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Sascha Kneip, Politische Akteure als Antragsteller: Abstrakte Normenkontrolle, Bund-Länder-Streit und Organklage in:

Sascha Kneip

Verfassungsgerichte als demokratische Akteure, page 212 - 232

Der Beitrag des Bundesverfassungsgerichts zur Qualität der bundesdeutschen Demokratie

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4062-1, ISBN online: 978-3-8452-1796-3 https://doi.org/10.5771/9783845217963

Series: Politik und Recht

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212 ger mit der Prüfung von Gesetzesnormen befasst wird. Weder tendieren Richter an untergeordneten Gerichten dazu, vermehrt das Bundesverfassungsgericht anzurufen, noch nutzt das Gericht selbst häufiger als früher dieses Verfahren, um Gesetze oder Verordnungen einer verfassungsrechtlichen Prüfung zu unterziehen. Dies bedeutet nicht, dass das Bundesverfassungsgericht nicht auch über die Richtervorlage in die Lage versetzt wird, seine formalen Kompetenzen auszuspielen, für die zunehmende Häufigkeit der Anrufung des Bundesverfassungsgerichts ist aber vor allem das Verfassungsbeschwerdeverfahren verantwortlich. 5.3.2 Politische Akteure als Antragsteller: Abstrakte Normenkontrolle, Bund- Länder-Streit und Organklage Für die drei „politischen“ Streitverfahren – abstrakte Normenkontrolle, Bund- Länder-Streit und Organklage – gelten andere Anreizlogiken als bei Verfassungsbeschwerden oder konkreten Normenkontrollverfahren. Anders als bei Bürgern und Gerichten kann bei politischen Akteuren davon ausgegangen werden, dass diese die Zugangsmöglichkeiten zum Bundesverfassungsgericht (auch) strategisch einsetzen. Geht es Bürgern in der Regel vor allem um die Klärung des eigenen Streitfalls und Gerichten um die Sicherung der Einheitlichkeit der Rechtsordnung, ist ein mögliches Klagemotiv politischer Akteure in dem Wunsch nach Fortsetzung politischer Auseinandersetzung mit rechtlichen Mitteln zu vermuten. Gerade für einen oppositionellen politischen Akteur liegt es nahe, den Weg der abstrakten Normenkontrolle dann zu beschreiten – vorausgesetzt, diese Möglichkeit steht ihm institutionell offen –, wenn drei Voraussetzungen erfüllt sind: erstens, wenn von einer parlamentarischen Mehrheit ein Gesetz verabschiedet worden ist, das dieser Akteur aus politischen oder rechtlichen Gründen ablehnt; zweitens, wenn er dieses Gesetz im normalen Gesetzgebungsprozess nicht verhindern kann, und drittens, wenn der Akteur eine hinreichend große Erfolgsaussicht für seinen Antrag vermuten kann.106 Mit Veränderungen dieser drei Bedingungen, so die nahe liegende Vermutung, sollte auch die Häufigkeit der Befassung des Bundesverfassungsgerichts mit diesen „politischen“ Streitverfahren variieren. Denkbar ist aber ebenso, dass die institutionell eröffneten Klagewege von politischen Akteuren nicht nur aus Gründen der politischen Auseinandersetzung beschritten werden, sondern dass auf diese Art und Weise tatsächliche Rechtsprobleme, etwa Kompetenzabgrenzungskonflikte zwischen Akteuren unterschiedlicher föderaler Ebenen, gelöst werden sollen. In diesem Abschnitt soll daher zunächst untersucht werden, welche typischen Konflikttypen in den „politischen“ Verfassungsstreitverfahren beobachtbar sind und wie häufig politische Akteure diesen Weg überhaupt beschreiten. Im nächsten Kapitel (5.4) wird dann näher 106 Prinzipiell ist auch denkbar, dass eine verfassungsrechtliche Klage aus rein expressiven Gründen erhoben wird, um den jeweiligen (Partei-)Anhängern die eigene Position deutlich vor Augen zu führen. Solche Fälle werden aber eher selten sein und sollen daher hier außer Betracht bleiben. 213 zu untersuchen sein, unter welchen Umständen dies geschieht und wie Varianzen in der Antragshäufigkeit zu erklären sind. Im abstrakten Normenkontrollverfahren, dem Bund-Länder-Streit und der Organklage sind die Antragsteller politische Akteure im engeren Sinne: Bundesregierung, Landesregierungen und ein Drittel der Mitglieder des Bundestags im Normenkontrollverfahren, Bundes- und Landesregierungen im Bund-Länder-Streit und „oberste Bundesorgane“ und ihre Untergliederungen im Organstreitverfahren. Anders als bei Bürgern und Gerichten ist es für diese Akteure plausibel anzunehmen, dass unterschiedliche Akteurskonstellationen, unterschiedliche Interaktionsformen sowie situative Faktoren unterschiedliche Anreize auf sie ausüben, von den genannten Verfahrensmöglichkeiten Gebrauch zu machen. Ob sich dies tatsächlich feststellen lässt, soll im Folgenden für die drei Verfahrensarten gesondert untersucht werden. Abstrakte Normenkontrolle In der Entscheidungssammlung des Bundesverfassungsgerichts107 finden sich (bis einschließlich Band 115 der Sammlung, der das Jahr 2005 abdeckt) 75 durch das Gericht entschiedene abstrakte Normenkontrollverfahren. Die Durchsicht dieser Verfahren bestätigt zunächst die nahe liegende Vermutung, dass sich insbesondere diese Verfahrensart für oppositionelle politische Akteure eignet, um politisch missliebige Verordnungen und Gesetze überprüfen zu lassen (so auch schon Stüwe 2001). Vor allem oppositionelle Landesregierungen nehmen diesen Weg der Überprüfung von Bundesrecht wahr, zuweilen begleitet von Bundestagsabgeordneten der gleichen politischen Partei: In den 75 hier untersuchten Fällen waren in 56 Fällen eine oder mehrere Landesregierungen Initiatoren eines abstrakten Normenkontrollverfahrens. Anders gesagt: Landesregierungen sind in etwa 74 % aller abstrakten Normenkontrollverfahren Initiatoren dieser Verfahren (vgl. auch Stüwe 2001: 181, der für die Jahre 1951-1995 zu dem gleichen Ergebnis gelangt). Die Bundesregierung war in nur 5 Fällen Initiator, aus der Mitte des Bundestages wurde in 12 Fällen eine abstrakte Normenkontrolle beantragt oder mitbeantragt. Es lässt sich also durchaus behaupten, dass die abstrakte Normenkontrolle eine „Domäne“ der Landesregierungen darstellt. Und wie schon Klaus Stüwe für die Zeit bis 1995 nachgewiesen hat (ebd.: 296), gilt auch für den hier untersuchten erweiterten Zeitraum bis 2005, dass die überwiegende Mehrzahl der Anträge von der bundespolitischen Opposition nahe stehenden Landesregierungen eingereicht worden ist. Hinsichtlich der Erfolgsaussichten der Klagen ist das Ergebnis ausgewogen: In 25 Fällen ist eine zu prüfende Norm als vereinbar mit dem Grundgesetz, in weiteren 25 Fällen für nicht vereinbar und/oder nichtig erklärt worden. In 16 entschiedenen ab- 107 Die folgende empirische Auswertung des Agierens des Bundesverfassungsgerichts in diesem und dem nächsten Kapitel bezieht sich immer auf die in der amtlichen Entscheidungssammlung des Bundesverfassungsgerichts gesammelten und veröffentlichten Entscheidungen. 214 strakten Normenkontrollverfahren ist die zu prüfende Norm als zum Teil vereinbar, zum Teil unvereinbar beurteilt worden.108 Zwar wirkt das abstrakte Normenkontrollverfahren also als Anreiz für oppositionelle Akteure, eine missliebige Gesetzesnorm in Karlsruhe überprüfen zu lassen, die Erfolgsaussichten vor dem Bundesverfassungsgericht erweisen sich aber als allenfalls durchwachsen. Damit lässt sich nicht behaupten, dass oppositionelle Akteure über diesen Verfahrensweg in einer Mehrzahl der Fälle nachträglich zum Vetoakteur würden. Ebenso wenig wird das Bundesverfassungsgericht über dieses Verfahren selbst zu einem herausgehobenen „Gegenspieler“ des (Bundes-)Gesetzgebers. Allerdings ist zu beachten, dass immerhin in einem Drittel der Fälle ein abstraktes Normenkontrollverfahren zu einer Annullierung einer Norm führte und in einer Mehrzahl der Fälle (55 %) eine Norm zumindest teilweise durch das Gericht beanstandet worden ist. Das abstrakte Normenkontrollverfahren ist damit keine „tödliche Waffe“ in der politischen (und rechtlichen) Auseinandersetzung, sie ist aus Sicht der politischen Akteure aber doch scharf genug, um den politischen Wettbewerber empfindlich zu treffen. Dies zeigt schon ein kurzer Blick auf die Materien, die im Zuge abstrakter Normenkontrollen entschieden worden sind, beispielsweise die beiden Urteile zum Schwangerschaftsabbruch (BVerfGE 39, 1 und 88, 203), das Urteil zum Grundlagenvertrag (BVerfGE 36, 1, das zwar den Vertrag bestätigte, ihn aber zugleich in verfassungskonformer Auslegung präzisierte), gewichtige Urteile zum Länderfinanzausgleich (BVerfGE 72, 330 und 86, 148) oder auch die in jüngster Zeit ergangenen Urteile zur Reform des Hochschulrechts (BVerfGE 111, 226 und 112, 226). Mit einer „Erfolgschance“ von 50 % ist das abstrakte Normenkontrollverfahren aus Sicht oppositioneller politischer Akteure damit zwiespältig: Die Erfolgswahrscheinlichkeit ist in der Vergangenheit nicht groß genug gewesen, um zu einem leichtfertigen Gang nach Karlsruhe zu motivieren. Die Wahrscheinlichkeit eines Sieges in Karlsruhe ist aber andererseits auch nicht so gering, dass rationale Akteure nicht von dieser institutionell ermöglichten Chance Gebrauch machen würden, um eine politisch missliebige Norm doch noch zu verhindern. Abbildung 5.10 zeigt die Entwicklung aller abstrakten Normenkontrollklagen (also sowohl solcher, die gegen Bundesgesetze gerichtet waren, als auch solcher, die gegen Landesnormen angestrengt wurden) nach dem Jahr der Klageerhebung seit 1951.109 Wie ersichtlich wird, ist durchaus eine Varianz in der Klageerhebung abstrakter Normenkontrollen festzustellen. Grob lässt sich von einer „U-förmigen“ Antragshäufigkeit sprechen, mit vergleichsweise vielen Verfahren bis Mitte der 1960er Jahre und nach 1988, aber relativ moderater Klagehäufigkeit in den Jahren dazwi- 108 In den fehlenden neun Verfahren sind die Anträge entweder für unzulässig erklärt worden oder sie wurden verworfen bzw. das Verfahren eingestellt. 109 Für die Jahre 2004 und 2005 sind bis Band 115 der Entscheidungssammlung keine weiteren abstrakten Normenkontrollklagen vermerkt. Es ist nicht ausgeschlossen, dass in diesen Jahren weitere Klagen erhoben, bislang aber noch entschieden (bzw. in der Entscheidungssammlung dokumentiert) wurden. Die gleiche Einschränkung gilt auch für die anderen Abbildungen dieses Abschnitts. 215 schen. In den ersten Jahren nach der Arbeitsaufnahme des Bundesverfassungsgerichts scheinen die relevanten politischen Akteure diese erste Phase dazu genutzt zu haben, die Reaktionen des Bundesverfassungsgerichts auf Normenkontrollklagen und ihren Erfolg zu „testen“. Vor allem in den Anfangsjahren ist häufiger von den Klagemöglichkeiten Gebrauch gemacht worden, bevor die Klageneigung nach einer Reihe abschlägig beschiedener Anträge merklich nachließ (vgl. hierzu auch die Verteilung in den beiden anderen Verfahrensarten weiter unten). Die abstrakten Normenkontrollklagen nehmen bis Ende der 1960er Jahre ab und bewegen sich bis Ende der 1980er Jahre auf niedrigerem Niveau als zuvor. Ab 1990 nimmt die Anzahl der pro Jahr erhobenen abstrakten Normenkontrollklagen gegen Bundes- und Landesgesetze wieder deutlich zu. Abbildung 5.10: Entwicklung der abstrakten Normenkontrollverfahren gegen Bundes- und Landesgesetze (1951-2005; nach Jahr der Klageerhebung) 0 1 2 3 4 5 6 1951 1954 1957 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 A nz ah l Quelle: Entscheidungssammlung des Bundesverfassungsgerichts; eigene Auswertung Betrachtet man ausschließlich die gegen Bundesgesetze erhobenen Normenkontrollklagen, zeigt sich eine ähnliche, wenngleich weniger eindeutige Entwicklung (vgl. Abbildung 5.11). Auch hier zeigt sich für die Zeit der 1970er Jahre eine – bei insgesamt niedrigen Verfahrenszahlen – etwas moderatere Klagehäufigkeit, für den übrigen Zeitraum lässt sich aber nur eine sehr leichte Erhöhung der Häufigkeit feststellen. Die Klagen vor dem Bundesverfassungsgericht gegen Bundesgesetze pendeln bis Ende der 1990er Jahre zwischen keiner und zwei Klagen pro Jahr. Ein Anstieg der Klagehäufigkeit lässt sich erst wieder in den Jahren 2001, 2002 und 2003 feststellen, als innerhalb von drei Jahren sieben Normenkontrollklagen gegen (rot-grüne) Bundesnormen in Karlsruhe erhoben wurden. Etwas eindeutiger wird dieses Bild aber, wenn man die statistische Klagehäufigkeit gegen Bundes- und Landesnormen nicht pro Jahr betrachtet, sondern differen- 216 ziert nach der im Bund regierenden Koalitionskonstellation. Tut man dies, bestätigt sich die oben angesprochene U-förmige Verteilung. Zur Zeit der ersten CDUgeführten Bundesregierungen (1951-1965) sind im Durchschnitt 1,6 abstrakte Normenkontrollklagen pro Jahr erhoben worden. Diese Häufigkeit sinkt während der ersten großen Koalition auf 0,5 Klagen pro Jahr und bleibt auch für die Zeit der sozialliberalen Koalition niedrig (0,92 Klagen pro Jahr). Nach 1983 und dem Regierungswechsel zur christlich-liberalen Regierungskoalition steigt die Klagehäufigkeit wieder auf 1,6 Klagen pro Jahr und bleibt auch nach 1998 unter Rot-Grün auf diesem Niveau. Noch deutlicher wird diese Bild, wenn nur die gegen Bundesgesetze erhobenen abstrakten Normenkontrollklagen betrachtet werden: Bis 1965 werden 1,1 Klagen pro Jahr erhoben, zwischen 1966 und 1969 0,5 Klagen, zwischen 1970 und 1982 0,77 abstrakte Normenkontrollklagen pro Jahr. Nach 1983 steigt dieser Wert statistisch auf eine Klage pro Jahr und erfährt nochmals eine deutliche Steigerung nach 1998: Gegen die rot-grüne Bundesregierung werden sogar 1,4 Klagen pro Jahr erhoben. Auch wenn diese Zahlen statistisch nicht übermäßig signifikant sind, bestätigen sie doch tendenziell das Bild relativ hoher Klagehäufigkeit bis Mitte der 1960er Jahre, eines Rückgangs der Klagen in den 1970er Jahren und einer Zunahme der Klagen nach 1983 bzw. nach 1998. Abbildung 5.11: Entwicklung abstrakter Normenkontrollklagen gegen Bundesgesetze (1951-2005; nach Jahr der Klageerhebung) 0 1 2 3 4 1951 1954 1957 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 A nz ah l Quelle: Entscheidungssammlung des Bundesverfassungsgerichts; eigene Auswertung Während bei Verfassungsbeschwerden eine fast lineare Zunahme über die Zeit festgestellt werden konnte, ist dies bei abstrakten Normenkontrollen (wie auch bei den oben diskutierten konkreten Normenkontrollen) also nicht der Fall. Dies zeigt zum einen, dass die von Rainer Wahl (Wahl 2001b) behauptete automatische „Nachfrageinduzierung“ für die „politischen Verfahren“ nicht gilt. Zum anderen stützt dieser Befund die Vermutung, dass die Varianzen in der Verfahrenshäufigkeit mit anderen Faktoren als einem institutionellen Lerneffekt erklärt und daher einer gesonderten 217 Betrachtung unterzogen werden müssen (was im anschließenden Kapitel 5.4 geschehen soll). Wird das abstrakte Normenkontrollverfahren nun ausschließlich zur politischen Auseinandersetzung zwischen parteipolitischen Wettbewerbern genutzt oder dient es auch zur Klärung „objektiver“ rechtlicher Probleme? Eine Durchsicht der zwischen 1951 und 2005 erhobenen abstrakten Normenkontrollklagen bietet ein durchaus differenziertes Bild: Zur Zeit der ersten CDU/CSUdominierten Bundeskabinette zwischen 1949 (resp. 1951, als das Bundesverfassungsgericht seine Arbeit aufnahm) und 1966 sind insgesamt 25 abstrakte Normenkontrollen veranlasst worden, davon 16 gegen Bundesnormen. Diese 16 zwischen 1951 und 1966 gegen den Bund gerichteten abstrakten Normenkontrollklagen haben sich hinsichtlich der Antragsteller und des Streitgegenstands zum Teil erheblich voneinander unterschieden: Zwei der Klagen sind von SPD-Parlamentariern erhoben worden, 14 Klagen von Landesregierungen. Vier dieser 14 Klagen wurden von „gemischten“ Ländern (also CDU- und SPD-regierten) eingebracht und stellen im Kern eher Bund- Länder-Konflikte dar, die im Mantel des Normenkontrollverfahrens ausgetragen wurden. Das gleiche gilt für die Fälle, in denen Regierungen gleicher politischer Couleur Verfahrensgegner in Karlsruhe waren (dies trifft auf vier Fälle zu, von denen einer allerdings mit dem Ziel der Bestätigung des fraglichen Gesetzes vor das Bundesverfassungsgericht getragen wurde; die CSU ließ ein Gesetz aus der Regierungszeit Konrad Adenauers überprüfen, das den Ersterwerb von Gesellschaftsrechten an Kapitalgesellschaften regelte (BVerfGE 24, 174); vgl. auch Stüwe 1997: 189). Lediglich die übrigen sechs Fälle stellen klassische Oppositionsklagen dar und betreffen Klagen der SPD-Opposition, die über ihre jeweiligen Landesregierungen initiiert wurden. Auffällig für diese erste Phase der Bundesrepublik ist also, dass das Normenkontrollverfahren relativ häufig zur Austragung „echter“ Bund-Länder-Konflikte genutzt wurde. Nicht selten ging es in den Verfahren weniger um parteipolitisch motivierte Klagen als vielmehr um tatsächliche Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Ländern. Insgesamt zeigt sich für diesen Zeitraum, dass sowohl die Antragsteller als auch die Motive der Anträge stark variieren: Weder erscheint das Normenkontrollverfahren inhaltlich als reines „Kampfmittel“ der Opposition, noch sind die Antragsteller in allen Verfahren eindeutig einer parteipolitischen Konstellation zuzuordnen. Zur Zeit der ersten Großen Koalition zwischen 1966 und 1969 sind nur zwei abstrakte Normenkontrollklagen in Karlsruhe anhängig geworden, beide eingebracht vom SPD-regierten Hessen. Die erste – gescheiterte – Klage richtete sich gegen das so genannte „G-10-Gesetz“, das Beschränkungen des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses im Grundgesetz verankerte (BverfGE 30, 001). Erfolgreicher war hingegen der Antrag Hessens, die vom Bund eingeführte Umsatzsteuerpflicht für Rundfunkanstalten für verfassungswidrig zu erklären (BVerfGE 31, 314). Beide Verfahren zeigen, dass auch in Zeiten Großer Koalitionen abstrakte Normenkontrollklagen nicht ausgeschlossen sind; ihre geringe Anzahl zeigt aber zugleich, dass sie nicht die Regel sind. Während der sozialliberalen Koalition von 1969-1982 wurden insgesamt nur 12 abstrakte Normenkontrollverfahren durch das Bundesverfassungsgericht entschie- 218 den, davon zehn gegen Bundesgesetze. In den beiden nicht gegen den Bund gerichteten Anträgen klagte die SPD-geführte Bundesregierung gegen das ebenfalls SPDregierte Hessen: Im ersten Fall wollte die Bundesregierung das hessische Gesetz über die Amtsbezüge von Richtern annullieren lassen (BVerfGE 32, 199), im zweiten Fall ging sie gegen das erste hessische Besoldungsanpassungsgesetz vor (BVerfGE 34, 9). Gegenstand beider Verfahren war wiederum keine politischinhaltliche Auseinandersetzung, sondern die Auslegung der Art. 74 und 75 GG (konkurrierende Gesetzgebung, Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes). Von den 10 gegen Bundesgesetze gerichteten Anträgen betrafen drei Anträge eher Bund-Länder-Kompetenz- als politisch-inhaltliche Streitigkeiten. Im ersten Fall klagte die Bayerische Staatsregierung (im Ergebnis erfolglos) gegen den Einsatz von Finanzmitteln des Bundes zur Förderung des Städtebaus (BVerfGE 39, 96). Im zweiten Streitfall klagte (einmal mehr) das SPD-regierte Hessen ebenso erfolglos gegen die eigene Bundesregierung, die im Hochschulrahmengesetz Zulassungsregeln für das Numerus-clausus-Verfahren erlassen hatte. Der dritte Fall betraf die Gesetzgebungsbefugnis für das Strafhaftungsgesetz (BVerfGE 61, 149). Die übrigen sieben Verfahren dieses Zeitraums lassen sich hingegen als klassische „Oppositionsklagen“ kennzeichnen: In zwei Fällen ging der Normenkontrollantrag von CDU/CSU-Abgeordneten des Bundestages aus, in beiden Fällen mit erheblichen politischen Folgen: Im ersten Fall klagten 193 CDU/CSU-Abgeordnete erfolgreich gegen die Reform des Abtreibungsrechts (BVerfGE 39, 1), im zweiten klagten die Parlamentarier zusammen mit den Unions-geführten Landesregierungen Bayern, Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz gegen die Reform der Kriegsdienstverweigerung (BVerfGE 48, 127). Bei beiden Verfahren handelt es sich um sehr deutliche Beispiele von Fällen, in denen ein weit reichendes Reformvorhaben einer Bundesregierung über den Weg der abstrakten Normenkontrolle gestoppt werden konnte. Mit den im Großen und Ganzen erfolgreichen Klagen gelang es der Union, die parlamentarisch zunächst erfolgreichen Reformen der sozialliberalen Regierung nachträglich doch noch zu verhindern. Politisch ähnlich aufgeladen war das Verfahren um den Grundlagenvertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der DDR, dessen Prüfung allerdings nicht von einer Bundestagsfraktion, sondern der Bayerischen Staatsregierung veranlasst wurde (BVerfGE 36, 1). Weitere Klagen der CDU/CSU betrafen Reformgesetze zur Rentenversicherung (BVerfGE 37, 363), zur Ausbildungsplatzförderung (BVerfGE 55, 274), zur steuerlichen Abzugsfähigkeit von Spenden an politische Parteien (BVerfGE 52, 063) und schließlich das letzte Haushaltsgesetz der sozialliberalen Koalition von 1982 (BVerfGE 79, 311). Die in dieser Phase ergangenen Urteile bestätigen die Vermutung, dass das abstrakte Normenkontrollverfahren tatsächlich Anreize zur parteipolitischen Instrumentalisierung durch oppositionelle Landesregierungen (und oppositionelle Bundestagsabgeordnete und Fraktionen) bieten kann und bietet. Im Vergleich zum Zeitraum vor 1970 treten „echte“ Bund-Länder-Kompetenzkonflikte hinter politisch-inhaltliche Auseinandersetzungen zurück. Dennoch zeigt sich auch hier, dass über das abstrakte 219 Normenkontrollverfahren auch legitime Klärungen strittiger Rechtsfragen von Seiten der Bundesregierung und der Länder angestoßen wurden, die zum Teil auch gegen Entscheidungen einer politisch gleich „gefärbten“ Bundes- oder Landesregierung erfolgten. Dass das abstrakte Normenkontrollverfahren ein Königsweg zur Verhinderung politisch missliebiger Gesetzesnormen sein kann, zeichnet sich in dieser Phase aber bereits ab. Die politisch-inhaltliche Auseinandersetzung zwischen konkurrierenden politischen Akteuren stellt offensichtlich ein Kernmotiv zur Beschreitung dieses Klageweges dar, es ist aber nicht das einzige. Die Tendenz, das Normenkontrollverfahren vermehrt zur Verlängerung politischer Auseinandersetzungen zu nutzen, verstärkte sich mit dem Regierungswechsel 1982/83. In der Zeit der christlich-liberalen Bundesregierung wurden 26 Normenkontrollverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht verhandelt, 16 davon betrafen Bundesnormen. Auffällig ist in dieser Phase zunächst eine häufigere Klageerhebung aus den Reihen der Bundestagsabgeordneten gegen Landesgesetze: 1984 klagte die SPD- Fraktion im Bundestag erfolgreich gegen das niedersächsische Rundfunkgesetz, 1985 dann die CDU/CSU-Fraktion (weniger erfolgreich) gegen das Rundfunkgesetz Nordrhein-Westfalens (das 1991 dann aber auf Antrag der Bundesregierung zum Teil als verfassungswidrig erklärt worden ist). 1989 wiederum gelang es der CDU/CSU- Fraktion, sowohl das Kommunalwahlrecht von Schleswig-Holstein als auch das von Hamburg vor dem Bundesverfassungsgericht zu kippen, die beide ein kommunales Wahlrecht für Ausländer vorsahen. Zudem klagte die Unionsfraktion erfolgreich gegen das Personalrätegesetz Schleswig-Holsteins. Weder davor noch danach ist aus der Mitte des Bundestages gegen Landesgesetze Verfassungsklage erhoben worden. Sieben in dieser Periode erhobene Klagen entsprechen nicht dem üblichen Muster der abstrakten Normenkontrolle als „Oppositionsklage“: In einem Fall klagten „gemischte“ Länder gegen Finanzausgleichsgesetze aus der Zeit der ersten Großen Koalition und in drei Verfahren wollten sich SPD-Landesregierungen die Vereinbarkeit von Landesgesetzen mit dem Grundgesetz bestätigen lassen. In einem weiteren Verfahren klagten diverse SPD- und CDU-regierte Länder sowohl für als auch gegen Regelungen des Länderfinanzausgleichs (die Konfliktlinien verliefen hier nicht zwischen den an den Regierungen beteiligten Parteien, sondern zwischen Nettozahlerund Nettoempfängerländern). Zudem gingen einzelne CDU/CSU-Abgeordnete zusammen mit der Bayerischen Staatsregierung gegen die überparteilich verabschiedete Neuregelung der Strafbarkeit von Schwangerschaftsabbrüchen vor. In den übrigen 14 Normenkontrollverfahren dieser Phase lagen mehr oder weniger eindeutige „Oppositionskonstellationen“ vor. Auch hier spielten zwar zum Teil Kompetenzabgrenzungen zwischen Bund und Ländern eine Rolle (etwa im Verfahren zum Flaggenrechtsgesetz (BVerfGE 92, 26) oder im Fall „Südumfahrung Stendal“ (BVerfGE 95, 1), in dem die Verfassungsmäßigkeit eines Investitionsgesetzes des Bundes in Frage gestellt wurde), im Kern handelte es sich bei diesen Verfahren aber tatsächlich um politisch-inhaltliche Konflikte zwischen politischen Wettbewerbern. Zu solchen ist die Klage gegen die Neuregelung der Kriegsdienstverweigerung (BVerfGE 69, 1) ebenso zu zählen wie die Klagen der SPD gegen das Arbeitsförde- 220 rungsgesetz (BVerfGE 92, 365), das Außenwirtschaftsgesetz (BVerfGE 110, 33) oder der Streit um die Verfassungsmäßigkeit von Überhangmandaten (BVerfGE 95, 335). Charakteristisch für die Phase der Regierungszeit Helmut Kohls ist – neben der generellen Zunahme von Normenkontrollklagen – also zum einen eine Diversifizierung der Antragsteller und der Antragsgegenstände: Bundestagsabgeordnete (bzw. deren Fraktionen) klagen gegen landesrechtliche Regelungen, und „reiche“ Bundesländer klagen gegen „ärmere“ Bundesländer gleicher politischer Couleur. Zum anderen fällt aber auf, dass auch in dieser Phase eine Reihe von Klagen nicht nur der politisch-inhaltlichen Auseinandersetzung dient, sondern ebenso der Abgrenzung von Kompetenzen und Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern. Die (erneute) Klage gegen die Neuregelung des Schwangerschaftsabbruchs im Jahr 1992 stellt insofern einen Sonderfall dar, als hier im Bundestag eine parteiübergreifende Lösung gefunden worden war, die – obwohl von Mitgliedern aller Fraktionen getragen – dennoch von Seiten der Unionsparteien angegriffen wurde. Bei näherer Betrachtung der Regierungszeit Helmut Kohls fällt überdies auf, dass sich die antragstellenden Landesregierungen stärker als vor 1983 der jeweiligen Opposition im Bundestag zuordnen lassen. Es sind jetzt vor allem die SPDgeführten Landesregierungen, die abstrakte Normenkontrollverfahren anstrengen. Diese „oppositionelle Konfliktstellung“ tritt nach 1983 sehr viel deutlicher zu Tage als in den Jahren und Jahrzehnten zuvor. Mit dem Regierungswechsel 1998 zu Rot-Grün setzte sich dieser Trend fort. Die acht bis zum Jahr 2005 durch das Bundesverfassungsgericht entschiedenen abstrakten Normenkontrollklagen hatten in einem Fall eine landesinterne Prüfung zum Gegenstand (die hessische CDU-Landesregierung ließ die Wahlprüfungsregelungen zum hessischen Landtag überprüfen), die übrigen sieben Klagen betrafen ausschließlich Reformgesetze der rot-grünen Bundesregierung unter Gerhard Schröder. Zu den Klagegegenständen gehörten so zentrale Reformgesetze wie die zum Zuwanderungsrecht, der Gleichstellung homosexueller Partnerschaften („Lebenspartnerschaftsgesetz“) oder zum Hochschulrahmenrecht (Verbot von Studiengebühren, Einführung der Juniorprofessur). Daneben klagten die Unionsparteien (bzw. ihre Landesregierungen) auch gegen das Altenpflegegesetz, gegen Neuregelungen zum Risikostrukturausgleich der gesetzlichen Krankenkassen und gegen das so genannte Beitragssicherungsgesetz. Zumindest die Klage gegen das Altenpflegegesetz, und begrenzt auch jene gegen das Beitragssicherungsgesetz, lässt sich aber auch als Bund-Länder-Streitverfahren verstehen, da hier (auch) Kompetenzabgrenzungen zwischen Bund und Ländern Gegenstand der Klage waren. Auch für die rot-grüne Regierungszeit bestätigt sich das schon oben beschriebene Bild: Zum einen bleibt auch nach 1998 die Häufigkeit der Klagen auf hohem Niveau, die Klagen gegen Bundesgesetze erreichen sogar einen (statistischen) Höchststand (vgl. auch Kneip 2007a). Zum anderen zeigt sich inhaltlich, dass die Klagen zum Teil eher der Weiterführung politischer Auseinandersetzungen dienen, zum Teil aber ebenso der Kompetenzklärung zwischen Bundes- und Landeszuständigkeiten. Besonders 221 aber die rot-grünen Reformgesetze zum Zuwanderungsrecht, der Gleichstellung homosexueller Partnerschaften und die anvisierten Veränderungen des Hochschulrechts waren im Kern politisch-inhaltlich motiviert. Sie hatten den Kohlschen CDU/CSU- Status quo so weit verschoben, dass es für die Unionsparteien nahe lag, unter den gegebenen institutionellen Möglichkeiten mit Hilfe von Normenkontrollklagen das politisch unerwünschte Ergebnis mit Hilfe Karlsruhes wieder rückgängig zu machen.110 Eine besondere Situation ergibt sich durch die Bildung der (zweiten) Großen Koalition im Jahr 2005: Die Akteurskonstellation hat sich hierdurch insofern verändert, als einerseits die Fraktionen von CDU/CSU und SPD nicht gegen Gesetze der eigenen Koalition klagen werden, andererseits die Opposition aus FDP, Grünen und Linkspartei aber nicht genug Abgeordnete stellt, um einen Normenkontrollantrag in Karlsruhe einzureichen. Da an allen Landesregierungen mindestens eine der im Bund regierenden Parteien beteiligt ist, ist zu Zeiten Großer Koalitionen auch nicht damit zu rechnen, dass von dieser Seite Normenkontrollanträge gegen Gesetze der Großen Koalition erfolgen – oder allenfalls solche, die im Kern einen Bund-Länder- Streit zum Gegenstand haben. Die Veränderung der politischen Koalitionskonstellation bewirkt damit eine deutliche Veränderung der Anreizstrukturen, die auf die relevanten politischen Akteure wirken: Der gleiche institutionelle Anreiz (abstraktes Normenkontrollverfahren) wirkt unter der veränderten Akteurskonstellation (Große Koalition) anders auf die Akteure – mit dem Ergebnis, dass keine Normenkontrollklagen erhoben werden (vgl. hierzu ausführlich Kapitel 5.4). Empirisch ist daher zu erwarten, dass während Großer Koalitionen keine (oder nur wenige) abstrakte Normenkontrollanträge in Karlsruhe eingehen; Klagen gegen Gesetze Großer Koalitionen werden höchstens nach Ende einer solchen Regierung erfolgen. Normativ ist durchaus problematisch, dass die Opposition zu Zeiten einer Großen Koalition dieses Kontrollinstrumentes verlustig geht. Insofern scheint erwägenswert, das 1/3-Quorum, das zur Einleitung des Verfahrens aus der Mitte des Bundestages erforderlich ist, dahingehend zu reformieren, dass auch Fraktionen des Bundestages ein Antragsrecht eingeräumt wird. Zweifellos würde dies die Zahl der potentiellen Anträge 110 Eine ähnliche Zuspitzung der verfassungsrechtlichen Auseinandersetzung ist für die Zeit nach dem Regierungswechsel 1982/83 interessanterweise nicht festzustellen. Zu Beginn der Regierungszeit Helmut Kohls erfolgte nur eine Klage von Oppositionsseite (gegen die Neuregelung der Kriegsdienstverweigerung); die nächste Klage – gegen das Arbeitsförderungsgesetz – wurde erst im Jahr 1986 erhoben. Ob diese Unterschiede in der Klagehäufigkeit nach den beiden Regierungswechseln vor allem an einer eher trägen Reformpolitik unter Helmut Kohl oder der politisch wie rechtlich optimistisch-offensiven Politik der rot-grünen Bundesregierung liegen, ist nicht leicht zu entscheiden. Gerade die rot-grünen Reformvorhaben im Bereich der Hochschulpolitik waren von Anfang an rechtlich heikel, da sie in einen Bereich eingriffen, der weitgehend in den Zuständigkeitsbereich der Länder fiel. Auch die Unions-geführte Klage gegen das Zuwanderungsgesetz konnte nach dem (provozierten) Eklat im Bundesrat nicht wirklich überraschen. Auffällig bleibt aber, dass offenbar nur eine Kohlsche Reform eine politisch gewichtige Normenkontrollklage der SPD in Karlsruhe provozierte, nämlich die Neufassung des Arbeitsförderungsgesetzes von 1986. Allenfalls die Klage gegen das Kriegsdienstverweigerungsgesetz von 1983 fällt vielleicht ebenfalls noch in diese Kategorie. 222 erhöhen und das Verfahren dadurch weiter „politisieren“. Im Interesse einer wirksamen demokratischen Kontrolle wäre dieser Trade-Off aber wohl hinzunehmen.111 Insgesamt konnte diese erste Analyse des abstrakten Normenkontrollverfahrens zeigen, dass die Wahrnehmung eines möglichen Klageweges (auch) davon abhängig ist, in welchen (parteipolitischen) Akteurskonstellationen sich die jeweiligen antragsberechtigten Akteure befinden (dazu mehr weiter unten). Die neoinstitutionalistische Annahme, dass Akteure zwar auf bestimmte Anreizsysteme reagieren, diese Reaktion aber nicht unabhängig von einer bestimmten Akteurskonstellation ausgelöst wird, konnte damit zunächst bestätigt werden.112 Zugleich ist deutlich geworden, dass die Motivation für Akteure, abstrakte Normenkontrollverfahren anzustrengen, nicht in jedem Fall in der Verlängerung politischer Auseinandersetzungen liegen muss, sondern mitunter tatsächlich „nur“ der Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit politischer Handlungen oder gesetzlicher Normen dienen soll. Die (partei)politischen Motive zur Initiierung eines abstrakten Normenkontrollverfahrens scheinen aber mit der Zeit leicht zugenommen zu haben. Bund-Länder-Streit Ein ergänzendes Bild ergibt sich, wenn man die zwischen 1951 und 2005 erhobenen Bund-Länder-Streitverfahren in die Betrachtung mit einbezieht. Sehr viel deutlicher noch als bei den abstrakten Normenkontrollverfahren lassen sich im Bund-Länder- Streit Phasen moderater Klagehäufigkeit von solchen Phasen unterscheiden, in denen überhaupt keine Klage erhoben wurde. So sind in den Jahren 1963 bis 1970 und 1977 bis 1985 keinerlei Bund-Länder-Streitverfahren in Karlsruhe anhängig geworden, ebenso wenig wie in 15 anderen einzelnen Jahren davor und danach. Das Verfahren wird insgesamt eher selten beschritten, es wird – mit wenigen Ausnahmen – kaum zur politischen Auseinandersetzung genutzt und dient offenbar tatsächlich vor allem der Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Ländern. 111 Allerdings sollte nicht vergessen werden, dass auch über das Verfassungsbeschwerdeverfahren eine wirksame Kontrolle erfolgen kann; schließlich kann das Bundesverfassungsgericht eine Verfassungsbeschwerde auch dann zur Entscheidung annehmen, wenn diese direkt gegen ein Gesetz gerichtet ist (s. o.). 112 Allerdings ist zu beachten, dass die hier betrachteten Akteure immer als kollektive Akteure mit einheitlicher Präferenzordnung und hoher interner Kohäsion betrachtet worden sind. Dies muss in der Praxis jedoch nicht immer der Fall sein: Kollektivakteure wie Parteien oder Regierungen können intern durchaus uneinig bezüglich des Beschreitens eines Klageweges sein – und dies nicht nur innerhalb von Koalitionsregierungen, sondern ebenso innerhalb eines „einheitlichen“ politischen Akteurs selbst. Damit kann in Einzelfällen erklärt werden, weshalb trotz gegebener Anreizstruktur (missliebiges Gesetz, institutionelle Klagemöglichkeit) und günstiger Akteurskonstellation (oppositioneller Status und erwarteter politischer Gewinn durch eine Klage) mitunter der Klageweg doch nicht beschritten wird. Dies muss zumindest im Gedächtnis behalten werden, wenn adäquat erklärt werden soll, wann welche Akteure aus welchen Gründen auf bestimmte Anreize reagieren (und entsprechend agieren) und wann nicht (vgl. dazu auch Kapitel 5.4). 223 Auch die Anzahl der Bund-Länder-Streitverfahren hat aber seit Mitte der 1980er Jahre zugenommen. Zwischen den Jahren 2000 und 2002 sind mit insgesamt vier Bund-Länder-Streitverfahren sogar überdurchschnittlich häufig Klagen auf diesem Wege erhoben worden. Zudem sollte beachtet werden, dass – neben der Klärung genuiner Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Ländern – mitunter doch auch politische Streitgegenstände im Rahmen des Bund-Länder-Streits ausgetragen werden: So sind vor allem in den Anfangsjahren der Bundesrepublik „gewichtige Verfahren im Bund-Länder-Streit durchgeführt worden“ (Schlaich/Korioth 2004: 78), etwa die Klage der damaligen badischen Landesregierung zum „Südwestsstaat“ (BVerfGE 1, 14) oder die Klage des Landes Hamburg gegen die von der Regierung Adenauer geplante „Deutschland-Fernsehen-GmbH“, die ein zweites, nationales Fernsehprogramm unter Kontrolle des Bundes etablieren sollte (BVerfGE 12, 205). Auch europarechtliche Kompetenzkonflikte waren häufiger Gegenstand eines Bund- Länder-Streitverfahrens, etwa der Streit um die EG-Fernsehrichtlinie und die damit verbundenen Handlungspflichten des Bundes gegenüber den Ländern (BVerfGE 92, 203). Bund-Länder-Streitverfahren mit spezifisch parteipolitischem Gegenstand betrafen interessanterweise vor allem Fragen der Atompolitik (Volksbefragung in Hessen zur atomaren Bewaffnung (BVerfGE 8, 122), Schranken für den Bund im Atomrecht (BVerfGE 80, 074 und 104, 249) sowie die Frage der Atommüllendlagerung (BVerfGE 104, 238)). Diese Verfahren betrafen zwar formal Bund-Länder- Angelegenheiten, waren aber im Kern (partei-)politisch induziert. Insgesamt sind zwischen 1951 und 2005 nur 26 Bund-Länder-Streitverfahren in Karlsruhe anhängig geworden. Neun dieser Verfahren sind bis zum Jahr 1962 entschieden worden und lediglich drei während der sozialliberalen Regierungszeit (1971, 1974 und 1976). Seit Mitte der 1980er Jahre nimmt die Häufigkeit der Bund-Länder- Streitverfahren wieder zu: Während der Regierungszeit Helmut Kohls sind neun Verfahren anhängig geworden, nach der Regierungsübernahme von Rot-Grün immerhin vier Klagen innerhalb von drei Jahren. Die Antragshäufigkeit variiert also – bei insgesamt niedrigen Fallzahlen – deutlich. In fünf der 26 Verfahren ging der Antrag von der Bundesregierung aus, in den übrigen Fällen von einer oder mehreren Landesregierungen (in einem Fall war nicht eine Landesregierung Antragsteller, sondern der Landkreis Vechta zusammen mit Bundestags- und Landtagsabgeordneten). Dass der Bund-Länder-Streit nicht frei von parteipolitischer Auseinandersetzung ist, zeigt auch die Aufschlüsselung der politischen Verortung von Antragstellern und Antragsgegnern. Nimmt man die Klage des Landkreises Vechta aus (der gegen eine neue Landkreiszuschneidung klagte), standen sich in immerhin 70 % (n = 17) der Bund-Länder-Streitverfahren Streitparteien unterschiedlicher parteipolitischer Couleur gegenüber. In nur 30 % (n = 8) der Fälle gehörten Antragsteller und -gegner der gleichen politischen Parteifamilie an. Die Verfahren zwischen Akteuren der gleichen Parteifamilie hatten erwartungsgemäß tatsächlich föderale Kompetenzkonflikte zum Gegenstand: In den drei ersten verhandelten Bund-Länder-Streitverfahren 1951-1954 standen sich sowohl auf Länder- wie auch auf Bundesseite CDU-Regierungen gegen- über, die um die Verteilung von Geldzuweisungen an die Länder stritten oder um die 224 Besoldung von Beamten. Zwei Verfahren befassten sich mit der Umsetzung der EG- Fernsehrichtlinie (inklusive einer einstweiligen Anordnung; hier hatten Unions- und SPD-regierte Länder gemeinsam gegen die CDU-Regierung unter Helmut Kohl geklagt), in einem weiteren Fall klagten die Unions-regierten Länder Sachsen und Thüringen gegen eine Unions-geführte Bundesregierung auf Ausgleich für die ehemalige Beteiligung an einem Energieversorger. Das SPD-regierte Mecklenburg- Vorpommern schließlich ging gegen die SPD-geführte Bundesregierung im Streit um die Rückzahlung von EU-Geldern vor und auch die Klage der beiden SPD-regierten Länder Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg gegen die rot-grüne Bundesregierung im Jahr 2004 hatte die Umsetzung von EU-Recht zum Gegenstand. Abbildung 5.12: Bund-Länder-Streitverfahren (1951-2005) 0 1 2 3 1951 1954 1957 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 A nz ah l Quelle: Entscheidungssammlung des Bundesverfassungsgerichts; eigene Auswertung Während in den Anfangsjahren der Bund-Länder-Streit also auch zu föderativen Streitigkeiten zwischen Regierungen der gleichen politischen Couleur führte, treffen seit Mitte der 1950er Jahre auch im Bund-Länder-Streit mittelbar fast ausschließlich Regierungs- und Oppositionsparteien aufeinander.113 Acht Mal klagte eine SPD- Landes- oder Bundesregierung gegen eine CDU-regierte, neun Mal eine CDUregierte Landes- oder Bundesregierung gegen eine SPD-regierte. Diese ausgeglichene Klagehäufigkeit spiegelt sich auch in den Erfolgsquoten der Klagen wider: SPD- Regierungen gingen in zehn Fällen erfolgreich aus dem Verfahren hervor, Unions- Regierungen in sieben Fällen. 113 Lediglich im erwähnten Streit um die EG-Fernsehrichtlinie traten Unions- und SPD-regierte Länder gemeinsam als Antragsteller in Erscheinung. Wäre das Bund-Länder-Streitverfahren tatsächlich das wichtigste Mittel zur Durchsetzung föderativer Streitigkeiten, müssten eigentlich häufiger „gemeinsame“ Anträge zur Durchsetzung der Länderinteressen zu beobachten sein. Dass dies nicht der Fall ist, lässt vermuten, dass diese Interessen eher direkt im politischen Prozess eingebracht bzw. über andere Verfahren vor das Bundesverfassungsgericht gebracht werden. 225 Betrachtet man alle Klagen unter föderativen Gesichtspunkten, führte das Bund- Länder-Streitverfahren in 14 Fällen zu einem Sieg des Bundes, in acht Fällen zu einem Sieg eines Landes in Karlsruhe (in drei Fällen entschied das Bundesverfassungsgericht teilweise für den Bund, teilweise für das Land). Sind in den 1950er Jahren noch die meisten Bund-Länder-Streitverfahren zugunsten der Länder entschieden worden, wandelt sich dieses Bild seit Mitte der 1970er Jahre. Seitdem obsiegt zunehmend der Bund im Bund-Länder-Streit: Die vier gegen die rot-grüne Bundesregierung erhobenen Klagen sind sogar alle zugunsten des Bundes entschieden worden (die Klage aus dem Jahre 2004 allerdings nur zum Teil). Insgesamt stellt sich das Bund-Länder-Streitverfahren damit als nicht sehr Erfolg versprechend für den jeweiligen Antragsteller dar: Von 23 Fällen waren aus Sicht des Antragstellers lediglich sieben Anträge erfolgreich, aber immerhin 16 nicht erfolgreich; drei Anträge waren nur zum Teil erfolgreich.114 Bezüglich der Klageerhebung zeigt sich insgesamt auch für den Bund-Länder- Streit, dass dieser zu Beginn der Tätigkeit des Bundesverfassungsgerichts häufiger, während der 1970er Jahre kaum und ab Mitte der 1980er Jahre wieder häufiger angestrengt wurde. Zudem lässt sich feststellen, dass dieses Verfahren eher selten zur (partei-)politischen Auseinandersetzung genutzt wird, sondern in der Regel tatsächlich legitime föderale Ansprüche zur Geltung bringt. Da den antragsberechtigten Akteuren meist auch der Weg des abstrakten Normenkontrollverfahrens offen steht, ist zu vermuten, dass im Kern „politische“ Auseinandersetzungen eher über diesen Weg als über das Bund-Länder-Streitverfahren ausgetragen werden. Organstreitverfahren Das Organstreitverfahren unterscheidet sich – wie auch zum Teil der Bund-Länder- Streit – insofern von den oben untersuchten Normenkontrollfällen, als hier zunächst nicht die materielle Geltung von Gesetzesnormen zur Prüfung ansteht, sondern die Legitimität und Rechtmäßigkeit politischer Handlungen und die Kompetenzabgrenzung zwischen politischen Akteuren. Dennoch gewährt auch diese Verfahrensart interessante Einblicke in das Funktionieren institutioneller Anreize und lässt damit Aussagen über die daraus resultierende Stellung des Bundesverfassungsgerichts im institutionellen System der Gewaltenteilung zu. Eine Durchsicht der bisher ergangenen Organstreitverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht kann die oben schon formulierte Vermutung weitgehend bestätigen, dass sich hinter diesem Verfassungsrechtsstreitstypus „meist parteipolitisch geformte Machtkonflikte“ (Schlaich/Korioth 2004: 65) verbergen. Politische Akteure beschreiten diesen Weg insbesondere dann, wenn sie sich durch exekutive Handlungen oder Entscheidungen einer parlamentarischen Mehrheit in ihren Rechten verletzt 114 Ein Antrag ist 1990 – nach einem Regierungswechsel in Hessen – zurückgezogen und das Verfahren eingestellt worden. 226 sehen, diese Verletzung aber weder parlamentarisch verhindern noch – zum Teil auch mangels konkreter Normen – durch ein Normenkontrollverfahren angreifen können. Der Organstreit ermöglicht einen zusätzlichen Zugang zum Bundesverfassungsgericht, erhöht damit die Wahrscheinlichkeit seiner Aktivierung und stärkt dessen Position im politischen System der Bundesrepublik Deutschland. Die statistische Häufung dieser Verfahrensart – die immerhin fast ebenso häufig auftritt wie das abstrakte Normenkontrollverfahren – zeigt, dass dieser Weg der (politischen) Streitaustragung von den politischen Akteuren auch tatsächlich genutzt wird. Die Entscheidungssammlung des Bundesverfassungsgerichts weist für die Jahre 1951 bis 2005 66 Organstreitverfahren (auf Bundesebene und ohne einstweilige Anordnungen) aus. Aufgrund der Natur des Organstreitverfahrens als Auseinandersetzung zwischen politischen Akteuren um Einfluss und Kompetenzen im politischen Prozess ist zu erwarten, dass dieses Verfahren in der Regel von parlamentarischen oder außerparlamentarischen oppositionellen Minderheitsakteuren mit dem Ziel der Wahrung formaler Kompetenzen initiiert wird. Allerdings verbergen sich auch hinter dem Streit um formale Kompetenzen nicht selten handfeste parteipolitische Konflikte, die im „Gewande des Organstreits“ ausgefochten werden. Betrachtet man die Gesamtentwicklung der Organstreitverfahren in Abbildung 5.13, fallen zwei Dinge auf: Zum einen wird deutlich, dass zu Beginn der parlamentarischen (bzw. verfassungsgerichtlichen) Arbeitsaufnahme in den Jahren 1951/52 relativ viele Organklagen in Karlsruhe erhoben wurden, die dann aber bis zu Beginn der 1980er Jahre weitgehend abflauten. Erst mit dem Jahr 1983 ist wieder ein deutlicher Anstieg der Verfahrenszahlen im Organstreitverfahren festzustellen; die Verfahrenszahlen seit 1983 sind weit überdurchschnittlich hoch. Wurden in den 1970er Jahren in der Regel keine oder höchstens einmal eine Organklage pro Jahr in Karlsruhe eingereicht, stieg die Anzahl der Organklagen nach 1982 und noch einmal nach der deutschen Wiedervereinigung deutlich an. Zum zweiten lassen sich – bei allerdings niedrigen Verfahrenszahlen – drei Jahre benennen (1983, 1990 und 2005), in denen die Anzahl der Organklagen weit überdurchschnittlich ausfiel, was vor allem durch temporäre Ereignisse erklärt werden kann. Die erhöhte Fallzahl im Jahr 1983 ist einerseits mit einer Klage gegen die Bundestagsauflösung im gleichen Jahr zu erklären, in den anderen Fällen nutzte die neu in den Bundestag eingezogene Fraktion der Grünen (in einem Fall zusammen mit der SPD-Fraktion) ihre neue parlamentarische Bühne, um gleich vier Exekutivhandlungen der Bundesregierung in Karlsruhe überprüfen zu lassen. Nie wieder zeigten sich die Grünen so klagefreudig wie in ihren ersten Monaten im bundesdeutschen Parlament (1984 folgte eine weitere Organklage). Die Häufung der Klagen im Jahr 1990 wiederum ist auf die Besonderheiten der deutsch-deutschen Wiedervereinigung zurückzuführen: Zwei der fünf Klagen bezogen sich auf die Rechtsstellung der Abgeordneten im Zuge der Verabschiedung des Einigungsvertrages bzw. des Vertrages über die Wirtschafts- und Währungsunion (im einen Fall rügten acht CDU/CSU und FDP-Abgeordnete eine Verletzung ihrer Abgeordnetenrechte, im anderen Fall klagte ein einzelner Abgeordneter). In den übrigen drei Fällen stritten kleinere Parteien für eine vereinfachte Zulassung zur ersten 227 deutsch-deutschen Bundestagswahl, für niedrigere Anforderungen bezüglich der notwendigen Unterstützungsunterschriften für die Zulassung zur Wahl und für eine veränderte Wahlrechtsarithmetik bei dieser ersten gesamtdeutschen Wahl. Die erhöhte Anzahl von Organklagen im Jahr 2005 schließlich hatte wiederum eine vorgezogene Parlamentsauflösung zum Gegenstand (dies betraf gleich drei Klagen), und auch die vierte Klage hatte in der vorgezogenen Bundestagswahl ihre Ursache, weil die rot-grüne Bundesregierung wegen des vorgezogenen Wahltermins 2005 die Zeugenvernehmung im so genannten „Visa-Untersuchungsausschuss“ vorzeitig beenden wollte, wogegen die damalige Opposition aus CDU/CSU und FDP klagte.115 Die drei statistischen Häufungen der Organklageverfahren lassen sich also vor allem mit temporären Ereignissen erklären, denen keine systematische Ursache zugrunde liegt. Temporäre Ereignisse erklären hingegen nicht die generelle Zunahme der Organklageverfahren nach 1983. Hierfür muss eine genauere Analyse der Organstreitverfahren erfolgen (vgl. hierzu Kapitel 5.4). Abbildung 5.13: Entwicklung der Organstreitverfahren auf Bundesebene (1951 bis 2005) 0 1 2 3 4 5 6 1951 1954 1957 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 A nz ah l Quelle: Entscheidungssammlung des Bundesverfassungsgerichts, eigene Auszählung Blickt man auf die Verfahrensbeteiligten, kann nicht überraschen, dass als Antragsgegner in den Organstreitverfahren vor allem der Bundestag (bzw. seine parlamentarische, die Regierung stützende Mehrheit) und die Bundesregierung auszumachen sind. Parlamentarische (oder außerparlamentarische) Minderheiten sahen ihre formalen Minderheitenrechte mitunter durch exekutive Handlungen der Mehrheit verletzt und trugen diese vermeintliche Rechtsverletzung zur Klärung nach Karlsruhe. In 115 Der fünfte Organstreit des Jahres 2005 hatte allerdings nichts mit der vorgezogenen Bundestagswahl zu tun – in diesem klagte der Abgeordnete Gauweiler (CSU) gegen die Abstimmung des deutschen Bundestages über die EU-Verfassung, durch die er seine Abgeordnetenrechte beeinträchtigt wähnte. 228 immerhin 56 von 66 Verfahren sind Bundestag und/oder Bundesregierung als Antragsgegner an einem Organstreitverfahren beteiligt gewesen. In 11 Fällen war (auch) der Bundesrat Antragsgegner. Der Bundespräsident trat nur in vier Fällen als Antragsgegner in Erscheinung, jedes Mal in Zusammenhang mit der vorzeitigen Auflösung des Bundestages (1983 und 2005). In drei Fällen waren Bundestagsfraktionen Antragsgegner, Bundesminister in vier (zweimal der Verteidigungs-, zweimal der Innenminister), der Bundestagspräsident in sieben Fällen. Eine Besonderheit stellen die Fälle dar, in denen Ausschüsse des Bundestages Antragsgegner gewesen sind, aber auch hier richteten sich die Klagen faktisch gegen die jeweilige parlamentarische Mehrheit, die sich in der jeweiligen Ausschussmehrheit widerspiegelte (insgesamt sind sechs solche Fälle anhängig geworden; dreimal war der Immunitätsausschuss betroffen, zweimal ein Parteispendenuntersuchungsausschuss (1985 der „Flick-Ausschuss“, 2001 der „CDU-Parteispenden-Ausschuss“) und im Jahr 2005 der so genannte „Visa-Untersuchungsausschuss“). Als Antragsteller im Organstreitverfahren traten in der überwiegenden Anzahl der Fälle die im Bundestag vertretenen Parteien und ihre Fraktionen auf, hinzu kamen in einigen Fällen einzelne Bundestagsabgeordnete oder eine Gruppe von Bundestagsabgeordneten. In einer Reihe weiterer Verfahren waren allerdings auch solche Parteien Antragstellerinnen, die nicht im Bundestag vertreten waren (und in einem Fall die Kreisverbände mehrerer im Bundestag vertretener Parteien). Außerparlamentarische Akteure sind nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nahezu ausschließlich auf das Organstreitverfahren zur Durchsetzung ihrer formalen Rechte verwiesen, und dies spiegelt sich in dieser Verfahrensart wider: Schon 1954 hatte das Gericht (auch außerparlamentarischen) Parteien Klägerstatus im Organklageverfahren zugebilligt (BVerfGE 4, 27), zwölf Jahre später einen solchen für abstrakte Normenkontrollen aber verneint (BVerfGE 21, 52). Sehen sich solche Akteure in ihren verfassungsmäßigen Rechten verletzt, bleibt ihnen nur das Organstreitverfahren zur verfassungsrechtlichen Überprüfung ihrer Klagen. Im Vergleich zum Normenkontrollverfahren ist der Kreis der Antragsberechtigten im Organstreit deutlich größer, die inhaltlich überprüfbaren Materien hingegen deutlich enger. Organklageverfahren, die durch außerparlamentarische Akteure angestrengt wurden, hatten vor allem Parteifinanzierungs-, Wahlrechts- und Wahlkampfkostenerstattungsfragen zum Gegenstand. Auch bei den von parlamentarischen Akteuren eingebrachten Verfahren spielten Parteienfinanzierungs- und Wahlrechtsfragen eine gewichtige Rolle, ebenso häufig betrafen die Klagen die parlamentarische Vertretung in Ausschüssen und Untersuchungsausschüssen. Zum Teil ist das Bundesverfassungsgericht in diesen Verfahren also als klassischer „Staatsgerichtshof“ aktiv gewesen, der die Zuständigkeiten und institutionellen Rechte und Pflichten der beteiligten Akteure zu bestimmen hatte. Allerdings kam das Bundesverfassungsgericht auch im Organstreitverfahren nicht umhin, über die Entscheidung formeller Zuständigkeiten indirekt auch politische Outcomes mit zu beeinflussen, wie einige markante Fälle zeigen. Insbesondere bei Fragen der Zuständigkeit der Exekutive in außenpolitischen Belangen hat das Ge- 229 richt in der Vergangenheit einige bemerkenswerte Urteile gefällt: So hat es (indirekt) der Aufstellung von Pershing II-Raketen in Europa zugestimmt (BVerfGE 68, 1), die Beteiligung der Bundeswehr an AWACS-Einsätzen über der Adria gebilligt und „Out of Area“-Operationen der Bundeswehr erlaubt (BVerfGE 88, 173 und 90, 286), der Beteiligung am NATO-Einsatz gegen Jugoslawien zugestimmt (BVerfGE 100, 266), die Zustimmung der Bundesregierung zum neuen Strategiekonzept der NATO für rechtens befunden (BVerfGE 104, 151) und den AWACS-Einsatz in der Türkei im Rahmen des 2. Golfkrieges unbeanstandet gelassen (BVerfGE 108, 34; vgl. zur Rolle des Bundesverfassungsgerichts in der Außenpolitik Schwarz 1995). Auch in den Organstreitverfahren werden die auf die Akteure wirkenden institutionellen Anreize sichtbar: Gerade im Bereich der Außenpolitik haben oppositionelle politische Akteure häufiger versucht, im parlamentarischen Verfahren nicht zu verhindernde Entscheidungen nachträglich über die Organklage rückgängig zu machen. Die einzige Ausnahme von dieser Regel stellt die oben bereits erwähnte Klage um die „Out of Area“-Einsätze der Bundeswehr dar, in der die FDP als Regierungspartei in Karlsruhe gegen den eigenen Kabinettsbeschluss klagte. Während der Zeit der rot-grünen Bundesregierung (1998-2005) hat sich zudem die PDS-Bundestagsfraktion über den Weg des Organstreits als Lordsiegelbewahrer des Pazifismus in Erinnerung bringen wollen; sie scheiterte allerdings sowohl mit ihrer Klage gegen den Jugoslawien-Einsatz der Bundeswehr als auch mit der Klage gegen die Zustimmung der Bundesregierung zum Neuen Strategiekonzept der NATO (vgl. auch Kneip 2007a). Und auch die FDP-Fraktion versuchte noch einmal, den außenpolitischen Handlungsspielraum der Bundesregierung über eine Organklage einzuengen, als sie – wiederum vergeblich – gegen die AWACS-Aufklärungsflüge über der Türkei im Rahmen des 2. Golfkrieges klagte. Bezüglich der Erfolgsaussichten von Organstreitverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht zeigt die Analyse der Entscheidungssammlung des Gerichts, dass diese deutlich geringer ausfallen als etwa im Normenkontrollverfahren. Nur in 23 % der Fälle konnte ein Antragsteller einen Erfolg im Organklageverfahren verbuchen, in 71 % der Fälle gelang dies nicht (in 6 % der Fälle konnte zumindest ein Teilerfolg erzielt werden). Betrachtet man nur Klagen von Akteuren aus der Mitte des Bundestages (einzelne Abgeordnete, Fraktionen, Bundesparteien), fällt das Ergebnis noch niedriger aus: In diesem Sample (n = 39) wurde den Antragstellern in nur 18 % der Fälle Recht gegeben, 74 % der Fälle scheiterten vor den Bundesverfassungsrichtern (8 % der Fälle waren teilweise erfolgreich). Hinsichtlich der parteipolitischen Zuordnung der Antragsteller im Organstreitverfahren ist bemerkenswert, dass einzig die CDU/CSU-Fraktion häufiger erfolgreich als nicht erfolgreich gewesen ist (bei insgesamt allerdings nur sechs Klagen: 3 Erfolge, 2 Misserfolge, 1 Teilerfolg). Die Misserfolgsquote der politischen Wettbewerber lag deutlich höher: Die SPD musste bei neun Klagen 7 Misserfolge verbuchen (78 %), die FDP bei 5 Klagen vier Misserfolge (80 %), ebenso wie die PDS. Die Grünen waren bei ebenfalls neun Organklagen sechs Mal nicht erfolgreich (67 %). Auch der Erfolg bzw. Misserfolg außerparlamentarischer Gruppen reiht sich in die- 230 sen Befund ein: 30 % der Organstreitklagen außerparlamentarischer Akteure waren erfolgreich, 70 % hingegen nicht. Noch schlechter fällt nur noch der Befund für die Klagen einzelner Bundestagsabgeordneter aus (n = 13): Von diesen Organklagen wurde keine einzige positiv beschieden, eine immerhin zum Teil, zwölf Klagen wurden hingegen zurückgewiesen oder verworfen. Die relativ geringen Erfolgssaussichten im Organstreitverfahren bedeuten aber nicht, dass auf diesem Wege nicht inhaltlich bedeutsame Urteile ergangen wären: So wurden beispielsweise beide Urteile zur Bundestagsauflösung 1983 und 2005 im Organstreitverfahren gefällt (BVerfGE 62, 1 und 114, 121), aber auch Urteile zur Parteienfinanzierung (BVerfGE 20, 119; 24, 300 und 85, 264) oder die eben erwähnten zur Zulässigkeit von Auslandseinsätzen der Bundeswehr (z. B. BVerfGE 90, 286). Der letztgenannte Fall ist deshalb besonders interessant, weil hier das Bundesverfassungsgericht die Anträge von SPD- und FDP-Fraktion zwar weitgehend zurückwies, zugleich aber mit dem so genannten „Parlamentsvorbehalt“ eine neue verfassungsrechtliche Figur kreierte, die eine Entsendung der Bundeswehr jenseits der NATO-Bündnisverpflichtungen an eine vorhergehende Zustimmung des Bundestages bindet. Mit dieser Entscheidung betrieb das Gericht Verfassungsfortbildung, indem es einen traditionell der Exekutive zugeordneten Bereich – den Einsatz der Streitkräfte – ohne klare verfassungsrechtliche Grundlage an die Zustimmung der Legislative knüpfte. Trotz der Niederlage der Antragsteller in diesem Verfahren hatte sein Ausgang also große Auswirkungen auf das zukünftige Zusammenspiel zwischen Exekutive und Legislative; das Verfahren ist daher ein gutes Beispiel für die potentiell weit reichenden Folgen des zunächst eher unspektakulär anmutenden Organstreitverfahrens. Das angesprochene Urteil ist aber noch aus einem anderen Grund interessant: In ihrem abweichenden Sondervotum sezieren die Richter Böckenförde und Kruis die eigentliche – politische – Intention hinter dem Antrag der FDP-Fraktion. Diese hatte als Regierungsfraktion der Teilnahme der Bundeswehr an AWACS-Überwachungsflügen und der UN-Befriedungstruppe in Somalia zugestimmt, zugleich aber im Organstreitverfahren eine Verletzung der Rechte des Bundestages moniert, um über eine Ablehnung ihres Antrags politisch bestätigt zu werden.116 Böckenförde und Kruis hielten den Antrag der FDP daher für unzulässig, weil es der Partei in Wirklichkeit nicht um ein Rechtschutzbedürfnis gegangen sei, sondern um die rechtliche Bestätigung einer politisch umstrittenen Position. In den Worten der Richter: „Deutlicher als in diesem Verhalten der F.D.P.-Fraktion117 kann sich nicht bestätigen, daß das Organstreitverfahren nur die Einkleidung ist, um den politischen Konflikt über Notwendigkeit und Inhalt einer Verfassungsänderung vor das Bundesverfassungsgericht zu bringen und ge- 116 Die politische Lösung einer Verfassungsänderung zur Legitimierung von Auslandseinsätzen der Bundeswehr ist von der damaligen CDU/CSU/FDP-Regierung angesichts vermeintlich fehlender Erfolgsaussichten gar nicht erst versucht worden. 117 Dies bezieht sich auf die ebenfalls im Urteil zitierte Äußerung des FDP-Abgeordneten Irmer im Deutschen Bundestag, der gesagt hatte: „Wir werden nächste Woche triumphieren, weil wir nämlich mit unserer Klage abgewiesen werden“ (zitiert in: BVerfGE 90, 286, S. 394). 231 wissermaßen durch ein Gutachten entscheiden zu lassen; die prozeßstandschaftliche Verteidigung von Rechten des Parlaments gegen Übergriffe der Regierung spielt überhaupt keine Rolle“ (BVerfGE 90, 286: 394). Der Streit um die Auslandseinsätze der Bundeswehr stellt damit ein besonders prägnantes Beispiel für die Politisierung des verfassungsgerichtlichen Prozesses dar: Der antragstellende politische Akteur FDP bedient sich des Verfassungsgerichts zur Klärung eines politisch strittigen Sachverhaltes und leistet so einer Politisierung des Gerichts Vorschub. Eine Änderung des Grundgesetzes zur Ermöglichung von Outof-Area-Einsätzen der Bundeswehr wäre aus Sicht der politischen Akteure mit erheblichem politischen Ressourceneinsatz – und Risiken im Wählerwettbewerb – verbunden gewesen; der Weg über das Bundesverfassungsgericht erschien als die weniger „kostspielige“ Variante. Auch das Organstreitverfahren stärkt also tendenziell – ebenso wie die anderen hier betrachteten Verfahren – die Stellung des Bundesverfassungsgerichts im politischen Prozess der Bundesrepublik Deutschland. Wie das Beispiel des Parlamentsvorbehalts zeigt, nutzt das Gericht den Organstreit in manchen Fällen dazu, Verfassungsrecht fortzuschreiben. Auch über die Beanstandung oder Bestätigung einer Handlung eines politischen Akteurs beeinflusst das Gericht implizit wie explizit das Funktionieren des demokratischen Prozesses – ob es die Rechte von Fraktionen in Untersuchungsausschüssen definiert, die Handlungsspielräume der Exekutive in außenpolitischen Fragen festlegt oder zur Reform der Regelungen der staatlichen Parteinfinanzierung auffordert. Die hier untersuchten Organstreitverfahren sind daher in mehrerlei Hinsicht relevant: Auch diese Verfahren stellen Anreizwege zur Verfügung, die vor allem von oppositionellen Akteuren parlamentarischer wie außerparlamentarischer Art genutzt werden. Während es außerparlamentarischen Akteuren inhaltlich vor allem um Fragen der Parteienfinanzierung und des Wahlrechts zu gehen scheint, nutzen parlamentarische Akteure den Organstreit neben formalrechtlichen Klärungen auch zur politisch-ideologischen Auseinandersetzung im engeren Sinne. Hier bietet auch das Organstreitverfahren einen Anreiz für Akteure, parlamentarisch nicht zu verhindernde Handlungen der Regierung (bzw. der Regierungsmehrheit) mit Hilfe formaler Begründungen zu konterkarieren. Vor allem solche Akteure beschreiten den Organklageweg, die an Entscheidungsfindungen nicht beteiligt gewesen sind – die also nicht innerhalb einer jeweils regierenden Koalition oder durch sonstige Vetopositionen im politischen Prozess bereits im Vorfeld Entscheidungen haben mitprägen können. Insgesamt konnte in diesem Abschnitt gezeigt werden, dass trotz der über die Zeit unveränderten institutionellen Zugangsmöglichkeiten zum Bundesverfassungsgericht die tatsächliche Initiierung von Verfahren vor dem Gericht zum Teil erheblich variiert. Während Verfassungsbeschwerden und konkrete Normenkontrollklagen keinen (politischen) Klagekonjunkturen unterliegen, lassen sich bei abstrakten Normenkontrollverfahren, Bund-Länder- und Organstreitverfahren deutliche Varianzen in der Nutzungshäufigkeit feststellen. 232 Auch die „politischen“ Streitverfahren sind nicht notwendigerweise parteipolitisch motiviert. Für alle drei Verfahrenstypen konnte gezeigt werden, dass sowohl (partei)politische Motive hinter den Verfassungsklagen stehen können als auch der Wunsch, objektive rechtliche Probleme und Unklarheiten einer verfassungsgerichtlichen Lösung zuzuführen. Allerdings lassen die untersuchten Fälle erkennen, dass das parteipolitische Motiv gegenüber dem objektiv-rechtlichen mit der Zeit an Gewicht gewonnen hat. Damit lässt sich zumindest zum Teil die Vermutung bestätigen, dass die politischen Verfahrensarten tendenziell tatsächlich einer Politisierung des Bundesverfassungsgerichts Vorschub leisten.118 Ein Ergebnis der hier untersuchten Zusammenhänge soll am Ende dieses Abschnitts besonders festgehalten werden: Das Bundesverfassungsgericht agiert offenkundig in rein quantitativer Hinsicht keineswegs als beständiger Vetospieler im politischen Prozess: Es hat nur jeden zweiten abstrakten Normenkontrollantrag, jeden dritten Bund-Länder-Streit und jedes vierte Organstreitverfahren zu Gunsten des jeweiligen Antragstellers beschieden. Die geringe Erfolgsquote der Verfassungsbeschwerde (2,5 %) veranlasst erst recht nicht dazu, dem Bundesverfassungsgericht ein zu ausgeprägtes Vetoplaying zu unterstellen. Dies bedeutet nicht, dass das Bundesverfassungsgericht in den positiv beschiedenen Fällen nicht mitunter tief in die Gesetzgebungskompetenz des Gesetzgebers eingegriffen hat (siehe hierzu auch Kapitel 6) – es bedeutet aber, dass die Charakterisierung des Gerichts als „Neben-“ oder „Gegenregierung“ den Kern der Sache rein quantitativ nicht korrekt trifft. Bevor der Frage nach den Auswirkungen der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auf die bundesdeutsche Demokratie weiter nachgegangen wird, soll zunächst untersucht werden, welche Ursachen für die festgestellten Varianzen in der Aktivierungshäufigkeit des Gerichts verantwortlich sind. Offenkundig, das hat dieser Abschnitt gezeigt, werden die institutionell eröffneten Zugangsmöglichkeiten nach Karlsruhe von den antragsberechtigten Akteuren über die Zeit höchst unterschiedlich genutzt. Damit variiert aber nicht nur die Aktivierungshäufigkeit des Bundesverfassungsgerichts, sondern auch seine Möglichkeit zur faktischen Ausübung seiner institutionell vorhandenen Kompetenzen. Der nächste Abschnitt soll zeigen, unter welchen Umständen das höchste deutsche Gericht tatsächlich in die Lage versetzt wird, seine prinzipiell vorhandenen Machtressourcen auch auszuspielen. 5.4 Ursachen für Varianzen in der Aktivierungshäufigkeit und der Kompetenzausübung In Kapitel 3 dieser Untersuchung sind unterschiedliche mikro- und makrotheoretische Faktoren sowie institutionentheoretische Argumente zur Erklärung der Aus- 118 Damit ist allerdings noch keine Aussage darüber getroffen, wie das Bundesverfassungsgericht mit diesen Politisierungstendenzen in seiner Entscheidungspraxis umgegangen ist. Siehe hierzu Kapitel 6 der Untersuchung.

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Zusammenfassung

Verfassungsgerichte sind machtvolle Akteure und zentrale Mitspieler in fast allen liberalen Demokratien. Gleichwohl wird ihre Demokratiekompatibilität mitunter in Frage gestellt, wenn sie – demokratisch vergleichsweise schwach legitimiert – in demokratische Prozesse intervenieren.

Der vorliegende Band analysiert die spezifischen Funktionen, die Verfassungsgerichte für demokratische Regierungssysteme erbringen und argumentiert, dass Verfassungsgerichte nicht nur keine Gegenspieler demokratischer Politik sind, sondern dass sie für demokratisches Regieren schlichtweg konstitutiv sind. Anhand einer umfassenden Analyse der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts der letzten 55 Jahre wird empirisch belegt, dass das höchste deutsche Gericht in der Vergangenheit überaus demokratiefunktional agiert und damit wesentlich zur hohen Qualität der bundesdeutschen Demokratie beigetragen hat.

Sascha Kneip ist wissenschaftlicher Mitarbeiter der Abteilung Demokratieforschung des Wissenschaftszentrums Berlin für Sozialforschung (WZB).