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Sascha Kneip, Häufigkeit und Entwicklung der Normenkontrolltätigkeit in:

Sascha Kneip

Verfassungsgerichte als demokratische Akteure, page 284 - 293

Der Beitrag des Bundesverfassungsgerichts zur Qualität der bundesdeutschen Demokratie

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4062-1, ISBN online: 978-3-8452-1796-3 https://doi.org/10.5771/9783845217963

Series: Politik und Recht

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284 6 Das Bundesverfassungsgericht als demokratischer Akteur? Normenkontrollverfahren und ihre Wirkung auf die bundesdeutsche Demokratie Im vorangegangenen Kapitel ist gezeigt worden, welche institutionellen Mechanismen die formale und die faktische Stärke des Bundesverfassungsgerichts im politischen Prozess begründen und inwiefern vor allem die institutionelle Umgebung des Gerichts Varianzen in der Aktivierungshäufigkeit erklären kann. Noch nicht thematisiert worden ist bislang die Frage, wie das Bundesverfassungsgericht – im Falle seiner Anrufung – seine Kompetenzen tatsächlich ausübt. Die institutionell begründete Stärke eines Verfassungsgerichtes kann nur unter zwei Bedingungen wirksam werden: Erstens muss das Gericht, wie gesehen, von anderen Akteuren aktiviert werden, da es sich in der Regel nicht „ex officio“ verfassungsrechtlichen Fällen annehmen kann. Zweitens aber muss das Gericht, wenn es einmal mit einem Fall befasst ist, seine Kompetenzen auch wirksam ausüben. Dies kann es auf unterschiedliche Art und Weise tun: Es kann eher zurückhaltend oder eher aktivistisch mit seinen Kompetenzen umgehen, es kann strenge oder weniger strenge Prüfungsmaßstäbe an politisches Handeln anlegen und es kann damit häufig oder weniger häufig in demokratische Prozesse eingreifen. Die Ursachen für eine unterschiedliche Kompetenzausübung können sowohl in der institutionellen Umgebung eines Verfassungsgerichts zu finden sein (beispielsweise in der institutionellen Unabhängigkeit eines Gerichts; siehe hierzu die Ausführungen weiter oben), aber auch im Selbstverständnis eines Gerichts und seiner Richter. Gerichte mit ähnlicher institutioneller Unabhängigkeit können sich durchaus in der Art und Weise der faktischen Ausübung ihrer Kompetenzen unterscheiden. Das institutionelle Selbstverständnis des österreichischen Verfassungsgerichtshofs beispielsweise folgte lange Zeit einem zurückhaltenden Muster, während das – institutionell ähnlich unabhängige – ungarische Verfassungsgericht von Beginn seiner Tätigkeitsaufnahme an ein eher aktivistisches Rollenbild pflegte (vgl. z. B. Korniek 1986; Schwartz 2000 und die Ausführungen in Kapitel 4 dieser Untersuchung). Über die Analyse der institutionellen Ausstattung eines Verfassungsgerichtes alleine lassen sich also nicht in jedem Fall Aussagen über judicial activism oder judicial restraint treffen. Um analysieren zu können, wie ein bestimmtes Gericht in der Praxis tatsächlich mit seinen Kompetenzen umgeht, muss der Urteilsoutput eines Gerichts genauer betrachtet werden. Nur über eine genauere Analyse der Urteile kann untersucht werden, wie ein Verfassungsgericht faktisch in das politische System hinein wirkt. Die faktische Wirkung des Bundesverfassungsgerichts auf das demokratische Regieren in der Bundesrepublik Deutschland soll hier in zwei aufeinander folgenden Schritten analysiert werden: Zunächst soll noch einmal die Frage aufgegriffen werden, ob das Bundesverfassungsgericht durch seine Rechtsprechungstätigkeit als „Gegenregierung“ zu den 285 demokratisch gewählten Gewalten Legislative und Exekutive auftritt bzw. in der Vergangenheit aufgetreten ist. Oben ist argumentiert worden, dass das Gericht bei den „politischen“ Verfahren (abstraktes Normenkontrollverfahren, Organstreit, Bund- Länder-Streit) in rein quantitativer Hinsicht kein ausgeprägtes Vetoplaying betrieben hat, weil es nur jede zweite abstrakte Normenkontrolle, jeden dritten Bund-Länder- Streit und jeden vierten Organstreit zugunsten eines Klägers entschieden und ansonsten den angegriffenen Instanzen Recht gegeben hat oder die angegriffenen Normen hat bestehen lassen (vgl. Kapitel 5.3). Nicht näher betrachtet wurde in diesem Zusammenhang allerdings die große Anzahl von Normenkontrollen, die über Verfassungsbeschwerden und konkrete Normenkontrollanträge (Richtervorlagen) an das Gericht heran getragen worden sind. Beide Verfahrensarten sollen in diesem Abschnitt (zusammen mit den oben schon betrachteten abstrakten Normenkontrollen) eingehender untersucht werden. Insbesondere soll herausgearbeitet werden, welche Gesetze dem Bundesverfassungsgericht zur Normenkontrolle vorgelegt worden sind (konkret: welche Politikbereiche wie häufig von Normenkontrollen betroffen waren) und wie das Gericht im Ergebnis entschieden hat – wie häufig es also Normen bestätigt oder annulliert hat und ob es damit vielleicht doch gewichtiger „Vetospieler“ oder gar „Gegenregierung“ gewesen ist. In einem zweiten Schritt soll diese Frage dann auf die normative Dimension der demokratischen Rolle eines Verfassungsgerichts hin erweitert und danach gefragt werden, welche Auswirkungen die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auf die Qualität der bundesdeutschen Demokratie gehabt hat. Hierbei soll das oben entwickelte Modell funktionalen und dysfunktionalen Agierens von Verfassungsgerichten in Demokratien auf den konkreten Urteilsoutput des Bundesverfassungsgerichts angewandt werden. Es wird zu untersuchen sein, wie häufig das Bundesverfassungsgericht in den von ihm entschiedenen Normenkontrollverfahren der letzten gut 50 Jahre funktional oder dysfunktional agiert hat. Dieser normativ angeleitete Untersuchungsteil soll – gestützt auf die empirische Analyse des Urteilsoutputs – die Frage beantworten helfen, ob sich das Bundesverfassungsgericht eher als „kompatibler“ oder „inkompatibler“ Akteur der bundesdeutschen Demokratie erwiesen hat. 6.1 Faktische Kompetenzausübung im Normenkontrollverfahren Wie das Bundesverfassungsgericht faktisch seine Kompetenzen ausübt, ob es eher aktivistisch oder zurückhaltend agiert und ob es tatsächlich in der Vergangenheit „Gegen- oder Nebenregierung“ der gewählten Exekutiven und Legislativen war, lässt sich am prägnantesten anhand der entschiedenen Normenkontrollverfahren untersuchen. Obwohl auch kompetenzrechtliche Verfahren (also vor allem das Organstreitverfahren) im Ergebnis ein aktives „Hineinregieren“ in den politischen Prozess darstellen können, erweist sich doch vor allem die Kontrolle von Gesetzesnormen als der Bereich, in welchem Aktivismus oder Zurückhaltung eines Gerichts besonders sichtbar werden. 286 Kompetenzstreit- und Normenkontrollverfahren unterscheiden sich bezüglich der hier interessierenden Frage in einem wesentlichen Punkt: Die Beilegung von Kompetenzstreitigkeiten durch Verfassungsgerichte ist in der Regel nicht umstritten; ihre Schiedsrichterfunktion ist auch unter den politischen Akteuren in der Regel weithin anerkannt. Zwar greift das Gericht auch bei Kompetenzstreitigkeiten in den politischen Prozess ein, es entscheidet aber immer zugunsten einer der beiden (politischen) Streitparteien, ohne sich selbst an ihre Stelle zu setzen. Der Eingriff in die Gesetzgebungskompetenz von Legislative und Exekutive im Normenkontrollverfahren berührt hingegen auf direkte Weise die fragil austarierte Gewaltenteilung demokratischer Regierungssysteme, weil hier nicht nur strittige Kompetenzen geklärt werden müssen, sondern das Verfassungsgericht politische Entscheidungen auch inhaltlich maßgeblich beeinflusst. Ob die Annullierung eines Gesetzes gerechtfertigt ist oder nicht, ist daher auch selten völlig unumstritten. Die Analyse der Normenkontrolltätigkeit des Bundesverfassungsgerichts zielt damit auf den Kern der Abgrenzungsproblematik zwischen Verfassungsgericht und Gesetzgeber – und wirft letztlich einen Blick auf den „internen Zusammenhang“ von Rechtsstaat und Demokratie.144 Drei Fragen bezüglich der Normenkontrolltätigkeit des Bundesverfassungsgerichts drängen sich zunächst auf: Erstens muss danach gefragt werden, wie häufig das Gericht überhaupt in die demokratische Gesetzgebung eingreift. Zweitens ist oben argumentiert worden, dass mit seiner allmählichen Institutionalisierung und der Zunahme des Vertrauens in das Gericht von Seiten der bundesdeutschen Bevölkerung auch seine institutionelle Stellung gestärkt wurde. Zu fragen wäre daher, ob mit der Stärke des Gerichts auch die Prüfintensität von Normen zugenommen hat – ob das Bundesverfassungsgerichts also nicht nur häufiger Normen kontrolliert, sondern im Wissen um seine starke Stellung auch häufiger annulliert hat. Drittens schließlich kann analysiert werden, ob Varianzen bezüglich unterschiedlicher Politikfelder bei der Normenkontrolle zu beobachten sind – ob also bestimmte Politikbereiche häufiger als andere Gegenstand verfassungsgerichtlicher Überprüfung sind. 6.1.1 Häufigkeit und Entwicklung der Normenkontrolltätigkeit Bezüglich der grundsätzlichen Häufigkeit aller Verfahren verfassungsgerichtlicher Normenkontrolle finden sich die relevanten Zahlen in der Jahresstatistik des Bundesverfassungsgerichts. Ausweislich der Jahresstatistik 2006 hat das Gericht zwischen 1951 und 2006 insgesamt 46 Bundes- und 20 Landesnormen (Gesetze und Verordnungen) sowie 377 Einzelnormen des Bundes und 145 Einzelnormen der Länder ganz oder teilweise als verfassungswidrig beanstandet (http://www.bverfg.de/ organisation/gb2006/A-VI.html). Was zunächst nach einer erheblichen Anzahl 144 Die Frage des Beitrags der kompetenzrechtlichen Verfahren (wie auch der Urteilsverfassungsbeschwerdeverfahren) zur demokratischen Qualität der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wird aber in Kapitel 6.3 wieder aufgenommen. 287 klingt, erweist sich bei genauerer Betrachtung als nicht sehr hoch, da das Gericht im gleichen Zeitraum insgesamt über 160.000 Verfahren entschieden hat, darunter 3.435 abstrakte und konkrete Normenkontrollverfahren sowie mehr als 154.000 Verfassungsbeschwerden. Bezogen auf die insgesamt entschiedenen 160.676 Verfahren nehmen sich die insgesamt beanstandeten 588 Gesetze und Einzelnormen des Bundes und der Länder also vergleichsweise gering aus. Statistisch wurde nur in etwa 0,4 % aller entschiedenen Fälle eine (einzelne) Bundes- oder Landesnorm moniert. Bedenkt man, dass schon aus formalen Gründen dem demokratischen Gesetzgeber nicht in jedem Fall eine vollkommen verfassungskonforme Gesetzgebung gelingen kann, nimmt sich diese Beanstandungsquote zunächst überaus gering aus. Allerdings verbergen sich hinter den über 160.000 Verfahren auch solche, in denen überhaupt keine Normprüfung in der Sache stattgefunden hat, weil sie entweder gleich aus formalen Gründen abgewiesen wurden oder weil es sich um Verfahren handelte, die schon ihrer Natur nach keine Normprüfung zum Gegenstand hatten (also etwa Organstreitverfahren, Parteiverbotsverfahren, Wahlprüfungsverfahren etc.). Zudem lässt sich aus diesen Zahlen keine Entwicklung der Normenkontrollaktivitäten des Bundesverfassungsgerichts über die Zeit herauslesen. Ob diese Aktivitäten über die Zeit hinweg variierten, bedarf daher einer gesonderten Betrachtung (mehr dazu weiter unten). Um zu genaueren Aussagen über die Prüftätigkeit der Karlsruher Richter zu gelangen, müssen daher die Verfahren gesondert betrachtet werden, in denen auch tatsächlich Normen (materiell) überprüft wurden. Die Normprüfungstätigkeit durch das Bundesverfassungsgericht ist immer dann am sichtbarsten, wenn das Gericht Normen annulliert. Abbildung 6.1 zeigt die Anzahl annullierter Bundesgesetze für die Jahre 1951 bis 2005.145 Grundsätzlich fällt auf, dass sich die Anzahl der durch das Bundesverfassungsgericht seit Aufnahme seiner Tätigkeit annullierten Bundesnormen im Zeitverlauf nicht generell erhöht hat. Die zunächst nahe liegende Vermutung, dass das Gericht wegen seiner zunehmenden institutionellen Stärke im Spiel der Gewalten (und seines zunehmenden Zuspruchs in der Bevölkerung) den Spielraum des Gesetzgebers im Laufe der Zeit immer weiter eingeschränkt und immer häufiger Normen annulliert haben könnte, wird durch die empirische Datenlage nicht gestützt. Im Gegenteil: Obwohl die Gesamtzahl der vor dem Bundesverfassungsgericht verhandelten Normenkontrollverfahren seit den 1950er Jahren nahezu stetig gewachsen ist (vgl. Kap. 5.3 dieser Arbeit), ist kein absoluter Anstieg annullierter Normen zu verzeichnen. Vielmehr schwankt die Anzahl der in den verschiedenen Jahren annullierten Bundesnormen zwischen keiner Annullierung (in den Jahren 1952, 1954 und 1997) und der Annullierung von 14 Normen im Jahr 1998. 145 Die Abbildung zeigt hier nur die annullierten Bundesgesetze, um nochmals zu verdeutlichen, dass die Annullierungshäufigkeit offenkundig nicht mit den politischen Mehrheitsverhältnissen im Bund in Zusammenhang steht. Würden hier auch Landesgesetze mit einbezogen, wäre dieser Nachweis aufgrund der unterschiedlichen Mehrheitsverhältnisse in den Ländern nicht ohne weiteres möglich. Bei der anschließenden Diskussion werden aber Bundes- und Landesnormen wieder zusammen betrachtet. 288 Abbildung 6.1: Nichtige und/oder mit dem Grundgesetz unvereinbare Bundesnormen (1951-2005) 0 2 4 6 8 10 12 14 16 1951 1954 1957 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 An za hl Quellen: Datenhandbuch zur Geschichte des deutschen Bundestages 1949-2003; eigene Auszählung auf Basis der amtlichen Entscheidungssammlung des Bundesverfassungsgerichts Eher lassen sich „Annullierungswellen“ zwischen 1955 und 1973 (mit Scheitelpunkten 1964 und 1971) und zwischen 1974 und 1996 (mit einem Scheitelpunkt 1986) feststellen, sowie eine deutlich erhöhte Annullierungshäufigkeit zwischen 1998 und 2005 (mit Ausnahme allerdings der Jahre 2001 und 2002, die nur eine unterdurchschnittliche Annullierungshäufigkeit aufweisen). Damit muss auch die These deutlich differenziert werden, dass das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland zunehmenden „Justizialisierungstendenzen“ ausgesetzt sei. Zwar stimmt es, dass das Bundesverfassungsgericht insgesamt häufiger angerufen wird. Diese Tendenz geht aber vor allem auf die steigende Anzahl von Verfassungsbeschwerdeverfahren zurück und nicht – wie oben schon gezeigt – auf eine Zunahme der „politischen Verfahren“. Versteht man unter „Justizialisierung der Politik“ nicht nur ein häufigeres Aktivieren, sondern auch ein zunehmendes Hineinregieren des Bundesverfassungsgerichts in die Politik, so verdeutlicht Abbildung 6.1, dass diese Annahme für das Bundesverfassungsgericht nicht zutrifft: Das Gericht hat im Zeitverlauf keineswegs immer häufiger (Bundes-)Normen annulliert, vielmehr unterliegen auch diese Annullierungshäufigkeiten offenkundig bestimmten Konjunkturen. Die festgestellten „Wellen“ lassen zudem nur bedingt Aussagen darüber zu, ob das Bundesverfassungsgericht gegenüber bestimmten parteipolitischen Mehrheiten besonders „kritisch“ oder besonders „wohlwollend“ gewesen ist. In der Regel erfolgt die Prüfung von Gesetzen durch das Gericht erst mit beträchtlicher zeitlicher Verzögerung, sodass häufig während der Regierungszeit einer bestimmten Regie- 289 rung vor allem Gesetze der jeweiligen Vorgängerregierung geprüft werden. Von den 38 während der ersten rot-grünen Legislaturperiode zwischen 1998 und 2002 als verfassungswidrig beanstandeten Normen war beispielsweise nur eine einzige Norm von Rot-Grün selbst verabschiedet worden (die Änderung des Krankenpflegegesetzes aus dem Jahr 2000), alle anderen durch das Bundesverfassungsgericht kassierten Normen gingen auf Gesetze der Vorgängerregierungen zurück (meist auf die christlich-liberale unter Helmut Kohl, eine betraf aber auch das „Gesetz über die freiwillige Gerichtsbarkeit“ aus dem Jahre 1898, eine weitere eine Norm des Einkommensteuergesetzes von 1957). Während der ersten Regierungsjahre Helmut Kohls wiederum wurden ebenfalls fast ausschließlich Gesetze der sozialliberalen Vorgängerregierung durch Karlsruhe annulliert (zwischen Oktober 1982 und Dezember 1989 wurden insgesamt 44 Gesetzesnormen annulliert, ganze sechs davon betrafen Gesetze der christlich-liberalen Koalition). Die vergleichsweise hohen Annullierungszahlen während der ersten rot-grünen Regierungsphase 1998-2002 sind also keineswegs als „Misstrauensvotum“ aus Karlsruhe gegenüber dieser spezifischen Regierungskonstellation und ihrer Gesetzgebung zu verstehen (vgl. hierzu auch Kneip 2007a), ebenso wenig wie die hohen Annullierungszahlen Mitte der 1980er Jahre Normen der christlich-liberalen Regierungskoalition trafen. Dies lenkt einmal mehr den Blick auf die simple Tatsache, dass Normen dann überprüft (und gegebenenfalls annulliert) werden, wenn sie von den unterschiedlichen Akteuren vor das Bundesverfassungsgericht getragen werden – und dies kann mitunter mit beträchtlichem zeitlichen Abstand zu ihrer Verabschiedung geschehen. Die Anzahl der beanstandeten Bundesnormen gibt die tatsächliche Prüftätigkeit des Bundesverfassungsgerichts aber ohnehin nur unvollständig wieder: Nicht abgebildet werden (neben den annullierten Landesnormen) die Verfahren, in denen das Gericht Normen zwar geprüft, aber nicht annulliert hat. Ein vollständiges Bild des Annullierungsverhaltens des Bundesverfassungsgerichts ergibt sich erst, wenn auch die abschlägig beschiedenen Anträge (die im Ergebnis die beanstandete Norm bestätigt haben) mit in die Untersuchung einbezogen werden. Beides soll im Folgenden gesondert für Verfassungsbeschwerdeverfahren sowie konkrete und abstrakte Normenkontrollverfahren geschehen, die zusammen etwa 98 Prozent der vor dem Bundesverfassungsgericht verhandelten Verfahren ausmachen. Verfassungsbeschwerden mit Normprüfung Eine Vielzahl der Verfassungsbeschwerden vor dem Bundesverfassungsgericht betreffen reine Urteilsverfassungsbeschwerden, in denen eine Normprüfung in der Regel nicht stattfindet (stattdessen werden niederinstanzliche oder letztinstanzliche Urteile auf mögliche direkte Verstöße gegen Grundrechte überprüft). Nicht wenige Verfassungsbeschwerden haben aber auch entweder unmittelbar die Überprüfung von Normen zum Gegenstand oder das Bundesverfassungsgericht überprüft mittelbar die einem Rechts- oder Verfassungsstreit zugrunde liegenden Gesetzesnormen. In der amtli- 290 chen Entscheidungssammlung des Bundesverfassungsgerichts finden sich zwischen den Jahren 1951 und 2005 insgesamt 641 Verfassungsbeschwerdeverfahren, in denen Gesetzesnormen des Bundes oder der Länder direkt oder indirekt Prüfgegenstand des Gerichts waren. Abbildung 6.2 bildet sie nach dem Jahr der Entscheidung ab. Abbildung 6.2: Annullierung und Bestätigung von Normen (Landes- und Bundesnormen) im Verfassungsbeschwerdeverfahren (1951-2005) 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 1951 1954 1957 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 An za hl Bestätigte Normen Annullierte Normen Quelle: Eigene Darstellung auf Basis der Auswertung von 641 Verfassungsbeschwerdeverfahren der amtlichen Entscheidungssammlung des Bundesverfassungsgerichts Die Aufschlüsselung nach bestätigten und annullierten Normen bestätigt zunächst die schon oben für die Bundesnormen getroffene Aussage, dass über die Zeit keine generelle Zunahme der Annullierungshäufigkeit von Gesetzen festgestellt werden kann. Zudem wird deutlich, dass mit den Annullierungen meist auch die Bestätigungen von Normen steigen oder sinken und dass das Bundesverfassungsgericht in den meisten Jahren weit mehr Normen bestätigt als annulliert hat. Dem Gericht kann damit keine prinzipielle Gegenspielerrolle zur Politik allgemein oder zu bestimmten Regierungskonstellationen unterstellt werden. Auffällig ist aber doch, dass seit den späten 1990er Jahren mehr Normen pro Jahr annulliert als bestätigt wurden – was zuvor nur einmal, im Jahr 1982, der Fall gewesen ist. Bis Mitte der 1970er Jahre wurden pro Jahr deutlich mehr Normen bestätigt als annulliert, zwischen 1975 und 1995 näherte sich die Anzahl der Annullierungen jener der Bestätigungen deutlich an. Seit 1995 schließlich hat die Bereitschaft des Gerichts, Normen zu annullieren, erheblich zugenommen: Zwischen 1995 und 2005 überstieg die Anzahl der Annullierungen jene der Bestätigungen in immerhin sieben von elf Jahren. Damit ist noch keine Aussage über die Gründe für die Zunahme der Annullierungen im Vergleich zu den Bestätigungen der Normen getroffen, festgehalten werden kann jedoch fürs 291 Erste, dass sich das Verhältnis von Bestätigung und Annullierung seit Ende der 1990er Jahre tendenziell umgekehrt hat. Konkrete Normenkontrollverfahren Ein ähnliches Bild ergibt sich für die zwischen 1951 und 2005 in der amtlichen Entscheidungssammlung dokumentierten konkreten Normenkontrollverfahren (Abbildung 6.3). Bis Ende der 1980er Jahre hat das Bundesverfassungsgericht auch über diesen Verfahrensweg pro Jahr deutlich mehr Normen bestätigt als annulliert. Erst seit den 1990er Jahren haben sich Bestätigungen und Annullierungen angeglichen, und in manchen Jahren seit 1990 hat das Gericht – bei grundsätzlich rückläufigen Verfahrenszahlen im konkreten Normenkontrollverfahren – sogar mehr Normen annulliert als bestätigt. Abbildung 6.3: Bestätigung und Annullierung von Normen im konkreten Normenkontrollverfahren (Bundes- und Landesnormen; 1951-2005) 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 1951 1954 1957 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 An za hl Bestätigte Normen Annullierte Normen Quelle: Eigene Darstellung auf Basis der Auswertung von 590 konkreten Normenkontrollverfahren der amtlichen Entscheidungssammlung des Bundesverfassungsgerichts Auch hier sagen die bloßen Zahlen nichts über die Gründe für die Veränderung des Verhältnisses von Bestätigung und Annullierung aus. Eine erste Vermutung sei aber schon an dieser Stelle gestattet: Denkbar ist, dass die Qualität der Gesetzgebung über die Zeit abgenommen hat, sodass vermehrt Gesetze schon aus „handwerklichen Gründen“ Zweifel an ihrer Verfassungsmäßigkeit geweckt haben (wie etwa der ehemalige Gerichtspräsident Ernst Benda schon Ende der 1970er Jahre vermutete; 292 Benda 1979). Hinzu kommt, dass sich die Anforderungen aus Karlsruhe an eine Richtervorlage (die von Anfang an recht anspruchsvoll waren) im Laufe der Zeit noch weiter verschärft haben. Das Bundesverfassungsgericht stellt hohe Ansprüche an die Begründung der Verfassungswidrigkeit durch das vorlegende Gericht und steuert so sehr effektiv, welche Verfahren es annimmt und entscheidet und welche nicht (vgl. Heun 2001: 625 f.) Damit liegt eine weitere plausible (und letztlich banale) Erklärung für die leichte Veränderung des Annullierungsverhältnisses vor allem in Art und Gegenstand der zu prüfenden Normen selbst. Werden dem Gericht mehr verfassungswidrige Gesetze durch untere Gerichte mit plausiblen Gründen vorgelegt, verändert sich zwangsläufig auch die Annullierungsquote, ohne dass das Bundesverfassungsgericht notwendigerweise seine eigene Arbeitsweise geändert haben muss. Abstrakte Normenkontrollverfahren Wie schon Kapitel 5.3.2 gezeigt hat, stellt sich das Verhältnis von bestätigten und annullierten Normen im abstrakten Normenkontrollverfahren als extrem ausgewogen dar. Hier lassen sich kaum größere Varianzen im Zeitverlauf feststellen. Bei insgesamt nur 79 zu beobachtenden Fällen zeigt sich, dass das Bundesverfassungsgericht in vielen Jahren genauso viele Normen bestätigte wie annullierte (vgl. Abb. 6.4). Ansonsten unterscheiden sich Bestätigungen und Annullierungen um höchstens einen Fall pro Jahr, in vielen Jahren findet überhaupt keine Prüfung abstrakter Normenkontrollen statt. Dies bekräftigt den schon oben formulierten Befund, dass das Gericht gerade im „politischen Verfahren“ der abstrakten Normenkontrolle auf größte Ausgewogenheit bedacht ist und nicht nur nicht zugunsten oder zuungunsten einer bestimmten politischen Konstellation entscheidet, sondern sich gerade in diesem Verfahrenstypus auch der Politik insgesamt gegenüber ausgewogen zeigt. Die insgesamt überprüften 1310 Verfassungsbeschwerde- sowie abstrakten und konkreten Normenkontrollverfahren lassen also nicht den generellen Schluss zu, dass das Bundesverfassungsgericht schon über die bloße Anzahl der entschiedenen Normenkontrollverfahren übermäßig stark auf die Politik Einfluss genommen hat. Im Gegenteil: Bis Mitte der 1990er Jahre hat das Gericht dann, wenn es Normen überprüfte, weitaus mehr Normen bestätigt als annulliert, und dies sowohl im Verfassungsbeschwerdeverfahren als auch bei den Richtervorlagen des konkreten Normenkontrollverfahrens (im abstrakten Normenkontrollverfahren ist die Bilanz, wie gesehen, eher ausgeglichen). Auffällig ist allerdings, dass – zumindest bei den in der amtlichen Entscheidungssammlung dokumentierten Verfahren mit Normprüfung146 – nach 1995 der Anteil der Annullierungen im Verhältnis zu den Bestätigungen in 146 In diesen Zahlen nicht enthalten sind solche Verfahren, die aus formalen Gründen ohne materielle Prüfung von Normen abgewiesen wurden oder bei denen keine implizite oder explizite Normprüfung stattfand, etwa reine Urteilsverfassungsbeschwerden. 293 den ersten beiden Verfahrensarten merklich gestiegen ist. Für die letzten zehn Jahre kann also eine leichte Veränderung der Annullierungsaktivität von Normen durch das Bundesverfassungsgericht festgestellt werden. Abbildung 6.4: Bestätigte und annullierte Normen im abstrakten Normenkontrollverfahren (Bundes- und Landesnormen; 1951-2005) 0 1 2 3 4 1951 1954 1957 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 An za hl Bestätigte Normen Annullierte Normen Quelle: Eigene Darstellung auf Basis von 79 abstrakten Normenkontrollverfahren der amtlichen Entscheidungssammlung des Bundesverfassungsgerichts Nun lässt sich die Annullierungsneigung des Bundesverfassungsgerichts aber nicht nur im Zeitvergleich untersuchen. Mindestens ebenso interessant ist die Frage, wie sich die Annullierung und Bestätigung von Normen über Politikfelder hinweg ausnimmt. Mit der Differenzierung nach Politikfeldern soll auch der Frage weiter nachgegangen werden, weshalb die Annullierungshäufigkeit seit Mitte der 1990er Jahre etwas größer geworden zu sein scheint. Sind bestimmte Politikfelder vielleicht häufiger von Normannullierungen (und/oder Bestätigungen) betroffen als andere? Diese Frage ist Gegenstand des nächsten Abschnitts. 6.1.2 Normenkontrolltätigkeit nach Politikfeldern Abbildung 6.5 zeigt die durch das Bundesverfassungsgericht annullierten Bundesund Landesgesetze sowie annullierte Einzelnormen nach unterschiedlichen Politikfeldern. Tatsächlich zeigen sich zwischen den Politikfeldern deutliche Unterschiede bezüglich der von Annullierung betroffenen Normen. Gesetze aus den Politikfeldern Rechtspolitik, Sozialpolitik und Steuer- und Finanzpolitik werden – in absoluten Zahlen betrachtet – häufiger annulliert als Normen aus den Bereichen Wirtschafts-,

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Zusammenfassung

Verfassungsgerichte sind machtvolle Akteure und zentrale Mitspieler in fast allen liberalen Demokratien. Gleichwohl wird ihre Demokratiekompatibilität mitunter in Frage gestellt, wenn sie – demokratisch vergleichsweise schwach legitimiert – in demokratische Prozesse intervenieren.

Der vorliegende Band analysiert die spezifischen Funktionen, die Verfassungsgerichte für demokratische Regierungssysteme erbringen und argumentiert, dass Verfassungsgerichte nicht nur keine Gegenspieler demokratischer Politik sind, sondern dass sie für demokratisches Regieren schlichtweg konstitutiv sind. Anhand einer umfassenden Analyse der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts der letzten 55 Jahre wird empirisch belegt, dass das höchste deutsche Gericht in der Vergangenheit überaus demokratiefunktional agiert und damit wesentlich zur hohen Qualität der bundesdeutschen Demokratie beigetragen hat.

Sascha Kneip ist wissenschaftlicher Mitarbeiter der Abteilung Demokratieforschung des Wissenschaftszentrums Berlin für Sozialforschung (WZB).