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Sascha Kneip, Makrotheoretische Faktoren: Institutionelle Umgebung in:

Sascha Kneip

Verfassungsgerichte als demokratische Akteure, page 248 - 276

Der Beitrag des Bundesverfassungsgerichts zur Qualität der bundesdeutschen Demokratie

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4062-1, ISBN online: 978-3-8452-1796-3 https://doi.org/10.5771/9783845217963

Series: Politik und Recht

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248 Gründen Sondervoten ab (abweichende dogmatische Begründungen, Ergänzungen des Mehrheitsurteils, anderes Ergebnis der verfassungsrechtlichen Prüfung), die in den meisten Fällen von den anderen Richtern eines Senats (auch den von der gleichen Partei nominierten) nicht geteilt werden. Zu betonen ist zudem nochmals, dass aus der Abgabe von Sondervoten keine Aussagen über das individuelle Abstimmungsverhalten der Richterinnen und Richter jenseits der Abgabe von Sondervoten abgeleitet werden können. In der überwiegenden Mehrzahl aller veröffentlichen Entscheidungen des Gerichts werden schließlich gar keine abweichenden Meinungen formuliert, sodass das individuelle Abstimmungsverhalten nicht nachvollzogen werden kann; es bleibt in den meisten Fällen im Dunkeln. Anders als von großen Teilen der (US-amerikanischen) Literatur behauptet (siehe die Nachweise in Kap. 3.2.1), kann daher – zumindest für das Bundesverfassungsgericht – nicht angenommen werden, dass seine Zusammensetzung die Aktivierungshäufigkeit und die Urteilsfindung des Gerichts in der Vergangenheit entscheidend beeinflusst hat. Auch die Varianzen in der Aktivierungshäufigkeit bei den „politisch“ induzierten Verfahren (abstrakte Normenkontrolle, Bund-Länder-Streit und Organstreit) können hiermit nicht erklärt werden. Hierfür ist ein Blick auf die institutionelle Umgebung des Bundesverfassungsgerichts und die dort verankerten Akteurs- und Vetokonstellationen vonnöten. 5.4.2 Makrotheoretische Faktoren: Institutionelle Umgebung Die Ursachen für die Varianzen in der Antragshäufigkeit in den „politischen Streitverfahren“ der (abstrakten) Normenkontrolle, des Bund-Länder- und des Organstreits sind vor allem in der institutionellen Umgebung des Bundesverfassungsgerichts zu suchen. Veränderungen dort beeinflussen das Handeln rationaler politischer Akteure und können erklären helfen, weshalb es zu unterschiedlichem Antragsverhalten kommt, obwohl sich die grundlegenden Anreizstrukturen für politische Akteure (v. a. die institutionellen Zugangsmöglichkeiten zum Gericht) nicht verändern. Präferenzen, Handlungsoptionen und Handlungen von Akteuren werden nicht deterministisch von den auf sie einwirkenden institutionellen Arrangements bestimmt; innerhalb dieser Arrangements lassen sich vielmehr unterschiedliche Einflüsse aufzeigen, die das Agieren von Akteuren entscheidend beeinflussen können. Für das Interaktionsverhältnis zwischen politischen Akteuren (Regierung, Opposition, außerparlamentarische Akteure) und dem Bundesverfassungsgericht sind vor allem drei zusammenhängende Faktoren zu beachten, die die Varianzen in den Handlungsorientierungen der Akteure erklären können: die Konfiguration des bundesdeutschen Parteiensystems, die damit eng zusammenhängenden Koalitionsstrukturen (in die die relevanten politischen Akteure eingebunden sind) und die Vetostrukturen des bundesrepublikanischen politischen Systems. Anhand der Konfiguration des Parteiensystems soll zunächst überprüft werden, ob sich die oben festgestellten Varianzen im Antragsverhalten vor dem Bundesver- 249 fassungsgericht mit Veränderungen der Akteurskonstellation und der Interaktionsorientierung im Parteiensystem erklären lassen. Die zu überprüfende Hypothese lautet hier, dass sich die Veränderungen im Antragsverhalten mit einer zunehmenden Polarisierung des Parteiensystems erklären lassen. Je polarisierter das Parteiensystem ist, desto eher ist zu vermuten, dass Gesetze und Handlungen einer Regierung von (oppositionellen) Akteuren in Karlsruhe angegriffen werden. Die zweite zu untersuchende institutionelle Komponente hängt eng mit dieser ersten zusammen und zielt auf das Ausmaß der Veränderung des gesetzgeberischen Status quo: Hier ist zu untersuchen, inwieweit Koalitionsstrukturen und die ideologische Distanz zwischen Regierung und Opposition vermehrt Verfassungsklagen induzieren. Ist diese Distanz besonders groß, ist zu vermuten, dass insbesondere nach Regierungswechseln der gesetzgeberische Status quo deutlich zugunsten der Präferenzen der neuen Regierung verschoben wird. Können oppositionelle Akteure diese Verschiebung parlamentarisch nicht verhindern, liegt es nahe, dass sie gegen besonders „reformfreudige“ oder „riskante“ Reformgesetze vor dem Bundesverfassungsgericht klagen werden. Die Hypothese lautet hier also, dass nach Regierungswechseln vermehrt politisch induzierte Verfassungsklagen zu beobachten sein müssten – insbesondere dann, wenn zwischen Regierungskoalition und Oppositionsblock große ideologische Differenzen festzustellen sind. Drittens ist zu untersuchen, ob die Vetostrukturen des bundesdeutschen Regierungssystems einen Hinweis darauf geben, weshalb Akteure den Weg nach Karlsruhe suchen (müssen). Akteure werden dann das Verfassungsgericht einschalten, wenn sie keine Möglichkeit besitzen, Veränderungen des Status quo auf andere Art und Weise zu verhindern. Besitzt die Opposition beispielsweise eine Mehrheit in der zweiten Kammer des Parlaments, kann sie – zumindest im bundesdeutschen Fall – vergleichsweise viele Reformvorhaben einer Regierung bereits dort stoppen und ist nicht auf eine Verfassungsklage zur Durchsetzung eigener Interessen angewiesen. Die zu überprüfende Hypothese lautet hier, dass zu den Zeitpunkten, an denen eine Regierung die Mehrheit in beiden Häusern des Parlaments besaß, vermehrt Klagen der Opposition in Karlsruhe erhoben worden sein müssten. Im bundesdeutschen Fall müssten damit vor allem zwei Faktoren darüber entscheiden, ob ein Akteur ein Gesetz in Karlsruhe überprüfen lässt: die ideologische Distanz zwischen den Akteuren (die sich im Parteiensystem manifestiert und einen Hinweis darauf geben kann, wie weit die gesetzgeberischen Vorstellungen der Akteure voneinander entfernt sind) und die Mehrheitsverhältnisse in beiden Parlamentskammern (die – bei zustimmungspflichtigen Gesetzen – darüber entscheiden, ob ein im Bundestag oppositioneller Akteur ein Gesetz im Bundesrat verhindern kann oder nicht). Polarisierung des Parteiensystems Ein Parteiensystem mit hohem Polarisierungsgrad erhöht prinzipiell die Wahrscheinlichkeit, dass vor allem der Weg der abstrakten Normenkontrolle beschritten wird: 250 Sind die Positionen der relevanten Parteien politisch-ideologisch weit voneinander entfernt, ist wahrscheinlich, dass ein Akteur oder eine Koalition von Akteuren Gesetze verabschiedet, die von anderen Parteien inhaltlich abgelehnt werden. Haben diese Akteure keine Möglichkeit, die Gesetze im parlamentarischen Verfahren zu verhindern, werden sie unter bestimmten Umständen versuchen, die Normen verfassungsrechtlich anzugreifen. Je polarisierter das Parteiensystem ist, so könnte man folgern, desto höher sollte die Klagehäufigkeit gegen von der Parlamentsmehrheit erlassene Normen ausfallen. Zudem kann prima facie vermutet werden, dass nach Regierungswechseln eine Zunahme der Klagehäufigkeit zu beobachten sein müsste, da ehemalige Oppositionsparteien mit der Regierungsübernahme die Umsetzung eigener politischer Programme anstreben sollten, die stärker vom bisherigen Status quo abweichen. Umgekehrt werden ehemalige Regierungsparteien diese Status-quo-Änderungen verhindern wollen. Lassen sich beide Annahmen für den bundesdeutschen Fall bestätigen? Um dies untersuchen zu können, muss zunächst ein genauerer Blick auf das bundesdeutsche Parteiensystem geworfen werden. Grundsätzlich lassen sich hier vier bzw. fünf Entwicklungsphasen unterscheiden (siehe z. B. Niedermayer 2003: 9; Niedermayer 2000; Alemann 2001): eine Formierungsphase bis zu Beginn der 1950er Jahre, eine Konsolidierungsphase bis Anfang der 1960er Jahre, die Phase des stabilen Zweieinhalbparteiensystems der 1960er und 70er Jahre, eine mit dem Aufkommen der Grünen beginnende Pluralisierungsphase in den 1980er Jahren und schließlich „der Trend zu einem fluiden Fünfparteiensystem“ (Niedermayer 2003: 9) seit der deutsch-deutschen Wiedervereinigung und der Etablierung der PDS nach 1990. Die wichtigsten Strukturmerkmale eines Parteiensystems – das grundsätzlich nach elektoraler und parlamentarisch-gouvernementaler Ebene unterschieden werden kann (vgl. ebd.: 10) – drücken sich in seiner Fragmentierung und seinem Format sowie der Asymmetrie, Polarisierung und Segmentierung aus. Fragmentierung und Format geben den Grad der Zersplitterung des Parteiensystems an (z. B. lässt sich die Anzahl effektiver Parteien messen; Laakso/Taagepera 1979), die Asymmetrie des Parteiensystems bezeichnet die Kräfte- und Stärkeverhältnisse der Parteien im betrachteten Parteiensystem. Der hier vor allem interessierende Polarisierungsgrad des Parteiensystems bezeichnet die „Distanzen zwischen den inhaltlichen Politikpositionen der einzelnen Parteien“ (Niedermayer 2003: 10). Die Polarität kann sowohl hinsichtlich inhaltlicher Konfliktdimensionen erfasst werden als auch bezüglich der Stärke der Konfliktausprägung (vgl. ebd.). Ebenfalls von Wichtigkeit für die hier zu untersuchenden Fragen ist die Segmentierung des Parteiensystems: Diese gibt an, welche Parteien prinzipiell miteinander koalieren können. Während in kaum segmentierten Parteiensystemen die meisten der im Parlament vertretenen Parteien prinzipiell koalitionsfähig sind, nimmt diese Fähigkeit ab, je segmentierter das Parteiensystem ist. Eine hohe Segmentierung ist damit auch ein Indikator für die Polarisierung des Systems und zeigt damit indirekt ebenso die ideologisch-programmatischen Distanzen zwischen den Parteien auf. Für die hier interessierende Frage nach den Anreizstrukturen, die politische Akteure zum Gang vor das Bundesverfassungsgericht veranlassen können, ist vor allem 251 die parlamentarisch-gouvernementale Ebene des Parteiensystems interessant, da vor allem hier die parteipolitischen Akteure zu verorten sind, denen ein Antragsrecht beim Bundesverfassungsgericht (insbesondere im abstrakten Normenkontrollverfahren) zusteht.128 Vor allem das Format, die Polarisierung und die Segmentierung des Parteiensystems (bzw. seiner parlamentarischen Ebene) sind als relevante Faktoren zu betrachten. Das Format des bundesdeutschen Parteiensystems, gemessen über die Anzahl und die Mandatsstärke der im Bundestag vertretenen Parteien, variierte über den Zeitraum von 1949 bis 2005 deutlich: Waren 1949 noch zehn Parteien im Bundestag vertreten, nahm diese Zahl nach den Wahlen 1953 (sechs Parteien) und 1957 (vier) stetig ab, bis sich schließlich von 1961 bis 1983 ein stabiles Zweieinhalbparteiensystem etabliert hatte, das erst mit dem Einzug der Grünen in den Bundestag 1983 sein Ende fand. Nach der Wiedervereinigung 1990 hat sich ein Fünfparteiensystem herausgebildet, von dessen mittelfristigem Fortbestehen zumindest derzeit auszugehen ist. Wie Abbildung 5.19 zeigt, waren die Mandatsanteile der kleineren Parteien in der Geschichte der Bundesrepublik stets so klein, dass keine dieser Parteien alleine oder im Verbund mit anderen kleinen Parteien eine Normenkontrollklage vor dem Bundesverfassungsgericht hätte anstrengen können;129 lediglich die beiden Volksparteien CDU/CSU und SPD verfügten über fast alle Legislaturperioden hinweg über eine ausreichende Anzahl von Mandaten zur Initiierung eines abstrakten Normenkontrollverfahrens (bis zur Bundestagswahl 1957 reichten aber auch die Mandatsanteile der Sozialdemokraten hierfür alleine nicht aus). Auch im sich derzeit manifestierenden Fünfparteiensystem genügen die gemeinsamen Mandatsanteile von FDP, Grünen und PDS/Linkspartei nicht zur Initiierung eines abstrakten Normenkontrollantrags. Das Normenkontrollverfahren kann also als Domäne der beiden großen Volksparteien angesehen werden, die dann davon Gebrauch machen, wenn sie sich in der Opposition befinden, und wenn sie nicht – wie zwischen 1966 und 1969 und seit 2005 – gemeinsam in einer Großen Koalition im Bund regieren. Umgekehrt heißt dies aber auch, dass im Falle einer Großen Koalition – mangels Antragsmöglichkeiten der kleinen Parteien – keine abstrakten Normenkontrollklagen durch die parlamentarische Opposition eingebracht werden können. Das Format des bundesdeutschen Parteiensystems auf seiner parlamentarischgouvernementalen Ebene erklärt also, weshalb die Normenkontrollverfahren in der Regel immer von CDU/CSU oder SPD (mitunter in Verbindung mit einem faktischen oder potentiellen Koalitionspartner) initiiert werden müssen bzw. initiiert worden sind: Die vergleichsweise großen Mandatsanteile der beiden Volksparteien (und die damit entsprechend geringeren Mandatsanteile der kleinen Parteien) haben 128 Im Organklageverfahren spielen allerdings auch außerparlamentarische Akteure – und insofern auch die elektorale Ebene des Parteiensystems – eine Rolle. 129 Lediglich zwischen 1949 und 1953 hätten die Mandatsanteile aller kleinen Parteien zusammen theoretisch hierfür gereicht, aber damals befanden sich zwei der kleineren Parteien (FDP und DP) als Koalitionspartner im Kabinett, so dass es für die restlichen Parteien nicht mehr zur erforderlichen Mandatsanzahl reichte. 252 in der Vergangenheit dafür gesorgt, dass ausschließlich sie die Einleitung abstrakter Normenkontrollverfahren kontrollieren konnten. CDU/CSU und SPD besaßen, wenn man so will, in der Geschichte der Bundesrepublik ein Antragsmonopol auf abstrakte Normenkontrollverfahren. Das Gleiche gilt hinsichtlich der Einleitung von Bund- Länder-Streitverfahren, da (fast) immer CDU/CSU oder SPD die Mehrheit einer Landesregierung und den jeweiligen Regierungschef in den Bundesländern gestellt haben. Gegen ihre Zustimmung konnten faktisch keine Bund-Länder-Streitverfahren eingeleitet werden. Einzig das Organstreitverfahren eröffnete kleineren Parteien (parlamentarischer und außerparlamentarischer Art) einen direkten Zugang zum Bundesverfassungsgericht – und nur in dieser Verfahrensart lassen sich diese Akteure auch tatsächlich häufiger als Antragsteller ausmachen. Abbildung 5.19: Format des bundesdeutschen Parteiensystems (1949-2005) 0 10 20 30 40 50 60 1949 1953 1957 1961 1965 1969 1972 1976 1980 1983 1987 1990 1994 1998 2002 2005 M an da ts ve rte ilu ng im B un de st ag in P ro ze nt CDU/CSU SPD FDP Grüne PDS Sonstige Quellen: Nohlen 2000: 314 ff. und eigene Berechnung Der Polarisierungsgrad des bundesdeutschen Parteiensystems kann nun einen Hinweis darauf geben, inwieweit die ideologischen Distanzen zwischen den Parteien – und hier insbesondere die zwischen den beiden großen Volksparteien SPD und CDU/CSU – als erklärende Faktoren für das Antragsverhalten vor dem Bundesverfassungsgericht ins Feld geführt werden können. Der Polarisierungsgrad eines Parteiensystems kann auf unterschiedliche Art und Weise bestimmt werden: Einerseits kann die Polarisierung anhand der Anzahl systemoppositioneller Parteien ermittelt werden, andererseits über die ideologische Verortung der Parteien auf der Links-Rechts-Achse des politischen Spektrums (vgl. Niedermayer 2000: 108). Die ideologische Verortung wiederum kann entweder über Wähler- oder über Expertenurteile vorgenommen werden; und Expertenurteile 253 schließlich können sich aus Literaturanalysen oder aus programmatischen Inhaltsanalysen von Parteiprogrammen speisen (ebd.). Für die hier interessierenden Fragen liegt es nahe, auf solche Expertenurteile zurückzugreifen, die auf einer Inhaltsanalyse der Parteiprogramme beruhen. Nach der Logik der hier verfolgten Argumentation versuchen Oppositionsparteien Gesetzes- änderungen vor allem dann zu verhindern, wenn diese Änderungen den gesetzgeberischen Status quo zu weit verschieben – wenn also der neue Status quo außerhalb der eigenen politischen Programmatik bzw. der „programmatischen Toleranzschwelle“ einer Partei angesiedelt ist. Dahinter steht die implizite Annahme, dass Parteien – zumindest in diesen spezifischen Fällen der verfassungsrechtlichen Auseinandersetzungen – eher als Programm- denn als Wettbewerbsparteien aufzufassen sind (vgl. Klingemann/Volkens 2001). Wären Parteien im Verfassungsrechtsstreit eher als „office-seeker“ (Downs 1968) zu begreifen (die sich vor allem an den Präferenzen ihrer Wähler orientieren), müsste davon ausgegangen werden, dass diese Wähler ausreichend über verfassungsgerichtliche Verfahren informiert sind. Nur dann wäre die Annahme plausibel, dass sich Parteien bei der Entscheidung für oder gegen eine Verfassungsklage vor allem an der Maximierung von Wählerstimmen orientieren. Da aber bezweifelt werden kann, dass viele Wählerinnen und Wähler tatsächlich in den meisten Fällen über ausreichende Kenntnisse verfassungsgerichtlicher Vorgänge verfügen (siehe grundsätzlich zu dieser Frage Vanberg 2005a), erscheint es überzeugender, Parteien in diesem Schritt der Untersuchung als „policy-seeker“ zu betrachten. Diese attackieren dann ein Gesetz vor dem Bundesverfassungsgericht, wenn das Gesetz – oder präziser: die Veränderung des gesetzlichen Status quo – zu sehr der eigenen Programmatik widerspricht. Unter dieser Annahme erscheint es sinnvoller, die Polarisierung des bundesdeutschen Parteiensystems nicht über die Wählerperzeption, sondern über die Experteneinschätzungen zu operationalisieren und hier insbesondere die programmatische Polarisierung zwischen den Parteien zu betrachten. Die qualitative Parteiensystemforschung ist sich weitgehend darin einig, dass sich die Entwicklung der Polarisierung des bundesdeutschen Parteiensystems in unterschiedliche Phasen einteilen lässt. Betrachtet man die Jahre seit 1949, so ist seit Ende der 1950er Jahre ein Rückgang der zunächst vergleichsweise hohen Polarisierung des bundesdeutschen Parteiensystems zu beobachten (siehe für viele Niedermayer 2003: 17). Im sich neu konfigurierenden Parteiensystem der Nachkriegsjahre waren die ideologisch-programmatischen Distanzen zwischen den bundesdeutschen Parteien deutlich ausgeprägt. Die großen programmatischen Differenzen speziell zwischen SPD und Unionsparteien verringerten sich erst nach 1959, als die SPD sich mit dem „Godesberger Programm“ stärker in die Mitte des politischen Spektrums bewegte, um sich so für neue Wählerschichten zu öffnen. Mit dem Eintritt der SPD in die Gro- ße Koalition 1966 schwächte sich bis Ende der 1970er Jahre die Polarisierung zwischen den Parteien weiter ab, und die für das bundesdeutsche Parteiensystem ursprünglich entscheidenden sozio-ökonomischen und sozio-kulturellen Konfliktlinien verloren zunehmend an Bedeutung (ebd.: 20). Mit dem Aufkommen der Grünen und 254 der Manifestation einer neuen gesellschaftlichen Konfliktlinie (libertäres vs. autoritäres Wertesystem) nahm die Polarisierung des Parteiensystems zu Beginn der 1980er Jahre wieder zu. Mit der deutschen Wiedervereinigung „erfolgte ein weiterer Fragmentierungs-, Polarisierungs- und Segmentierungsschub“ (Niedermayer 2003: 27), da nun mit der PDS eine Partei im Bundestag vertreten war, die einerseits auf der sozio- ökonomischen Konfliktlinie den interventionistischen Pol neu belebte und die andererseits als „Ostpartei“ zugleich eine neue, den Zentrum-Peripherie-Konflikt wieder aufnehmende Konfliktlinie repräsentierte: die zwischen „alter Bundesrepublik“ und den „fünf neuen Ländern“ im Osten der Republik. Lassen sich aus diesen qualitativen Aussagen zur Polarisierung des deutschen Parteiensystems Rückschlüsse auf die Ursachen der Häufigkeit oppositioneller Klagen vor dem Bundesverfassungsgericht ziehen? Zumindest auf den ersten Blick scheint ein Zusammenhang zu bestehen: Für die abstrakten Normenkontrollverfahren ist weiter oben festgestellt worden (vgl. z. B. Abbildung 5.11), dass diese sich in einer Art „U-Form“ entwickelt haben: Bis Mitte der 1960er Jahre wurden deutlich mehr abstrakte Normenkontrollen in Karlsruhe erhoben als während der 1970er und -80er Jahre, bevor dann nach 1990 wieder ein Anstieg der Normenkontrollverfahren festzustellen war. Dies korrespondiert im Großen und Ganzen mit den hier referierten Aussagen zur Polarisierungsentwicklung des deutschen Parteiensystems. Auch für das Organklageverfahren lassen sich ähnliche Aussagen treffen: Mit der Veränderung des bundesdeutschen Parteiensystems ist auch eine deutliche Veränderung der Klagehäufigkeit im Organstreitverfahren zu verzeichnen: Während der Formierungsphase des Parteiensystems bis 1961 sind 11 Organstreitverfahren zu verzeichnen; in der Phase zwischen 1961 bis zum Regierungswechsel 1982/83 sind nur 12 weitere Organstreitverfahren in Karlsruhe entschieden worden. Mit dem Einzug der Grünen (und später der PDS) in den Bundestag haben die anhängigen und entschiedenen Organstreitverfahren aber um ein vielfaches zugenommen: Alleine zwischen 1982 und 2005 mussten 43 (!) Organstreitverfahren entschieden werden. Waren bis 1982 damit pro Jahr im Schnitt 0,72 Organstreitverfahren anhängig, sind es von 1983 bis 2005 1,87 Verfahren pro Jahr gewesen. Der leicht zunehmende Polarisierungs- und Fragmentierungsgrad des Parteiensystems spiegelt sich also vor allem im Anstieg der Organstreitverfahren wider. Nun kann der Polarisierungsgrad des bundesdeutschen Parteiensystems aber nicht nur qualitativ erkundet, sondern auch quantitativ erfasst werden. Quantifizierende Aussagen über den Polarisierungsgrad eines Parteiensystems sind dabei allerdings mit einer gewissen Vorsicht zu genießen. Zum einen ist die Definition des Polarisierungsgrades eines Parteiensystems (wie auch seine Operationalisierung) alles andere als unumstritten oder eindeutig: So kann Polarisierung definiert werden als die ideologische Distanz der beiden extremsten Parteien eines Parteiensystems, als Distanz der relevanten Parteien eines Parteiensystems oder auch als die gewichteten Policy- Positionen aller Parteien in einem Policy-Raum. Gemessen werden können die Distanzen zudem, wie oben diskutiert, über Experteneinschätzungen, Parteiprogramme (Party-Manifestos) oder die Selbsteinschätzung der Parteianhänger, wobei strittig 255 bleibt, welche der Definitionen und Methoden die wissenschaftlich validesten Daten zu liefern vermag (vgl. zu diesem Problem z. B. die Diskussion bei Mair 2001). Je nach Messmethode variiert damit auch die Einschätzung des Polarisierungsmaßes eines Parteiensystems. Zieht man beispielsweise direkte und indirekte Umfragedaten zur Berechnung der Polarisierung heran (z. B. Rehm 2006), so zeigen diese, dass im langfristigen Jahresvergleich die Polarisierung seit Mitte der 1970er Jahre tendenziell abgenommen hat. Zwar sind nach den Regierungswechseln 1982/83 und 1998 leichte Zunahmen des Polarisierungsgrads festzustellen,130 insgesamt ist nach diesen Daten die Polarisierung über die letzten 30 Jahre hinweg jedoch rückläufig. Dies widerspricht aber weitgehend den bundesdeutschen Experteneinschätzungen (z. B. Beyme 1997; Niedermayer 2000; Alemann 2001; Niedermayer 2003), die auf Basis anderer Erhebungsmethoden zu anderen Ergebnissen gelangen (so z. B. auch das Party- Manifesto-Projekt; Budge et al. 2001). Für die hier interessierende Frage der Anreizstrukturen für politisch unterlegene (oppositionelle) Akteure muss zudem berücksichtigt werden, dass in der Bundesrepublik immer Koalitionsregierungen und deren Gesetzesoutput zu berücksichtigen sind und nicht die Politik einzelner Parteien. Für die Frage der Anreize zur Normenkontrollklage muss als aussagekräftiges Polarisierungsmaß daher die Polarisierung zwischen einer Koalitionsregierung (z. B. der rot-grünen Bundesregierung nach 1998) und einer großen Oppositionspartei (z. B. der CDU/CSU) betrachtet werden. Zudem müsste bei jedem Gesetzesvorhaben ermittelt werden, wo genau dieses Vorhaben im Links-Rechts-Kontinuum zu verorten ist, und ob das Vorhaben damit jenseits des „tolerierbaren“ Indifferenzrahmens der größten Oppositionspartei liegt. Dies alles können qualitative und quantitative Polarisierungsmaße nicht oder nur bedingt leisten. Da es hier aber nicht um eine präzise Messung der Polarisierung, sondern nur um eine grobe Einschätzung der parlamentarischen Konfliktstruktur geht, sollten die hieraus zu gewinnenden Einschätzungen für den hier angestrebten Zweck genügen. Zur Bestimmung des Polarisierungsgrades liegt es nahe, die Daten der Party- Manifesto-Group (Budge et al. 2001) zu verwenden, da diese die programmatische Entfernung der Parteien abbilden. Zudem reicht es zunächst aus, lediglich die Links- Rechts-Einstufungen der beiden großen Volksparteien CDU/CSU und SPD zu betrachten: Eine von beiden Parteien ist in der Geschichte der Bundesrepublik immer in der Bundesregierung vertreten gewesen, die andere war – außer in Zeiten Großer Koalitionen – immer größte Oppositionspartei. Da außer den beiden Volksparteien kein anderer Akteur Normenkontrollklagen anstrengen konnte (s. o.), können die anderen Parteien hier zunächst unbeachtet bleiben. Abbildung 5.20 zeigt die Links- 130 Rehm (2006) unterscheidet in seiner Untersuchung drei verschiedene Maße für die Links- Rechts-Einschätzung der Parteien und die Polarisierung des Parteiensystems: Experteneinschätzungen sowie direkte und indirekte Messungen aus Umfragedaten. Für alle drei Maße ist eine langfristige Abnahme der Polarisierung festzustellen; insbesondere die direkte Messung aus den Umfragedaten (in geringerem Maße aber auch die Experteneinschätzung und die indirekte Messung) zeigt aber auch eine temporäre Zunahme der Polarisierung nach den beiden Regierungswechseln 1982/83 und 1998. 256 Rechts-Positionierung der beiden Volksparteien zwischen 1949 und 2002, ermittelt über die Programmatik der jeweiligen Wahlprogramme. Abbildung 5.20: Polarisierung zwischen CDU/CSU und SPD (1949-2002) -40 -30 -20 -10 0 10 20 30 40 1949 1953 1957 1961 1965 1969 1972 1976 1980 1983 1987 1990 1994 1998 2002 Li nk sre ch ts -P os iti on ie ru ng in W ah lp ro gr am m en CDU/CSU SPD Quelle: Party Manifesto Daten; Budge et al. 2001, ergänzt um Daten von 2002 Die Party Manifesto-Daten für CDU/CSU und SPD zeigen, dass tatsächlich bis Ende der 1950er Jahre eine vergleichsweise hohe Polarisierung zwischen den beiden Volksparteien festgestellt werden kann, die dann aber bis Ende der 1960er Jahre deutlich ab- und zur Bundestagswahl 1965 nahezu einen Wert von Null annahm (die Möglichkeit einer Großen Koalition zwischen den beiden Volksparteien spiegelte sich also schon in den Wahlmanifestos des Jahres 1965 wider). Ab Mitte der 1970er Jahre bis Mitte der 1980er Jahre stieg der Polarisierungsgrad zwischen beiden wieder stärker an, sank bis 1990 wieder und nahm anschließend wieder leicht zu – mit deutlichem Ausschlag zur Bundestagswahl 1994, in der die Unionsparteien deutlich nach rechts rückten, während die SPD stärker zur politischen Mitte tendierte. Die programmatische Polarisierung beider Parteien müsste sich nach den hier angestellten Überlegungen nun auch in den Klagen der jeweiligen Opposition gegen Maßnahmen (Gesetze und Exekutivhandlungen) der jeweiligen Regierung feststellen lassen. Ist dies tatsächlich der Fall? Abbildung 5.21 zeigt die Entwicklung oppositioneller Klagen (hier: Normenkontrollklagen, Bund-Länder-Klagen und Organstreitigkeiten) gegen die jeweilige Bundesregierung, ergänzt um die Links-Rechts- Polarisierung zwischen größter Oppositionspartei und der jeweiligen Bundesregierung.131 131 Die Links-Rechts-Polarisierung zeigt hier den Abstand zwischen der größten Oppositionspartei und der jeweils regierenden Regierungskoalition. Die Links-Rechts-Position der Regierungskoa- 257 Abbildung 5.21 macht deutlich, dass das Polarisierungsmaß nur ein möglicher Erklärungsfaktor für das Antragsverhalten politischer Akteure vor dem Bundesverfassungsgericht sein kann. Polarisierungsmaß und Klageverhalten laufen bis Mitte der 1970er Jahre einigermaßen parallel, und die Polarisierung zwischen Regierung und Opposition scheint für diesen Zeitraum eine gewisse Erklärungskraft für das Antragsverhalten politischer Akteure aufzuweisen. Auch der generelle Anstieg der Oppositionsklagen seit den 1970er Jahren korrespondiert mit der insgesamt leicht zunehmenden Polarisierung zwischen CDU/CSU und SPD. Dass hieraus aber kein perfekter monokausaler Zusammenhang abgeleitet werden kann, ist ebenso offensichtlich: So kann die tendenziell ansteigende Polarisierung seit den 1980er Jahren weder das moderate Klageverhalten während der 1980er Jahre noch den deutlichen Anstieg der Klagen nach 1998 erklären. Das sogar sinkende Polarisierungsmaß zwischen 1987 und 1993 erklärt ebenso wenig den Anstieg der Klagen zwischen 1990 und 1993. Dennoch folgt aus diesen Zahlen nicht, dass der Polarisierungsgrad zwischen den beiden Volksparteien grundsätzlich keinen Einfluss auf das Antragsverhalten hat – vielmehr erscheint es sinnvoll, ihn als einen Faktor unter mehreren zu betrachten, der im Zusammenspiel mit anderen Einflüssen das Antragsverhalten politischer Akteure erklären kann. Die grundsätzliche Relevanz des Polarisierungsgrades wird noch ein wenig deutlicher, wenn man zusätzlich die Segmentierung des Parteiensystems zur Betrachtung hinzuzieht. Diese gibt die prinzipielle Koalitionsfähigkeit zwischen den Parteien eines Parteiensystems an und gibt damit einen zusätzlichen Blick auf die ideologischen Distanzen zwischen verschiedenen Parteien frei. Waren die 1950er Jahre noch von einer hohen Segmentierung geprägt, so lässt sich für die 1960er und 1970er Jahre „keinerlei Segmentierung“ (Niedermayer 2000: 115) feststellen: Alle drei im Bundestag vertretenen Parteien CDU/CSU, SPD und FDP waren untereinander koalitionsfähig und bildeten Koalitionen in Bund und Ländern. Mit dem Aufkommen der Grünen und später der PDS hat sich dieses Bild (zumindest vorübergehend) geändert: Unionsparteien und Grüne sind bislang noch keine Koalition auf Bundesebene eingegangen, und die PDS gilt auf Landesebene bislang nur für SPD (und eingeschränkt die Grünen) als koalitionsfähig, auf Bundesebene sogar für keine der anderen im Bundestag vertretenen Parteien. Die vorübergehend zunehmende Segmentierung des Parteiensystems zeigte sich überdies auch in der seit Beginn der 1990er Jahre auf Bundesebene zu beobachtenden (verbalen) „Blockbildung“ zwischen CDU/CSU/FDP auf der einen und „Rot-Grün“ auf der anderen Seite, die zumindest die Wahlkämpfe der 1990er Jahre prägte. Während SPD und Grüne auf Landesebene zunehmend Koalitionen schmiedeten und ab 1998 auch im Bund eine Koalition eingingen, positionierte sich das bürgerliche Parteienlager in Abgrenzung zum „rot-grünen Modell“. Diese „ideologisch-politische Segmentierung“ vermag zum Teil zu erklären, weshalb vor allem nach dem rot-grünen Regierungswechsel 1998 die politisch initiierten Verfahren in Karlsruhe wieder deutlich zugenommen haben. lition wurde aus gewichteten Positionen der jeweiligen Regierungsparteien errechnet. Zur besseren Lesbarkeit der Abbildung wurden die Party-Manifesto-Daten um den Faktor 10 verkleinert. 258 Abbildung 5.21: Oppositionsklagen und Links-Rechts-Polarisierung zwischen größter Oppositionspartei und Bundesregierung (1949-2005) 0 2 4 6 8 10 12 1949- 1953 1953- 1957 1957- 1961 1961- 1965 1965- 1969 1969- 1972 1972- 1976 1976- 1980 1980- 1983 1983- 1987 1987- 1990 1990- 1994 1994- 1998 1998- 2002 2002- 2005 Legislaturperiode An za hl d er K la ge n un d Li nk sre ch ts -A bs ta nd Oppositionsklagen (durch CDU/CSU oder SPD) Links-Rechts-Abstand zwischen Regierung und größter Oppositionspartei Quelle: Party Manifesto Daten; Budge et al. 2001, ergänzt um Daten von 2002 Erklären also Fragmentierung, Polarisierung und Segmentierung des Parteiensystems die Entwicklung der Klageerhebungen oppositioneller Akteure in Karlsruhe? Wie die Diskussion gezeigt hat, können sie dies für sich genommen nur bedingt. Sie können es vor allem deswegen nicht, weil die Eigenschaften des Parteiensystems alleine nur unzureichend darüber aufklären können, wann und unter welchen Umständen von einer Regierung überhaupt Gesetze verabschiedet werden, die zu verhindern sich für politische Wettbewerber „lohnt“. So ist es beispielsweise denkbar, dass eine Regierung auch in Zeiten hoher programmatischer Polarisierung und gro- ßer Segmentierung keine weit reichenden Reformgesetze verabschiedet, weil sie dies aus Gründen des Parteienwettbewerbs für nachteilig hält oder weil sie zur Durchsetzung neuer Gesetze auf die Unterstützung der Opposition im Bundesrat angewiesen ist, die diese aber verweigert. „Reformfreudige“ und „weniger reformfreudige“ Regierungen bieten offenkundig unterschiedliche Anreize für oppositionelle Akteure, Gesetze in Karlsruhe anzugreifen. Kann die Opposition zudem über eine eigene Mehrheit im Bundesrat weit reichende Status-quo-Verschiebungen schon in der Gesetzgebungsphase verhindern, ist sie auf eine Klage in Karlsruhe ohnehin nicht angewiesen. Mindestens zwei weitere Faktoren sind also – zusätzlich zur Polarisierung – zu betrachten: die „Reformfreudigkeit“ einer Regierung und das Vetopotential der Opposition im Bundesrat. 259 Koalitionsstrukturen und Status-quo-Veränderungen nach Regierungswechseln Ob überhaupt Normenkontrollklagen in Karlsruhe vorgebracht werden können, hängt unter den Bedingungen des bundesdeutschen Parteiensystems nicht zuletzt von den jeweils herrschenden Koalitionsstrukturen und den daraus folgenden Handlungsorientierungen der relevanten politischen Akteure ab. Diese Handlungsorientierungen können nicht als konstant angenommen werden, sondern variieren je nach politischem Kontext: So spielt für die Frage, ob ein Akteur vor dem Bundesverfassungsgericht gegen Gesetze einer Bundesregierung klagt, nicht nur die ideologische Distanz zwischen den potentiellen Klägern und Beklagten eine Rolle, sondern auch die Koalitionsstrukturen, in die der Akteur eingebunden ist. So ist es beispielsweise nur in Ausnahmefällen denkbar, dass eine Koalitionsregierung eines Bundeslandes gegen eine Bundesregierung in Karlsruhe zu Felde zieht, der einer der Koalitionspartner angehört. Eine sozialliberale Landesregierung wird in der Regel kein Normenkontrollverfahren gegen eine christlich-liberale Bundesregierung anstrengen, weil der „gemeinsame“ Koalitionspartner FDP dies verhindern wird.132 Mit anderen Worten: Die konkreten Akteurskonstellationen – die sich hier vor allem in den Koalitionsstrukturen in Bund und Ländern manifestieren – entscheiden mit darüber, welche Handlungsorientierung Akteure tatsächlich einnehmen. Und diese Handlungsorientierung wiederum bestimmt darüber, wann institutionell eröffnete Wege auch tatsächlich beschritten werden – und wann sie nicht beschritten werden. Wie schon erwähnt, besaßen in der Geschichte der Bundesrepublik ausschließlich CDU/CSU und – von wenigen Ausnahmen abgesehen – die SPD auf Bundesebene die formelle Möglichkeit, abstrakte Normenkontrollverfahren zu initiieren. Auf Landesebene war zumindest eine der beiden Volksparteien praktisch immer in einer Landesregierung vertreten, sodass von diesen Landesregierungen ohne Zustimmung der CDU/CSU oder der SPD keine Verfassungsklage (Normenkontrollklage oder Bund-Länder-Streitverfahren) erhoben werden konnte; alleine im Organstreitverfahren konnten auch ohne Zustimmung der beiden Volksparteien Verfassungsklagen angestrengt werden. Nachdem sich bis zu Beginn der 1960er Jahre das bundesdeutsche Parteiensystem von einem fragmentierten Vielparteiensystem zu einem alternierenden Dreiparteiensystem gewandelt hatte, war in der Folgezeit eine der beiden Volksparteien stets auf eine Koalition mit der FDP im Bund angewiesen (abgesehen von kurzen Phasen einer CDU-Alleinregierung 1960/61, 1962 und 1966 und der Großen Koalitionen). Diese Akteurskonstellation im Bund schränkte für die Zeit nach 1961 die Anzahl möglicher Antragsteller für ein abstraktes Normenkontrollverfahren deutlich ein: Neben der Bundesregierung (die gegen Landesnormen klagen konnte) kamen nur die jeweils nicht regierende Fraktion einer Volkspartei sowie die von ihr gestellten Landesregierungen als Initiatoren in Frage, sofern diese nicht zugleich mit der FDP koalierten (in der fraglichen Zeit hat tatsächlich keine Landesregierung mit FDP-Beteiligung ein Normenkontrollverfahren gegen die „eigene“ Bundesregierung initiiert). 132 Ausnahmen hiervon stellen allerdings reine Bund-Länder-Konflikte dar (s.o.). 260 Da bis 1985 (als die Grünen erstmals in Hessen mitregierten) kein weiterer parteipolitischer Akteur in bundesdeutschen Landesregierungen vertreten war, kamen in diesem Zeitraum daher nur zwei konkrete Akteure für eine (oppositionelle) Normenkontrollklage gegen Bundesgesetze in Frage: die jeweils oppositionellen Fraktionen einer Volkspartei im Bundestag sowie mit absoluter Mehrheit regierende Landesregierungen der gleichen politischen Couleur (wie schon beschrieben, reichten die Sitzanteile der FDP-Fraktion während der Zeit der ersten Großen Koalition zwischen 1966 und 1969 nicht aus, um alleine eine abstrakte Normenkontrolle anstrengen zu können). Die Wahrscheinlichkeit abstrakter Normenkontrollklagen muss für diesen Zeitraum auch deshalb als gering angesehen werden, da sich, wie eben gesehen, die ideologische Distanz zwischen den Parteien vergleichsweise gering ausnahm. Die Strukturfaktoren des Parteiensystems erklären also zusammen mit der Akteurskonstellation (bzw. der Koalitionsstruktur in Bund und Ländern) recht gut, weshalb für den Zeitraum bis 1983 eine eher moderate Klagehäufigkeit zu beobachten war.133 Nach 1983 änderten sich nicht nur die Strukturparameter des Parteiensystems, sondern auch die Akteurs- und Koalitionskonstellationen in Bund und Ländern. Nach 1985 stand der christlich-liberalen Bundesregierung eine zunehmende Zahl rot-grün regierter, später auch rot-rot regierter Bundesländer gegenüber, die ihre politischen Positionen auch mit Hilfe des Bundesverfassungsgerichts durchzusetzen versuchten. Während in der Phase des „Zweieinhalbparteiensystems“ solche Landesregierungen (in der Terminologie Tsebelis’) „absorbiert“ waren, an denen die FDP beteiligt war, entwickelten sich die rot-grünen Landesregierungen auch auf verfassungspolitischem Feld zu „Gegenspielern“ einer unionsgeführten Bundesregierung. Umgekehrt waren nach der rot-grünen Regierungsübernahme 1998 solche Landesregierungen „oppositionell“ gegenüber der neuen Regierungskonstellation eingestellt, an denen Union und FDP beteiligt waren. Die christlich-liberalen Landesregierungen wurden nicht mehr absorbiert, sondern kamen als potentielle Verfassungskläger in Frage. Mit der stärkeren Fragmentierung des Parteiensystems in Bund und Ländern nach 1985 änderten sich somit auch die Opportunitätsstrukturen für Verfassungsklagen in Karlsruhe. Abbildung 5.22 zeigt das Verhältnis der Koalitionsstrukturen in Bund und Ländern zwischen 1949 und 2005, aufgeschlüsselt nach identischen/teilidentischen und nicht identischen Koalitionen auf Bundes- und Länderebene. Landesregierungen, die identisch oder teilidentisch mit der jeweiligen Bundesregierung sind, erheben in aller Regel keine Verfassungsklage gegen die Bundesregierung und ihre Gesetzge- 133 Allerdings sollte nicht in Vergessenheit geraten, dass Verfassungsklagen ja nicht ausschließlich zur politischen Auseinandersetzung genutzt werden, sondern in einigen Fällen auch tatsächlicher rechtlicher Klärungen oder der Klärung von Kompetenzabgrenzungen dienen. Unter den abstrakten Normenkontrollen finden sich beispielsweise im Untersuchungszeitraum 30 „reine“ Oppositionsklagen gegen Bundesgesetze, aber immerhin auch 21 Normenkontrollklagen, die entweder überparteilich initiiert wurden oder sich gegen überparteilich ausgehandelte Normen richteten. 261 bung, während Landesregierungen, die parteipolitisch nicht mit der Bundesregierung identisch sind, zumindest keine parteipolitischen Hindernisse für eine Klage vorfinden. Die Grafik verdeutlicht die Entwicklung der Anzahl der Landesregierungen, die parteipolitisch mit der jeweiligen Bundesregierung identisch bzw. nicht identisch waren: Die Anzahl derjenigen Landesregierungen, die in ihren Koalitionsfarben nicht mit der jeweiligen Bundesregierung übereinstimmten, hat seit Beginn der Bundesrepublik (mit Ausnahme der Zeit der Großen Koalitionen und einem leichten Rückgang während der 1980er Jahre) kontinuierlich zugenommen; damit hat sich auch die absolute Anzahl potentieller Kläger zwischen 1949 und 2005 beständig erhöht.134 In den 1990er Jahren waren durchschnittlich sechs bis acht Landesregierungen parteipolitisch nicht mit der jeweiligen Bundesregierung identisch, bis 1970 waren dies nur zwei bis vier Landesregierungen. Abbildung 5.22: Koalitionsstrukturen im Bund und in den Bundesländern (identische und nicht identische Regierungskoalitionen; 1949-2005) 0 2 4 6 8 10 12 1949- 1953 1953- 1957 1957- 1961 1961- 1966 1966- 1969 1969- 1972 1972- 1976 1976- 1980 1980- 1982 1982- 1983 1983- 1987 1987- 1990 1990- 1994 1994- 1998 1998- 2002 2002/ 2003 Regierungsphase im Bund An za hl identisch/teilidentisch nicht identisch Quelle: Schindler 1999; eigene Ergänzungen Lässt sich nun aber tatsächlich nachweisen, dass nach 1985 vermehrt Klagen von oppositionellen Landesregierungen (in Form von Normenkontrollklagen und Bund- Länder-Streitverfahren) gegen Gesetze und Verordnungen einer Bundesregierung erhoben wurden? Nahm also zwischen 1985 und 1998 die Klagehäufigkeit rot- 134 Dabei ist allerdings zu beachten, dass die Zahl der Landesregierungen nicht über die gesamte Untersuchungsperiode hinweg konstant geblieben ist: Durch die Neuordnung der Bundesländer in den Jahren nach 1949 und die deutsche Einheit 1990 variiert die Anzahl der Bundesländer zwischen zehn und 16 Ländern. 262 grüner Landesregierungen und nach 1998 die Klagehäufigkeit christlich-liberaler Landesregierungen zu? Oben ist bereits gezeigt worden, dass seit Mitte der 1980er Jahre das Klageverhalten oppositioneller Akteure generell zugenommen hat. Betrachtet man nun ausschließlich das Klageverhalten oppositioneller Landesregierungen (solcher Regierungen also, deren Zusammensetzung mit jener der Bundesregierung nicht identisch war), bestätigt sich dieses Bild: Zwischen 1951 und 1984 sind 14 Klagen oppositioneller Landesregierungen über das abstrakte Normenkontrollverfahren erhoben worden. Dies entspricht einer durchschnittlichen Klagehäufigkeit von 0,4 Klagen pro Jahr. Alleine zwischen 1985 und 2003 sind aber 21 abstrakte Normenkontrollverfahren von oppositionellen Landesregierungen angestrengt worden, was einer durchschnittlichen Klagehäufigkeit von 1,1 Klagen pro Jahr entspricht. Mit anderen Worten: Die Klagehäufigkeit hat sich seit Mitte der 1980er Jahre (bei insgesamt allerdings nach wie vor moderaten absoluten Verfahrenszahlen) mehr als verdoppelt. Das gleiche gilt auch für Bund-Länder-Streitverfahren, die von rein „oppositionellen“ Landesregierungen angestrengt wurden: Zwischen 1951 und 1984 wurden sieben Klagen erhoben (0,2 Klagen pro Jahr), zwischen 1985 und 2001 sechs Klagen (0,4 Klagen pro Jahr). Hinsichtlich der Koalitionsstrukturen fällt auf, dass von 13 oppositionellen Klagen, an denen die SPD seit 1985 beteiligt war, nur fünf von einer rot-grünen Landesregierung erhoben wurden. Und auch bei diesen fünf Klagen lässt sich nur bei einer einzigen ein genuin „grünes“ Klageanliegen ausmachen – bei der Klage gegen das von CDU/CSU/FDP novellierte Stromeinspeisungsgesetz von 1994, das die Verstromung von Steinkohle bis zum Jahr 2005 festschrieb (BVerfGE 100, 249). Die übrigen „rot-grünen“ Klagen lassen keinen Klagegegenstand erkennen, der nicht auch von einer SPD-Alleinregierung hätte verfassungsrechtlich in Frage gestellt werden können. Ähnliches gilt für die nach 1998 gegen die rot-grüne Bundesregierung erhobenen Klagen, die in fast allen vorliegenden Fällen von Ländern initiiert wurden, in denen die Union (CDU oder CSU) alleine regierte. So folgt aus der Entwicklung der Koalitionsstrukturen in Bund und Ländern (und den Veränderungen in der Fragmentierung des Parteiensystems) letztlich nur, dass aufgrund dieser Veränderungen weniger Landesregierungen aufgrund der parteipolitischen Konstellationen „absorbiert“ waren und somit mehr potentielle Antragsteller auf Landesebene bereit standen. Der programmatische Einfluss der „neuen“ Partei der Grünen (und später der PDS) in den Landesregierungen scheint hingegen keine Auswirkungen auf die Klagehäufigkeit von Landesregierungen gehabt zu haben. Wie aber steht es hinsichtlich der Frage von Status-quo-Verschiebungen nach Regierungswechseln? Prinzipiell erscheint es plausibel, insbesondere nach Regierungswechseln stärkere Verschiebungen des gesetzgeberischen Status quo zu vermuten, da neue Regierungen in der Regel in vielen Politikbereichen nicht an der Fortsetzung der politischen Agenda der Vorgängerregierung interessiert sind, sondern Gesetze verabschieden, die programmatisch der Politik der alten Mehrheit zuwiderlaufen. Allerdings hat es in der Geschichte der Bundesrepublik bislang nur einen „echten“ Regierungswechsel gegeben, bei dem alle bisherigen Regierungsparteien 263 durch neue ersetzt wurden: beim Wechsel von der christlich-liberalen zur rot-grünen Bundesregierung 1998. Bis dahin war immer zumindest eine der Koalitionsparteien als Partner in der neuen Regierung verblieben, so dass – unter der Bedingung generell geringer Polarisierung – zumindest der Regierungswechsel selbst keine allzu großen Status-quo-Verschiebungen induzieren konnte. Dennoch lassen sich drei markante Regierungswechsel in der Geschichte der Bundesrepublik herausgreifen, bei denen die Wahrscheinlichkeit eines stärkeren Politikwechsels vergleichsweise hoch war: beim „Machtwechsel“ zur sozialliberalen Koalition 1969, der „christlich-liberalen Wende“ von 1982/83 und schließlich dem ersten „vollständigen“ Regierungswechsel zu Rot-Grün 1998. Bedenkt man, dass neue Regierungen ein bis zwei Jahre Zeit brauchen, bis „Reformgesetze“ auf den parlamentarischen Weg gebracht sind, müsste sich ab dem dritten Jahr einer neuen Regierung zeigen, ob möglicherweise in Kraft getretene Reformgesetze von der überstimmten Opposition vor dem Bundesverfassungsgericht angegriffen werden. Der „Machtwechsel“ von 1969 gilt gemeinhin als Einschnitt in der bundesdeutschen Nachkriegsgeschichte, weil erstmals ein (wenn auch nur „halber“) Regierungswechsel nach Wahlen stattfand und die Unionsparteien zum ersten Mal seit Beginn der Bundesrepublik nicht in einer Bundesregierung vertreten waren. Der von der Regierung Brandt postulierte Aufbruch zu inneren Reformen, „mehr Demokratie“ und einer neuen Ostpolitik erscheint im Rückblick als überaus reformaktive Zeit. Insbesondere in der Außenpolitik kann von einer „Neuorientierung“ gesprochen werden, wenn diese auch zum Teil eine Fortführung der schon unter der ersten Großen Koalition begonnenen Neujustierung war (vgl. Link 1986: 161 ff.). Gleiches gilt auch für die Ende der 1960er Jahre begonnenen innenpolitischen Reformen der Regierung Brandt/Scheel: Zwar waren die ersten Jahre nach dem Regierungswechsel geprägt durch großen Reformeifer in den Bereichen Bildungspolitik, Sozialpolitik, Rechtspolitik sowie Steuer- und Finanzpolitik, ein genauerer Blick auf die Ergebnisse dieser Reformprozesse zeigt aber, dass es sich auch hier zum Teil um eine Fortführung und Vollendung der schon unter der Großen Koalition begonnenen Reformen handelte oder aber die Reformen erst unter der Regierung Schmidt/Genscher vollendet wurden. So kommt denn auch Wolfgang Jäger – trotz genereller Würdigung der Reformpolitik – zu dem Schluss: „Die These eines epochalen Einschnitts im Jahre 1969 kann sich weit mehr auf die politische Auseinandersetzung von Regierung und Opposition als auf die Analyse der Sachpolitik berufen. […] Die Reformpolitik schloß eher eine Epoche ab, als daß sie eine neue einleitete. […] Über die Parteigrenzen hinweg wurden in der Kontinuität der Großen Koalition Defizite der sechziger Jahre aufgearbeitet […].“ (Jäger 1986: 154 f.). Die Union, nach 1969 einzige Oppositionspartei im Bundestag, hatte einen Teil der Reformen also schon Ende der 1960er Jahre mit auf den Weg gebracht und machte daher zwar rhetorisch gegen das ein oder andere Reformvorhaben der sozialliberalen Koalition mobil (vgl. ebd.), war ideologisch-programmatisch aber nicht so weit von den meisten Gesetzesvorhaben entfernt (vgl. auch die Ausführungen weiter oben), dass sie Anlass gehabt hätte, diese häufiger in Karlsruhe anzugreifen. 264 Tatsächlich sind aus den Reihen der Union zwischen 1969 und 1982 nur neun abstrakte Normenkontrollklagen gegen Gesetze von SPD/FDP erhoben worden. Darunter befanden sich zwar ideologisch aufgeladene wie die gegen den Grundlagenvertrag oder die Neuregelung des § 218, die übrigen Klagen waren jedoch weit weniger parteipolitisch brisant (weitere Klagen betrafen beispielsweise das Rentenrecht oder das Parteispendenrecht; politisch umkämpfter waren allenfalls noch die Klagen gegen die Reform der Kriegsdienstverweigerung und das Ausbildungsplatzförderungsgesetz sowie die Klage gegen das letzte sozialliberale Haushaltsgesetz aus dem Jahr 1982, über die das Bundesverfassungsgericht aber erst im Jahr 1989 (!) entschied). Insgesamt kann für diesen Zeitraum also eine moderate Klagehäufigkeit konstatiert werden, die – zumindest zum Teil – auf die Tatsache zurückgeführt werden kann, dass nicht wenige sozialliberale Reformvorhaben auch Politikerbe der ersten Großen Koalition waren. Zwar hätte die zunehmende Reformtätigkeit der sozialliberalen Bundesregierung eine höhere Klagehäufigkeit der Opposition in Karlsruhe vermuten lassen können, diese wurde aber durch die geringe politisch-programmatische Distanz der Akteure auf vielen Politikfeldern wieder abgefedert (s. o.). Die in diesem Sinne moderate Reformpolitik änderte sich auch nicht mit dem Regierungswechsel 1982/83 und der mit ihm ausgerufenen „geistig-moralischen Wende“ durch die Regierung Kohl/Genscher. Tatsächlich blieb diese „Wende“ allenfalls „geistig“; in den meisten Politikfeldern fand sie keinen großen Widerhall in konkreter Reformpolitik (Wewer 1998b: 43). Weder wurden die Koordinaten der Ostpolitik grundlegend neu justiert noch kam es in den wesentlichen innenpolitischen Politikfeldern (Sozialpolitik, Finanzpolitik, Gesundheitspolitik, Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik, Umweltpolitik) zu wesentlichen Politikwechseln oder gar kühnen Reformentwürfen (vgl. Wewer 1998a). Die Reformträgheit der ersten schwarz-gelben Regierungsjahre spiegelt sich auch im Antragsverhalten der sozialdemokratischen Opposition: Zwischen 1983 und 1989 wurden gerade einmal drei Normenkontrollklagen in Karlsruhe erhoben: gegen Reformen der Kriegsdienstverweigerung, des Arbeitsförderungsgesetzes und des Länderfinanzausgleichs. Aber auch die elf zwischen 1990 und 1998 erhobenen Klagen lassen es an Spektakularität missen: So klagten die Sozialdemokraten gegen die Legehennenverordnung, das Flaggenrechtsgesetz und das Grenzschutzgesetz – allesamt keine Beispiele brisanter Reformpolitiken. In nicht wenigen Streitfällen verbargen sich hinter den Normenkontrollklagen offenkundig eher Abgrenzungsstreitigkeiten zwischen Bundes- und Landesgesetzgebern und weniger inhaltliche Kontroversen um die politisch-programmatische Richtung der Politik. Lässt man zudem noch zwei Klagen des Landes Brandenburg außen vor, die Spezialregelungen des Einigungsvertrages zum Gegenstand hatten, kommt man nicht umhin festzustellen, dass wohl nicht zuletzt die reformpolitische Zurückhaltung der Regierung Kohl dafür sorgte, dass es nur in wenigen Fällen zu verfassungsrechtlichen Auseinandersetzungen zwischen Regierung und Opposition kam.135 135 Die einzige Ausnahme von dieser Regel stellen die Klagen der Opposition gegen die neue Rolle der Bundeswehr im Kontext von Out-of-Area-Einsätzen (AWACS, Somalia) dar (s. o.). 265 Dies änderte sich erst mit dem ersten „echten“ Regierungswechsel zu Rot-Grün 1998. Schon auf den ersten Blick ist auffällig, dass sich nach 1998 – trotz der Annäherung der beiden Volksparteien CDU/CSU und SPD in der Mitte des politischen Spektrums – die politisch-kulturelle Konfliktlinie des bundesdeutschen Parteiensystems offenkundig neu belebt hat: Rot-grüne Projekte (die nicht selten „grüne Projekte“ waren) in der Umwelt- und insbesondere in der Innenpolitik (Zuwanderung, gleichgeschlechtliche Partnerschaften, Staatsbürgerschaft etc.) verschärften die Polarisierungstendenzen zumindest bei konkreten Gesetzesvorhaben (vgl. ausführlich zu den Reformen unter Rot-Grün Egle et al. 2003; Egle/Zohlnhöfer 2007). Dies wiederum blieb nicht ohne Auswirkung auf das Antragsverhalten der christdemokratischen Opposition vor dem Bundesverfassungsgericht: Zwar brauchte die rot-grüne Bundesregierung einige Zeit, bis die ersten größeren Reformgesetze auf den Weg gebracht waren, nach dem Jahr 2001 erhoben CDU/CSU aber immerhin sieben Normenkontrollklagen innerhalb von drei Jahren gegen rot-grüne Reformgesetze (diese richteten sich gleich zweimal gegen Novellen des Hochschulrahmengesetzes, gegen das Zuwanderungsgesetz, das Lebenspartnerschaftsgesetz sowie Reformen im Renten- und Sozialrecht). Der Regierungswechsel 1998 gab also offenbar tatsächlich Anlass zu verstärktem Klageverhalten der „neuen Opposition“ aus CDU/CSU und FDP. Mit der Regierungsübernahme des „rot-grünen Projektes“ 1998 ist eine akzentuiertere Status-quo- Verschiebung festzustellen als unter der Vorgängerregierung, und zum Teil spiegelt sich dies in einer erhöhten Anzahl von Verfahren vor dem Verfassungsgericht wider (vgl. auch Kneip 2007a). Zählt man die drei während der rot-grünen Regierungszeit anhängig gewordenen Bund-Länder-Streitverfahren noch hinzu, verstärkt sich dieser Eindruck zusätzlich. Insbesondere die aus rot-grüner Sicht bedeutenden Reformprojekte wie das Zuwanderungsgesetz, die Veränderungen im Hochschulrahmengesetz (Juniorprofessur, Verbot von Studiengebühren), die Vereinbarungen zum Atomkonsens oder die Neuregelungen des Lebenspartnerschaftsgesetz (Gleichstellung gleichgeschlechtlicher Paare) wurden von CDU/CSU vor dem Bundesverfassungsgericht angegriffen. Es waren vor allem diese Neuregelungen, die sich am weitesten vom gesetzgeberischen Status quo der Regierungszeit Helmut Kohls unterschieden. Abbildung 5.23 macht noch einmal die Entwicklung oppositioneller Normenkontrollklagen gegen Bundesgesetze zwischen 1951 und 2003 deutlich und zeigt die moderate Klagehäufigkeit zur Zeit der sozialliberalen und der ersten christlichliberalen Bundesregierungen sowie die erhöhte Klagehäufigkeit nach 1990. Gesetzgeberische Status-quo-Verschiebungen bzw. das Ausmaß von Reformpolitiken können also erklären helfen, wann (im Gesetzgebungsverfahren überstimmte) Akteure den Weg nach Karlsruhe gehen. Allerdings zeigt die Analyse der drei Regierungswechsel 1969, 1982/83 und 1998, dass hierbei beachtet werden muss, inwieweit die durch die Reformpolitiken herbeigeführten Status-quo-Veränderungen mit den programmatischen Positionen und Zielen der handelnden Akteure übereinstimmen oder nicht. Die vergleichsweise reformfreudige Politik der sozialliberalen Koalition ist auch deshalb relativ selten in Karlsruhe angegriffen worden, weil ihre Reforminhalte von weiten Teilen der Unionsparteien geteilt werden konnten. Dies 266 lässt sich für viele Reformvorhaben der rot-grünen Bundesregierung nicht mehr behaupten – hier führte die deutliche parteipolitische Polarisierung zwischen Rot- Grün und Schwarz-Gelb häufiger dazu, dass Reformen durch das Bundesverfassungsgericht überprüft werden mussten. Die relativ niedrige Klageneigung während der schwarz-gelben Regierungszeit 1982 bis 1998 wiederum ist unter anderem darauf zurückzuführen, dass es zumindest bis 1990 offenbar nur wenig Anlass für die sozialdemokratische Opposition gab, Verfassungsklagen zu erheben. Abbildung 5.23: Oppositionelle abstrakte Normenkontrollklagen gegen Bundesgesetze nach Wahlperiode (1951-2005) 0 1 2 3 4 5 6 1 (1949- 1953) 2 (1953- 1957) 3 (1957- 1961) 4 (1961- 1965) 5 (1965- 1969) 6 (1969- 1972) 7 (1972- 1976) 8 (1976- 1980) 9 (1980- 1983) 10 (1983- 1987) 11 (1987- 1990) 12 (1990- 1994) 13 (1994- 1998) 14 (1998- 2002) 15 (2002- 2005) Wahlperiode An za hl Quelle: Entscheidungssammlung des Bundesverfassungsgerichts; eigene Auszählung Auf einen wichtigen institutionellen Faktor zur Erklärung des Antragsverhaltens oppositioneller Akteure, der auch mit dem Reformoutput einer Regierung zusammenhängen kann, ist bislang allerdings noch nicht eingegangen worden: Politische (oppositionelle) Akteure sind nur dann zum Gang nach Karlsruhe zur Verhinderung von unliebsamen Gesetzen gezwungen, wenn sie nicht schon im Gesetzgebungsprozess selbst Einfluss haben nehmen können. Mangelnde Reformpolitiken können also auch Ausdruck eines mit zahlreichen Vetopunkten ausgestatteten und auf eher konsensuale Entscheidungsfindung angelegten Regierungssystems sein. Ein solches Regierungssystem verhindert – unabhängig von einer möglicherweise vorhandenen Reformbereitschaft seitens der Regierung – bereits im Gesetzgebungsprozess allzu große Status-quo-Verschiebungen. Im bundesdeutschen Regierungssystem spielt insbesondere eine Rolle, ob oppositionelle Akteure über eigene Mehrheiten im Bundesrat bereits im Gesetzgebungsverfahren Politik mitgestalten und mitformulieren können. Ist dies der Fall, ist eine Klage vor dem Bundesverfassungsgericht für eine Vielzahl von Gesetzen obsolet. Abschließend muss daher der Blick auf mögliche 267 Vetopositionen und Vetokonstellationen gerichtet werden und danach gefragt werden, inwiefern die Mehrheitskonstellationen in Bundestag und Bundesrat ein weiterer erklärender Faktor für das Antragsverhalten oppositioneller Akteure vor dem Bundesverfassungsgericht sind. Vetokonstellationen (Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat) Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland erlegt den jeweils Regierenden größere Beschränkungen auf als die meisten anderen politischen Systeme westlicher Demokratien (Schmidt/Zohlnhöfer 2006: 11). Insbesondere das „Mit- und Gegeneinander von Parteienwettbewerb und Bundesstaat“ (ebd.) ist in der Vergangenheit immer wieder als ein wesentlicher Grund dafür angeführt worden, dass der Handlungsspielraum für politische Akteure (respektive Regierungen) im bundesdeutschen Regierungssystem deutlich eingeschränkt ist. Manfred G. Schmidt spricht gar von der Bundesrepublik als einem „Staat der Großen Koalition“ (Schmidt 2002), der die faktische Notwendigkeit zur Bildung von Koalitionsregierungen mit den Handlungslogiken eines föderalen institutionellen Systems paart und im Ergebnis Handlungsmöglichkeiten und -optionen eines regierenden Akteurs deutlich einschränkt. Mit Blick auf den Bundesrat werden für die Bundesrepublik institutionelle „Reformblockaden“ konstatiert, die sich aus den gegenläufigen Tendenzen der föderalen Strukturen („Verhandlungsdemokratie“) und des Parteienwettbewerbs („Konkurrenzdemokratie“) speisen (vgl. Lehmbruch 2000). Als ein zentraler „Akteur der Reformblockade“ und Symbol der bundesdeutschen „Politikverflechtung“ (Scharpf et al. 1976) zwischen Bund und Ländern wird der Bundesrat angesehen. Dieser kann Reformen vor allem dann blockieren, wenn die parteipolitischen Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat nicht übereinstimmen – wenn also die Opposition im Bundestag eine Mehrheit der Stimmen im Bundesrat kontrolliert. Der Bundesrat ist – in der Diktion George Tsebelis’ – ein institutioneller Vetospieler, der in durchaus beachtlicher Häufigkeit die Gesetzgebung des Bundes beeinflussen oder gar blockieren kann. Für die hier interessierenden Fragen ist diese föderale Vetokonstellation deshalb interessant, weil aus ihr auch auf das Antragsverhalten von Akteuren vor dem Bundesverfassungsgericht rückgeschlossen werden kann. Besitzen oppositionelle Akteure eine eigene Mehrheit im Bundesrat (bzw. verfügt die amtierende Bundesregierung dort über keine eigene Mehrheit), kann die Opposition bereits im Gesetzgebungsverfahren zumindest auf solche Gesetze Einfluss nehmen, für deren Verabschiedung die Zustimmung des Bundesrates erforderlich ist. Während die Verabschiedung bloßer Einspruchsgesetze durch den Bundesrat allenfalls verzögert werden kann,136 benöti- 136 Falls der Bundesrat allerdings ein Einspruchsgesetz mit Zweidritteln seiner Stimmen zurückweist, müsste das Gesetz auch mit Zweidritteln der Stimmen des Bundestages (und mindestens der Mehrheit seiner Mitglieder) bestätigt werden (Art. 77 Abs. 4 GG). In diesem Fall hätte der 268 gen Zustimmungsgesetze die Zustimmung der Mehrheit des Bundesrates und geben der Opposition damit unter Umständen Gestaltungsmacht an die Hand. Für das Klageverhalten der Opposition vor dem Bundesverfassungsgericht bedeutet dies, dass eine Klage dann unnötig wird, wenn über den Bundesrat bereits Einfluss auf die Gesetzesformulierung genommen werden konnte. Umgekehrt wird eine Verfassungsklage wahrscheinlicher, wenn eine Bundesregierung auch im Bundesrat über eine eigene Mehrheit verfügt und damit alle Gesetzesvorhaben mit eigener Mehrheit in beiden Kammern – und ohne Beteiligung der Opposition – durchsetzen kann. Hinsichtlich der Einspruchsgesetze ändert sich die Wahrscheinlichkeit einer oppositionellen Klage vor dem Bundesverfassungsgericht also nicht, da eine Bundesregierung diese in der Regel ohne Zustimmung des Bundesrates durchbringen kann. Die Klagewahrscheinlichkeit gegen Zustimmungsgesetze hingegen sollte mit den Mehrheitsverhältnissen im Bundesrat und den sich daraus ergebenden Vetomöglichkeiten der Opposition steigen oder sinken. Zwei Dinge sind also bezüglich des Bundesrates zu untersuchen: Einerseits die grundsätzliche Akteurskonstellation und die sich darin manifestierenden Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat, andererseits die Handlungsorientierungen der Opposition bezüglich ihres Klageverhaltens in Karlsruhe. Abbildung 5.24 zeigt zunächst den Anteil von Zustimmungs- und Einspruchsgesetzen zwischen 1949 und 2005. Lediglich zwischen 1949 und 1957 sowie während der 5. Wahlperiode (1965 bis 1969) sind weniger als die Hälfte aller Gesetze zustimmungspflichtig gewesen. In allen anderen Wahlperioden musste der Bundesrat mehr als der Hälfte aller Gesetzesvorhaben der jeweiligen Bundesregierung zustimmen. Der Bundesrat konnte also tatsächlich die meiste Zeit über auf einen nicht unerheblichen Teil der Gesetzgebung der jeweiligen Bundesregierung Einfluss nehmen. Insofern ist es gerechtfertigt, den Bundesrat als wichtigen und zentralen Spieler im Regierungssystem der Bundesrepublik zu begreifen. Der Einfluss des Bundesrates ist aber nicht zwangsläufig „oppositioneller Einfluss“ auf die Politik einer Bundesregierung. Hat diese auch im Bundesrat eine Mehrheit der Stimmen hinter sich, wird sie – nach Abstimmung mit den „eigenen“ Ländern – die meisten Gesetzesvorhaben ohne große Änderungen durchsetzen können. Auch in solchen Fällen bleibt der Bundesrat institutioneller Vetospieler (da er nach wie vor dem Gesetz formal zustimmen muss), er wird aber faktisch aufgrund der gleichen Mehrheitsverhältnisse in beiden parlamentarischen Kammern „absorbiert“ (Tsebelis 2002: 80). Besitzt die Regierung keine eigene Mehrheit im Bundesrat, wird sie entweder solche Länder durch inhaltliche Angebote auf ihre Seite ziehen müssen, in denen zumindest eine Regierungspartei nicht der Bundesregierung angehört („neutrale Länder“), oder sogar Kompromisse mit jenen Bundesländern schließen müssen, in denen ausschließlich oppositionelle Parteien regieren. Einspruch des Bundesrats unter Umständen doch faktische Vetofunktion – nämlich dann, wenn die Bundestagsmehrheit dieses Quorum nicht erreicht. Bislang ist es aber nicht vorgekommen, dass die Bundestagsopposition zugleich über eine eigene Zweidrittelmehrheit im Bundesrat verfügte (siehe dazu die Ausführungen weiter unten). 269 Abbildung 5.24: Anteile von Zustimmungs- und Einspruchsgesetzen (1949-2005) 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 1 (1949- 1953) 2 (1953- 1957) 3 (1957- 1961) 4 (1961- 1965) 5 (1965- 1969) 6 (1969- 1972) 7 (1972- 1976) 8 (1976- 1980) 9 (1980- 1983) 10 (1983- 1987) 11 (1987- 1990) 12 (1990- 1994) 13 (1994- 1998) 14 (1998- 2002) 15 (2002- 2005) Wahlperiode Anteil der Zustimmungsgesetze Anteil der Einspruchsgesetze Quelle: Schindler 1999; Schmidt/Zohlnhöfer 2006 Der vergleichsweise hohe Anteil von Zustimmungsgesetzen im Gesetzgebungsprozess der Bundesrepublik lässt vermuten, dass Bundesregierungen tatsächlich relativ häufig darauf angewiesen sind, Kompromisse mit der jeweiligen Bundesratsmehrheit zu schließen. Zwei Konstellationen müssen hier unterschieden werden: Zum einen kann der Bundesrat einem Gesetz die Zustimmung gänzlich verweigern („Blockade“). Lässt sich kein gesetzgeberischer Kompromiss zwischen Regierung und Oppositionsmehrheit im Bundesrat erzielen, scheitert das von der Bundesregierung eingebrachte Zustimmungsgesetz. Zum anderen kann die Bundesratsmehrheit über die Anrufung des Vermittlungsausschusses den Gesetzestext aber auch in ihrem Sinne beeinflussen. Erzielt der Vermittlungsausschuss eine tragfähige Einigung, kann das Gesetz in Kraft treten.137 Eine reine Blockade der Gesetzgebung findet vergleichsweise selten statt, wie Abbildung 5.25 zeigt. Der Anteil der nach Einspruch des Bundesrates nicht verkündeten Gesetze liegt im Durchschnitt aller Wahlperioden bei 1,5 % der vom Bundestag verabschiedeten Gesetze. Ausreißer nach oben stellen allerdings die 8. und die 15. Wahlperiode dar, in denen 3,1 bzw. 3,5 % der Gesetze nicht verkündet wurden. Ein Ausreißer nach unten ist in der 10. Wahlperiode zu finden: Zwischen 1983 und 1987 sind alle vom Bundestag verabschiedeten Gesetze auch in Kraft getreten. Die Behauptung, dass es sich bei dem Bundesrat um einen reinen „Blockadeakteur“ 137 Anders als bei Einspruchsgesetzen können bei Zustimmungsgesetzen auch Bundestag und Bundesregierung den Vermittlungsausschuss anrufen. In der Praxis ist es aber fast ausschließlich der Bundesrat, der den Vermittlungsausschuss aktiviert (vgl. Andersen/Woyke 2003: 659 ff.). 270 handelt, der übermäßig viele Gesetzesvorhaben einer Bundesregierung scheitern lässt, trifft also nicht zu; eine Totalblockade der Bundesgesetzgebung durch den Bundesrat hat es über weite Strecken der Geschichte der Bundesrepublik nicht gegeben (vgl. auch Thaysen 1985: 9). Anders sieht dies für die durch den Bundesrat erzwungenen Vermittlungsverfahren aus: Abbildung 5.25 zeigt, dass – fast analog zum Anteil nicht verkündeter Gesetze – die Anrufung des Vermittlungsausschusses deutlich über die Zeit variiert. Im Durchschnitt aller Wahlperioden wurden 13,3 % der vom Bundestag verabschiedeten Gesetze in den Vermittlungsausschuss von Bundestag und Bundesrat verwiesen. Bis 1972 wurde bei 8 bis 14 % aller vom Bundestag verabschiedeten Gesetze der Vermittlungsausschuss angerufen, zwischen 1972 und 1980 landeten sogar über 20 % der Gesetze im Vermittlungssausschuss. Während der 1980er Jahre spielte der Vermittlungsausschuss keine gewichtige Rolle im Gesetzgebungsprozess. Er wurde erst nach 1990 wieder ein wichtiger Ort der Entscheidungsfindung und avancierte in der letzten rot-grünen Legislaturperiode gar zu einer Art „Nebenparlament“, in dem jedes vierte vom Bundestag verabschiedete Gesetz verhandelt wurde. Die Varianzen in den Anrufungen des Vermittlungsausschusses erklären sich vor allem aus den Mehrheitsverhältnissen sowie der Stärke der Regierungs- und Oppositionsparteien im Bundesrat. Besitzt die Opposition eine absolute Stimmenmehrheit im Bundesrat, kann sie prinzipiell jedes Zustimmungsgesetz einer Regierung erst einmal stoppen und in den Vermittlungsausschuss überweisen; besitzt sie sogar eine Zweidrittelmehrheit im Bundesrat, kann sie – wie oben erwähnt – auch einfache Einspruchsgesetze verhindern, da in diesem Fall der Bundestag einen Einspruch des Bundesrates ebenfalls mit Zweidrittelmehrheit zurückweisen müsste. Die Abbildungen 5.26 und 5.27 zeigen die Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat zwischen 1949 und 2005, unterschieden nach dem Stimmanteil der Regierungsparteien und der Oppositionsparteien im Bundesrat.138 Das „Blockadepotential“ der Opposition kann nur dann voll zur Geltung gelangen, wenn die Oppositionsparteien über eine eigene Mehrheit im Bundesrat verfügen – wenn also jene Landesregierungen die Mehrheit der Stimmen kontrollieren, die parteipolitisch mit der Bundesregierung nicht identisch (und auch nicht teilidentisch) sind; nur dann können die „Oppositionsländer“ auch ohne Mithilfe der „neutralen Länder“ Gesetze in den Vermittlungsausschuss verweisen. Umgekehrt kann eine Bundesregierung ihre Gesetzesvorhaben dann relativ problemlos durchsetzen, wenn sie eine eigene Mehrheit im Bundesrat besitzt, ohne auf Stimmen aus den „neutralen Ländern“ zur Durchsetzung von Gesetzen angewiesen zu sein. 138 Abgebildet sind die Stimmanteile der Länderregierungen im Bundesrat, die sich aus den gleichen Parteien zusammensetzen wie die jeweilige Bundesregierung („identische Länderregierungen“, Abb. 5.26) bzw. der Länderregierungen, in denen keine der Regierungsparteien im Bund vertreten sind („nicht identische Länderregierungen“, Abb. 5.27). Länderregierungen, an denen nur eine der Regierungsparteien beteiligt ist („neutrale“ oder „teilidentische Länder“), sind hier nicht berücksichtigt. 271 Abbildung 5.25: Anteil nicht verkündeter Gesetze und Anrufungen des Vermittlungsausschusses (in Prozent der vom Bundestag verabschiedeten Gesetze, 1949-2005) 0 5 10 15 20 25 30 1 (1949- 53) 2 (1953- 57) 3 (1957- 61) 4 (1961- 65) 5 (1965- 69) 6 (1969- 72) 7 (1972- 76) 8 (1976- 80) 9 (1980- 83) 10 (1983- 87) 11 (1987- 90) 12 (1990- 94) 13 (1994- 98) 14 (1998- 2002) 15 (2002- 2005) Legislaturperiode An te il i n % Anteil der Anrufungen des Vermittlungsausschusses Anteil nicht verkündeter Gesetze Quelle: Schindler 1999; Schmidt/Zohlnhöfer 2006: 16; eigene Ergänzungen Wie Abbildung 5.26 zeigt, verfügten die im Bund regierenden Parteien zu verschiedenen Zeiten über eine eigene absolute Stimmenmehrheit im Bundesrat: für kurze Zeit im Mai und Juni 1955 (bevor die GB/BHE139 die Bundesregierung verließ) sowie zwischen November 1961 und September 1966 (CDU/CSU/FDP-Koalition); während der Zeit der ersten Großen Koalition (Dezember 1966 bis September 1969); für einen sehr langen Zeitabschnitt zwischen Oktober 1982 und Juni 1990 sowie kurz zwischen November 1990 und März 1991 (CDU/CSU/FDP-Koalition) und schließlich zu Beginn der ersten rot-grünen Legislaturperiode (November 1998 bis März 1999). Zu allen übrigen Zeiten verfügten Bundesregierungen über keine eigene Mehrheit im Bundesrat, waren also zur Durchsetzung von zustimmungspflichtigen Gesetzen zumindest auf einen Teil der Opposition angewiesen. Umgekehrt verfügten auch die Oppositionsparteien nur zu bestimmten Phasen über eine eigene Mehrheit im Bundesrat, wie Abbildung 5.27 verdeutlicht. So besaß die CDU/CSU-Opposition zwischen Juni 1972 und September 1982 über eine eigene absolute Mehrheit im Bundesrat, nur kurze Zeit unterbrochen zwischen März 1977 und Mai 1978. Die SPD-Opposition kontrollierte während des kurzen Zeitraums zwischen Juli und Oktober 1990 die Länderkammer, bevor ab Mai 2002 die Opposition aus CDU/CSU und FDP dort eine eigene Mehrheit hinter sich wusste. 139 Die Minister des Gesamtdeutschen Blocks/Bund der Heimatvertriebenen und Entrechteten (GB/BHE) traten im Juni 1955 aus der Partei aus. Sie blieben zwar Bundesminister, der GB/BHE war damit aber nicht mehr Teil der Regierungskoalition. 272 Abbildung 5.26: Stimmanteil der Regierungsparteien im Bundesrat (1949-2005) 0 5 10 15 20 25 30 35 40 Se p 49 10 /4 9- 11 /4 9 12 /4 9- 7/ 50 Au g 50 9/ 50 -1 1/ 50 12 /5 0- 5/ 51 6/ 51 -3 /5 2 4/ 52 -1 1/ 53 12 /5 3- 4/ 55 5/ 55 -6 /5 5 7/ 55 -2 /5 6 3/ 56 -1 2/ 56 1/ 57 -6 /5 8 7/ 58 -1 0/ 61 11 /6 1- 9/ 66 10 /6 6- 11 /6 6 12 /6 6- 9/ 69 10 /6 9- 6/ 70 7/ 70 -1 /7 6 2/ 76 -9 /8 2 10 /8 2- 3/ 85 4/ 85 -3 /8 7 4/ 87 -4 /8 8 5/ 88 -5 /9 0 Ju n 90 7/ 90 -9 /9 0 O kt 9 0 11 /9 0- 3/ 91 Ap r 9 1 5/ 91 -3 /9 2 4/ 92 -6 /9 4 7/ 94 -1 0/ 94 No v 94 12 /9 4- 5/ 96 6/ 96 -1 0/ 98 11 /9 8- 3/ 99 4/ 99 -8 /9 9 Se p 99 10 /9 9- 5/ 01 6/ 01 -9 /0 1 10 /0 1- 12 /0 1 1/ 02 -4 /0 2 5/ 02 -2 /0 3 3/ 03 -3 /0 5 4/ 05 -5 /0 5 6/ 05 -1 0/ 05 Zeitperiode St im m an za hl Regierungsstimmen Absolute Mehrheit Quellen: Schindler 1999; eigene Ergänzungen Abbildung 5.27: Stimmanteil der Oppositionsparteien im Bundesrat (1949-2005) 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 9/ 49 -1 /5 0 2/ 50 -7 /5 0 8/ 50 9/ 50 -1 2/ 50 1/ 51 -3 /5 2 4/ 52 -9 /5 3 10 /5 3- 11 /5 3 12 /5 3- 12 /5 4 1/ 55 -6 /5 5 7/ 55 -2 /5 6 3/ 56 -1 2/ 56 1/ 57 -1 1/ 57 12 /5 7- 6/ 58 7/ 58 -4 /5 9 5/ 59 -1 1/ 59 12 /5 9- 10 /6 1 11 /6 1- 3/ 66 4/ 66 -9 /6 6 10 /6 6- 11 /6 6 12 /6 6- 9/ 69 10 /6 9- 6/ 70 7/ 70 -4 /7 1 5/ 71 -5 /7 2 6/ 72 -1 /7 6 2/ 76 -1 2/ 76 1/ 77 -2 /7 7 3/ 77 -5 /7 8 6/ 78 -8 /8 2 Se p. 8 2 10 /8 2- 3/ 85 4/ 85 -3 /8 7 4/ 87 -7 /8 7 9/ 87 -4 /8 8 5/ 88 -5 /9 0 Ju n 90 7/ 90 -9 /9 0 O kt 9 0 11 /9 0- 12 /9 0 1/ 91 -3 /9 1 4/ 91 -5 /9 1 6/ 91 -1 1/ 91 12 /9 1- 6/ 94 7/ 94 -9 /9 4 10 /9 4- 12 /9 5 1/ 96 -1 0/ 98 11 /9 8- 3/ 99 4/ 99 -8 /9 9 Se p 99 10 /9 9- 9/ 01 10 /0 1- 4/ 02 5/ 02 -2 /0 3 3/ 03 -9 /0 4 10 /0 4- 5/ 05 6/ 05 -1 0/ 05 Zeitperiode St im m an za hl Oppositionsstimmen absolute Mehrheit Quellen: Schindler 1999; eigene Ergänzungen Betrachtet man beide Abbildungen zusammen, so fällt auf, dass insbesondere CDU/CSU über lange Zeitperioden hinweg den Bundesrat mit eigenen Mehrheiten dominierten: Als Oppositionsparteien zwischen 1972 und 1982 und anschließend als zentraler Regierungsakteur zwischen 1982 und 1990. Die SPD hingegen kontrollier- 273 te weder als Regierungs- noch als Oppositionsakteur den Bundesrat über längere Zeitperioden hinweg. Was folgt nun aus diesen Regierungs- und Oppositionskonstellationen für das Antragsverhalten der Akteure vor dem Bundesverfassungsgericht? Grundsätzlich müsste das Antragsverhalten der Opposition vor allem in den Zeitphasen eine Häufung aufweisen, in denen die jeweilige Bundesregierung auch über eine eigene Mehrheit im Bundesrat verfügte. Dann nämlich konnte die Regierung nicht nur Einspruchsgesetze gegen die Opposition durchsetzen, sondern ebenso Zustimmungsgesetze, für deren Verabschiedung sie unter anderen Umständen auf die Stimmen der Opposition angewiesen gewesen wäre. Anders gesagt: Oppositionelle Akteure sollten dann besonders häufig vor das Bundesverfassungsgericht gezogen sein, wenn sie Gesetzesvorhaben der Regierung im Bundesrat nicht haben stoppen können (oder zumindest im Vermittlungsverfahren auf sie Einfluss nehmen konnten). Wenn diese Annahme stimmt, müsste sich vor allem für die Zeit zwischen 1982 und 1990 eine erhöhte Klagehäufigkeit der Opposition nachweisen lassen, da sich nur während dieser Zeitperiode über einen längeren Zeitraum die gleichen Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat manifestiert hatten. Zeigt sich aber tatsächlich ein solcher Zusammenhang? Abbildung 5.28 zeigt, dass kein offenkundiger Zusammenhang zwischen der Stärke von Regierung und Opposition im Bundesrat und dem Klageverhalten gegen Gesetze der Bundesregierung zu bestehen scheint. Die Anzahl oppositioneller Normenkontrollklagen zwischen 1982 und 1990 ist überaus moderat, obwohl während dieser Phase die Regierung von Helmut Kohl sowohl im Bundestag als auch im Bundesrat über eine eigene Mehrheit verfügte, also ohne Mitwirkung der SPD- Opposition Gesetzesvorhaben durch beide Parlamentskammern bringen konnte. Gerade in dieser Zeit hätte die Opposition, mangels institutioneller Alternativen zur Verhinderung von Gesetzesvorhaben der Regierung, verstärkt gegen Gesetze der Regierung Kohl nach Karlsruhe ziehen müssen. Dies ist aber nicht geschehen. Zwischen 1961 und 1966, zur Regierungszeit Konrad Adenauers und Ludwig Erhards, sind insgesamt sogar nur zwei oppositionelle Normenkontrollklagen vom Bundesverfassungsgericht entschieden worden, obwohl auch hier die Bundesregierung in beiden Häusern des Parlaments über eine eigene Mehrheit verfügte. Dass umgekehrt auch aus der Stärke der Opposition im Bundesrat keine Schlüsse über ihr Klageverhalten vor dem Bundesverfassungsgericht gezogen werden können, zeigt ein nochmaliger Blick auf das Klageverhalten der Unionsparteien während der sozialliberalen Regierungszeit: Die CDU/CSU-Opposition klagte häufiger zwischen 1972 und 1978 gegen Gesetze der sozialliberalen Koalition, obwohl sie eine eigene Mehrheit im Bundesrat besaß, also zumindest die dort eingebrachten Zustimmungsgesetze verhindern konnte. Bei den vor dem Bundesverfassungsgericht verhandelten Gesetzen dieses Zeitraums sollte es sich also entweder um Einspruchsgesetze handeln, die der Bundestag mit eigener Mehrheit verabschieden konnte, oder aber die Klage in Karlsruhe sollte von einer oppositionellen Landesregierung geführt worden sein, die im Bundesrat – trotz „eigener“ parteipolitischer Mehrheit dort – 274 überstimmt worden ist. Tatsächlich betrafen acht der neun zwischen 1972 und 1982 von CDU/CSU eingebrachten Normenkontrollklagen solche Gesetze, die ohne Zustimmung des Bundesrates verabschiedet worden waren. Die neunte Normenkontrollklage dieses Zeitraums betraf ein Gesetz, das mit Zustimmung des Unionsdominierten Bundesrates verabschiedet worden war: hier klagte die Bayerische Staatsregierung gegen das mit Unionsstimmen verabschiedete Städtebauförderungsgesetz von 1971 (BVerfGE 39, 96).140 Abbildung 5.28: Zusammenhang zwischen oppositionellen Normenkontrollklagen und Regierungsmehrheiten im Bundesrat 0 1 2 3 4 1951 1954 1957 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 An za hl d er K la ge n 0 5 10 15 20 25 30 35 40 St im m en an za hl im B un de sr at Anzahl der oppositionellen Normenkontrollklagen (nach Jahr der Klageerhebung) Stimmen der Regierungsparteien im Bundesrat (Durchschnitt pro Jahr) Absolute Mehrheit Quelle: Schindler 1999; eigene Darstellung Die Vetokonstellation im Bundesrat ist also nur bedingt aussagekräftig für das Antragsverhalten oppositioneller Akteure, da Bundesregierungen bei oppositionellen Mehrheiten im Bundesrat in der Regel versuchen, „wichtige“ Gesetze nur als Einspruchsgesetze und nicht als Zustimmungsgesetze auszugestalten. Nicht selten landen dann gerade diese Einspruchgesetze – ohne Zustimmung des Bundesrates verabschiedet – doch vor dem Bundesverfassungsgericht, weil die bundespolitische Op- 140 Ein kleines „Kuriosum“ stellt in diesem Zusammenhang das Verfahren zum Grundlagenvertrag dar: Zwar hatte der Bundesrat eine Zustimmung zum – nicht zustimmungspflichtigen – Vertrag verweigert, auf die Anrufung des Vermittlungsausschusses aber verzichtet; dadurch erging kein formeller Einspruch des Bundesrates, und der Vertrag konnte in Kraft treten. Anders als in anderen Verfahren dieser Periode klagten auch nicht mehrere unionsgeführte Bundesländer gemeinsam gegen den Grundlagenvertrag, sondern – einmal mehr – die Bayerische Staatsregierung. 275 position gerade diese Deklaration der Gesetze als nicht zustimmungspflichtig vom Bundesverfassungsgericht überprüfen lässt. Dies lässt sich nicht nur anhand der zwischen 1972 und 1982 angegriffenen Gesetze zeigen, sondern auch an manchen der vom Bundesverfassungsgericht geprüften rot-grünen Reformgesetze nach dem Jahr 2001: Die rot-grüne Bundesregierung hatte beispielsweise bei der Reform des Hochschulrahmenrechts eine Zustimmungspflicht des Bundesrates unter anderem deshalb verneint (und die Reformgesetze entsprechend ausformuliert), weil sie im Unions-dominierten Bundesrat keine Mehrheit für ihr Reformvorhaben erwarten konnte (vgl. Henkes/Kneip 2003). Erwartungsgemäß klagten daraufhin einige CDU/CSU-regierte Bundesländer in Karlsruhe und erhielten im Ergebnis Recht (BVerfGE 111, 226 und 112, 226). Dies bedeutet jedoch nicht, dass sich damit ein klarer Zusammenhang zwischen der bloßen Anzahl verkündeter Einspruchsgesetze und dem Antragsverhalten der Opposition ergäbe, wie Abbildung 5.29 deutlich macht: Erstens steigt und fällt die Anzahl der oppositionellen Normenkontrollklagen nicht in dem Maß, wie die Anzahl verkündeter Gesetze zu- und abnimmt. Mit dieser Annahme kann weder die vergleichsweise niedrige Klagehäufigkeit während der 1970er Jahre erklärt werden (als vergleichsweise viele nicht zustimmungspflichtige Gesetze verkündet wurden) noch, dass die Klagehäufigkeit in der 9. Wahlperiode ebenso groß gewesen ist wie in der 1., 4., 10. oder 15. Wahlperiode (während derer die Anzahl nicht zustimmungspflichtiger Gesetze erheblich variierte). Zweitens – und das stellt ein generelles Problem dieses Samples von „nur“ 35 abstrakten Normenkontrollklagen der Opposition dar – reicht die Anzahl der Kontrollklagen insgesamt nicht aus, um daraus valide statistische Zusammenhänge ableiten zu können: Seit den 1970er Jahren schwankt die Anzahl der Normenkontrollklagen zwischen zwei und fünf Klagen pro Legislaturperiode – aussagekräftige Zusammenhänge lassen sich aus diesen niedrigen Verfahrenszahlen daher nur bedingt herauslesen. Ob oppositionelle Akteure vor dem Bundesverfassungsgericht gegen Gesetze einer Bundesregierung klagen oder nicht, hängt, so könnte man diesen Abschnitt resümieren, damit sehr viel stärker vom politischen Reformwillen einer bestimmten Bundesregierung ab (und damit von den Inhalten tatsächlich verabschiedeter Gesetzesreformen) als von den Vetomöglichkeiten der Opposition im Bundesrat. „Reformwillige“ Regierungen haben in der Vergangenheit immer versucht, im Zweifelsfall eine Zustimmungspflicht des Bundesrates zu umgehen oder den Bundesrat durch politische Angebote an unabhängige Länder zu neutralisieren. Setzt die Regierung ihre Reformen auf diese Art und Weise durch, entscheidet sich eher an der konkreten Politikmaterie (und der programmatisch-ideologischen Distanz zwischen Regierung und Opposition), ob das Gesetz vor dem Bundesverfassungsgericht angegriffen wird oder nicht – Vetomöglichkeiten der Opposition im Bundesrat spielen hierbei offenkundig eine nur geringe Rolle. Grundsätzlich richtig bleibt aber, dass oppositionelle Akteure nicht mehr gegen solche Gesetze klagen müssen, auf deren Formulierung sie schon im Gesetzgebungsverfahren – etwa über ihre dominierende Stellung im Bundesrat – Einfluss nehmen konnten. 276 Abbildung 5.29: Oppositionelle Normenkontrollklagen und Anzahl verkündeter Gesetze 0 1 2 3 4 5 6 1 (1949- 1953) 2 (1953- 1957) 3 (1957- 1961) 4 (1961- 1965) 5 (1965- 1969) 6 (1969- 1972) 7 (1972- 1976) 8 (1976- 1980) 9 (1980- 1983) 10 (1983- 1987) 11 (1987- 1990) 12 (1990- 1994) 13 (1994- 1998) 14 (1998- 2002) 15 (2002- 2005) Wahlperiode An za hl K la ge n 0 100 200 300 400 500 600 An za hl G es et ze Oppositionelle Normenkontrollklagen Verkündete Gesetze insgesamt Zustimmungspflichtige Gesetze Nichtzustimmungspflichtige Gesetze Quelle: Schindler 1999; eigene Darstellung Insgesamt hat die Diskussion in diesem Abschnitt gezeigt, dass die bundesdeutschen Parteiensystem- und Koalitionsstrukturen, die Status-quo-Veränderungen nach Regierungswechseln und die Vetokonstellationen des deutschen Regierungssystems nur dann das Antragsverhalten politischer Akteure vor dem Bundesverfassungsgericht erklären können, wenn sie in ihrem Zusammenspiel betrachtet werden. 5.5 Fazit: Institutionelle Stärke des Bundesverfassungsgerichts und Ursachen für seine Aktivierung Vor allem zwei Fragen sind im vorangegangenen Kapitel diskutiert worden: Erstens ist untersucht worden, welche institutionellen Kompetenzen und Mechanismen das Bundesverfassungsgericht zu einem zentralen Akteur im demokratischen Prozess der Bundesrepublik Deutschland machen und worin die formale Stärke des Bundesverfassungsgerichts gründet. Zweitens ist danach gefragt worden, welche institutionellen Mechanismen das Zusammenspiel zwischen politischen Akteuren, Bürgern und Gerichten auf der einen und Bundesverfassungsgericht auf der anderen Seite prägen und welche institutionellen Bedingungen das Bundesverfassungsgericht auch zu einem faktisch starken Gericht machen.

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References

Zusammenfassung

Verfassungsgerichte sind machtvolle Akteure und zentrale Mitspieler in fast allen liberalen Demokratien. Gleichwohl wird ihre Demokratiekompatibilität mitunter in Frage gestellt, wenn sie – demokratisch vergleichsweise schwach legitimiert – in demokratische Prozesse intervenieren.

Der vorliegende Band analysiert die spezifischen Funktionen, die Verfassungsgerichte für demokratische Regierungssysteme erbringen und argumentiert, dass Verfassungsgerichte nicht nur keine Gegenspieler demokratischer Politik sind, sondern dass sie für demokratisches Regieren schlichtweg konstitutiv sind. Anhand einer umfassenden Analyse der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts der letzten 55 Jahre wird empirisch belegt, dass das höchste deutsche Gericht in der Vergangenheit überaus demokratiefunktional agiert und damit wesentlich zur hohen Qualität der bundesdeutschen Demokratie beigetragen hat.

Sascha Kneip ist wissenschaftlicher Mitarbeiter der Abteilung Demokratieforschung des Wissenschaftszentrums Berlin für Sozialforschung (WZB).