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Judith Hoffmann, Die fünf Arenen der Konsolidierung in:

Judith Hoffmann

Die Integration Südosteuropas, page 43 - 46

Die Demokratisierungspolitik europäischer Organisationen in Albanien

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4075-1, ISBN online: 978-3-8452-1211-1 https://doi.org/10.5771/9783845212111

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43 Bindung der Regierung an gesetztes Recht/Selbstbescheidung der zentralen Verfassungsinstitutionen.30 Linz/Stepan verwenden eine umfassendere Konzeption von einer konsolidierten Demokratie. Das von ihnen vorgestellte Konzept von miteinander verbundenen und sich gegenseitig verstärkenden „fünf Arenen“ einer konsolidierten Demokratie soll der weiteren Untersuchung des albanischen Falls als Analyseraster zugrunde gelegt werden. Es bietet eine detailliertere Konzeption, die als Bedingung der Konsolidierung nicht nur die politischen Institutionen, den Rechtsstaat und die Zivilgesellschaft einbezieht, sondern auch der Staatsbürokratie einen expliziten Platz für die Konsolidierung der Demokratie einräumt. Die Reform der öffentlichen Verwaltung und ihre externe Unterstützung wird im empirischen Teil der Arbeit eingehend untersucht. Eine umfassendere Definition von Konsolidierung ist im Kontext dieser Arbeit auch deshalb von Bedeutung, weil sich die Unterstützung der Demokratisierung durch die europäischen Organisationen in Albanien – ihrem Anspruch nach – nicht nur auf die Errichtung eines minimal- bzw. formal-demokratischen Regimes i.S. von Beichelt beschränkt. Mit dem Bezug auf die Erfüllung der Kopenhagener Kriterien bzw. den Mitgliedschaftsvoraussetzungen von OSZE und Europarat als Voraussetzungen einer Integration in die europäischen Strukturen werden vielmehr Ansprüche an eine Konsolidierung der Demokratie erhoben, die sich an den Standards westeuropäischer Demokratien orientiert. 2.1.2. Die fünf Arenen der Konsolidierung Die Konsolidierung der Demokratie wird von Linz/Stepan in fünf „Arenen“ differenziert.31 Sie bilden ein „interagierendes System“, in dem keine Arena ohne die Unterstützung der anderen funktionieren kann. „We believe that consolidated democracies need to have in place five interacting arenas to reinforce one another in order for such consolidation to exist“ (Linz/Stepan 1996: 7). Die fünf Arenen der Konsolidierung bestehen aus einer freien und lebendigen Zivilgesellschaft, einer relativ autonomen und geachteten politischen Gesellschaft, einem Rechtsstaat, einer Staatsbürokratie und einer institutionalisierten ökonomischen Gesellschaft. Diese fünf „Bedingungen für die Konsolidierung“, wie sie die beiden Autoren nennen, werden im Weiteren genauer definiert. Unter einer lebendigen Zivilgesellschaft verstehen Linz/Stepan die „arena of polity where self-organizing groups, movements, and individuals, relatively autono- 30 Indikatoren für diese drei Kriterien sind 1) die Bestätigung freier und fairer Wahlen durch unabhängige nationale und internationale Wahlbeobachter, 2) die Institutionalisierung politisch und wirtschaftlich unabhängiger Medien sowie verfassungsrechtliche und gesetzliche Regelungen zur Vereinigungs-, Versammlungs- und Informationsfreiheit und deren Verwirklichung und 3) die Einhaltung der Verfassungsvorschriften durch die wichtigsten politischen Akteure. 31 Vgl. für die folgende Darstellung Linz/Stepan 1996: 7 ff. 44 mous from the state, attempt to articulate values, create associations and solidarities, and advance their interests“ (Linz/Stepan 1996: 7). Die Zivilgesellschaft umfasst nach ihrer Definition vielfältige soziale Bewegungen (wie z.B. Nachbarschaftsorganisationen, religiöse Gruppen) sowie professionelle Vereinigungen (Gewerkschaften, Unternehmerverbände, Journalisten, Anwälte). Das wesentliche Organisationsprinzip der Zivilgesellschaft ist die Freiheit der Assoziation und der Kommunikation. „A robust civil society, with the capacity to generate political alternatives and to monitor government and state can help transitions get started, help resist reversals, help push transitions to their completion, help consolidate, and help deepen democracy. At all stages of the democratization process, therefore, a lively and independent civil society is invaluable“ (ebd.: 9). Die zweite Arena bezeichnen Linz/Stepan als die politische Gesellschaft. Sie besteht aus den Hauptinstitutionen, durch die die Gesellschaft sich selbst politisch konstituiert, um eine demokratische Regierung zu wählen und zu kontrollieren: politische Parteien, Wahlen, Wahlrecht und politische Führung. Organisatorisches Prinzip ist der freie und inklusive Parteienwettbewerb während politischer Wahlen. Zentral für die demokratische Konsolidierung ist die Komplementarität von ziviler und politischer Gesellschaft – trotz ihrer Unterschiedlichkeit. „Intermediation between the state and civil society and the structuring of compromise are likewise legitimate and necessary tasks of political society“ (ebd.: 10). In diesem Zusammenhang ist auch die „Verhaltenskonsolidierung“ informeller Akteure, wie z.B. Militär, radikale Gruppen und organisierte Kriminalität, von Bedeutung. Von Verhaltenskonsolidierung wird gesprochen, „when no significant political group seriously attempts to overthrow the democratic regime or secede from the state“ (ebd.: 5). Die dritte Arena ist der Rechtsstaat. Um eine konsolidierte Demokratie zu erreichen, ist es notwendig, dass ein ausreichendes Maß an Autonomie und Unabhängigkeit der Zivilgesellschaft und der politischen Gesellschaft durch Rechtsstaatlichkeit gewährleistet ist. „It (…) requires a clear hierarchy of laws, interpreted by an independent judicial system and supported by a strong legal culture in civil society“ (ebd.: 10). Bedingung für die demokratische Konsolidierung ist, dass alle wichtigen Akteure den Rechtsstaat anerkennen und ihn aufrechterhalten. Als vierte Arena beziehen Linz/Stepan die Staatsbürokratie mit ein. Ihrer Ansicht nach können die drei zuvor genannten Voraussetzungen der Konsolidierung nur realisiert werden, wenn eine funktionierende Bürokratie existiert, die die demokratische Regierung unterstützt. Eine moderne Demokratie „needs the effective capacity to command, regulate, and extract. For this it needs a functioning state and a state bureaucracy considered usable by the new democratic government“ (ebd.: 11). Eine „brauchbare“ Staatsverwaltung ist ein wichtiges Instrument der Regierung, um die Rechte der Bürger zu schützen und ihre Nachfrage nach grundlegenden Dienstleistungen zu befriedigen. Die Bedeutung der Staatsverwaltung liegt außerdem darin, dass „a democratic government needs to be able to exercise effectively its claim to the monopoly of the legitimate use of force in the territory“ (ebd. 11). Organisatorisches Prinzip der Staatsbürokratie sind rational-legale bürokratische Normen. 45 Eine funktionsfähige Bürokratie darf nach Meinung der Autoren für die demokratische Konsolidierung nicht unterschätzt werden. In vielen Ländern können Bürger nicht wirksam ihre Rechte oder eine Grundversorgung einfordern, weil der Staat eine schwache „normative und bürokratische Präsenz“ zeigt. Er ist z.B. nicht in der Lage, Rechte, Sicherheit bzw. Dienstleistungen im gesamten Staatsgebiet anzubieten bzw. zu garantieren. Wie im Kapitel über den albanischen Transformationsprozess deutlich werden wird, trifft dieses Phänomen auch auf Albanien zu. „Important questions about the usability of the state bureaucracy by new democrats inevitably emerge in cases (as in much of post-Communist Europe) where the distinction between the party and the state had been virtually obliterated“ (ebd.: 11). Daraus entstehen drei Herausforderungen für die Reform der Staatsbürokratie. Einerseits schlägt sich das Erbe einer fehlenden Trennung von Partei und Staat in dem immer noch schlechten Ansehen der Bürokratie in der Bevölkerung und einem mangelnden Vertrauen in ihre Objektivität und Bürgerorientierung nieder. Zum anderen muss die Staatsbürokratie den neuen Anforderungen, die ein demokratisches und marktwirtschaftliches System mit sich bringt, gerecht werden. Wie in der empirischen Analyse des Fallbeispiels deutlich werden wird, unterschätzten auch die internationalen Organisationen in Albanien das Ausmaß der dafür notwendigen Veränderungen. Erst durch die Staatskrise im Jahr 1997 wurde dieses Problem als zentrale Herausforderung des weiteren Stabilisierungsprozesses Albaniens anerkannt. Schließlich führt dieses „historische Erbe“ dazu, dass die Bürokratie immer noch als verlängerter Arm der jeweils regierenden Partei/n angesehen wird. In Albanien zeigt sich dies an dem Umfang, in dem bürokratische Ämter (bis zu den untersten Ebenen der Administration) nach den Wahlen an die eigene Anhängerschaft vergeben werden.32 Die fünfte Arena bezieht sich auf die Entwicklung einer ökonomischen Gesellschaft. Darunter verstehen beide Autoren „a set of socio-politically crafted and socio-politically accepted norms, institutions, and regulations, which we call economic society, that mediates between the state and market“ (ebd.: 11). Ihrer Ansicht nach braucht die demokratische Konsolidierung die Institutionalisierung eines solchen sozial und politisch regulierten Marktes.33 Einordnung des Untersuchungsgegenstands Albanien In Albanien kann von einer langen Phase der Demokratisierung gesprochen werden, die mit den „founding elections“ 1992 begann. Insbesondere der langwierige Prozess der Verfassungsgebung erschwerte die Demokratisierung. Mitte der 1990er 32 Jüngstes Beispiel dafür ist die „Reorganisation“ der Staatsbürokratie nach dem Wahlsieg der demokratischen Partei von Sali Berisha bei den Parlamentswahlen 1995. Schätzungen zufolge sind ca. 1/3 des Personals in der öffentlichen Verwaltung ausgetauscht worden (Interview mit einem Mitarbeiter des albanischen Weltbank-Büros, am 3. April 2006 in Warschau). 33 Obwohl die „Wirtschaftsgesellschaft“ nicht explizit untersucht wird, wird implizit davon ausgegangen, dass die Konsolidierung dieser Arena für die überwiegende Zahl der Länder Südosteuropas eine wichtige Bedingung für die Konsolidierung der Demokratie sein wird. 46 Jahre hatte die Regierung der Demokratischen Partei unter Präsident Sali Berisha versucht, einen Verfassungsentwurf für eine präsidentielle Demokratie durchzusetzen, die seine Macht absichern sollte. Er scheiterte allerdings 1996, als der Entwurf in einem Referendum abgelehnt wurde. Durch die autoritären Tendenzen Berishas und seinem Versuch, eine Präsidentialdemokratie zu errichten, und der Staatskrise im Anschluss an den Zusammenbruch der Pyramidenspiele (1997) verzögerte sich die Institutionalisierung der Demokratie erheblich. Wie in Kapitel 3.2 genauer dargelegt werden wird, wurde erst im Jahr 1998 eine moderne, an europäischen Normen orientierte Verfassung verabschiedet und in einem Referendum angenommen. Allerdings kann auch heute die Phase der Institutionalisierung der Demokratie noch nicht als abgeschlossen betrachtet werden, da bisher zentrale Normen (wie u.a. das Wahlgesetz) noch nicht endgültig institutionalisiert sind und weil viele Institutionen immer noch nicht nach den gesetzten Regeln funktionieren. So hält z.B. die Diskussion über die Wahlgesetzgebung immer noch an und führte bisher vor jeder Wahl zu erneuten Auseinandersetzungen zwischen den politischen Parteien (und erneuten Änderungen des Wahlgesetzes). Auch werden zentrale minimal-demokratische Kriterien, wie u.a. faire Wahlen, noch nicht erfüllt (vgl. Nève 2002). Im Fall von Albanien ist daher eine Konsolidierung der Demokratie nicht abzusehen, obwohl eine demokratische Verfassung im Jahr 1998 verabschiedet wurde und damit der Transformationsforschung zufolge „formal gesehen“ der Beginn der demokratischen Konsolidierung symbolisiert wird. Die Transformationsforschung erkennt allerdings an, dass die Phaseneinteilung eine analytische Trennung ist, die Phasen sich aber in der Realität überschneiden. „So können noch Teilbereiche des politischen Systems autoritär regiert werden, während andere Bereiche schon durch demokratische Institutionen und Normen reglementiert werden“ (vgl. Merkel 1999). Trotz der Verabschiedung der Verfassung setzt sich – aufgrund von Umsetzungsproblemen z.B. bei der Durchführung von demokratischen Wahlen – die Phase der Institutionalisierung der Demokratie fort. Im Mittelpunkt der Untersuchung steht daher vor allem die Phase der Demokratisierung als Prozess, den die externen Akteure zu unterstützen versuchten. 2.2. Theoretische Ansätze zur Rolle externer Akteure für den innenpolitischen Wandel Die Regimeumbrüche in Osteuropa und die gestiegene Bedeutung der internationalen und bilateralen Praxis der „Demokratieförderung“ lenkten den Blick der politikwissenschaftlichen Forschung in den 1990er Jahren zunehmend auf die Rolle von externen Akteuren, insbesondere internationale Organisationen, für den Demokratisierungsprozess von Transformationsländern sowie die Interaktion zwischen Innen-

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Zusammenfassung

Im Schnittfeld von Transformations- und Integrationsforschung bietet die Arbeit eine detaillierte Auseinandersetzung mit den Einflussmöglichkeiten europäischer Institutionen auf die Demokratisierung in Südosteuropa. Analysiert wird die Demokratisierungshilfe von EU, OSZE und Europarat am wenig untersuchten Fall des „scheinheiligen Demokratisierers“ Albanien. Scheinheilige Demokratisierer stellen die Demokratisierungsbemühungen europäischer Organisationen in Südosteuropa vor große Herausforderungen. Wegen der prekären Sicherheitslage weisen sie einen erhöhten Stabilisierungsbedarf auf und begrenzten dadurch die Wirkung des Engagements der europäischen Akteure. In Auseinandersetzung mit den Forschungsansätzen der Internationalen Sozialisierung, der Europäisierung und der Konditionalität leistet die Arbeit einen Beitrag zur Debatte über die Rolle externer Akteure und untersucht die Wirkungszusammenhänge zwischen der internationalen und nationalen Dimension der Demokratisierung von Transformationsländern. Die Ergebnisse der Studie werfen einen kritischen Blick auf die EU-Konditionalität und zeigen die Notwendigkeit einer neuen Integrationsstrategie für die Länder Südosteuropas auf.