsstrategie für die Länder Südosteuropas auf.