Content

Judith Hoffmann, Die internationale Sozialisierung von Staaten in:

Judith Hoffmann

Die Integration Südosteuropas, page 46 - 57

Die Demokratisierungspolitik europäischer Organisationen in Albanien

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4075-1, ISBN online: 978-3-8452-1211-1 https://doi.org/10.5771/9783845212111

Bibliographic information
46 Jahre hatte die Regierung der Demokratischen Partei unter Präsident Sali Berisha versucht, einen Verfassungsentwurf für eine präsidentielle Demokratie durchzusetzen, die seine Macht absichern sollte. Er scheiterte allerdings 1996, als der Entwurf in einem Referendum abgelehnt wurde. Durch die autoritären Tendenzen Berishas und seinem Versuch, eine Präsidentialdemokratie zu errichten, und der Staatskrise im Anschluss an den Zusammenbruch der Pyramidenspiele (1997) verzögerte sich die Institutionalisierung der Demokratie erheblich. Wie in Kapitel 3.2 genauer dargelegt werden wird, wurde erst im Jahr 1998 eine moderne, an europäischen Normen orientierte Verfassung verabschiedet und in einem Referendum angenommen. Allerdings kann auch heute die Phase der Institutionalisierung der Demokratie noch nicht als abgeschlossen betrachtet werden, da bisher zentrale Normen (wie u.a. das Wahlgesetz) noch nicht endgültig institutionalisiert sind und weil viele Institutionen immer noch nicht nach den gesetzten Regeln funktionieren. So hält z.B. die Diskussion über die Wahlgesetzgebung immer noch an und führte bisher vor jeder Wahl zu erneuten Auseinandersetzungen zwischen den politischen Parteien (und erneuten Änderungen des Wahlgesetzes). Auch werden zentrale minimal-demokratische Kriterien, wie u.a. faire Wahlen, noch nicht erfüllt (vgl. Nève 2002). Im Fall von Albanien ist daher eine Konsolidierung der Demokratie nicht abzusehen, obwohl eine demokratische Verfassung im Jahr 1998 verabschiedet wurde und damit der Transformationsforschung zufolge „formal gesehen“ der Beginn der demokratischen Konsolidierung symbolisiert wird. Die Transformationsforschung erkennt allerdings an, dass die Phaseneinteilung eine analytische Trennung ist, die Phasen sich aber in der Realität überschneiden. „So können noch Teilbereiche des politischen Systems autoritär regiert werden, während andere Bereiche schon durch demokratische Institutionen und Normen reglementiert werden“ (vgl. Merkel 1999). Trotz der Verabschiedung der Verfassung setzt sich – aufgrund von Umsetzungsproblemen z.B. bei der Durchführung von demokratischen Wahlen – die Phase der Institutionalisierung der Demokratie fort. Im Mittelpunkt der Untersuchung steht daher vor allem die Phase der Demokratisierung als Prozess, den die externen Akteure zu unterstützen versuchten. 2.2. Theoretische Ansätze zur Rolle externer Akteure für den innenpolitischen Wandel Die Regimeumbrüche in Osteuropa und die gestiegene Bedeutung der internationalen und bilateralen Praxis der „Demokratieförderung“ lenkten den Blick der politikwissenschaftlichen Forschung in den 1990er Jahren zunehmend auf die Rolle von externen Akteuren, insbesondere internationale Organisationen, für den Demokratisierungsprozess von Transformationsländern sowie die Interaktion zwischen Innen- 47 und Außenpolitik.34 Die Ursachen für das gestiegene Forschungsinteresse an den externen Faktoren der Transformation zu Beginn der 1990er Jahre sind nach Mangott auf mehrere Entwicklungen zurückzuführen: die politischen und ökonomischen Reformbemühungen des sowjetischen Parteiführers Gorbatschow und die damit verbundene Wahrnehmung der westlichen liberalen Demokratie und ihrer Marktwirtschaft als effektiv und effizient sowie die Überzeugung in Osteuropa, dass die Transformation ohne internationale Hilfe und Unterstützung nicht möglich ist (vgl. Mangott 2000). Sie ließen die internationale Dimension der osteuropäischen Systemwechsel in den Vordergrund rücken. Besonders die Transformationsprozesse in Mittel- und Osteuropa galten als Beispiele dafür, wie internationale Organisationen und vor allem die EU den Übergang zur Demokratie und einer liberalen Marktwirtschaft von außen unterstützten (vgl. Merkel 1999). In dem folgenden Teil des Kapitels werden drei ausgewählte Erklärungsansätze vorgestellt und diskutiert, die sich mit der Rolle externer Akteure im Demokratisierungsprozess beschäftigen und die aus unterschiedlichen Teilbereichen der Politikwissenschaft stammen. Diese sind: der Ansatz der „internationalen Sozialisierung“, der „Europäisierung“ und der „internationalen Dimension von Demokratisierung“. Alle drei Ansätze beschäftigen sie sich mit der Frage, durch welche Mechanismen und unter welchen Bedingungen internationale Organisationen und Staaten einen Einfluss auf die innerstaatliche Politik (in den Dimensionen polity, politics und policy) anderer Staaten haben. Die ausgewählten Ansätze erscheinen daher geeignet, die Dynamik der Interaktion zwischen externen Akteuren und innenpolitischem Wandel zu erklären und lassen Rückschlüsse zu auf die Rolle der europäischen Organisationen im Demokratisierungsprozess. Die Ansätze unterscheiden sich jedoch in ihrem Fokus auf die einbezogenen externen Akteure, den Umfang ihrer Normen und die Wirkungsbedingungen. Die ersten zwei Ansätze wurden ursprünglich im Kontext der internationalen Beziehungen bzw. der europäischen Integration entwickelt. Erst seit Ende der 1990er Jahre wurden sie auch auf die Transformationsprozesse in Osteuropa angewandt und in diesem Rahmen weiterentwickelt. Der Ansatz der „internationalen Dimension von Demokratisierung“ ist ausschließlich im Kontext der Untersuchung von Transformationsprozessen entstanden. Im Weiteren werden zunächst die jeweiligen Ansätze mit ihren Wirkungsmechanismen und -bedingungen in ihren Grundzügen skizziert. In einem zweiten Schritt wird dargestellt, wie die Ansätze zur Erklärung der Rolle externer Akteure in den Transformationsprozessen Osteuropas angewandt wurden. Schließlich werden die vorgestellten Ansätze kritisch in Bezug auf ihre Erklärungsfähigkeit und Übertrag- 34 Diese Entwicklung darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass sich bereits seit Ende der 1960er Jahre Ansätze (vor allem aus der IB-Theorie) entwickelten, die das Verhältnis von internationalem System und innenpolitischem Wandel thematisieren (z.B. Rosenau 1969; Gourevitch 1978; Kahler 1984). Zu einer detaillierten Darstellung dieser früheren Ansätze vgl. Hartmann 1997 a, 1999. 48 barkeit auf den Fall Albanien/Südosteuropa beleuchtet. Aus der Auseinandersetzung mit den vorgestellten drei Konzepten wird schließlich der Ansatz der Arbeit entwickelt. 2.2.1. Die internationale Sozialisierung von Staaten Unter dem Begriff der „Internationalen Sozialisierung“ lassen sich die Forschungsansätze zusammenfassen, die sich mit der Frage nach dem Einfluss von internationalen Normen auf Staaten beschäftigen und deren Wirkungen auf die Interessen und die Identität von Staaten untersuchen.35 Im Mittelpunkt stehen die konstitutiven liberal-demokratischen Normen der westlichen internationalen Gemeinschaft, die als kollektive Erwartungen an das angemessene Verhalten von Akteuren definiert werden.36 Zu ihnen zählen die liberalen Menschenrechte (individuelle und bürgerliche Freiheiten, politische Rechte) und die darauf aufbauenden liberalen Prinzipien der gesellschaftlichen und politischen Ordnung (Pluralismus, Rechtsstaatlichkeit, demokratische politische Partizipation und Repräsentation, privates Eigentum und Marktwirtschaft). Sie bilden die Grundlage der internationalen Organisationen, sind in deren Verträgen benannt und wirken als paneuropäischer Standard der Legitimität aller OSZE/Europarat-Länder.37 Dabei wird ein breites Spektrum von Quellen der internationalen Normen einbezogen, das von Staaten bzw. Staatengruppen (wie z.B. EU) über internationale/europäische Organisationen (u.a. VN, OSZE, Europarat) bis zum gesamten Umfang des internationalen Rechts reicht. Der Ansatz versucht, die Wirkung der konstitutiven Normen der westlichen Gemeinschaft auf innenpolitische Entwicklungen zu erklären und zeigt Mechanismen auf, durch die Staaten eine Anpassung an internationale Normen vollziehen. Schimmelfennig definiert internationale Sozialisierung als „the process directed toward a state’s adoption of the (constitutive) norms of an international community“ (Schimmelfennig 2002: 1).38 In dieser Perspektive ist die Verbreitung von internationalen Normen ein Prozess der Sozialisierung von Staaten, in dessen Verlauf sie die konstitutiven Normen und Praktiken des internationalen Systems internalisieren. Internalisierung bedeutet, dass ein Staat die internationalen Normen in die innenpo- 35 Die folgende Darstellung basiert im Wesentlichen auf den Ausführungen Schimmelfennigs (2000, 2002). 36 In der letzten Dekade kam es zu einer Revitalisierung dieser Forschungsrichtung, die vor allem von den sozialkonstruktivistisch geprägten Forschungen zu den Internationalen Beziehungen und den institutionalistisch orientierten Forschungen zur Europäischen Integration angeregt wurde (vgl. Checkel 2001; Börzel/Risse 2003). 37 Siehe u.a. NATO-Präambel, EU-Vertrag Art. 6, Präambel des Europarats. 38 Problematisch ist an dem von Schimmelfennig vertretenen Ansatz der internationalen Sozialisierung seine starke Konzentration auf den Staat, der in dieser Perspektive eine Black Box darstellt. Die gesellschaftlichen Akteure werden in dieser Perspektive vernachlässigt. 49 litischen Institutionen und politische Kultur übernimmt.39 Damit wird er ein Teil der internationalen Gemeinschaft. Das Konzept folgt in der Darstellung durch Schimmelfennig einer strukturellen „top-down“-Logik, bei der das Handeln der Staaten als Reaktion auf die (exogen vorgegebenen) Normen betrachtet wird. Die Frage, inwieweit ein Staat selbst diese Normen mitbestimmen kann, wird vernachlässigt. Internationale Organisationen funktionieren dabei nicht nur als Repräsentanten von internationalen Gemeinschaften, sondern auch als diejenigen, die solche Gemeinschaften aufbauen. Zu ihren wichtigsten Aufgaben als „Sozialisierungsagenten“ gehören daher: die Präsentation der gemeinschaftlichen Normen gegenüber außenstehenden Staaten, die Unterstützung für die Institutionalisierung der Normen in deren politische Systeme, die Überwachung und Evaluierung der Institutionalisierung sowie positive und negative Sanktionen (vgl. Schimmelfennig 2002). 2.2.1.1. Die Wirkungsebenen und -mechanismen der internationalen Sozialisierung Die Sozialisierungsliteratur unterscheidet bei der Wirkung der internationalen Normen zwischen der kommunikativen und der formalen Annahme von Normen und der Internalisierung dieser Normen in das Verhalten des Staates als kollektivem Akteur. Ausgegangen wird davon, dass die Internationalisierung zumeist auf der kommunikativen Ebene (z.B. Betonung der Zugehörigkeit zu Westeuropa i.S. der „Rückkehr nach Europa“) beginnt, sich dann auf der formalen Wirkungsebene fortsetzt und später in eine Verhaltensänderung des Staates mündet (vgl. Risse/Ropp/ Sikkink 1999). 39 Unterschieden wird zwischen unterschiedlichen Internalisierungsgraden und entsprechenden Sanktionsmechanismen: Der höchste Grad ist bei einem intrapersonellen Sanktionssystem gegeben, ein mittlerer Grad bei einer intragesellschaftlichen Sanktionierung und der geringste Grad ist gegeben, wenn internationale Akteure intervenieren müssen, um die Normenkonformität und -einhaltung zu gewährleisten (vgl. Schimmelfennig 2002). 50 Tabelle 1: Die Wirkungsebenen der internationalen Normen Konzeptualisierung von Normen Sozialisierungswirkung Kommunikativ/rhetorisch y Ausmaß, in dem die Kommunikation und der Diskurs der innenpolitischen Akteure mit den internationalen Normen übereinstimmt Formal y Transfer der internationalen Normen in die nationale Gesetzgebung oder y Gründung von formalen Institutionen und Verfahren, die das Durchsetzen der internationalen Normen unterstützen. Verhaltensorientiert y Ausmaß, in dem soziale und politische Akteure mit dem Verhalten, das die internationale Norm fordert, übereinstimmen. Quellen: Hasenclever/Mayer/Rittberger 1997; Schimmelfennig 2000. Demnach zeigt sich eine Sozialisierungswirkung auf rhetorischer Ebene, wenn die Kommunikation und der Diskurs der innenpolitischen Akteure mit den internationalen Normen übereinstimmt. Formal gesehen erfolgt eine Sozialisierung, wenn sich ein Transfer der internationalen Normen in die nationale Gesetzgebung vollzieht oder formale Institutionen und Verfahren etabliert werden, die das Durchsetzen der internationalen Normen unterstützen. Eine verhaltensorientierte Sozialisierung findet schließlich statt, wenn das Verhalten der sozialen und politischen Akteure mit den Anforderungen, die die internationale Norm stellt, übereinstimmt. Wie in der empirischen Untersuchung des Fallbeispiels Albaniens deutlich werden wird, muss dabei allerdings berücksichtigt werden, dass „in many instances, this formal transposition – initially or permanently – led to mere ‚Potemkin harmonization‘ or ‚facade democracies‘ in which formal institutions were undermined by norm-violating factual behaviour“ (Schimmelfennig 2002: 10). Weiterhin wird bei der Konzeptualisierung der internationalen Sozialisierung zwischen unterschiedlichen Handlungslogiken, durch die sich die Sozialisierung vollzieht, differenziert. Die erste Handlungslogik („logic of appropriateness“) folgt der Perspektive des soziologischen Institutionalismus (vgl. March/Olsen 1989). Sie sieht den wesentlichen Antriebsgrund für das Handeln der innenpolitischen Akteure in der Identifikation mit bestimmten Normen. Internationale Organisationen beeinflussen dabei die innenpolitischen Akteure durch Überzeugen („normative mode of action“) oder das Bereitstellen von gedanklichen Kategorien und Modellen („cognitive mode of action“). Die innenpolitischen Akteure durchlaufen einen Prozess des Nachahmens bzw. des komplexen Lernens, „that is, they accept the norms as legitimate and comply with them out of moral commitment or a sense of obligation“ (Schimmelfennig 2002: 7, kursiv im Original). Die zweite Handlungslogik folgt dem rationalen Institutionalismus („logic of consequentiality“). Sie erklärt das Handeln mit externen Beweggründen. Laut der „logic 51 of consequentiality“ folgen die Akteure einem Kosten-Nutzen-Kalkül, bei dem alternative Handlungsoptionen gegeneinander abgewogen werden. Die Akteure wählen schließlich diejenige, bei der sie ihren individuellen Nutzen maximieren oder zumindest zufrieden stellen können. Durch die von internationalen Organisationen angebotenen negativen oder positiven Sanktionen, die an die Erfüllung der internationalen Normen gebunden sind, ändern sich die Anreiz- und möglichen Handlungsstrukturen der Akteure und beeinflussen ihre Entscheidungen. Die Logik des Kosten-Nutzen-Kalküls unterscheidet eine rhetorische Handlungsart, bei der vor allem soziale Anreize (wie z.B. Respekt, Anerkennung, Legitimität) bei Normbefolgung angeboten werden, und eine Verhandlungsart, bei der internationale Organisationen materielle Anreize benutzen, um die Staaten direkt zur Annahme der Normen zu bewegen oder indirekt die innenpolitische Machtbalance zum Vorteil der Akteure zu ändern, die die Normen unterstützen. Während finanziell besser ausgestattete Akteure (wie z.B. die EU) vergleichsweise große materielle Anreize anbieten können, bedienen sich andere, wie z.B. die OSZE und der Europarat, in erster Linie sozialer Anreize, wie im Fallbeispiel deutlich werden wird. So kann z.B. eine Mitgliedschaft im Europarat als demokratisches „Gütesiegel“ gewertet werden, mit dem der Zugang zu anderen Organisationen im „Club der westlichen Staatengemeinschaft“ erleichtert wird. Betrachtet man die Wirkungen dieser unterschiedlichen Mechanismen der Sozialisierung so werden im Fall der „logic of consequentiality“ die Aussichten auf einen weitreichenderen Einfluss internationaler Normen divergent eingeschätzt. Es bestehe die Gefahr, so wird argumentiert, dass die innenpolitischen Akteure ihr Verhalten den internationalen Normen durch die Etablierung neuer formaler Institutionen und auf einer rein rhetorischen Ebene anpassen, um materielle und soziale Belohnung zu erhalten – während sie ihr altes Verhalten fortsetzen. In diesem Fall ist der Einfluss internationaler Normen niedrig, d.h. sie ändern nicht die Identität und die Interessen der innenpolitischen Akteure. Im Gegensatz dazu wird bei der „logic of appropriateness“ davon ausgegangen, dass die innenpolitischen Akteure die Normen zu einem stärkeren Grad internalisieren und Sanktionen auf einer intrapersonellen Ebene wirken. Als Ergebnis wird eine Konvergenz mit den internationalen Normen angenommen. Risse et al. machen in diesem Zusammenhang darauf aufmerksam, dass sich die eine Handlungslogik auch in die andere entwickeln kann (vgl. Risse/Ropp/ Sikkink 1999). So zeigen empirische Untersuchungen zur Verbreitung internationaler Normen, dass die instrumentelle Anpassung der Staatselite an die internationale Norm entsprechend der „logic of consequentiality“ in einen Prozess des Lernens der „logic of appropriateness“ folgend münden kann, bei der die neu erlernten Werte und Präferenzen akzeptiert und schließlich internalisiert werden. 2.2.1.2. Die internationale Sozialisierung der Transformationsländer in Mittelund Osteuropa Das Konzept der Internationalen Sozialisierung wurde von Schimmelfennig auf die Transformationsprozesse in Mittel- und Osteuropa angewandt (vgl. Schimmelfennig 52 1994, 2000, 2001). Sein Ansatz leistet einen Beitrag zur Erklärung der Rolle externer Akteure, besonders der EU, im Transformationsprozess Mittel- und Osteuropas und soll im Folgenden genauer dargestellt werden, da er wichtige Ansatzpunkte für die Untersuchung des Fallbeipiels bietet. Nach Ansicht von Schimmelfennig fand der größte Prozess der internationalen Sozialisierung im internationalen System nach 1989 statt. „(I)nternational organizations have become strongly involved in the domestic politics of the CEECs, the restructuring of domestic institutions, and the entire spectrum of material policies“ (Schimmelfennig 2002: 1). So bemühten sich u.a. die NATO, der Europarat, die OSZE und die EU nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion, die konstitutiven liberalen Werte und Normen der westlichen Gemeinschaft in den Staaten Mittelund Osteuropas zu verbreiten – und damit gleichsam die westliche internationale Gemeinschaft auszudehnen (vgl. Checkel 2001). Sie machten es zu ihrem wichtigsten Ziel, die Staaten in Osteuropa zu sozialisieren. Die Verbindung zwischen Sozialisierung und EU-Erweiterung wird nach Ansicht von Schimmelfennig über dieselben Normen hergestellt, da die internationalen Normen, die die Inhalte der Sozialisierung bilden, auch die Bedingungen der Erweiterung definieren.40 Die Integration der Länder Mittel- und Osteuropas in die EU wird von ihm dementsprechend als ein Sozialisierungsprozess konzeptualisiert, durch den die konstitutiven und regulativen Normen der EU in den Beitrittsländern mit dem Ziel verbreitet wurden, eine Übereinstimmung mit diesen Normen herbeizuführen. Das „neue Europa“ gründet sich auf die liberalen Werte und Verhaltensnormen der westlichen Gemeinschaft und ist durchzogen von einem Netz von internationalen Organisationen, die ihre Aktivitäten auf diese kulturellen und normativen Fundamente stützen. Die internationale Sozialisierung im „neuen Europa“ konzeptualisiert Schimmelfennig der „logic of consequentiality“ folgend „as a process of rational action in a normatively institutionalized environment“ (Schimmelfennig 2000: 109). Innerhalb dieser institutionalisierten Umwelt „Europas“ wird das eigennützige oder rationale Verhalten von (Transformations-)Staaten durch die wertebasierten Normen von legitimer Staatlichkeit und angemessenem Verhalten beschränkt. Staaten werden nur als legitim anerkannt, wenn ihre institutionellen Formen, ihre organisatorischen Ziele und ihr Verhalten mit den konstitutiven Überzeugungen und Praktiken der westlichen Gemeinschaft übereinstimmen. Die politische Elite Osteuropas wird sich daher – will sie ihre Machtposition erhalten – als rationaler Akteur diesen Normen anpassen, um von den Vorteilen der internationalen Legitimität bzw. den zur Verfügung gestellten materiellen Ressourcen zu profitieren. 40 Hier vernachlässigt Schimmelfennig die von ihm selbst verwendete Unterscheidung zwischen allgemeinen liberal-demokratischen Normen (wie z.B. Menschenrechte, Minderheitenrechte etc.), die die internationalen Organisationen konstituieren, und den spezifischen Normen, die an die jeweiligen Funktionen einer Organisation gebunden sind (z.B. Acquis der EU) (vgl. Schimmelfennig 2002). Im Fall der Annäherung an die EU spielen daher auch die spezifischen Normen der EU eine besondere Rolle, die nicht als Teil der internationalen Sozialisierung aufgefasst werden können. 53 Diese Schlussfolgerung baut auf der Annahme auf, dass es das grundlegende Selbstinteresse von Politikern und politischen Institutionen ist, zur Macht zu kommen und an der Macht zu bleiben. „Rational political actors regard legitimacy as a resource that strengthens their political power, improves their access to positions of authority, enhances their capacity to govern and extends their period of rule“ (Schimmelfennig 2000: 117). Als instrumentelle Akteure kalkulierten die Staaten allerdings, ob die Vorteile, die aus einer Übertragung internationaler Legitimität resultieren, größer sind als die Kosten, die eine Anpassung an internationale Normen hervorruft. Von dieser Kalkulation hängt auch der Grad der Internalisierung der internationalen Normen ab. Nur wenige Studien widmen sich Fällen, in denen eine Sozialisierung in Mittelund Osteuropa nach der „logic der appropriateness“ erfolgte. So untersucht Checkel (2000) das Engagement des Europarats im Bereich der Menschen- und Minderheitenrechte in der Ukraine. Er kommt zu dem Ergebnis, dass der Beobachter-Status der Ukraine im Europarat sowie verschiedene vom Europarat durchgeführte Seminare und Workshops eine wichtige Rolle gespielt haben „in helping the country formulate its nationality and rights policy“ (Checkel 2000: 18). Die Interaktion mit dem Europarat habe demnach zu einem Lernprozess geführt, durch den zumindest bis Mitte der 1990er Jahre große Fortschritte bei der Angleichung der Gesetzgebung an die Standards des Europarats erreicht wurden. Zwei Jahre nach Anpassung der nationalen Gesetze an die Anforderungen des Europarats wurde deutlich, dass die Ukraine nicht in der Lage war, die beschlossenen Gesetze umzusetzen. Um den Druck zu erhöhen, sah sich der Europarat gezwungen, seine Herangehensweise zu ändern. Statt nur auf Lerneffekte durch den politischen Dialog zu vertrauen, wandte er eine Doppelstrategie gegenüber der Ukraine an, die aus negativen Anreizen (Drohung mit dem möglichen Ausschluss) und einem verstärkten Dialog und vertrauensbildenden Maßnahmen bestand. Wie schwierig ein Anpassungsprozess entsprechend der „logic of appropriateness“ ist, zeigt sich daran, dass diese Form der Sozialisierung nicht ausreichend war, um einen grundlegenden innenpolitischen Wandel hervorzurufen.41 41 Die Rückschritte der Ukraine in ihrer Minderheiten- und Menschenrechtspolitik führt Checkel interessanterweise nicht auf einen mangelnden Lernprozess zurück, sondern auf das Fehlen von geeigneten innenpolitischen institutionellen Anreizstrukturen, die eine Umsetzung der beschlossenen Rechte verhinderten (vgl. Checkel 2000). Checkel bezeichnet das als „involuntary non-compliance“. Dabei vernachlässigt er die Möglichkeit, dass die Ukraine eine Anpassung auf rhetorischer Ebene vollzogen haben könnte, um Zugang zu Ressourcen zu erhalten, die ihr andernfalls versperrt gewesen wären. 54 2.2.1.3. Die Bedingungen der internationalen Sozialisierung in Mittelund Osteuropa Schimmelfennig unterscheidet drei Bedingungen für die Sozialisierung der Staaten Mittel- und Osteuropas.42 Sie betreffen die internationale und die nationale Ebene sowie die Art der zu übertragenden Normen. Zusammenfassend lassen sich die Wirkungsbedingungen folgendermaßen darstellen: Tabelle 2: Die Wirkungsbedingungen der internationalen Sozialisierung in Mittel- und Osteuropa Ebene Bedingungen Hohe Internalisierung der internationalen Normen, wenn International y Macht- und Ressourcenasymmetrie y Asymmetrie groß National y Innenpolitische Resonanz von Normen y Orientierung der politischen Elite y Staats-Gesellschafts- Verhältnis y Großer Widerhall westlicher Normen y Liberale Ausrichtung der Elite y Elitengeleiteter Prozess Art der Norm y „Weiche“ oder „harte“ Norm y „Harte“ Norm vorherrschend Quelle: Eigene Darstellung auf Grundlage von Schimmelfennig 2002. Zu den „externen“ Voraussetzungen für die Wirkung internationaler Normen gehört erstens auf der internationalen Ebene die Existenz einer strukturellen Asymmetrie zwischen den internationalen Organisationen als Sozialisierungsagenten und den Staaten Mittel- und Osteuropas. Eine Sozialisierung ist nur dann möglich, wenn die internationalen Organisationen in der Lage sind, glaubwürdige Drohungen bzw. Belohnungen gegenüber dem zu sozialisierenden Staat auszusprechen. Andererseits muss der Staat ausreichend „verletzbar“ gegenüber den Handlungen der internationalen Organisationen sein, damit Sanktionen in die gewünschte Richtung wirken. Die Asymmetrie ist dabei charakterisiert durch eine hohe materielle und normative Macht der internationalen Organisationen, die einen starken „Pull-Effekt“ auf die Staaten Mittel- und Osteuropas ausüben. Die internationalen Organisationen fungieren damit als „gatekeeper“ von Ressourcen, wie z.B. wirtschaftliche oder militärische Hilfe, die die Staaten benötigen oder wünschen. Die materielle Verhandlungsmacht der mächtigen und reichen Staaten, die in den internationalen Organisationen repräsentiert sind, steht dabei den im Allgemeinen geringen Verhandlungsmöglichkeiten der kleinen Staaten Mittel- und Osteuropas gegenüber, die sich mitten in einer politischen und ökonomischen Transformation befinden und damit in einem schwie- 42 Die folgende Darstellung folgt im wesentlichen Schimmelfennig 2002. 55 rigen und unsicheren Umfeld situiert sind. Die normative Macht der internationalen Organisationen resultiert aus den liberal-demokratischen Normen, die als paneuropäischer Standard der Legitimität von allen OSCE-Mitgliedsländern anerkannt werden. Insgesamt wird daher davon ausgegangen, dass die strukturelle Abhängigkeit einen Anpassungsdruck ausübt, durch den die osteuropäischen Staaten die konstitutiven Überzeugungen und Praktiken der internationalen Organisation übernehmen.43 Zweitens bestimmen auf der nationalen Ebene innenpolitische Bedingungen der Machterhaltung die Bereitschaft von rationalen staatlichen Akteuren, internationale Normen zu internalisieren. Zu diesen Bedingungen zählt erstens die innenpolitische Resonanz von Normen. Sie bezeichnet den Grad, mit dem eine internationale Norm in der politischen Kultur einer Gesellschaft Widerhall findet. „The more an international norm matches with pre-existing domestic values, norms, interests, and practices, the more easily it is diffused to the domestic sphere“ (Schimmelfennig 2002: 9). Wenn eine internationale Norm allerdings nur einen geringen Widerhall in der Gesellschaft findet, so wird die Sozialisierungskraft der internationalen Organisation nicht ausreichend sein für eine spürbare innenpolitische Wirkung.44 Die zweite innenpolitische Bedingung liegt in der (liberalen bzw. nationalistisch-autoritären) Ideologie, auf die die nationale Regierung ihre Autoritätsansprüche aufbaut. Während eine liberale Ideologie den Einfluss internationaler Organisationen begünstigt, erschwert ihn eine nationalistisch-autoritäre Ideologie. Kombiniert man beide Faktoren (Resonanz und Ideologie), so bestehen laut Schimmelfennig die besten Voraussetzungen für eine Internalisierung der internationalen Normen in Ländern, in denen die Gesellschaft eine starke westliche Orientierung aufweist, liberale Werte und Verhaltensweisen in der politischen Kultur verankert sind und die Regierung ihre Autoritätsansprüche auf ein Programm der „Verwestlichung“ gründet. Schimmelfennig geht sogar soweit zu sagen, dass „(w)here the society is strongly oriented toward the West and the current government has based its claim to power on a liberal ideology, the domestic incentives for internalization are so strong that Western policy is almost redundant“ (Schimmelfennig 2000: 111). Umgekehrt wird die Internalisierung schwach sein, wenn die politische Kultur nicht liberal geprägt ist, die westliche Orientierung der Gesellschaft schwach ausgeprägt ist und die Regierung ihre Autorität auf ein ethno-nationalistisches und/oder kommunistisches Programm stützt. Die dritte innenpolitische Bedingung für das Wirken von internationalen Normen ist die Struktur des Staates und die Beziehung zwischen Staat und Gesellschaft. Diese Variable misst das Ausmaß, mit dem ein Staat in der Lage ist, den innenpolitischen Politikprozess zu kontrollieren.45 Untersuchungen zeigen, dass die 43 Ob und wie ein solcher Anpassungsprozess im Fall der Länder Südosteuropas funktioniert, müsste empirisch untersucht werden. 44 Nach Kubicek bleibt allerdings bei dieser Konzeptualisierung die Frage offen, wie sich eine Norm diese Wirkung verschafft und wie sie durch die Innenpolitik „gefiltert“ wird (vgl. Kubicek 2003). 45 Dieser Dualismus zwischen Staat und Gesellschaft vernachlässigt, dass „der Staat“ als auch „die Gesellschaft“ keine statischen Einheiten sind, die einander diametral gegenüber stehen. 56 Länder Osteuropas von einer „top-down“ organisierten Gesellschaft charakterisiert sind, in der der Staat einen großen Raum einnimmt und die Zivilgesellschaft schwach ausgeprägt ist. Die internationale Sozialisierung in Osteuropa hat sich zu einem großen Anteil in einem Elitenprozess vollzogen, der vor allem staatliche Akteure involvierte und intergouvernementale Kanäle der Kommunikation und des Einflusses bevorzugte (vgl. Merkel 1996). Schließlich gibt es neben den internationalen („externen“) und den nationalen („innenpolitischen“) Voraussetzungen noch eine dritte Dimension des Wirkens internationaler Normen: Sie bezieht sich auf themen- oder normspezifische Bedingungen, die die Art und Weise und die Tiefe der Wirkung internationaler Normen bestimmen.46 So stellt sich die Frage, ob es einen Unterschied zwischen der innenpolitischen Wirkung „harter“, das Zentrum der Staatsautorität und -macht betreffenden, und „weicher“ internationaler Normen gibt. Schimmelfennig zufolge ist zu erwarten, dass „those norms with comparatively less determinacy and coherence should exert a lower compliance pull than more determinate and coherently practiced norms because they represent a less orthodox script, a looser obligation, and a less persuasive frame“ (Schimmelfennig 2002: 10). Eine geringere Bestimmtheit wird z.B. „weichen“ Rechtsvorschriften, wie Minderheitenrechte, zugeschrieben. Insgesamt kommen Untersuchungen, die sich mit der internationalen Sozialisierung der Staaten Mittel- und Osteuropas beschäftigt haben, zum Ergebnis, dass der dominante Einflussmechanismus der „logic of consequentiality“, d.h. der Kosten- Nutzen-basierten Handlungslogik, folgte (vgl. Grigorescu 2002; Michta 2002; Schimmelfennig 2002; Williams 2002). Außerdem stellen sie fest, dass eine Sozialisierung zunächst vor allem auf der rhetorischen Ebene stattfand. So präsentierten sich die Länder Osteuropas z.B. als unabdingbaren Teil „Europas“. „They are highly aware of the need to be perceived as democratic, norm-abiding countries by the West in order to achieve their goal of EU and NATO membership“ (vgl. Schimmelfennig 2002). Weiterhin setzten die Regierungen (bzw. die Opposition) internationale Normen strategisch innerhalb des innenpolitischen Machtkampfes ein, indem sie sich bei unliebsamen und kostenintensiven Politikmaßnahmen auf die Umsetzung internationaler Normen beriefen. Die Opposition wiederum bezog sich auf internationale Normen, um die Regierungspolitik zu kritisieren (vgl. ebd.). Erst später erfolgte in den meisten Staaten Mittel- und Osteuropas eine Verhaltensänderung, indem die Akteure ihre Handlungen an den internationalen Normen ausrichteten. Vielmehr können innerhalb von „Staat“ und „Gesellschaft“ reformorientierte und reformresistente Gruppen existieren. 46 Diese Voraussetzungen sind bisher wenig erforscht, spielen aber auch in der Forschung über „Europäisierung“ und in der Regimetheorie eine Rolle. So argumentieren Knill und Lehmkuhl z.B., dass sich der Mechanismus der Europäisierung je nach Politikbereich ändert (vgl. Knill/Lehmkuhl 1999). 57 2.2.2. Die Europäisierung Ein Ansatz, der sich – im Vergleich zur „internationalen Sozialisierung“ – im wesentlichen auf eine „Quelle“ von Normen beschränkt, ist die Forschungsrichtung der „Europäisierung“, die vor allem den Einfluss der EU auf die Politik der alten und neuen Mitgliedsstaaten untersucht. Der Ansatz der „Europäisierung“ hat sich seit Ende der 1990er Jahre als ein neuer und wachsender Forschungszweig innerhalb der Forschung zur europäischen Integration entwickelt (vgl. Knill/Lehmkuhl 1999). Bisher wird mit dem Konzept noch eine Bandbreite von unterschiedlichen Phänomenen verbunden, ein Umstand, der nach Ansicht von Olsen (2002) der relativ neuen Entwicklung des Konzepts geschuldet ist, die bisher noch zu keiner einheitlichen Systematik geführt hat. So umspannt das Konzept die Formierung von europäischer öffentlicher Politik ebenso wie die Effekte von EU-Entscheidungen auf nationale Systeme der EU-Mitgliedsländer (vgl. Radaelli 2000). Radaelli entwickelt eine umfassende Definition von Europäisierung, die die unterschiedlichen Aspekte, die mit dem Konzept verbunden werden, vereint. Europäisierung definiert er als „(p)rocesses of (a) construction (b) diffusion and (c) institutionalization of formal and informal rules, procedures, policy paradigms, styles, ‚ways of doing things‘ and shared beliefs and norms which are first defined and consolidated in the making of EU decisions and then incorporated in the logic of domestic discourse, identities, political structures and public policies“ (Radaelli 2000: 4). Seine Definition bezieht damit sowohl die „bottom-up“- (Formierung von EU-Politik) als auch die „top-down“-Prozesse (Wirkung auf EU- Mitgliedsstaaten) des durch die europäische Integration ausgelösten Wandels mit ein. Obwohl die Rolle der EU Mitgliedsstaaten als „Produzenten“ der europäischen Integration anerkannt und der Prozess der „Europäisierung“ als beidseitige Interaktion zwischen nationaler und europäischer Ebene konzeptualisiert wird, so hat sich die Europäisierungsliteratur bisher vor allem mit den „top-down“-Einflüssen von existierenden europäischen Regeln, Normen und Institutionen auf die EU-Mitgliedsländer bzw. Anwärter auf die Mitgliedschaft beschäftigt (vgl. Papadimitriou 2002). In diesem Sinne wird der Begriff hier verwendet. Damit ist das Untersuchungsfeld vor allem auf eine „EU-isierung“ fokussiert, bei der der durch die EU ausgelöste Wandel von Institutionen, Politikprozessen und Politikinhalten (polity, politics und policy) im Vordergrund steht (vgl. Börzel/Risse 2000). Unter Europäisierung wird daher in den meisten Fällen der Anpassungsprozess selbst verstanden und nicht das intendierte oder unintendierte Ergebnis einer solchen Anpassung (vgl. Radaelli 2000). 2.2.2.1. Die Wirkungsmechanismen und -bedingungen der Europäisierung Ähnlich wie bei der Frage der Definition von Europäisierung herrscht auch in Hinblick auf die Mechanismen der Europäisierung noch keine Einigkeit in der Literatur (vgl. Papadimitriou 2002). Einige Autoren vertreten die Ansicht, dass ein „misfit“

Chapter Preview

References

Zusammenfassung

Im Schnittfeld von Transformations- und Integrationsforschung bietet die Arbeit eine detaillierte Auseinandersetzung mit den Einflussmöglichkeiten europäischer Institutionen auf die Demokratisierung in Südosteuropa. Analysiert wird die Demokratisierungshilfe von EU, OSZE und Europarat am wenig untersuchten Fall des „scheinheiligen Demokratisierers“ Albanien. Scheinheilige Demokratisierer stellen die Demokratisierungsbemühungen europäischer Organisationen in Südosteuropa vor große Herausforderungen. Wegen der prekären Sicherheitslage weisen sie einen erhöhten Stabilisierungsbedarf auf und begrenzten dadurch die Wirkung des Engagements der europäischen Akteure. In Auseinandersetzung mit den Forschungsansätzen der Internationalen Sozialisierung, der Europäisierung und der Konditionalität leistet die Arbeit einen Beitrag zur Debatte über die Rolle externer Akteure und untersucht die Wirkungszusammenhänge zwischen der internationalen und nationalen Dimension der Demokratisierung von Transformationsländern. Die Ergebnisse der Studie werfen einen kritischen Blick auf die EU-Konditionalität und zeigen die Notwendigkeit einer neuen Integrationsstrategie für die Länder Südosteuropas auf.