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Judith Hoffmann, Die internationale Dimension von Demokratisierung in:

Judith Hoffmann

Die Integration Südosteuropas, page 64 - 72

Die Demokratisierungspolitik europäischer Organisationen in Albanien

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4075-1, ISBN online: 978-3-8452-1211-1 https://doi.org/10.5771/9783845212111

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64 Agenda, des Timings, der Standards etc. geprägt.55 Allerdings weitete die EU ihre Institutionen und Politiken nicht in ein Vakuum aus. Sie interagierte vielmehr mit den bestehenden (postsozialistischen) Institutionen der Beitrittsländer, die ihre eigenen Regeln und Normen hatten und sich von denen der EU-Mitgliedsländer unterschieden. Zusätzlich zur Frage nach der institutionellen Kompatibilität („goodness of fit“) zwischen der EU und den Beitrittsländern muss daher der „reform fit“ analysiert werden, d.h. die Frage, inwieweit die Europäisierung in die Richtung der Reformen wirkt, die die innenpolitischen Eliten gewählt haben. „If there is a fit between the EU conditions and the reform consensus in CEE, a successful institutionalization is more likely“ (Dimitrova 2001: 16). Grundsätzlich besteht bei der empirischen Untersuchung des EU-Einflusses auf den Transformationsprozess in den Ländern Osteuropas die Gefahr, dass die Rolle der EU überschätzt wird. Sowohl die EU als auch die Kandidatenländer „have a vested interest in claiming that the Union has been the principle device in postcommunist transition“ (Grabbe 2003: 310). Zum anderen muss zwischen den beabsichtigten und unbeabsichtigten Wirkungen der Europäisierung unterschieden werden. „A systematic examination of the limitations on EU influence is an essential part of assessing the degree to which the European Union is responsible for the changes that have taken place“ (Grabbe 2003: 305). Schließlich muss die Europäisierung unter anderen Rahmenbedingungen untersucht werden. Mit Blick auf den Westlichen Balkan kann zwar zunächst davon ausgegangen werden, dass der Anpassungsdruck, der durch die EU-Konditionalität und den Anreiz der EU-Annäherung (u.a. durch die Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen bzw. die Aussicht auf einen potentiellen EU-Beitritt) ausgelöst wird, in ähnlicher Weise auch in den Ländern des Westlichen Balkan wirkt. Allerdings wird zu überprüfen sein, in welcher Weise die im Vergleich zu Osteuropa ungünstigeren Rahmenbedingungen der Transformation, die in der Region herrschen (u.a. schwächere Institutionen, weniger Entwicklung, größere Unsicherheit) eine Einschränkung der Wirkungsmechanismen der EU-Anreize darstellen. Die genauen Wirkungen der Anforderungen aus einem SAA müssen daher empirisch untersucht werden.56 2.2.3. Die internationale Dimension von Demokratisierung In der Transformationsforschung standen lange Zeit vor allem die nationalen politischen Systeme im Mittelpunkt der Untersuchungen (vgl. Schimmelfennig 2002). 55 Zur Analyse des Faktors der „Unsicherheit“, die als intervenierende Variable in den Prozess der Europäisierung eintritt, vgl. Grabbe 2003. 56 Da die von der EU entwickelten Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen weniger umfassende Anforderungen stellen (dort wird die Übernahme nur von Teilen des Acquis verlangt) kann die Europäisierungsliteratur – allerdings in eingeschränktem Maße – eine Vorschau auf mögliche Prozesse geben, die auch für Südosteuropa von Relevanz sind oder sein werden. 65 Zur Erklärung unterschiedlicher Entwicklungspfade der Demokratisierung und Konsolidierung von Transformationsländern wurden im Wesentlichen innenpolitische Faktoren herangezogen, wie z.B. politische Kultur, Kontinuität von Eliten, politische Institutionen, Regierungssysteme und wirtschaftlicher Entwicklungsstand. So hielten die „Klassiker“ des „Transition from Authoritarian Rule“-Projektes, die sich im Wesentlichen mit den Transformationsprozessen in Südeuropa und Lateinamerika beschäftigten, den Einfluss externer Akteure auf die Demokratisierung für minimal (O’Donnell/Schmitter 1986).57 Mit den Regimeumbrüchen in Osteuropa gewann die Frage der „internationalen Dimension von Demokratisierungsprozessen“ nach 1989 zunehmend an Bedeutung (vgl. Whitehead 1996 c). „In no other region of the world has the impact of international factors on democratisation been as apparent as in the Central and Eastern Europe“ (Rupnik 2000: 115). Allerdings stand zunächst die Rolle externer Faktoren im Zusammenhang mit dem Zusammenbruch der sozialistischen Systeme und der Etablierung von demokratischen Regierungen im Vordergrund (Schmitter 1996; Whitehead 1996 a). Seit Mitte der 1990er Jahre hat sich der Fokus der Forschungsarbeiten – parallel zu den Entwicklungen in Mittel- und Osteuropa – vom Beginn des Systemwechsels und dessen Auslösern weg hin zu Fragen der Institutionalisierung und Konsolidierung von neuen Demokratien bewegt (vgl. Grugel 2002). Kontrovers wird in der Transformationsforschung diskutiert, in welcher Phase der Transformation die internationalen Faktoren am meisten Einfluss auf die innenpolitischen Entwicklungen erhalten. Zum einen wird die Auffassung vertreten, dass externen Akteuren bei der Initiierung des Transformationsprozesses eine besonders wichtige Rolle zufällt, z.B. durch den Einfluss auf eine strategische Entscheidung der wichtigsten politischen Akteure (vgl. Whitehead 1996 a). Allerdings verweist Schmitter z.B. darauf, dass die große Geschwindigkeit der Veränderungen zu Beginn der Transformation es den externen Akteuren schwer macht – aufgrund mangelnder Informationen und geregelter Einflusskanäle – gezielt zu intervenieren. Obwohl er der Ansicht ist, dass der externe Einfluss in der ersten Phase der Transition (Liberalisierung) einen größeren marginalen Einfluss hat als in den späteren Phasen, „The rapid pace of internal change tends to out-run the decision-making capacity of most external actors“ (Schmitter 1996: 40). Er misst der Rolle der externen Akteure daher mehr Bedeutung in der Phase der Konsolidierung bei. Denn die Anzahl und die Unterschiedlichkeit der relevanten innenpolitischen Akteure (und damit potentieller Ansprechpartner für externe Akteure) hat sich reduziert und ihre Positionen und Ressourcen sind besser bekannt. Daher haben externe Akteure bessere Möglichkeiten und mehr Sicherheit, in der Phase der Konsolidierung gezielt politische Kräfte zu unterstützen. Auch Rupnik betont, dass externe Akteure weniger bei der Auslösung der Transformation eine Rolle gespielt haben als vielmehr dort, „where the domestic commitment to democratic reform was already strong“ (Rupnik 57 Im Fall von Südeuropa wurde die Existenz einer gemeinsamen geopolitischen Umwelt, d.h. dem Integrationsprozess in die EU und die NATO-Mitgliedschaft, als günstiger Faktor für die Etablierung der Demokratie betont (vgl. Mangott 2000). 66 2000: 124). Schmitter macht am Beispiel Südeuropas deutlich, dass der externe Einfluss ein kontinuierlicher Prozess ist, der in allen Phasen des Transformationsprozesses sichtbar wird. „(O)nce regime change was under way, the networks of public and private exchange that bound these countries to the rest of Europe had a profound effect upon the choices of institutions and policies“ (Schmitter 1996: 33). In den einzelnen Phasen der Transformation kann trotzdem die Natur und die Bedeutung des internationalen Einflusses unterschiedlich ausfallen (vgl. Schmitter 1996). In der Forschungsliteratur zur internationalen Dimension von Transformationsprozessen werden im Wesentlichen drei Arten von Wirkungsmechanismen der externen Akteure unterschieden: „Kontrolle“, „Konsens“ und „Konditionalität“ (vgl. Whitehead 1996 c).58 Die erste Dimension des externen Einflusses wird unter dem Begriff „Kontrolle“ zusammengefasst.59 Kontrolle wird definiert als eine Situation, in der „a hegemonial democracy more or less imposes democratic rule in a state in its sphere of influence“ (Mangott 2000: 23). Während der Faktor „Kontrolle“ geeignet ist, den Beginn, den zeitlichen Ablauf, die Richtung, die Grenzen und den Mechanismus der Demokratisierung zu erklären, ist er für die Erklärung des weiteren Verlaufs des Transformationsprozesses weniger hilfreich (vgl. Whitehead 1996 c). Ein historisches Beispiel ist die extern überwachte Installation der Demokratie im Fall von Deutschland und Japan nach dem Zweiten Weltkrieg. Aktuelle Beispiele bieten z.B. die VN-Verwaltung im Kosovo und der hohe Repräsentant der Internationalen Gemeinschaft in Bosnien-Herzegowina, die mit weitreichenden Machtbefugnissen ausgestattet sind und in innenpolitische Entscheidungen eingreifen können, um damit die Demokratisierung „von oben“ zu steuern. Die zweite Konzeptualisierung der internationalen Dimension wird unter dem Begriff „Konsens“ oder „Demokratie durch Konvergenz“ zusammengefasst (vgl. Whitehead 1996 b). Diese Dimension bezeichnet die internationale Unterstützung für eine weite Reihe von innenpolitischen Gruppen, die zur Ausbreitung demokratischer Normen „von unten“ beitragen (vgl. Schmitter 1996). Sie beschreibt die Art und Weise, in der der gesellschaftliche Konsens, auf dem junge Demokratien aufgebaut werden, begünstigt oder behindert wird (vgl. Whitehead 1996 c). In dieser Perspektive ist die Demokratisierung ein komplexer sozialer Prozess, der die Unterstützung der Transformation durch die regierenden Institutionen genauso benötigt wie einen sozialen und kulturellen Wandel (Elbasani 2004). Pridham unterscheidet dabei „inner-directed linkages“, d.h. den Einfluss des internationalen Systems auf die innenpolitischen Strukturen, und „outer directed linkages“, d.h. die Bemühungen innerhalb des Transformationslandes um Unterstützung durch eine Vielzahl externer 58 Whitehead (1996 a) unterscheidet bei der „internationalen Dimension“ die Wirkungsmechanismen „Konsens“, „Kontrolle“ und „Ansteckung“. Schmitter (1996) ergänzte sie um die „Konditionalität“. Da bei „Ansteckung“ keine intentionale Handlung eines externen Akteurs im Vordergrund stehen, wird dieser Mechanismus hier nicht betrachtet. 59 Whitehead nennt diesen Vorgang „democratization through defeat“ (vgl. Whitehead 1996 a: 263 ff.). 67 Akteure (ausländische Regierungen, Parteien, Bürokratie, NROs etc.) (vgl. Pridham 1991).60 Damit verweist er auf die enge Interaktion von innenpolitischen und externen Akteuren im Transitionsprozess und der Notwendigkeit einer Verbindung beider Prozesse. Allerdings sind Mangott zufolge die Dimensionen „Kontrolle“ und „Konvergenz“ nicht weiterführend. „(T)hey do not provide much of an insight when it comes to understanding the international dimension of democratic consolidation as a specific phase in the overall process of democratization“ (Mangott 2000: 23, kursiv im Original). 2.2.3.1. Die Wirkungsmechanismen und -bedingungen der Konditionalität Die dritte Konzeptualisierung der internationalen Dimension der Transformation wird schließlich unter dem Begriff „Konditionalität“ zusammengefasst. Dieser Ansatz wird am häufigsten zur Erklärung des Einflusses externer Akteure auf die Transformationsprozesse in Osteuropa benutzt (vgl. Anastasakis/Bechev 2003; Checkel 2000; Grabbe 1999, 2002; Peshkopia 2005; Smith 1997; Spendzharova 2003).61 In den letzten drei bis vier Jahren wurde das Konzept auch zunehmend auf die Länder Südosteuropas angewandt. Im Vergleich zu den bereits genannten Dimensionen der internationalen Einflussnahme werden hier auch die Wirkungsbedingungen wesentlich detaillierter formuliert (vgl. Kubicek 2003). Daher erfolgt hier eine ausführlichere Betrachtung dieses Ansatzes. Konditionalität wird nach Kubicek folgendermaßen definiert: „By conditionality, one refers to the linking of perceived benefits (e.g. political support, economic aid, membership in an organization) to the fulfillment of a certain program, in this case the advancement of democratic principles and institutions in a ‚target‘ state“ (Kubicek 2003: 7). Externe Akteure benutzen die Konditionalität, um durch den Gebrauch von Anreizen und Androhungen einen direkten Einfluss auf die Zielländer auszu- üben. Im Gegensatz zur „Kontrolle“, bei der eine externe Macht Zwang ausübt, funktioniert die Konditionalität durch Anleiten und mit Anreizen, indem sie Vergünstigungen an bestimmte Voraussetzungen knüpft (vgl. Schmitter 1996). Die Konditionalität arbeitet im Wesentlichen auf der Grundlage einer Kosten/Nutzen- Analyse. Der Wirkungsmechanismus folgt dabei dem Prinzip der „logic of consequentiality“, d.h., die Anpassung an die von internationalen Organisationen gestellten Konditionen erfolgt durch eine rationale, instrumentelle Kalkulation der innenpolitischen Eliten („Anpassung an niedrigere Transaktionskosten“).62 60 Damit rekurriert er eher auf den Begriff Rosenaus (1969) von „linkage politics“. 61 Obwohl Konditionalitäten bereits seit langem von den Internationalen Finanzinstitutionen (IFI), vor allem dem IWF, im Bereich der makroökonomischen Strukturanpassung angewandt wurden, ist die Entwicklung politischer Konditionen und die Bindung von internationaler Unterstützung an politische Reformschritte ein Phänomen, das mit der „dritten Welle“ der Demokratisierung verbunden ist (vgl. Schmitter 1996). 62 Siehe dazu auch die Ausführungen zur „logic of consequentiality“ in Kapitel 2.2.1. 68 Allerdings garantiert die Anwendung von Konditionalität nicht, dass Wirkungen in die gewünschte Richtung erzielt werden. Es muss vielmehr untersucht werden, „whether and under what conditions can conditionality actually work?“ (Kubicek 2003: 17). Kubicek stellt mehrere Überlegungen auf, unter welchen Bedingungen die Wirkungen der Konditionalität wahrscheinlicher sind (vgl. Kubicek 2003). Sie werden in der folgenden Tabelle überblicksartig zusammengefasst und anschließend genauer erläutert: Tabelle 5: Die Wirkungsbedingungen der Konditionalität Bedingungen Konditionalität führt zu einem Politikwechsel, wenn Notwendig y Externe Anreize y Glaubwürdigkeit von Sanktionen y Mangel an politischer Alternative y Innenpolitische Verbündete y Externe Anreize hoch y Glaubwürdigkeit groß y Politische Alternative nicht verfügbar y Innenpolitische Verbündete vorhanden Hinreichend y Westliche Identität y Politische/Machtkosten der Regierung y Westliche Identität hoch y Anpassungskosten niedrig Quelle: Eigene Darstellung auf der Grundlage von Kubicek 2003; Schimmelfennig 2004. Die erste „externe“ Bedingung besteht nach Kubicek in den Anreizen, die die externen Akteure anbieten. Sie müssen groß genug sein für die innenpolitische Elite, damit sie das Risiko eingehen, die „Kosten der Tolerierung“ zu tragen, die mit einer Demokratisierung verbunden sind (vgl. Dahl 1971). Denn für die im Amt befindliche Regierung besteht die Gefahr eines Machverlusts bei Annahme der liberaldemokratischen Normen (vgl. Schimmelfennig 2004). Die innenpolitischen Anpassungskosten, d.h. die politischen oder Machtkosten der Regierung, die entstehen, wenn sich die Exekutive den liberalen demokratischen Normen „unterwirft“ und damit ihre Autonomie und Macht einschränkt, müssen daher gering sein. Kubicek geht davon aus, dass die Anpassung umso größer ist, je höher die entsprechenden Vorteile in Hinblick auf Wohlfahrt, Sicherheit und Macht sind. Bei der Wirkung der Anreize, besonders in Hinblick auf das zu untersuchende Fallbeispiel, muss berücksichtigt werden, dass die europäischen Organisationen in Südosteuropa eine Reihe von unterschiedlich großen Anreizen anbietet, die von der Assoziierung bis zur Mitgliedschaft reichen. Die Annahme ist dabei, so Kubicek, dass materielle Anreize (und folglich die internationalen Organisationen, die diese anbieten) eine größere Wirkung als soziale Anreize (wie z.B. internationale Legitimität und Anerkennung) haben, wie sie u.a. von der OSZE und dem Europarat zur Verfügung gestellt werden. Die zweite „externe“ Bedingung ist die Glaubwürdigkeit, mit der internationale Organisationen eine „Bestrafung“ androhen bzw. Anreize versprechen, d.h., die 69 externen Akteure müssen willig und in der Lage sein, ihre Versprechen auch zu erfüllen bzw. negative Sanktionen aufzuerlegen. Die Androhung von negativen Konsequenzen kann nur dann wirkungsvoll sein, wenn der externe Akteur eine überlegene Verhandlungsmacht besitzt. Wie bereits dargestellt, wird im Fall der EU wegen ihrer wirtschaftlichen und sicherheitspolitischen Abhängigkeit von einer asymmetrischen Beziehung zu den Ländern Osteuropas ausgegangen. Die dritte und vierte Wirkungsbedingung der Konditionalität bezieht sich auf die nationalen Akteure. So wirkt die Konditionalität nur dann, wenn das Zielland drittens über keine andere politische Alternative verfügt, an die es sich zur Unterstützung wenden kann. Wird die EU z.B. als vitaler Partner für die eigene wirtschaftliche und politische Entwicklung wahrgenommen, während der Einfluss anderer Akteure gering ist, so haben die Anforderungen der EU ein größeres Gewicht. Viertens sind die externen Förderer der Demokratie auf Verbündete in der nationalen Regierung und in Nicht-Regierungsorganisationen angewiesen, die z.B. auf die Regierung Druck ausüben können. Empirische Untersuchungen zu „two-level games“ verweisen z.B. auf die Notwendigkeit, dass innenpolitische und externe Akteure gemeinsame Interessen („win-sets“) finden (vgl. Putnam 1988). Schimmelfennig verfeinert die von Kubicek aufgestellten Bedingungen, unter denen die Konditionalität wirkt. In seiner empirischen Analyse der internationalen Förderung von Demokratie und Menschenrechten in einer Reihe von „unwilligen Demokratisierern“ (wie u.a. Weissrussland, Montenegro und Rumänien), kommt Schimmelfennig zum Ergebnis, dass hohe und glaubwürdige Anreize eine notwendige, wenn auch nicht hinreichende Bedingungen für den Erfolg sind (vgl. Schimmelfennig 2004). Daneben müssen weitere Bedingungen gegeben sein: zum einen eine westliche Identität der Elite, zum anderen niedrige Anpassungskosten der Regierung. Eine prowestliche Identität an sich produziert zwar keine automatische Anpassung, schafft aber eine positive Voraussetzung für Reformen auf der Seite der Regierung im Zielland. Die westliche Konditionalität wird so nicht als feindliche Intervention, sondern als freundlicher Anstoß gesehen. Im Gegensatz dazu verweisen die Ergebnisse seiner Untersuchung auf eine starke Verbindung von antiwestlicher Identität und hohen Anpassungskosten, die die Bedeutung einer prowestlichen Identität für die Transformation unterstreicht (vgl. Schimmelfennig 2004: 25 f.). Eine Kombination aus hohen und glaubwürdigen Anreizen mit prowestlicher Identität und/oder niedrigen Anpassungskosten ist seiner Untersuchung zufolge hinreichend für den innenpolitischen Wandel. Andere Faktoren, wie „Resonanz“, „Legitimität“ und „Identität“, die Erklärungsvariablen aus dem Konzept „Sozialisierung durch Lernen“ sind, seien seinen Ergebnissen zufolge nicht in der Lage, die Anpassung an die demokratischen Normen zu erklären. 2.2.3.2. Die Konditionalität der europäischen Organisationen in Mittelund Osteuropa Die Transformationsforschung hat sich vor allem im Rahmen der EU-Osterweiterung mit der Konditionalität der EU auseinandergesetzt (vgl. Checkel 2000; Grab- 70 be 2002; Kubicek 2003; Smith 1997). Schmitter vertritt die Ansicht, dass der externe Einfluss auf regionalem Niveau am größten ist, vor allem in den Fällen, in denen regionale Blöcke (wie z.B. die EU) demokratische Konditionalitäten anwenden (vgl. Schmitter 1996). „By far the most important (…) for Eastern Europe is the firm policy that only democracies are eligible for full membership of the European Union“ (Schmitter 1006: 43).63 Seiner Ansicht nach hat es das Angebot der EU- Mitgliedschaft in einer Weise, die mit anderen internationalen Verpflichtungen nicht zu vergleichen ist, geschafft, politische und wirtschaftliche Erwartungen in Osteuropa zu stabilisieren. Das hinge vor allem damit zusammen, dass sich mit der EU- Mitgliedschaft die Erwartung an einen dauerhaften Zugang zu einer Vielzahl von wirtschaftlichen und sozialen Möglichkeiten jetzt und in der Zukunft verbinde. Au- ßerdem werde die Mitgliedschaft unterstützt von einem System der komplexen Interdependenz, d.h. des transnationalen Austauschs zwischen einer Vielzahl von kollektiven Akteuren (wie z.B. Parteien, Interessengruppen, sozialen Bewegungen etc.). Schließlich verbessere eine EU-Mitgliedschaft das Ansehen eines Landes weit über das Ausmaß, das durch eine unilaterale Anerkennung oder bilateralen Austausch erreicht werden kann. Die euro-atlantische Integration ist daher der einmalige Fall einer Außenpolitik, „that requires internal (legal and institutional) democratic change as a precondition“ (Rupnik 2000: 121). Bereits seit 1988 knüpfte die EU Bedingungen an die Handels-, Hilfs- und politischen Beziehungen, wenn Drittstaaten von bestimmten Zuwendungen und Leistungen der EU profitieren wollten (Handelskonzessionen, Entwicklungshilfe etc.) (vgl. Börzel/Risse 2004). Diese Konditionen wurden vor allem zu Beginn der 1990er Jahre immer öfter angewandt und ausgedehnt. Für die Beitrittskandidaten in Mittelund Osteuropa formulierte die EU ihre „Vorbeitritts“-Bedingungen aber bisher am umfassendsten und detailliertesten. Dabei dehnen sich manche Bedingungen, z.B. auf dem Gebiet von Justiz und Innenpolitik, jenseits der Voraussetzungen aus, die von den „alten“ Mitgliedsstaaten verlangt wurden. Zentrales Instrument der EU-Konditionalität für die Beitrittsländer in Mittel- und Osteuropa wurden die Kriterien, die auf dem Treffen des Europäischen Rats am 22. Juni 1993 in Kopenhagen festgelegt wurden (vgl. Europäischer Rat 1993). Die sog. Kopenhagener Kriterien umfassen drei Bedingungen: das politische Kriterium bezieht sich auf die institutionelle Stabilität als Garantie für demokratische und rechtsstaatliche Ordnung, die Wahrung der Menschenrechte sowie die Achtung und den Schutz von Minderheiten. Das wirtschaftliche Kriterium besteht in einer funktionsfähigen Marktwirtschaft sowie der Fähigkeit, dem Wettbewerbsdruck und den Marktkräften innerhalb der Union standzuhalten. Das Kriterium für die Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstands umfasst die Fähigkeit, die aus einer Mitglied- 63 Ähnliche Voraussetzungen gelten z.B. für die NATO-Mitgliedschaft. So kommt auch Rupnik zur Schlussfolgerung, dass „(j)oining both institutions has been identified in most of postcommunist Europe as the prime foreign-policy goal of the transition, and both institutions consider the consolidation of democracy to be a prerequisite for membership“ (Rupnik 2000: 121). 71 schaft erwachsenden Verpflichtungen zu übernehmen und sich die Ziele der politischen Union sowie der Wirtschafts- und Währungsunion zu eigen zu machen. Die beiden ersten Kriterien (stabile Demokratie und Marktwirtschaft) können dabei als „Eintrittsbarrieren“ verstanden werden. Die Konditionalität der Kopenhagener Kriterien hat eine Doppelfunktion. Zum einen sollte sie die Beitrittskandidaten in Mittelund Osteuropa in ihrem Transformationsprozess anleiten. „(T)he EU’s conditionality (particularly the Accession Partnerships) can provide a framework to work towards, helping to overcome inertia und avoiding a lengthy search for a domestic political consensus on institutional models in some areas“ (Grabbe 2002: 262 f.). So kann die EU durch ihre Angebote Druck auf Nicht-Mitglieder ausüben „in order to get them to do something that they would not likely have done in the absence of the EU stimulus or EU stimulus accompanied by stimuli from other international actors“ (Ginsberg 2001: 50). Zum anderen diente die Aufstellung von formalen demokratischen und marktwirtschaftlichen Kriterien dazu, den Widerstand der Mitgliedsländern zu überwinden, die gegen die Osterweiterung waren, und sie davon zu überzeugen, dass „disruption risks would be minimal“ (Grabbe 2002: 251). Die Konditionalität der EU stellt damit einen Heranführungsmechanismus des „gate-keeping“ dar, bei dem der Zutritt zu einer nächsten Stufe der Annäherung an die EU an die Erfüllung bestimmter Konditionen gebunden ist (vgl. Grabbe 2003). Nach Lippert können im Fall der osteuropäischen Beitrittsländer fünf verschiedene Stufen unterschieden werden (vgl. Lippert et al. 2001). Nach der Etablierung des bilateralen Kontakts zwischen den jeweiligen Ländern und der EU mussten als erster Schritt demokratische Vorbedingungen erfüllt werden, damit im zweiten Schritt die „Europaabkommen“ als Basis der institutionellen Beziehungen abgeschlossen werden konnten.64 Der dritte Schritt bestand im Vorbeitrittsprozess, der zu einer grundlegenden Anpassung an die EU führte. Berührt waren davon die zentralen Entscheidungsfindungs- und Umsetzungsstrukturen für die rechtlichen Verpflichtungen sowie die wirtschaftlichen und politischen Anforderungen der EU. Während dieses Prozesses mussten Leistungskriterien erfüllt werden, um in eine weitere Stufe der Verhandlungen eintreten zu können (vgl. Checkel 2000). Die Beitrittsverhandlungen bildeten den vierten Schritt der Heranführungsstrategie, deren Bestandteile die „Beitrittspartnerschaften“, die Fortschrittsberichte und das „Screening“ waren. Auf der Seite der Kandidatenländer wurden dafür spezifische Strukturen und Verfahren geschaffen „to explain, monitor and control the implementation of the acquis (…)“ (Lippert et al. 2001: 990). Nach dem Beitritt zur EU schließt sich als der letzte Schritt die Phase 64 Die Verhandlungen für ein Europaabkommen unterschieden sich von den Beitrittsverhandlungen in Bezug auf ihren Umfang (Teil des Acquis vs. gesamter Acquis), die Ergebnisse (Assoziierung vs. Mitgliedschaft), die Verfahren (Art. 310 Vertrag zur Gründung der EG vs. Art. 49 Vertrag über die EU, Drittpartei-Verhandlungen und gemischte Abkommen vs. intergouvernementale Konferenz) und die Rolle und Kompetenzen der EU-Institutionen und -Mitgliedstaaten gegenüber den Kandidaten (vgl. Lippert et al. 2001). 72 des „Nachbeitritts“ an, dessen genaue Wirkung auf die neuen Mitgliedsländer noch an Form gewinnen muss. Neben der EU wenden auch andere Organisationen (z.B. die NATO, der Europarat) Konditionalitäten an, auch wenn sie als nicht so umfassend und stringent bezeichnet werden können. „NATO and other relevant organizations in norm-setting, stabilization and transition in Europe, e.g. the OSCE or the Council of Europe, have more limited responsibilities and thus reduced conditionality and moderate entry criteria compared with the EU“ (Kempe/Meurs 2003: 21). Der Europarat vertritt mit seiner „weicheren“ Konditionalität eine mittlere Position zwischen der exklusiven Strategie der EU, die die Erfüllung „harter“ Konditionalitäten vor dem Beitritt vorsieht, und der inklusiven Strategie der OSZE, die auf Vorbeitrittskonditionen verzichtet. Der Europarat „requires new members to fulfil some community norms (like democratic elections) before accession, requires them to commit themselves to other community norms at the time of admission, and monitors their compliance from within“ (Schimmelfennig 2003: 8). Umfassende „ex ante“-Konditionen haben während seines Erweiterungsprozesses nach 1989 nur eine geringe Rolle gespielt. „During the early 1990s, several CE member states and officials in its Political Directorate endorsed a policy of rapid enlargement“ (Checkel 2000: 14). So wurden Länder wie Russland und die Ukraine schnell in den Europarat aufgenommen mit der Vorgabe, dass zu einem festgesetzten späteren Datum spezifische Forderungen (z.B. Abschaffung der Todesstrafe) umgesetzt werden würden. Dieser Strategie lag eine normative und philosophische Überlegung zugrunde. Die Aufnahme in den Europarat wurde als die beste Möglichkeit gesehen, „Gruppenzwang“ auszuüben, um die Mitglieder zu sozialisieren. „(O)ne could argue that many in Strasbourg see the Council as a social and persuasive institution, whose members are crucially affected and changed by their participation“ (Checkel 2000: 15). Im Sinne dieser Überzeugung hat der Europarat z.B. einen speziellen Gaststatus eingerichtet, durch den angehende Mitgliedsländer eingeladen werden, an Aktivitäten des Europarats teilzunehmen. 2.2.4. Die Grenzen der theoretischen Ansätze Wie deutlich wurde, beschäftigt sich die „Sozialisierungsliteratur“ mit der Rolle der internationalen Organisationen, die über die Verbreitung internationaler Normen auf die Innenpolitik von Staaten einwirken. Sie bietet einen guten Ansatz, um die europäischen Organisationen, in erster Linie die OSZE und den Europarat, zu analysieren. Allerdings kann mit dem Ansatz der internationalen Sozialisierung in seiner Allgemeinheit nicht erklärt werden, wie sich die konkreten Anpassungsprozesse, die sich aufgrund der Integration in die europäischen Strukturen ergeben, vollziehen. Dafür bietet der Ansatz der „Europäisierung“ bessere Anknüpfungspunkte. Er betrachtet vor allem den Einfluss des EU-Integrationsprozesses auf die Länder Osteuropas. Dieser noch junge Zweig der Integrationsforschung hat allerdings vor allem die EU im Blick und vernachlässigt andere europäische Organisationen, wie z.B. die

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References

Zusammenfassung

Im Schnittfeld von Transformations- und Integrationsforschung bietet die Arbeit eine detaillierte Auseinandersetzung mit den Einflussmöglichkeiten europäischer Institutionen auf die Demokratisierung in Südosteuropa. Analysiert wird die Demokratisierungshilfe von EU, OSZE und Europarat am wenig untersuchten Fall des „scheinheiligen Demokratisierers“ Albanien. Scheinheilige Demokratisierer stellen die Demokratisierungsbemühungen europäischer Organisationen in Südosteuropa vor große Herausforderungen. Wegen der prekären Sicherheitslage weisen sie einen erhöhten Stabilisierungsbedarf auf und begrenzten dadurch die Wirkung des Engagements der europäischen Akteure. In Auseinandersetzung mit den Forschungsansätzen der Internationalen Sozialisierung, der Europäisierung und der Konditionalität leistet die Arbeit einen Beitrag zur Debatte über die Rolle externer Akteure und untersucht die Wirkungszusammenhänge zwischen der internationalen und nationalen Dimension der Demokratisierung von Transformationsländern. Die Ergebnisse der Studie werfen einen kritischen Blick auf die EU-Konditionalität und zeigen die Notwendigkeit einer neuen Integrationsstrategie für die Länder Südosteuropas auf.