33 1.4. Die Hypothesen Der Untersuchung werden folgende Hypothesen zugrunde gelegt: Hypothese 1: Quantitative und qualitative Veränderungen des Engagements externer Akteure in Südosteuropa finden in Reaktion auf tatsächliche oder wahrgenommene nationale bzw. regionale Krisen statt. Die Annahme geht davon aus, dass sich die europäischen multilateralen Organisationen nach dem Zusammenbruch der kommunistischen Regime in Ost- und Südosteuropa nicht proaktiv (wie im Sinne der Regimekonkurrenz während des kalten Krieges) für die Demokratisierung engagieren. Sie agieren vielmehr „reaktiv“, d.h. erst, nachdem ein Bedrohungspotential für die westliche Gemeinschaft wahrgenommen wird. Mit jeder weiteren Krise bzw. Bedrohung kommt es – im Sinne einer „sich selbst erfüllenden Verpflichtung“ – zu einem steigenden Niveau an Unterstützung durch die externen Akteure, das sich nicht nur quantitativ, sondern auch qualitativ ausdrückt. Diese Verhaltensweise der externen Akteure wird hier als „Eskalations-Engagement-Syndrom“ bezeichnet. Hypothese 2: Der Beitrag der externen Akteure zur Demokratisierung ist an das Vorhandensein eines minimalen Niveaus staatlicher Kapazität zum Wandel gebunden. Externe Akteure sind in unmittelbarer Weise auf die Kooperation und Zusammenarbeit mit den staatlichen Institutionen des Transformationslandes angewiesen. Obwohl die europäischen Organisationen eine machtvolle Position in der Besetzung von Themenfeldern und der Definition von Agenden besitzen, hängt die Normübernahme und Implementierung von Reformmaßnahmen von den Kapazitäten der staatlichen Administration ab. Hypothese 3: Die Kapazitäten (u.a. innere Struktur und Organisationsweise) der externen Akteure haben einen Einfluss auf die Anpassungsfähigkeit ihrer Unterstützung an die Probleme, die Ressourcen und den Unterstützungsbedarf des Transformationslandes. Die Annahme geht davon aus, dass die externen mit den innenpolitischen Akteuren interagieren. Da es sich bei der Demokratisierung um einen Prozess handelt, auf den die externen Akteure – ihrem eigenen Anspruch zufolge – positiv einzuwirken versuchen, ist zu vermuten, dass das Ergebnis ihrer Handlungen auch von den eigenen Kapazitäten und ihrer Anpassungsfähigkeit beeinflusst wird. 1.5. Die Gliederung der Arbeit Nach der Einleitung (Kapitel 1) wird im zweiten Kapitel der Forschungsansatz dieser Arbeit entwickelt. Dort werden zunächst die zentralen Begriffe Demokratisierung und Konsolidierung definiert (Kapitel 2.1). Danach werden die Forschungsansätze analysiert und diskutiert, die sich mit der Rolle externe Akteure für die Demokratisierung in postsozialistischen Transformationsländern beschäftigen (Kapitel 2.2). Dabei handelt es sich erstens um die innerhalb der Theorien der internationalen 34 Beziehungen entwickelte Forschungsperspektive der „internationalen Sozialisierung“, zweitens um den sich aus der europäischen Integrationsforschung ergebenen Ansatz der „Europäisierung“ und drittens um den aus der vergleichenden Transformationsforschung entstammenden Ansatz der „internationalen Dimension der Demokratisierung“. Am Ende des Theoriekapitels wird schließlich der eigene Forschungsansatz vorgestellt, der sich aus der kritischen Auseinandersetzung mit den bestehenden Konzepten ergibt (Kapitel 2.3). Das dritte Kapitel widmet sich der Analyse der regionalen und albanienspezifischen Rahmenbedingungen, in denen sich das Engagement der drei untersuchten europäischen Organisationen im Untersuchungszeitraum bewegte. Der erste Teil des Kapitels beschäftigt sich mit den zentralen Herausforderungen für die politische und wirtschaftliche Transformation Südosteuropas und analysiert, mit welchen Strategien und Instrumenten die europäischen Organisationen auf diese reagierten (3.1). Der zweite Teil des Kapitels setzt sich darüber hinaus mit den spezifischen Transformationsproblemen in Albanien auseinander und beleuchtet die innenpolitischen Bedingungen für die Demokratisierung, die als Kontextfaktoren für das Handeln der externen Akteure einbezogen werden müssen (3.2). Der Prozess des Systemwechsels in Albanien wird dabei anhand der unterschiedlichen Phasen, die die Transformationsforschung unterschieden hat, beleuchtet. Nach einer Betrachtung des Endes des autokratischen Regimes in Albanien wird der Prozess der Institutionalisierung der Demokratie untersucht. Dabei werden besonders die innenpolitischen Faktoren der Demokratisierung analysiert, die als Voraussetzung für eine Konsolidierung der Demokratie von Bedeutung sind. Am Ende des dritten Kapitels wird zudem ein kurzer Überblick über das Engagement der internationalen Organisationen in Albanien nach Beginn des Transformationsprozesses gegeben (3.3). Die drei darauffolgenden Kapitel der Arbeit konzentrieren sich auf die empirische Analyse des Engagements der EU (Kapitel 4), der OSZE (Kapitel 5) und des Europarats (Kapitel 6) in Albanien. Dort wird ihr Beitrag zur Demokratisierung und zum Institutionenaufbau des Landes untersucht. Jedes dieser Kapitel analysiert im ersten Teil die Ziele und Strategien der drei Organisationen, im zweiten Teil ihre inneren Strukturen und Organisationsweise und im dritten Teil ihre Instrumente der Demokratisierung. Bei den Instrumenten der Demokratisierung stehen zwei Instrumente im Vordergrund: das Instrument der Verhandlungen und des politischen Dialogs sowie das Instrument der Unterstützungsprojekte auf operativer Ebene. Exemplarisch werden Hilfsprojekte der europäischen Organisationen in vier zentralen Sektoren untersucht: im Bereich des Aufbaus der politischen Institutionen, der Justiz, der öffentlichen Verwaltung und der Zivilgesellschaft. Es sind diejenigen Sektoren, auf die die externen Akteure am meisten Aufmerksamkeit in ihrer Unterstützung gelenkt haben, weil Fortschritte in diesen Bereichen als besonders wichtig für die Demokratisierung erachteten wurden. Die empirische Untersuchung der Unterstützungsprojekte bezieht sich im wesentlichen auf den Zeitraum von 1994–2003. Ein abschlie- ßendes Kapitel zieht Schlussfolgerungen in Hinblick auf den Beitrag der drei untersuchten Organisationen zur Demokratisierung Albaniens. 35 Betrachtet man die Ergebnisse der Untersuchung, so lassen sich im Hinblick auf die Unterstützung der drei europäischen Organisationen für den Demokratisierungsprozess Albaniens die folgenden Schlussfolgerungen ziehen: Insgesamt verhielten sich die europäischen Organisationen mit ihrem Engagement in Albanien reaktiv zu der Staatskrise in Albanien (1997) und der Kosovo- Krise (1999). Dem „Eskalations-Engagament-Syndrom“ folgend erhöhten die europäischen Organisationen nach jeder Krise ihr Engagement in Albanien, um die Lage zu stabilisieren. Die Untersuchung zeigte, dass die Wirkungskraft der Konditionalität, der vor allem bei der Integrationsstrategie der EU eine wesentliche Rolle zukommt, unter den spezifischen Bedingungen Südosteuropas, d.h. im Kontext der Dominanz sicherheitspolitischer Interessen der europäischen Organisationen und schwacher Staaten, eingeschränkt ist. Im Fall von „scheinheiligen Demokratisierern“ wie Albanien wird die Machtasymmetrie, die als Voraussetzung der Wirkungsmöglichkeit der Konditionalität angenommen wird, durch sicherheitspolitische Überlegungen verringert. So vermeiden die europäischen Organisationen aus Angst vor erneuter Instabilität einen Abbruch der Beziehungen bzw. den Entzug der finanziellen Mittel, auch wenn die Konditionalität nicht umfassend eingehalten wird. Weiterhin zeigte die Analyse der externen Unterstützung der drei Organisationen für die Reform des Wahlgesetzes, der Staatsbürokratie und des Rechts- und Justizsystems, dass die geringen staatlichen Kapazitäten zum Wandel auf albanischer Seite die Umsetzung der Hilfsprojekte der europäischen Organisationen und damit ihren Beitrag zur Demokratisierung behinderten. Allerdings wurde auch deutlich, dass über die schwachen staatlichen Umsetzungskapazitäten hinaus in großem Maße der mangelnde politische Wille der albanischen politischen Elite für die langsame Umsetzung von Reformen entscheidend war. Darüber hinaus wurde deutlich, dass die Leistungsfähigkeit der drei europäischen Organisationen deutlich von ihren Kapazitäten (u.a. innere Struktur, Organisationsweise, Ressourcen) bestimmt wurde. Obwohl alle drei Organisationen zum Aufbau eines gesetzlichen Rahmens und demokratischer Institutionen beitrugen, unterschied sich ihre Anpassungsfähigkeit an die Ressourcen, Probleme und den Unterstützungsbedarf in Albanien aufgrund ihrer Kapazitäten vor Ort erheblich. Betrachtet man schließlich die Wirkungen der Unterstützung der europäischen Organisationen für den Demokratisierungsprozess in Albanien, so lässt sich aus der Untersuchung schlussfolgern, dass die externen Akteure einen wesentlichen Beitrag zu einer Stabilisierung Albaniens geleistet haben. Darüber hinaus hatte die externe Unterstützung in erster Linie eine positive Wirkung auf der formalen Ebene, wie u.a. der Anpassung des gesetzlichen Rahmens an europäische Normen und Standards. In Bezug auf Wirkungen der drei externen Akteure auf die Verhaltensebene, z.B. durch die Umsetzung des reformierten gesetzlichen Rahmens, sind fünfzehn Jahre nach Beginn der Transformation in Albanien in wesentlichen Bereichen des Demokratisierungsprozesses (z.B. Wahlen, Justiz) durch die Unterstützung der europäischen Organisationen nur geringe Fortschritte erzielt worden. Die Analyse zeigte, dass sich das Land noch im Prozess der Institutionalisierung der Demokratie befindet. Trotz starker Zeichen einer Stabilisierung nach 1999 kann von einer Konsolidierung der 36 Demokratie nicht gesprochen werden. Insgesamt machen die Ergebnisse der Untersuchung deutlich, dass die Integrationsperspektive der EU durch den Stabilisierungsund Assoziierungsprozess (SAP) und das Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen (SAA) im Fall von Albanien nicht ausreichend war, um einen umfassenden Reformprozess zu erreichen. 1.6. Die Quellenlage Die Arbeit basiert auf einer Auseinandersetzung mit der Sekundärliteratur, und einer eingehenden Analyse von Primärquellen, wie u.a. offizielle Dokumente der EU, der OSZE und des Europarats, Dokumente der albanischen Regierung und anderer internationaler Organisationen in Albanien. Diese Quellen wurden während mehrerer Forschungsaufenthalte der Verfasserin in Albanien (zwischen 2000 und 2004) gesammelt. Die Untersuchung der drei Akteure (und die Auswahl ihrer Projekte) stützt sich vor allem auf eine Auswertung dieser Materialien. Während mehrmonatiger Feldforschungsphasen im Jahr 2001 und 2004 in Albanien und einem kürzeren Forschungsaufenthalt im Mai 2003 in Brüssel wurden Experteninterviews mit mehr als 50 Vertretern der drei untersuchten europäischen Organisationen sowie anderer internationaler Organisationen vor Ort, hochrangigen Vertretern der albanischen Regierung, des Parlaments und der öffentlichen Verwaltung, Wissenschaftlern und Journalisten, Vertretern von zivilgesellschaftlichen Organisationen in Albanien, die den albanischen Transformationsprozess und das ausländische Engagement (kritisch) verfolgen, sowie Vertretern der EU Kommission in Brüssel durchgeführt. Die Autorin untersuchte außerdem im Jahr 2000 während einer dreimonatigen Consultant-Tätigkeit für die Weltbank die Unterstützung des albanischen Transformationsprozesses durch multi- und bilaterale Geber in Albanien.19 Dafür wurde die Mehrzahl der in Albanien tätigen Vertreter ausländischer Hilfsorganisationen sowie Vertreter albanischer Nichtregierungsorganisationen (NROs) und Forschungsinstitutionen interviewt. Erkenntnisse aus dieser Untersuchung fließen vor allem in das Kapitel über externe Akteure in Albanien ein. Eine Übersicht über die räumliche und sektorale Verteilung der internationalen Unterstützung zum damaligen Zeitpunkt gibt Anhang II. Die Dokumente der drei Organisationen wurden neben der Untersuchung ihrer Strategien und Projektaktivitäten vor allem in Hinblick auf ihre Bewertung der Demokratisierungsfortschritte Albaniens ausgewertet. Zu den verwendeten Dokumenten zählen Strategiepapiere, Fortschrittsberichte und Beschreibungen der jeweiligen Unterstützungsprojekte. Während die Strategiepapiere und die allgemeinen Programmdokumente der drei Organisationen in den meisten Fällen öffentlich verfüg- 19 Der Auftrag wurde im Rahmen der Vorbereitungen der „Interim-Poverty Reduction Strategy“ der albanischen Regierung vergeben, die nach 2000 die neue Grundlage für die Vergabe von Weltbankkrediten in Albanien darstellte.