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Sascha Kneip, Schluss in:

Sascha Kneip

Verfassungsgerichte als demokratische Akteure, page 348 - 356

Der Beitrag des Bundesverfassungsgerichts zur Qualität der bundesdeutschen Demokratie

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4062-1, ISBN online: 978-3-8452-1796-3 https://doi.org/10.5771/9783845217963

Series: Politik und Recht

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348 7 Schluss In einem Gespräch mit befreundeten Verfassungsrechtlern und -richtern formulierte der amerikanische Rechtsphilosoph Ronald Dworkin die – rhetorisch gemeinte – Frage: „If the people are deeply suspicious of papal judges, then why have they made judges popes” (Dworkin in Badinter/Breyer 2004: 75)? Mit den Ergebnissen der vorliegenden Untersuchung lässt sich antworten: Demokratische Gesellschaften haben deshalb Verfassungsgerichte als mächtige Akteure institutionalisiert, weil diese spezifische Funktionen für das demokratische Regierungssystem erbringen und so ein Funktionieren des Systems erst gewährleisten. Sowohl die von Verfassungsgerichten ausgeübte „Schiedsrichterfunktion“ als auch die Aufgabe, politisches und gesellschaftliches Handeln an den Normen einer Verfassung zu überprüfen, kann von keinem anderen demokratischen Akteur in ähnlich adäquater Weise ausgefüllt werden. Zumindest dann, wenn – wie in dieser Arbeit – unter Demokratie mehr verstanden wird als bloße über Wahlen vermittelte Herrschaft einer Mehrheit, ist die Verfassungsgerichtsbarkeit für die moderne liberale Demokratie schlichtweg konstitutiv. Zwei große Fragekomplexe haben diese Untersuchung zur Rolle von Verfassungsgerichten in Demokratien angeleitet: Zum einen ist empirisch und normativ untersucht worden, wodurch das institutionelle Verhältnis zwischen Verfassungsgerichtsbarkeit und Politik in modernen liberalen Demokratien bestimmt ist. Es ist sowohl demokratietheoretisch begründet worden, weshalb Verfassungsgerichte als genuin demokratische Akteure im demokratischen Regierungsprozess gelten können, als auch aufgezeigt worden, inwiefern institutionelle Regeln das Zusammenspiel von Verfassungsgerichtsbarkeit, Politik und Gesellschaft bestimmen. Als normatives wie empirisches Kernproblem ist dabei die Abgrenzungsproblematik zwischen Verfassungsgericht und Politik identifiziert worden, die – trotz oder wegen der faktischen Erfolgsgeschichte der Verfassungsgerichtsbarkeit – bis heute umstritten geblieben ist. Zum zweiten ist am repräsentativen Beispiel des Bundesverfassungsgerichts untersucht worden, wodurch genau ein Verfassungsgericht zu einem starken Akteur im demokratischen Regierungsprozess wird, auf welche Art und Weise es seine Kompetenzen ausüben kann und welche Folgen sein Agieren für die Qualität eines demokratischen Systems haben kann. Der Mehrwert der vorliegenden Arbeit besteht damit unter anderem darin, dass sie explizit demokratietheoretische und empirische Fragestellungen miteinander verknüpft. Ob ein Verfassungsgericht faktisch vorteilhaft oder nachteilig für eine Demokratie wirkt, kann nur dann sinnvoll untersucht werden, wenn auf Basis eines plausiblen Demokratiemodells dieses Agieren empirisch analysiert wird. Zu Beginn dieser Untersuchung ist zunächst begründet worden, weshalb unter dem Begriff „Demokratie“ heute sinnvollerweise „rechtsstaatliche Demokratie“ verstanden werden sollte. Freiheit und Gleichheit demokratischer Bürger blieben 349 bedeutungslos, wenn ihre Gewährleistung nicht zugleich durch rechtsstaatliche Institutionen gesichert und kontrolliert würde: In den Repräsentativdemokratien moderner Prägung veräußern Bürgerinnen und Bürger ihre individuellen Rechte nicht mehr (wie noch im Hobbesschen Modell angedacht), sondern sie beauftragen Repräsentanten an ihrer statt mit der Wahrnehmung öffentlicher Angelegenheiten innerhalb einer gegebenen Verfassungsordnung, in der die Souveränität des demokratischen demos zum Ausdruck kommt. Legitimität kann die repräsentative Demokratie daher nur insoweit für sich beanspruchen, wie die handelnden Repräsentanten (und auch alle anderen gesellschaftlichen Akteure) innerhalb dieser Verfassungsordnung agieren. Die Kontrolle der Einhaltung der Verfassungsordnung wird damit selbst zum Definitionsmerkmal der (liberalen) Demokratie.162 In dem dieser Untersuchung zugrunde liegenden Demokratiemodell der Embedded Democracy wird die definitorische Verbindung von demokratischer Souveränität und rechtsstaatlicher Kontrolle offenkundig: Damit demokratische Wahlen als bedeutsam angesehen werden können, müssen sie von bürgerlichen und politischen Freiheitsrechten flankiert werden, deren Funktionsfähigkeit wiederum durch Kontrollmechanismen horizontaler und vertikaler Art gewährleistet werden muss. Demokratisches Regieren als Zusammenspiel unterschiedlicher independenter wie interdependenter Teilregime verlangt insofern nach einer institutionellen Verbindung von Volkssouveränität und Rechtsstaatlichkeit, die im demokratischen Rechtsstaat ihren Ausdruck findet. Innerhalb eines solchen rechtsstaatlichen Demokratiemodells kommt der Verfassungsgerichtsbarkeit eine wichtige Bedeutung zu: Ihre zentrale Aufgabe für die Demokratie besteht darin, die Funktionsfähigkeit der demokratischen Teilregime sicherzustellen, ohne dabei in Bereiche einzugreifen, die außerhalb dieser demokratischen Kernregime angesiedelt sind. Damit ist aber auch schon das Kernproblem der modernen Verfassungsgerichtsbarkeit benannt: Sie agiert nur dann demokratiefunktional, wenn sie den anderen demokratischen Gewalten, vor allem dem Gesetzgeber, den ihnen zukommenden funktionalen Raum belässt und nicht in ihre demokratischen Kompetenzräume hineinregiert. Sowohl die faktischen Debatten in liberalen Demokratien über die Rolle der Verfassungsgerichtsbarkeit als auch die in dieser Arbeit diskutierten unterschiedlichen (normativen) Begründungsmodelle und (empirischen) Erklärungsansätze richterlichen Kontrollhandelns verweisen darauf, dass diese grundlegende Problematik bisher keineswegs zufriedenstellend gelöst ist. 162 Zwar stimmt der häufig vorgetragene Einwand, dass sich „Demokratie“ (verstanden als Aus- übung von Volksherrschaft) und „Rechtsstaat“ historisch zunächst unabhängig voneinander entwickelt haben. Daraus folgt logisch aber keineswegs, dass heute nicht beides definitorischer Bestandteil des Konstruktes „Demokratie“ sein kann. Vielmehr ist zu fragen, ob „Demokratie“ heute ohne Grundrechte und Gewaltenkontrolle gedacht und definiert werden kann. Nach dem in dieser Arbeit vertretenen Verständnis kann es das nicht. Auch „Motor“ und „Rad“ sind historisch unabhängig voneinander entwickelt worden; dennoch gehört heute beides zum definitorischen Bestandteil des „Autos“. 350 Das verfassungsgerichtliche Paradoxon, so könnte man konstatieren, besteht darin, dass Verfassungsgerichte immer dann unter Legitimationsdruck geraten, wenn sie ihrer eigentlichen funktionalen Aufgabe nachkommen – wenn sie als „anti-majoritäre“ Akteure die Einhaltung der Verfassung überwachen und dabei Entscheidungen einer demokratischen Mehrheit konterkarieren. In dieser Arbeit ist jedoch dafür plädiert worden, das Agieren von Verfassungsgerichten differenzierter zu betrachten: Verfassungsgerichte können sowohl durch ihr Eingreifen als auch durch ihr Nicht-Eingreifen in politische oder gesellschaftliche Prozesse demokratiefunktional agieren, wie sie auch durch Eingreifen und Nicht-Eingreifen demokratiedysfunktional handeln können. Ob ein Agieren als funktional oder dysfunktional anzusehen ist, so ist argumentiert worden, sollte zunächst am Maßstab des Demokratiemodells selbst untersucht werden. Wenn die Aufgabe der Verfassungsgerichtsbarkeit vor allem darin besteht, die demokratischen Grundlagen der Verfassung zu schützen, sollte sie sich auch genau darauf beschränken. Dies verlangt nach einem starken und aufmerksamen Agieren in den Kernbereichen der Demokratie, es verlangt aber ebenso nach einem zurückhaltenden Agieren in den Politikbereichen, die die Kernregime der Demokratie nicht berühren. Dort ist in erster Linie der (demokratisch direkter legitimierte) Gesetzgeber aufgefordert, über die Ausgestaltung der Sozialordnung zu bestimmen. Anders gesagt: Verfassungsgerichte sollen und müssen den demokratischen Rahmen schützen, den auszufüllen jedoch die Bürger und ihre Vertreter legitimiert sind. Die konsensual akzeptierte Verfassungsordnung (die sich die Bürgerinnen und Bürger idealiter selbst gegeben und damit schon legitimiert haben) wird durch die Verfassungsgerichtsbarkeit – quasi stellvertretend – geschützt. Dadurch wird gewährleistet, dass innerhalb dieser Ordnung unterschiedliche politische Ideen und Ordnungskonzepte, die über die Zustimmung in Wahlen erst legitimiert werden, miteinander in demokratischen Wettstreit treten können. Damit Verfassungsgerichte ihrer funktionalen Aufgabe nachkommen können, sind allerdings einige institutionelle Voraussetzungen vonnöten. Es ist argumentiert worden, dass Gerichte nur dann adäquat agieren können, wenn das institutionelle setting, in das sie eingebunden sind, dies unterstützt. Sowohl die Kompetenzausstattung eines Verfassungsgerichts als auch die Zugangsmöglichkeiten zu diesem, seine institutionelle Unabhängigkeit und seine empirische Legitimation in der Bevölkerung sind mitentscheidend dafür, ob ein Gericht seine Funktionen adäquat erfüllen kann. Doch auch dann, wenn all diese institutionellen Mechanismen eine angemessene Funktionsausübung prinzipiell gewährleisten, erweist sich erst in der konkreten Tätigkeit eines Verfassungsgerichts, ob es mit seinen Handlungsressourcen angemessen umgeht und so einen positiven Beitrag für das Funktionieren der Demokratie zu leisten vermag. Sowohl die institutionellen Strukturen als auch die faktische Kompetenzausübung sind in dieser Untersuchung für das Bundesverfassungsgericht eingehend untersucht worden. Dabei hat sich zunächst gezeigt, dass die institutionelle Umgebung des Gerichts in fast idealer Weise eine demokratieadäquate Funktionsausübung begünstigt: Das Bundesverfassungsgericht ist institutionell denkbar unabhängig und die 351 konsensuale Bestellung seiner Richter sowie ihre weitgehende Isolierung von politischem Druck ermöglichen es, dass die Richter mit hoher Unabhängigkeit agieren können. Die Kompetenzausstattung des Bundesverfassungsgerichts ist im internationalen Vergleich überdies so groß, dass zu Recht von einem starken und mächtigen Akteur gesprochen werden kann. Dies gilt umso mehr, als sich das Gericht im Laufe der letzten 55 Jahre eine Vertrauens- und Legitimationsbasis in der Bevölkerung geschaffen hat, die auch seine Implementierungsmacht deutlich gestärkt hat. Zumindest können es sich politische Akteure nicht ohne weiteres leisten, Urteile des Bundesverfassungsgerichts offen zu ignorieren. Die vergleichsweise hohen Verfahrenszahlen tragen aus neoinstitutionalistischer Perspektive noch zusätzlich zur Bedeutung des höchsten deutschen Gerichts bei: Wegen des relativ offenen Zugangs zum Gericht für Bürger, gesellschaftliche und politische Akteure fällt eine Vielzahl von Verfahren an, und dies stärkt die Stellung des Bundesverfassungsgerichts im politischen Prozess. Da das Gericht nicht ex officio tätig werden kann, ist es auf die Einschaltung durch interessierte Akteure angewiesen. Nur dann, wenn es häufig aktiviert wird, kann es seine prinzipiell vorhandenen Kompetenzen auch in faktisches Agieren umsetzen. Unter Effizienzgesichtspunkten mag vielleicht bedauert werden, dass das Bundesverfassungsgericht jedes Jahr mit 5.000 bis 6.000 neuen Verfahren belastet wird. Unter institutionellen Gesichtspunkten ist das Gericht auf diese „Belastung“ aber geradezu angewiesen: Nur so ist sichergestellt, dass es seiner Kontrollfunktion auch tatsächlich in umfassender Weise nachkommen kann. Nicht zu vergessen ist allerdings, dass sich mit zunehmenden Verfahrenszahlen auch das Abgrenzungsproblem zwischen Verfassungsgerichtsbarkeit und Gesetzgeber potentiell verschärft. Je häufiger das Bundesverfassungsgericht angerufen wird und je häufiger es über die Gültigkeit von Normen entscheiden muss, desto wahrscheinlicher wird auch, dass Normen und Handlungen einer (parlamentarischen) Mehrheit annulliert werden. Die Häufigkeit der Anrufung des Bundesverfassungsgerichts variiert je nach Verfahrensart. Hierfür konnten verschiedene Ursachen ausgemacht werden: Während für Verfassungsbeschwerdeverfahren und auch für konkrete Normenkontrollverfahren keine „Konjunkturmuster“ über die Zeit festgestellt werden konnten, ließen sich diese durchaus für solche Verfahren nachweisen, an denen politische Akteure beteiligt waren. Dabei konnte gezeigt werden, dass sich das Antragsverhalten politischer Akteure nicht nach der konkreten richterlichen Zusammensetzung des Bundesverfassungsgerichts richtet. Politische Akteure suchen keineswegs dann häufiger den Weg nach Karlsruhe, wenn sie in einem der Senate eine ihnen wohlgesinnte Mehrheit vermuten dürfen. Zudem konnte gezeigt werden, dass sich auch die Richter selbst in ihrem Entscheidungsverhalten in der Regel nicht an politisch-ideologischen Linien orientieren. Beide Befunde bestätigen damit die oben getroffenen Aussagen zur faktischen Unabhängigkeit der Bundesverfassungsrichter: Diese richten sich in ihrem Urteilsverhalten offensichtlich nicht nach der sie nominierenden Partei, sondern nach anderen, eher im Recht selbst zu suchenden Kriterien. Mit diesem Ergebnis können – zumindest für das Bundesverfassungsgericht – all diejenigen Modelle 352 und Theorien zurückgewiesen werden, die Verfassungsrichterinnen und -richter als ideologisch motivierte Policy-Seeker beschreiben. Dass dies für das Bundesverfassungsgericht nicht zutrifft, hängt zum einen mit dem Bestellungsmodus der Richter zusammen: Nur solche Richter können in der Regel eine Zweidrittelmehrheit in Bundestag oder Bundesrat für ihre Wahl mobilisieren, die glaubhaft machen können, keine eigenen politischen Agenden zu verfolgen. Zum anderen muss das Gericht schon aus institutionellem Eigeninteresse daran interessiert sein, als neutraler Akteur wahrgenommen zu werden. Denn nur dann kann es die hohen empirischen Legitimationsraten generieren, die es zur Implementierung seiner Urteile benötigt. Die Ursachen für die unterschiedliche Aktivierungshäufigkeit des Bundesverfassungsgerichts können vor allem in der institutionellen Umgebung des Gerichts verortet werden. Hier konnte zunächst gezeigt werden, dass der Polarisierungsgrad des bundesdeutschen Parteiensystems keine große Erklärungskraft für das Antragsverhalten politischer Akteure besitzt. Erklärungskräftiger waren hingegen die nach 1990 festzustellenden Segmentierungstendenzen im bundesdeutschen Parteiensystem, die mit einer erhöhten Klagetätigkeit korrespondierten. Vor allem aber Koalitionsstrukturen und Status-quo-Veränderungen durch regierende Mehrheiten konnten erklären, weshalb politische Akteure phasenweise zu verstärkter Klagetätigkeit tendierten: Insbesondere dann, wenn (neue) Regierungen ihre Reformaktivitäten erhöhen, neigen (oppositionelle) Akteure dazu, diese politischen Reformen über „den Umweg Karlsruhe“ wieder rückgängig zu machen. Interessanterweise bedeutet dies aber nicht, dass vorhandene Vetooptionen für die Opposition im Gesetzgebungsprozess (etwa über eine eigene Mehrheit im Bundesrat) zwangsläufig dazu führen, dass die Opposition (da sie schon im Gang der Gesetzgebung Reformen blockieren kann) seltener nach Karlsruhe zieht: Die simple Erklärung hierfür ist, dass unter diesen Umständen Regierungen dazu neigen, wichtige Reformen als einfache Einspruchsgesetze auszugestalten und damit der Vetomacht des Bundesrates zu entziehen. Diese Einspruchsgesetze werden dann aber erst recht durch die Opposition in Karlsruhe angegriffen. Wie aber agiert das Bundesverfassungsgericht faktisch, wenn es von Bürgern, Parteien oder anderen gesellschaftlichen Gruppen eingeschaltet wird? Ist die Sorge berechtigt, dass das Gericht sich zum Gegenspieler gesetzgebender Körperschaften stilisiert? Diese Sorge ist weder quantitativ noch qualitativ gerechtfertigt. Selbst wenn man all jene Fälle, in denen das Bundesverfassungsgericht eine Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Normen oder Handlungen festgestellt hat, als „Einmischungen“ in die Politik im weiteren Sinne begreifen würde, belegen die Zahlen, dass das Gericht nur selten in „die Politik“ eingreift: Nur 2,5 Prozent aller Verfassungsbeschwerden und weniger als ein Drittel aller konkreten Normenkontrollanträge sind durch das Bundesverfassungsgericht positiv beschieden worden. Zudem wurde nur jeder zweite abstrakte Normenkontrollantrag, jeder dritte Bund-Länder-Streit und jeder vierte Organstreit zugunsten des Antragstellers beschieden. Wenn das Bundesverfassungsgericht einen Fall materiell-inhaltlich entschieden hat, hat es in etwa einem Drittel der ihm vorgeleg- 353 ten Verfahren eingegriffen (also die Norm oder Exekutivhandlung annulliert), in zwei Drittel der inhaltlich entschiedenen Fälle hat es dies nicht getan. All dies rechtfertigt es nicht, dem Bundesverfassungsgericht aktives Vetoplaying zu unterstellen. Noch wichtiger scheint aber die Erkenntnis, dass es – insgesamt betrachtet – auch in qualitativer Hinsicht nicht als „Gegenregierung“ aufgetreten ist. Zwar haben sich unterschiedliche Annullierungshäufigkeiten in unterschiedlich stark betroffenen Politikfeldern nachweisen lassen, über alle Fälle und Jahre hinweg hat das Bundesverfassungsgericht aber erstaunlich konstant zwischen „Eingreifen“ und „Zurückhaltung“ gewählt. Am wichtigsten aber ist, dass sich diese Balance alles in allem als demokratiefunktional erwiesen hat: Das Bundesverfassungsgericht hat in einigen Fällen nach den hier zugrunde gelegten Kriterien dysfunktional geurteilt, die überwiegende Anzahl der in Karlsruhe ergangenen Urteile kann aber als funktional und der bundesdeutschen Demokratie zuträglich angesehen werden. Nur in sechs Prozent der hier untersuchten 1297 Entscheidungen hat das Gericht dysfunktional in dem Sinne geurteilt, dass es entweder unzulässig in den Kompetenzbereich des Gesetzgebers eingegriffen oder durch Unterlassen eines solchen Eingriffs eine Verletzung der Demokratie unbeanstandet gelassen hat. Damit ist nicht gesagt, dass das Bundesverfassungsgericht nicht in einigen politisch bedeutsamen Verfahren auf dysfunktionale Weise in den Kompetenzbereich des Gesetzgebers eingegriffen hätte – die Analyse aller relevanten Verfahren macht aber deutlich, dass die Charakterisierung des Bundesverfassungsgerichts als „Gegenspieler der Politik“ für seine Arbeit im Ganzen nicht zutrifft. Zudem hat sich das Gericht oftmals gerade durch das Eingreifen in demokratische Prozesse als genuin demokratischer Akteur erwiesen, der der bundesdeutschen Demokratie überaus zuträglich gewesen ist. Das Bundesverfassungsgericht eignete sich wegen seiner institutionellen Stärke und Unabhängigkeit sowie seiner großen Machtressourcen besonders gut als Untersuchungsobjekt für die in dieser Untersuchung aufgeworfenen Fragen. Mit der Analyse seines faktischen Agierens konnte die in der Literatur weit verbreitete Vermutung widerlegt werden, dass (zu) starke Verfassungsgerichte prinzipiell die demokratische Qualität einer Gesellschaft beeinträchtigen, weil sie die Handlungsmöglichkeiten demokratischer Mehrheiten zu sehr beschneiden. Wie gezeigt werden konnte, ist vielmehr entscheidend, wie Verfassungsgerichte faktisch ihre umfangreichen Kompetenzen ausüben. Demokratien, so könnte man verallgemeinernd schlussfolgern, brauchen „starke“ Verfassungsgerichte, die ihren Aufgaben angemessen nachkommen können. Sie sind aber darauf angewiesen, dass dies auf demokratiefunktionale Art und Weise geschieht. Dies muss aus Sicht eines Gerichts zweifellos beinhalten, zurückhaltend und autonomieschonend gegenüber den funktionalen Kompetenzräumen anderer demokratischer Akteure zu agieren. Es bedeutet aber eben auch, die Handlungsmöglichkeiten dieser Akteure dort zu beschränken, wo es aus demokratiefunktionaler Sicht geboten erscheint. Welche allgemeinen Schlussfolgerungen können aus dieser Untersuchung gezogen werden? 354 Erstens kann festgehalten werden, dass Verfassungsgerichte normativ wie empirisch tatsächlich als demokratische Akteure aufgefasst werden können, die eine für die Demokratie positive Rolle zu spielen in der Lage sind. Die prinzipiell immer bestehende Abgrenzungsproblematik zwischen Verfassungsgerichtsbarkeit und Politik kann demokratieverträglich aufgelöst werden, wenn sich Verfassungsgerichte um den Schutz der Kernregime der Demokratie bemühen und zugleich dem Gesetzgeber die Ausgestaltung der Sozialordnung innerhalb dieses demokratischen Rahmens überlassen. Die Analyse der Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts hat gezeigt, dass dies auch empirisch gelingen kann. Zweitens hat diese Untersuchung verdeutlicht, dass die Erklärung verfassungsgerichtlichen Handelns sinnvollerweise nur über eine (neo-)institutionalistische Betrachtung erfolgen kann. Verfassungsgerichtliches Agieren wird nicht verständlich, wenn nicht die internen wie externen institutionellen Strukturen der Gerichte in die Betrachtung mit einfließen. Sowohl die institutionellen Machtressourcen eines Verfassungsgerichtes, vor allem aber das institutionelle Zusammenspiel zwischen dem Gericht und seiner Umgebung erklären letztlich, wann und warum ein Gericht auf welche Art und Weise agiert. Drittens, und dies verbindet die erste mit der zweiten allgemeinen Schlussfolgerung, hat die Untersuchung verdeutlichen können, dass eine demokratiezuträgliche Funktionserfüllung eines Verfassungsgerichts nur dann wahrscheinlich ist, wenn auch die institutionellen Mechanismen entsprechend ausgestaltet sind. Nur wenn ein Verfassungsgericht hinreichend unabhängig agieren kann, wenn es über die entsprechenden Machtressourcen verfügt und wenn das Gericht mithilfe des Vertrauens der Bevölkerung in seine Kompetenzausübung seine Urteile auch implementieren kann, kann es zur Qualität einer liberalen Demokratie positiv beitragen. Übt es dann seine Kompetenzen, wie das Bundesverfassungsgericht, auch tatsächlich demokratiefunktional aus, ist es nicht nur kein Gegenspieler der demokratischen Politik, sondern vielmehr ihr stärkster Unterstützer. Dieser grundlegende Zusammenhang zwischen der institutionellen Umgebung, den Machtressourcen und der Unabhängigkeit eines Verfassungsgerichts auf der einen und der faktischen Kompetenzausübung eines solchen Gerichts auf der anderen Seite ist hier am Beispiel des deutschen Bundesverfassungsgerichts untersucht worden. Trotz dieses Fallstudiencharakters beansprucht aber insbesondere der dargestellte Zusammenhang von institutionellen Mechanismen und faktischer Kompetenzausübung eine gewisse Verallgemeinerungsfähigkeit: Wie unabhängig ein Gericht agieren kann, als wie durchsetzungsfähig es sich im demokratischen Prozess erweist und unter welchen Umständen es seine prinzipiell vorhandenen Kompetenzen aktualisieren und ausüben kann, lässt sich mit den Ergebnissen dieser Arbeit nicht nur für das Bundesverfassungsgericht folgern, sondern prinzipiell für alle Verfassungsgerichte liberaler Demokratien. Auch die demokratietheoretische Bewertung verfassungsgerichtlicher Urteile kann mit dem in dieser Arbeit entwickelten Instrumentarium für andere Fälle gewinnbringend untersucht werden. Die herausgearbeiteten Modelle und Schlussfolgerungen sind hinreichend 355 allgemein, um sie auch auf andere empirische Untersuchungsobjekte anwenden zu können. Insofern ist diese Studie mehr als „nur“ eine Fallstudie zum Bundesverfassungsgericht. Sie versteht sich als repräsentative Fallstudie, mit der verallgemeinerbare Aussagen zur Rolle von Verfassungsgerichten in Demokratien getroffen werden können. Mit ihr kann sowohl erklärt werden, unter welchen institutionellen Umständen Verfassungsgerichte auf welche Art und Weise agieren, als auch beurteilt werden, welche Auswirkungen dieses Agieren auf den demokratischen Regierungsprozess hat. Der Mehrwert der Arbeit liegt also vor allem in der expliziten Verknüpfung von demokratietheoretisch-normativer und empirisch-analytischer Fragestellung. Die „Rolle“ der Verfassungsgerichtsbarkeit für liberale Demokratien lässt sich nur dann adäquat erfassen, wenn zugleich die institutionellen Regelungsmechanismen, die das Agieren eines Gerichtes definieren, und die demokratietheoretischen Folgen dieses Agierens untersucht werden. Beides hofft die vorliegende Untersuchung angemessen getan zu haben.

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Zusammenfassung

Verfassungsgerichte sind machtvolle Akteure und zentrale Mitspieler in fast allen liberalen Demokratien. Gleichwohl wird ihre Demokratiekompatibilität mitunter in Frage gestellt, wenn sie – demokratisch vergleichsweise schwach legitimiert – in demokratische Prozesse intervenieren.

Der vorliegende Band analysiert die spezifischen Funktionen, die Verfassungsgerichte für demokratische Regierungssysteme erbringen und argumentiert, dass Verfassungsgerichte nicht nur keine Gegenspieler demokratischer Politik sind, sondern dass sie für demokratisches Regieren schlichtweg konstitutiv sind. Anhand einer umfassenden Analyse der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts der letzten 55 Jahre wird empirisch belegt, dass das höchste deutsche Gericht in der Vergangenheit überaus demokratiefunktional agiert und damit wesentlich zur hohen Qualität der bundesdeutschen Demokratie beigetragen hat.

Sascha Kneip ist wissenschaftlicher Mitarbeiter der Abteilung Demokratieforschung des Wissenschaftszentrums Berlin für Sozialforschung (WZB).