207 5.3 Aktivierung des Bundesverfassungsgerichts Im Sinne eines (neo-)institutionalistischen Erklärungsansatzes stellen die oben diskutierten Verfahrensarten vor dem Bundesverfassungsgericht Anreize dar, die auf bestimmte Akteure (vor allem Bürger, Gerichte und politische Akteure) wirken können. Allerdings reagieren nicht alle Akteure in gleicher Weise auf die ihnen gebotenen Anreize; manche beschreiten die ihnen angebotenen institutionellen Wege, andere tun dies nicht. Grundsätzlich ist also danach zu fragen, wann und warum Akteure die ihnen gebotenen Möglichkeiten nutzen und wann sie dies nicht tun. Konkreter: Unter welchen Umständen bringen Bürger, Parteien, Abgeordnete oder Regierungen ihre Klage in Karlsruhe vor? Führen unterschiedliche Akteurskonstellationen zu einer unterschiedlichen Nutzungshäufigkeit der Klagewege? Sind unterschiedliche „Konjunkturen“ in der Nutzung der Verfahrensarten festzustellen und falls ja, wie lässt sich dies erklären? Und schließlich: Was bedeutet dies für die Machtstellung des Bundesverfassungsgerichts? Diese Fragen sollen in diesem und dem nächsten Abschnitt (5.4) im Mittelpunkt der Diskussion stehen. Untersucht werden soll zunächst, wie häufig das Bundesverfassungsgericht tatsächlich von den antragberechtigten Akteuren aktiviert wird. Wegen jeweils unterschiedlich wirkender institutioneller Anreize und Präferenzen sollen Bürger und Gerichte auf der einen und politische Akteure auf der anderen Seite gesondert betrachtet werden. Für beide gelten je andere Anreizlogiken. 5.3.1 Bürger und Gerichte als Antragsteller: Verfassungsbeschwerde und konkrete Normenkontrolle Die Entwicklung der Verfassungsbeschwerdeverfahren lässt sich am einfachsten an den allgemeinen Verfahrenseingangszahlen des Bundesverfassungsgerichts zeigen, da es sich in etwa 96 Prozent aller Verfahrenseingänge um Verfassungsbeschwerden handelt. Die Verfahrenseingangszahlen weisen für die Jahre von 1951 bis 2005 einen deutlich linearen Anstieg aus, wenngleich durchaus größere Varianzen in einzelnen Jahren zu verzeichnen sind (vgl. Abbildung 5.8). Die Entwicklung der Verfahrenseingänge lässt sich grob in vier Phasen einteilen: eine Phase moderaten Anstiegs zwischen 1951 und 1976, eine zweite Phase erhöhter Verfahrenszahlen zwischen 1976 und 1990, einen eklatanten Anstieg der Verfahrenszahlen zwischen 1991 und 1995 und eine vierte Phase moderaten Abklingens nach 1995 mit Verharren der Eingänge auf hohem Niveau (vgl. Bundesverfassungsgericht 2006). Musste das Gericht zwischen 1951 und 1976 jährlich mit 500 bis 1500 neuen Verfahren rechnen, stiegen diese Zahlen in der zweiten Phase auf 2500 bis 3500 Klagen pro Jahr an, um dann in der Hochphase auf fast 6000 Eingänge im Jahr 1995 hochzuschnellen. Seit Mitte der 1990er Jahre haben sich die Verfahrenseingänge auf dem noch immer hohen Niveau von etwa 5000 neuen Klagen pro Jahr eingependelt. 208 Abbildung 5.8: Verfahrenseingänge beim Bundesverfassungsgericht (1951-2005) 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 1951 1954 1957 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 Ei ng än ge p ro J ah r Quelle: Badura/Dreier 2001: 932 f. und Bundesverfassungsgericht 2006 Hinter dem Anstieg der Verfahrenseingänge verbirgt sich also in erster Linie ein Anstieg der Verfassungsbeschwerdeverfahren. Der zunächst moderate Anstieg der Verfassungsbeschwerden kann mit einer allmählich stattfindenden institutionellen Verfestigung des Gerichts und des deutschen Rechtsstaats auf der einen Seite und einem zunächst eher langsam zunehmenden Gesetzesoutput auf der anderen Seite erklärt werden. Vor allem die erste Erklärung scheint im Falle der Verfassungsbeschwerde beweiskräftig, da die überwiegende Mehrzahl der Verfassungsbeschwerden von Beginn an Urteilsverfassungsbeschwerden gewesen sind, also Beschwerden gegen Gerichtsurteile niederer Instanz. Seit Beginn der Tätigkeit des Bundesverfassungsgerichts ist der Anteil der Urteilsverfassungsbeschwerden an den Verfassungsbeschwerden in etwa gleich hoch – bei etwa 94 Prozent – geblieben (vgl. auch Gusy 2001). Die – von heute aus betrachtet – ursprünglich geringe Anzahl von Verfassungsbeschwerdeverfahren erfuhr erst Mitte der 1970er Jahre einen deutlichen Anstieg. Die hauptsächliche Ursache hierfür ist darin zu vermuten, dass sich im Nachklang der Rechtsreformen der späten 1960er und frühen 1970er Jahre unter den Bürgern der Bundesrepublik ein (Grund-)Rechtsverständnis entwickelte, das eine Klage vor dem Bundesverfassungsgericht (wie auch vor anderen Gerichten) nicht mehr als ungewöhnlich, sondern als gangbaren Weg zur Durchsetzung von Rechtspositionen erscheinen ließ. Zudem hatten die erste Große Koalition und die sozialliberale Koalition seit 1966 rechtspolitische Reformen eingeleitet, die sich auf weite Teile der Rechtsordnung erstreckten: Reformen des Strafrechts, des Verbraucherschutzes, der Mitbestimmungsregelungen und des Familien- und Scheidungsrechts hatten den bis dahin bestehenden „Reformstau“ in der Rechtspolitik beendet, aber unter anderem 209 zur Folge, dass die Bürger ihre Rechte im verwaltungsgerichtlichen Verfahren auch mehr und mehr einklagten (vgl. Fetscher 1983). Mit der allgemeinen Zunahme der Klagehäufigkeit vor normalen Gerichten stiegen damit implizit auch die Verfahrenszahlen vor dem Bundesverfassungsgericht an (vgl. zur allgemeinen Zunahme der Klagehäufigkeit: Statistisches Jahrbuch für die Bundesrepublik Deutschland, verschiedene Jahrgänge). Der deutliche Anstieg zu Beginn der 1990er Jahre hingegen dürfte zu einem nicht geringen Teil auf die historische Sondersituation der überwundenen Teilung Deutschlands zurückzuführen sein. Zum einen sind seit 1990 durch den Beitritt der DDR zur Bundesrepublik 16 Millionen potentielle Kläger hinzugekommen, zum anderen boten wiedervereinigungsbedingte Rechtsprobleme vermehrt Anlass zur Austragung von Streitigkeiten vor Gericht. Alleine der deutsch-deutsche Vereinigungsvertrag fand seit 1990 in nicht weniger als 71 Entscheidungen des Gerichts Erwähnung (vgl. BVerfGE, Bände 82-112). Das leichte Abklingen der Verfassungsbeschwerden seit Mitte der 1990er Jahre könnte darauf zurückzuführen sein, dass die wiedervereinigungsbedingten Rechtsstreite mit der Zeit etwas nachgelassen haben und sich eine „normale“ Klagehäufigkeit jenseits historisch bedingter Sondersituationen eingestellt hat. Allerdings dürfte die Hoffnung trügen, dass damit ein dauerhafter Rückgang der Verfassungsbeschwerden verbunden sein könnte, da die Verfahrenseingänge aus den (nicht mehr ganz so) „neuen Bundesländern“ in Bezug auf ihre Einwohnerzahl nach wie vor leicht unterdurchschnittlich sind (dies trifft allerdings auch auf die alten Länder Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen zu. Weit überdurchschnittlich häufig klagen die Einwohner Bayerns, Berlins, Hamburgs und Hessens; vgl. Bundesverfassungsgericht 2006). Die auf die Bürger wirkenden institutionellen Anreize, den „Gang nach Karlsruhe“ anzutreten, haben sich zwischen 1951 und 2005 nicht wesentlich gewandelt. Aber individuelle Lerneffekte, Reformen im Bereich der Rechtspolitik, historische Sonderbedingungen und der „Nachfrageeffekt“ einmal eingeführter Institutionen können – zusammen mit dem oben diskutierten „Vertrauenspolster“ des Bundesverfassungsgerichts – erklären, weshalb die Anzahl der Verfassungsbeschwerdeverfahren in den letzten 55 Jahren eine so deutliche Steigerung erfahren hat. Die hohen Zahlen der Verfahrenseingänge im Verfassungsbeschwerdeverfahren belegen noch einmal eindrucksvoll die Bedeutung dieser Verfahrensart für die Stellung des Bundesverfassungsgerichts. Durch sie wird Karlsruhe in die Lage versetzt, unabhängig vom Willen politischer Akteure (Normen)Kontrollhandlungen vorzunehmen und seiner Kontrollfunktion gerecht zu werden. Würden Bürgerinnen und Bürger diesen Verfahrensweg nicht nutzen (können), wäre auch die institutionelle Machtposition des Bundesverfassungsgerichts deutlich eingeschränkt. Dadurch, dass die Bürger rege von dieser Klagemöglichkeit Gebrauch machen, wird indirekt auch die Stellung des Bundesverfassungsgerichts gestärkt. Eine zusätzliche Stärkung erfährt das Gericht durch die an es herangetragenen konkreten Normenkontrollverfahren (Richtervorlagen). Anders als die Verfassungsbeschwerdeverfahren haben diese über die Zeit aber keineswegs zugenommen, son- 210 dern sie alternieren sehr stark und haben nach 1994 sogar stark abgenommen (vgl. Abbildung 5.9). Abbildung 5.9: Konkrete Normenkontrollverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht (1980-2005)104 0 20 40 60 80 100 120 140 160 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 An za hl Quelle: Bundesverfassungsgericht 2006 Seit 1980 verzeichnet das Bundesverfassungsgericht zwar einzelne Jahre, in denen 100 oder mehr Richtervorlagen in Karlsruhe anhängig wurden (z. B. 1986, 1991 und 1992), aber auch ein Jahr mit nur 15 Verfahrenseingängen (2003). Die vergleichsweise hohen Verfahrenszahlen in den Jahren 1991, 1992 und 1993 sind zudem auf eine hohe Anzahl parallel anhängiger Verfahren zurückzuführen (1991: 61 Parallelverfahren, 1992: 53 Parallelverfahren, 1993: 35 Parallelverfahren); rechnet man diese heraus, ergeben sich auch für diese Jahre deutlich geringere Fallzahlen. Seit Mitte der 1990er Jahre hat die Anzahl der Richtervorlagen deutlich nachgelassen und bewegt sich heute zwischen 20 und 30 Vorlagen pro Jahr (Bundesverfassungsgericht 2006). Auch für die Richtervorlagen kann nicht argumentiert werden, dass sich die institutionellen Anreize für untergeordnete Gerichte, ein Verfahren auszusetzen und zur Überprüfung an das Bundesverfassungsgericht weiter zu reichen, über die Zeit verändert haben. Eher zeigt sich, dass die Verabschiedung umstrittener Reformen und Gesetze durch die Politik ihren Nachklang in konkreten Normenkontrollverfahren findet: Politische und/oder rechtliche Veränderungen in der Rechtswirklichkeit führen zu einer erhöhten Klagewelle vor normalen Gerichten und von dort aus unter Umständen bis vor das Bundesverfassungsgericht. Ein anschauliches Beispiel für diese Klagekette stellen beispielsweise die von der rot-grünen Bundesregierung verab- 104 Die offizielle Verfahrensstatistik des Bundesverfassungsgerichts weist die jährlichen Verfahrenszahlen für das konkrete Normenkontrollverfahren erst seit 1980 aus. Über den Zeitraum vor 1980 können daher keine Aussagen getroffen werden. 211 schiedeten so genannten „Hartz-Gesetze“ dar. Alleine im Jahr 2006 betraf etwa die Hälfte aller Klagen vor dem größten deutschen Sozialgericht in Berlin einzelne Regelungen von „Hartz IV“ (12.000 von insgesamt 26.000 Klagen vor dem Berliner Sozialgericht im Jahr 2006; vgl. Tagesspiegel vom 27.12.2006). Deutschlandweit waren zu diesem Zeitpunkt sogar ca. 100.000 Klagen gegen diese Sozialreformpolitik vor deutschen Gerichten anhängig.105 Dass mit dieser „Klagewelle“ zumindest auch die Wahrscheinlichkeit gestiegen ist, dass eines oder mehrere der angerufenen Gerichte die in Frage stehenden gesetzlichen Grundlagen für verfassungswidrig halten und einen oder mehrere der Fälle zur Entscheidung nach Karlsruhe weiter leiten, scheint überaus plausibel. Erhöht sich dadurch die Anzahl der Richtervorlagen nach Karlsruhe, ist der Auslöser hierfür also vor allem in einer Veränderung des gesetzlichen Status quo (und den dadurch induzierten Klagen betroffener Bürger) zu finden. Temporäre Ereignisse – wie etwa die deutsche Wiedervereinigung und die in diesem Zusammenhang erlassenen Rechtsnormen – dürften daher eine bedeutende Rolle für die Zu- oder Abnahme von Richtervorlagen spielen. Festgehalten werden kann in jedem Fall, dass Richtervorlagen offenkundig keiner strukturellen Anreizlogik folgen: Normen werden dann zur Überprüfung vorgelegt, wenn der befasste Richter sie für verfassungswidrig hält. Spezifische Muster oder „Konjunkturen“ lassen sich hier – ebenso wie bei den Verfassungsbeschwerdeverfahren – nicht erkennen. Für die Machtstellung des Bundesverfassungsgerichts im Gewaltenteilungssystem der Bundesrepublik spielen die konkreten Normenkontrollverfahren aber dennoch eine wichtige Rolle, da das Bundesverfassungsgericht nicht selten auch über konkrete Normenkontrollverfahren Normen annulliert (vgl. hierzu auch Kapitel 6). Die Aktivierung des Bundesverfassungsgerichts durch einzelne Bürger (Verfassungsbeschwerde) und Gerichte (Richtervorlage) folgt also keinen bestimmten „Konjunkturmustern“, beide Verfahrensarten tragen aber faktisch zur starken Stellung des Bundesverfassungsgerichts bei. Die Anzahl der Verfassungsbeschwerden ist seit Bestehen des Gerichts kontinuierlich angewachsen, hat seit Mitte der 1970er Jahre deutlich zugenommen und verharrt heute – nach einem Höhepunkt Mitte der 1990er Jahre – auf hohem Niveau. Die Gründe für diesen Anstieg scheinen aber nicht in sich wandelnden institutionellen Anreizsystemen zu liegen, sondern eher in der Ausweitung individueller Bürgerrechte, der Aufwertung des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens Mitte der 1970er Jahre und der Tatsache, dass die Bundesbürger nach und nach „gelernt“ haben, ihre Rechte auch vor Gericht einzuklagen. Die Richtervorlagen stagnieren hingegen auf niedrigem Niveau. Hier ist keine generelle Zunahme der Eingaben festzustellen, rechnet man die Parallelverfahren Mitte der 1980er und 1990er Jahre heraus. Zurückgewiesen werden kann damit die Vermutung, dass das Bundesverfassungsgericht auch über die Richtervorlage häufi- 105 Zur „Hartz-IV-Kurve“ des Berliner Sozialgerichts vgl. http://www.berlin.de/sen/justiz/gerichte/ lsg/ (abgerufen am 17.10.2007). Die Kurve zeigt, dass seit Januar 2007 monatlich zwischen 1100 und 1700 neue Verfahren gegen Hartz IV vor dem Gericht anhängig wurden. 212 ger mit der Prüfung von Gesetzesnormen befasst wird. Weder tendieren Richter an untergeordneten Gerichten dazu, vermehrt das Bundesverfassungsgericht anzurufen, noch nutzt das Gericht selbst häufiger als früher dieses Verfahren, um Gesetze oder Verordnungen einer verfassungsrechtlichen Prüfung zu unterziehen. Dies bedeutet nicht, dass das Bundesverfassungsgericht nicht auch über die Richtervorlage in die Lage versetzt wird, seine formalen Kompetenzen auszuspielen, für die zunehmende Häufigkeit der Anrufung des Bundesverfassungsgerichts ist aber vor allem das Verfassungsbeschwerdeverfahren verantwortlich. 5.3.2 Politische Akteure als Antragsteller: Abstrakte Normenkontrolle, Bund- Länder-Streit und Organklage Für die drei „politischen“ Streitverfahren – abstrakte Normenkontrolle, Bund- Länder-Streit und Organklage – gelten andere Anreizlogiken als bei Verfassungsbeschwerden oder konkreten Normenkontrollverfahren. Anders als bei Bürgern und Gerichten kann bei politischen Akteuren davon ausgegangen werden, dass diese die Zugangsmöglichkeiten zum Bundesverfassungsgericht (auch) strategisch einsetzen. Geht es Bürgern in der Regel vor allem um die Klärung des eigenen Streitfalls und Gerichten um die Sicherung der Einheitlichkeit der Rechtsordnung, ist ein mögliches Klagemotiv politischer Akteure in dem Wunsch nach Fortsetzung politischer Auseinandersetzung mit rechtlichen Mitteln zu vermuten. Gerade für einen oppositionellen politischen Akteur liegt es nahe, den Weg der abstrakten Normenkontrolle dann zu beschreiten – vorausgesetzt, diese Möglichkeit steht ihm institutionell offen –, wenn drei Voraussetzungen erfüllt sind: erstens, wenn von einer parlamentarischen Mehrheit ein Gesetz verabschiedet worden ist, das dieser Akteur aus politischen oder rechtlichen Gründen ablehnt; zweitens, wenn er dieses Gesetz im normalen Gesetzgebungsprozess nicht verhindern kann, und drittens, wenn der Akteur eine hinreichend große Erfolgsaussicht für seinen Antrag vermuten kann.106 Mit Veränderungen dieser drei Bedingungen, so die nahe liegende Vermutung, sollte auch die Häufigkeit der Befassung des Bundesverfassungsgerichts mit diesen „politischen“ Streitverfahren variieren. Denkbar ist aber ebenso, dass die institutionell eröffneten Klagewege von politischen Akteuren nicht nur aus Gründen der politischen Auseinandersetzung beschritten werden, sondern dass auf diese Art und Weise tatsächliche Rechtsprobleme, etwa Kompetenzabgrenzungskonflikte zwischen Akteuren unterschiedlicher föderaler Ebenen, gelöst werden sollen. In diesem Abschnitt soll daher zunächst untersucht werden, welche typischen Konflikttypen in den „politischen“ Verfassungsstreitverfahren beobachtbar sind und wie häufig politische Akteure diesen Weg überhaupt beschreiten. Im nächsten Kapitel (5.4) wird dann näher 106 Prinzipiell ist auch denkbar, dass eine verfassungsrechtliche Klage aus rein expressiven Gründen erhoben wird, um den jeweiligen (Partei-)Anhängern die eigene Position deutlich vor Augen zu führen. Solche Fälle werden aber eher selten sein und sollen daher hier außer Betracht bleiben.