Content

Sascha Kneip, Verfassungsgerichtsbarkeit in Europa in:

Sascha Kneip

Verfassungsgerichte als demokratische Akteure, page 148 - 165

Der Beitrag des Bundesverfassungsgerichts zur Qualität der bundesdeutschen Demokratie

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4062-1, ISBN online: 978-3-8452-1796-3 https://doi.org/10.5771/9783845217963

Series: Politik und Recht

Bibliographic information
148 schen Staaten Osteuropas – das europäische Modell einer spezialisierten Verfassungsgerichtsbarkeit gewählt haben (vgl. auch Sheive 1995). Aber auch in Asien hat sich das europäische Modell durchsetzen können (Thailand, Südkorea, Taiwan) oder wird – wie etwa in Japan – als Reformperspektive perzipiert (vgl. dazu Starck 2004). In den Fällen, in denen während des politischen Systemwechsels die Struktur des Rechtssystems keinem grundlegenden Wandel unterzogen wurde (Argentinien, Brasilien, El Salvador, Griechenland, Indien, Mongolei, Namibia, Panama, Surinam und Uruguay), ist in der Regel an der tradierten Form des Rechtsstaates und dem „normalen“ Instanzenzug mit Oberstem Gerichtshof festgehalten worden, ohne ein spezialisiertes Verfassungsgericht zu institutionalisieren. Interessant sind zudem drei besondere Fälle: Belgien hat erst 1984 einen spezialisierten Verfassungsgerichtshof („Schiedshof“) eingerichtet und diesem nach und nach stärkere Kompetenzen zugewiesen; Luxemburg hat sogar erst 1996 seinen Staatsrat zu einem Verfassungsgericht nach französischem Vorbild umgebildet, dem eine obligatorische Ex-ante-Prüfung von Gesetzesinitiativen obliegt, und zusätzlich eine Verfassungsgerichtskammer eingerichtet, die für Ex-post-Prüfungen zuständig ist.75 Einen weiteren Spezialfall stellt auch Portugal dar, das für konkrete Normenkontrollverfahren ein Mischsystem zwischen amerikanischem und europäischem Gerichtsmodell institutionalisiert hat. In Portugal darf jedes Gericht über die Verfassungsmäßigkeit anzuwendender Normen urteilen (was der diffusen Verfassungskontrolle amerikanischer Prägung folgt), allerdings ist bei festgestellter Verfassungswidrigkeit zwingend das Verfassungsgericht mit der Sache zu befassen (was dem spezialisierten europäischen Modus entspricht; vgl. da Costa 1986: 291 und den folgenden Abschnitt). Gerade in Europa lässt sich die Vielfalt verfassungsgerichtlicher Strukturen besonders deutlich studieren, da hier sowohl das „amerikanische“ als auch das „österreichisch-deutsche“ Verfassungsgerichtsmodell institutionalisiert ist. Der folgende Abschnitt wird deshalb einen genaueren Blick auf die europäische Verfassungsgerichtslandschaft werfen. 4.2 Verfassungsgerichtsbarkeit in Europa76 Mit den Demokratisierungsprozessen Osteuropas haben sich fast überall in Europa moderne liberale Verfassungsstaaten herausgebildet, in denen die strukturelle Tren- 75 Luxemburg musste seinen alten Staatsrat reformieren, nachdem der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte im sog. „Procola-Urteil“ zu dem Schluss gekommen war, dass die Vermischung von gesetzgebenden und rechtsprechenden Kompetenzen des Staatsrates gegen Artikel 6 der Europäischen Menschenrechtskonvention (Recht auf ein faires Verfahren) verstieß. Mit der Verfassungsrevision von 1996 wurden ein Verwaltungsgerichtshof, ein Staatsgerichtshof (mit Kompetenz zur Ex-ante-Kontrolle) und ein Verfassungsgerichtshof (mit Kompetenz zur Ex-post-Kontrolle) geschaffen. 76 Dieser Abschnitt beruht in Teilen auf Kneip 2008. 149 nung von Exekutive, Legislative und Judikative fest institutionalisiert ist. Demokratisches Regieren ohne rechtsstaatliche Kontrolle des Regierungshandelns ist in Europa kaum mehr denkbar – auch dort nicht, wo, wie in Großbritannien oder in abgeschwächter Form auch in Frankreich, am Prinzip der Parlaments- bzw. Volkssouveränität festgehalten wird. Geschriebene (und ungeschriebene) Verfassungen binden heute in allen Staaten Europas die Staatsgewalt an die verfassungsrechtlichen Grundlagen demokratischen Regierens.77 Folgerichtig haben fast alle europäischen Rechtssysteme Gerichte mit der Aufgabe betraut, die Einhaltung der Gesetzes- und Verfassungsgrundlagen zu überprüfen und gegebenenfalls zu schützen. Fast alle jungen Demokratien Osteuropas haben im Zuge ihrer Demokratisierungsprozesse eigenständige Verfassungsgerichte installiert, die über die Einhaltung der Grundlagen der Verfassung wachen sollen – wenn nicht, wie etwa in Polen, schon unter kommunistischer Herrschaft (zumindest formal) ein solches Gericht installiert wurde. Zusammen mit den Gerichten der westeuropäischen Staaten konstituieren diese neuen Verfassungsgerichte heute ein Geflecht verfassungsrechtlicher Kontrolle in Europa, das hinsichtlich seiner Dichte, aber auch hinsichtlich seiner Diversität seinesgleichen sucht. War die Verfassungsgerichtsbarkeit schon 1957 unter den sechs Gründungsmitgliedern der Europäischen Gemeinschaft (Belgien, Deutschland, Frankreich, Italien, Luxemburg, Niederlande) höchst unterschiedlich institutionalisiert, so weist sie heute in der Europäischen Union der 27 erst recht größere strukturelle Unterschiede auf; zugleich lassen sich aber auch beträchtliche Gemeinsamkeiten – etwa in den Funktionsbestimmungen der Gerichte – feststellen, die darauf hindeuten, dass sich die Verfassungsgerichtsbarkeit selbst und die Art der verfassungsgerichtlichen Kontrolle auch im erweiterten Europa in mancherlei Hinsicht in den letzten Jahrzehnten angeglichen hat und weiter angleichen wird. Die Mitgliedsstaaten der Europäischen Union folgen – trotz der ostentativen Gegenüberstellung von „amerikanischem“ und „europäischem“ Verfassungsgerichtsmodell – beiden Systemtypen, wenn auch mit deutlich unterschiedlicher Gewichtung. Jene Staaten, die historisch von der angelsächsischen Rechtskultur des common law beeinflusst sind, die Staaten Skandinaviens sowie Staaten mit ungebrochen monarchischer Verfassungstradition folgen dem Modell der diffusen Verfassungsge- 77 Auch das Vereinigte Königreich von Großbritannien und Nordirland kennt eine Reihe von schriftlichen Verfassungsdokumenten (z. B. die Magna Charta von 1215, die Petition of Rights von 1627, die Habeas-Corpus-Akte von 1679, die Bill of Rights von 1689 oder auch den Human Rights Act von 1998), die zusammen mit den ungeschriebenen Verfassungskonventionen die verfassungsrechtliche Grundlage bilden. Das Vereinigte Königreich besitzt also zwar keine einheitliche Verfassungsurkunde, wohl aber eine (zum Teil ungeschriebene) Verfassung im Sinne eines Systems von Verfassungsprinzipien. Im Unterschied zu anderen Verfassungsordnungen hat sich Großbritannien aber als oberstes Verfassungsprinzip das Prinzip der Parlamentssouveränität bewahrt, das keine höhere Instanz als das Parlament selbst zulässt und folgerichtig auch bislang nicht zur Institutionalisierung eines Verfassungsgerichts geführt hat. Allerdings üben auch britische Gerichte judicial review von Exekutivhandlungen aus (vgl. Ringhand 2005). Zudem wird in Großbritannien im Jahr 2009 ein Oberstes Gericht seine Arbeit aufnehmen (dazu weiter unten mehr). 150 richtsbarkeit (Dänemark, Finnland, Griechenland78, Großbritannien79, Irland, Malta80, Niederlande81 und Schweden), alle anderen Staaten dem Modell einer spezialisierten Verfassungsgerichtsbarkeit. Estland orientiert sich nominell ebenfalls am Modell diffuser Verfassungskontrolle mit oberstem Gerichtshof; in diesem ist aber eine eigenständige Verfassungskammer installiert, die faktisch wie ein spezialisiertes Verfassungsgericht funktioniert. Gleiches gilt für die Republik Zypern, die zwar ebenfalls nominell „nur“ ein Oberstes Gericht („Supreme Constitutional Court“) installiert hat, dieses aber mit exklusiven Kontrollrechten ausgestattet hat. Auffällig ist, dass in Staaten mit langer Verfassungstradition und wenigen Verfassungsbrüchen auch heute noch eher das diffuse Modell der Verfassungskontrolle anzutreffen ist, während Staaten mit häufigeren oder tief greifenden Verfassungsumbrüchen fast ausnahmslos dem spezialisierten Verfassungsgerichtsmodell folgen (dazu auch Brunner 2001: 6). Abbildung 4.2 systematisiert die Verfassungsgerichte der 27 EU- Staaten nach Art und Alter des Gerichts. Wie Abbildung 4.2 verdeutlicht, folgen fast alle nach dem Zweiten Weltkrieg institutionalisierten Verfassungsgerichte dem Modell der spezialisierten Verfassungskontrolle. Lediglich die (ehemaligen) Commonwealth-Staaten Großbritannien, Irland und Malta sowie mit Einschränkung Griechenland blieben auch nach 1945 der diffusen Verfassungskontrolltradition verhaftet. Dänemark, Schweden, Finnland und die Niederlande wiederum blicken auf sehr lange Rechtsstaats- und Verfassungstraditionen zurück (der Oberste Gerichtshof Dänemarks existiert seit 1661, jener der Niederlande seit 1838, der Schwedens seit 1909 und der Finnlands seit 1918) und halten bis heute ebenfalls an der diffusen Verfassungskontrolle fest. In Estland und Zypern (und auch in Griechenland) scheint die Tradition der diffusen Verfassungskontrolle noch durch, faktisch ist sie aber mehr und mehr durch eine spezialisierte Verfassungskontrolle ersetzt worden. Verschiedentlich werden diese drei Fälle daher auch als „Verfassungsgerichtsbarkeit besonderer Art“ (Brunner 2001) klassifiziert. Hinsichtlich der Mitgliedstaaten der Europäischen Union lässt sich also tatsächlich von einem „Siegeszug der (spezialisierten) Verfassungsgerichtsbarkeit“ sprechen. Ein genauerer Blick auf die Gerichte bringt aber erhebliche institutionelle Variationsbreiten zwischen sowie innerhalb der beiden Verfassungsgerichtstypen zu Tage. 78 Wie oben schon erwähnt, entscheidet das Oberste Sondergericht Griechenlands vor allem bei unterschiedlicher Normenauslegung der übrigen obersten griechischen Gerichte und kann als einziges Gericht Griechenlands Normen formell annullieren. Mitunter wird es deshalb auch zum spezialisierten Verfassungsgerichtsmodell gezählt (siehe z. B. Starck/Weber 1986; Weber 2004). 79 Mit dem Constitutional Reform Act von 2005 ist auch in Großbritannien ein Oberster Gerichtshof eingerichtet worden, der seine Arbeit im Jahr 2009 aufnehmen soll. Er wird die Lordrichter des House of Lords ablösen, die bislang als höchste juristische Instanz des Landes fungierten. Auch der zukünftige britische Supreme Court wird aber zunächst keine Normenkontrollkompetenz besitzen und das oberste Prinzip der Parlamentssouveränität nicht antasten. 80 Die verfassungsgerichtliche Kontrolle ist zwischen Oberstem Gericht und Verfassungsgericht verteilt; beide besitzen keine Annullierungskompetenz für Gesetze. 81 Artikel 120 der niederländischen Verfassung verbietet ausdrücklich die Normenkontrolle von Gesetzesakten. 151 Abbildung 4.2: Spezialisierte und diffuse Verfassungsgerichtsbarkeit in 27 EU-Staaten Gericht vor 1945 installiert Gericht nach 1945 installiert Spezialisiert – Belgien, Bulgarien, Deutschland, Estlanda, Frankreichb, Italien, Lettland, Litauen, Luxemburg, Österreichc, Polen, Portugal, Rumänien, Slowakei, Slowenien, Spanien, Tschechische Republik, Ungarn, Zypern Diffus Dänemark, Finnland, Niederlandeg, Schweden Griechenlandd, Großbritanniene, Irland, Maltaf Quelle: Eigene Darstellung a Verfassungskammer im Obersten Gericht; das Oberste Gericht wurde 1991 wieder eingerichtet, nachdem es erstmals 1919 institutionalisiert worden war. b Der französische Verfassungsrat stellt streng genommen eine eigene Art der Verfassungsgerichtsbarkeit dar; er war ursprünglich zur Disziplinierung des Parlaments eingerichtet worden (so jedenfalls Weber 2004: 43), hat sich aber seit 1971 nach und nach weitere Kompetenzen angeeignet. c Der Vorläufer des heutigen österreichischen Verfassungsgerichtshofs wurde bereits 1920 installiert. d Das Oberste Sondergericht Griechenlands trägt Züge einer spezialisierten Verfassungsgerichtsbarkeit (u. a. exklusive Annullierungskompetenz für Normen), seine Hauptaufgabe besteht aber in der Beilegung von Rechtsprechungsdivergenzen der obersten Gerichtshöfe Griechenlands (vgl. Brunner 2001: 8). e Der britische Oberste Gerichtshof soll 2009 seine Arbeit aufnehmen. f Kompetenzteilung zwischen Oberstem Gericht (Civil Court) und Verfassungsgericht. g Keine Normenkontrolle von Parlamentsgesetzen. Institutionelles Design: Komposition und Unabhängigkeit der Gerichte Zunächst fällt auf, dass insbesondere (aber nicht nur) dort, wo die Verfassungsgerichtsbarkeit diffus organisiert ist, verfassungsgerichtliche Kompetenzen mitunter zwischen mehreren Gerichten oder Instanzen aufgeteilt sind. Besonders deutlich wird dies in Finnland, das an der Spitze des normalen Instanzenzuges ein Oberstes Gericht (für Zivil- und Strafsachen) und ein Oberstes Verwaltungsgericht (für Verwaltungssachen) kennt, die beide als Gutachter in verfassungsrechtlichen Fragen für den Staatspräsidenten fungieren und diesem Änderungen von Gesetzen vorschlagen können. Für die Überprüfung der Übereinstimmung von Rechtsnormen mit der Verfassung ist zudem schon im Gesetzgebungsprozess ein parlamentarischer Verfassungsausschuss zuständig (vgl. Auffermann 1999: 210). Auch in Schweden, dem historischen Vorbild der finnischen Rechtsordnung, fungieren Oberstes Gericht und Oberstes Verwaltungsgericht gemeinsam als höchste Rechtsinstanzen. In Malta besitzen sowohl der Civil Court als auch das Verfassungsgericht verfassungsgerichtliche Kompetenzen, und auch im heute eigentlich spezialisierten Modell Luxemburgs teilen sich Staatsrat und Verfassungsgericht die Kontrollkompetenzen. In Estland 152 und Zypern wiederum sind die Verfassungsgerichte in die Obersten Gerichte inkorporiert bzw. stellen eine besondere Verfassungsgerichtskammer des Obersten Gerichts dar. Mit der institutionellen Trennung der Kompetenzen geht – zumindest im Vergleich zu den konzentrierten Modellen – nicht selten auch eine Hemmung der Wirkmächtigkeit der getrennten Instanzen einher. Hinsichtlich der Anzahl der Richter an den Obersten Gerichten und Verfassungsgerichten der EU fallen größere Unterschiede ins Auge: Die Variationsbreite reicht vom maltesischen Verfassungsgericht, das aus nur drei Richtern besteht (die zugleich Richter der drei anderen obersten Gerichte Maltas sind), bis hin zum Hohen Rat der Niederlande, dem nominell 26 Richter angehören. Den übrigen Gerichten gehören zwischen 7 (Lettland) und 19 Richter (Dänemark) an; in Estland bilden 9 der 19 Richter des Supreme Court die für Verfassungsfragen zuständige Verfassungsgerichtskammer. In manchen Staaten gehören Richter der obersten Gerichte qua Amt auch dem Verfassungsgericht an: So setzt sich neben dem maltesischen auch das griechische Verfassungsgericht aus den drei Vorsitzenden der obersten Gerichte zusammen (denen acht weitere Richter der obersten Gerichte zugelost werden), in Luxemburg bilden die Präsidenten des Obersten Gerichtshofs und des Oberverwaltungsgerichts, zwei Richter des Kassationsgerichtshofs und fünf weitere Richter das Verfassungsgericht. Österreich ernennt als einziges Land neben den 14 regulären Verfassungsrichtern sechs Stellvertreter; dem finnischen obersten Verwaltungsgericht können neben den 18 regulären Richtern bis zu vier weitere Richter auf Zeit angehören. Der konkrete Auswahlmodus für Richter an den Obersten Gerichten bzw. Verfassungsgerichten in Europa lässt sich mehrstufig unterscheiden. Während manche Richter, wie die drei maltesischen und drei der elf griechischen, bereits qua Amt dem Verfassungsgericht angehören (und die restlichen acht griechischen Richter per Losverfahren bestimmt werden), werden in allen anderen Fällen die obersten Richter entweder ernannt oder gewählt. Allerdings variieren die an der Ernennung oder Wahl beteiligten Instanzen sowie die jeweils benötigten Wahlquoren erheblich. Bezüglich der an der Wahl beteiligten Instanzen und ihrem Gewicht im Auswahlverfahren zeigen sich deutliche Unterschiede: Während in manchen Staaten der EU alle drei Gewalten – Legislative, Exekutive und Judikative – an der Auswahl der Richter beteiligt sind (etwa in Bulgarien, Estland, Italien, Lettland, Litauen, den Niederlanden und Spanien), entscheidet in Dänemark allein der Justizminister auf Vorschlag eines unabhängigen Gremiums, in Luxemburg formal der Großherzog nach Vorlage der obersten Gerichte, in Zypern der Staatspräsident auf Vorschlag des Gerichts selbst. In Irland ernennt alleine der Staatspräsident die Richter des Supreme Court, in Malta der Staatspräsident auf Vorschlag des Premierministers. Ähnlich exekutivlastig verläuft das Auswahlverfahren in Österreich, wo immerhin 8 der 14 Verfassungsrichter durch die Bundesregierung nominiert (und formal durch den Bundespräsidenten ernannt) werden. In Schweden werden die obersten Richter nach Konsultationen zwischen Justizministerium und Oberstem Gericht ebenfalls vergleichsweise autonom durch die Regierung ernannt, und auch in Großbritannien 153 wird ab 2009 faktisch der Premierminister über die Auswahl der obersten Richter entscheiden können. Die Justiz ist direkt oder indirekt in immerhin 12 von 27 Fällen am Auswahlprozess der Richterinnen und Richter beteiligt. Luxemburg, Griechenland und Finnland kommen einem rein professionellen Auswahlverfahren am nächsten, da hier entweder der Großherzog die Richter auf Vorschlag der Justiz ernennt (Luxemburg), das Gericht sich weitgehend selbst kooptiert (Finnland) oder die Richter qua Amt oder per Los bestimmt werden (Griechenland). Die Exekutive wiederum ist in 19 von 27 Fällen an der Richterauswahl beteiligt, rein exekutive Verfahren gibt es lediglich zukünftig in Großbritannien sowie in Malta, Irland und Dänemark. In Belgien, Deutschland, Polen, Ungarn und Portugal (und den Sonderfällen Finnland, Griechenland und Luxemburg) ist die Exekutive in keiner Weise in die Auswahl der Richter eingebunden. Während in Portugal drei Richter ebenfalls durch das Gericht selbst kooptiert werden, handelt es sich in den übrigen Fällen Belgien, Deutschland82, Polen und Ungarn um die einzigen rein parlamentarischen Bestellungsverfahren, die ohne direkte Beteiligung der beiden anderen Gewalten auskommen. Insgesamt ist die Legislative in 18 Fällen zumindest zum Teil an der Richterauswahl beteiligt, in Frankreich allerdings nur indirekt über die Präsidenten der Nationalversammlung und des Senats. Ein System reiner Richterernennung ohne Beteiligung mehrerer Instanzen existiert in Reinform in Frankreich, wo der Staatspräsident und die Präsidenten der beiden Parlamentskammern je drei der insgesamt neun Richter auswählen. In Irland obliegt alleine dem Staatspräsidenten die Ernennung der Richter des Supreme Court, in Finnland ernennt er zumindest den Vorsitzenden des Obersten Gerichts und die übrigen Richter auf Vorschlag des Gerichts. Reine Wahlverfahren finden sich in Belgien, Deutschland, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Slowenien, Tschechien und Ungarn. Allerdings bestimmt nur in Belgien, Deutschland, Polen und Ungarn das wählende Parlament auch autonom über die Kandidatenauswahl. Während Slowenien und Tschechien dem US-amerikanischen Vorbild folgen (Nominierung durch den Staatspräsidenten und Zustimmung durch das Parlament), werden in Estland und Lettland die Kandidaten zum Teil durch die Exekutive und das Gericht selbst nominiert. In Litauen sind der Staatspräsident, der Parlamentspräsident und der Vorsitzende Richter des Verfassungsgerichts an der Auswahl der Richter beteiligt. Die Slowakei dreht den Entscheidungsprozess um, indem der Staatspräsident aus einer vom Parlament bestätigten Liste die zu ernennenden Kandidaten auswählt. In den übrigen EU-Staaten herrschen Mischsysteme vor, in denen ein Teil der Richterschaft ernannt, ein anderer Teil von unterschiedlichen Instanzen gewählt wird: In Bulgarien etwa wird ein Drittel der Richter durch das Parlament gewählt, 82 Für Deutschland gilt dies zumindest so lange, wie man den Bundesrat als zweite parlamentarische Kammer betrachtet. Streng genommen entscheiden hier allerdings die Länderexekutiven über einen Teil der zu berufenden Richter. Zumindest die Bundesregierung ist aber nicht direkt am Auswahlprozess beteiligt. 154 ein weiteres Drittel durch den Staatspräsidenten und das letzte Drittel wird durch das Plenum der obersten Gerichte des Landes ernannt. In Italien werden je ein Drittel der obersten Richter durch den Staatspräsidenten und die obersten Gerichte ernannt, das letzte Drittel durch beide Parlamentskammern gewählt. In Österreich wiederum werden acht Richter durch die Bundesregierung ernannt und je drei durch beide Parlamentskammern gewählt. Rumänien überlässt dem Staatspräsidenten die Ernennung eines Drittels der Richter, je ein weiteres Drittel wird durch die beiden Parlamentskammern gewählt; in Spanien wiederum ernennen Regierung und Justizrat je zwei und beide Parlamentskammern je vier Verfassungsrichter. In den Fällen, in denen Verfassungsrichter nicht ernannt, sondern gewählt werden, variiert überdies das erforderliche Quorum für eine erfolgreiche Wahl. Während in Belgien, Deutschland, Italien, Portugal, Spanien und Ungarn übergroße Mehrheiten zur Wahl erforderlich sind, reichen in Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen, Österreich, Polen, Rumänien, der Slowakei, Slowenien und Tschechien einfache Mehrheiten in den jeweiligen Parlamenten. Die Modi der Richterwahl können also anhand von vier Kriterien unterschieden werden: anhand des Modus der Bestellung (Ernennung, Wahl oder Mischsystem), der beteiligten Instanzen (eine oder mehrere), des Bestellungstyps (kooperativ oder repräsentativ) und – im Fall einer Wahl – der erforderlichen Mehrheit (einfache oder übergroße Mehrheit). Abbildung 4.3 klassifiziert die 27 EU-Staaten nach diesen Kriterien, wobei sich von den prinzipiell denkbaren 24 Merkmalskonstellationen neun in der Realität der EU wieder finden. Der numerisch häufigste Auswahlmodus in der Europäischen Union ist die Ernennung der Richter durch mehrere Instanzen in einem kooperativen Verfahren (neun Fälle), gefolgt von der kooperativen Wahl der Richter durch mehrere Instanzen mit einfacher Mehrheit (sechs Fälle). Einen eigenen Typus bilden Irland (Ernennung durch eine einzige Instanz), Frankreich (voneinander unabhängige Ernennung durch mehrere Instanzen), Polen (Wahl durch nur eine Instanz mit einfacher Mehrheit) sowie Ungarn (Wahl durch eine Instanz mit übergroßer Mehrheit). Auffällig ist zudem, dass lediglich Ungarn, Belgien, Deutschland und die Südländer Italien, Spanien und Portugal eine übergroße Mehrheit bei der Wahl von Verfassungsrichtern vorsehen. Nur in diesen EU-Staaten hat auch die politische Opposition – unabhängig von temporären Mehrheitsverhältnissen83 – einen gesicherten Einfluss auf die Auswahl zumindest eines Teils der Verfassungsrichter (vgl. zum Verhältnis von Opposition und Verfassungsgericht Hönnige 2007). Der Einfluss der Opposition auf die Auswahl der Verfassungsrichter entscheidet nicht unerheblich darüber, wie polarisierend und politisiert das Gericht im politischen Prozess des jeweiligen Landes wahrgenommen wird oder tat- 83 Oppositionsparteien können auch dann eigene Kandidaten in den Gerichten installieren, wenn der Ernennungsmodus für Verfassungsrichter repräsentativ ausgestattet ist und die Opposition eigene Mehrheiten in den relevanten Wahl- oder Ernennungsgremien besitzt, also beispielsweise zu Zeiten der cohabitation in Frankreich. Gesicherte Beteiligungschancen bestehen aber nur dann, wenn zur Wahl übergroße Mehrheiten verlangt werden (und keine einzelne Partei über eine solche Mehrheit verfügt). 155 sächlich agiert. Dem Ideal eines neutralen und unabhängigen Verfassungsgerichts kommen daher die EU-Länder am nächsten, die der Opposition ein institutionalisiertes Mitspracherecht bei der Auswahl der Richter einräumen. Abbildung 4.3: Auswahl der Verfassungsrichter und Obersten Richter in 27 EU-Staaten Typ (Ernennung vs. Wahl) Beteiligte Instanzen bei der Auswahl (eine oder mehrere) Auswahlmodus (kooperativ vs. repräsentativ) Erforderliche Mehrheit (bei Wahl) Fälle Ernennung eine – – Irland Ernennung mehrere kooperativ – Dänemark, Finnland, Griechenland, Großbritannien, Luxemburg, Malta, Niederlande, Schweden, Zypern Ernennung mehrere repräsentativ – Frankreich Wahl eine – einfach Polen Wahl eine – übergroß Ungarn Wahl mehrere kooperativ einfach Estland, Lettland, Litauen, Slowakei, Slowenien, Tschechien Wahl mehrere repräsentativ übergroß Belgien, Deutschland Mischtyp mehrere repräsentativ einfach Bulgarien, Österreich, Rumänien Mischtyp mehrere repräsentativ übergroß Italien, Portugal, Spanien Quellen: CODICES-Datenbank der Venice-Commission; eigene Recherche; Darstellung in Anlehnung an Hönnige 2007: 109. Die Unabhängigkeit eines Verfassungsgerichts im politischen Prozess lässt sich aber nicht nur über die Art und Weise der Richterauswahl erhöhen oder vermindern, sie wird auch von den Qualifikationserfordernissen beeinflusst, die an das Amt eines Richters gestellt werden, sowie von Mechanismen, über die die Richter von politischem Druck isoliert werden (Amtszeiten, Regelungen zur Ab- oder Wiederwahl, Möglichkeit der Überstimmung des Gerichts, siehe Kapitel 3.2 dieser Arbeit). Hinsichtlich der an die Verfassungsrichterfunktion gestellten Qualifikationserfordernisse unterscheiden sich die 27 EU-Staaten nur rudimentär; allein Frankreich stellt an seine Richter überhaupt keine Qualifikationsanforderungen. Häufig wird 156 von den Verfassungsrichtern ein bestimmtes Mindestalter oder Berufserfahrung verlangt. In nahezu allen Fällen wird eine juristische Ausbildung vorausgesetzt, nur in Polen sind lediglich „Rechtskenntnisse“ erforderlich (Art. 194 der polnischen Verfassung). Im Modell der diffusen Verfassungsgerichtsbarkeit versteht sich dies von selbst, da das Oberste Gericht an der Spitze des normalen Instanzenzuges steht. Aber auch an vielen originären Verfassungsgerichten ist zumindest ein Teil der Sitze für „ordentliche“ Richter reserviert: So müssen sich etwa in Deutschland drei Richter jedes Senats aus den obersten Bundesgerichten rekrutieren, in Portugal müssen sechs von 13 Richtern schon zuvor als Richter gearbeitet haben. Auch Richter des in Großbritannien einzurichtenden Obersten Gerichtshofs müssen mindestens zwei Jahre ein hohes Richteramt innegehabt haben, in Italien gilt das Richteramt als eine mögliche Voraussetzung unter mehreren. Manche Länder verlangen überdies eine gewisse Praxiserfahrung, wenn die Kandidaten nicht zuvor als Richter tätig gewesen sind: Diese muss in Lettland, Litauen und Tschechien mindestens zehn Jahre umfassen, in Irland und Malta zwölf, in Bulgarien, Großbritannien, Spanien und der Slowakei 15, in Rumänien 18 und in Italien sogar 20 Jahre. Wieder andere Länder verlangen ein Mindestalter der Kandidaten: In Belgien, Deutschland, der Slowakei, Slowenien und Tschechien müssen Verfassungsrichter mindestens 40 Jahre alt sein, in Ungarn sogar mindestens 45. Dank dieser Vorkehrungen ist – außer in Frankreich – in allen EU-Staaten grundsätzlich sichergestellt, dass die Verfassungsrichter (bzw. die Obersten Richter) die notwendige formale Qualifikation für ihr Amt mitbringen. Interessant ist, dass Belgien die Hälfte der Richtersitze ausdrücklich für ehemalige Parlamentarier reserviert (hier ist zudem festgelegt, dass je sechs Richter den beiden großen Sprachgruppen angehören müssen). Belgien ist somit das einzige EU-Land, bei dem sich schon in der Komposition des Verfassungsgerichts dessen eigentümliche institutionelle Stellung zwischen Politik und Recht widerspiegelt. Wichtig für die Unabhängigkeit eines Verfassungsgerichts und seiner Richter ist zudem die Frage, über welche Mechanismen sie von politischem Druck isoliert werden – etwa, für welche Amtszeiten Richter gewählt werden und ob sie wiederoder abgewählt werden können. Lange Amtszeiten bis zur Pensionsgrenze ohne Wiederwahlerfordernis begünstigen generell die Unabhängigkeit eines Richters, kurze Amtszeiten mit Wiederwahlmöglichkeit können sie unter Umständen beeinträchtigen. Bezüglich der Amtszeiten lässt sich eine gewisse Variationsbreite innerhalb der EU feststellen. Die am häufigsten anzutreffende Regelung sieht eine Amtszeit von neun Jahren vor (in Bulgarien, Frankreich, Italien, Litauen, Polen, Portugal, Rumänien, Slowenien, Spanien und Ungarn). In Lettland und Tschechien amtieren Richter zehn Jahre, in Deutschland und der Slowakei zwölf Jahre. Kürzere Amtszeiten kennen nur die Sonderfälle Estland und Griechenland, wo die Richter aus dem Kreis der Obersten Richter faktisch für fünf bzw. vier Jahre gewählt werden. Nominell auf Lebenszeit werden die Verfassungsrichter in Belgien, Dänemark, Finnland, Irland, Luxemburg, Malta, den Niederlanden, Österreich, Schweden, Großbritannien und 157 Zypern gewählt, allerdings haben fast alle Länder mit lebenslanger Amtszeit eine Pensionsgrenze für Richter vorgesehen, die in der Regel zwischen dem 65. und 70. Lebensjahr liegt. Dies gilt auch für Deutschland (67 Jahre) und Ungarn (70 Jahre). Kritischer für die Unabhängigkeit von Richtern als die Amtszeit sind mögliche Wiederwahlerfordernisse. In den 27 EU-Staaten können Verfassungsrichter heute nur noch in Tschechien (unbegrenzt) und in Ungarn (einmalig) wiedergewählt werden; die Slowakei hat eine Wiederwahlmöglichkeit mit der Verfassungsreform von 2001 abgeschafft, und in Finnland können lediglich die zusätzlich auf Zeit gewählten vier Richter prinzipiell wiedergewählt werden. In Estland können die auf Lebenszeit berufenen Richter des Obersten Gerichts maximal zweimal der Verfassungskammer angehören. Damit ist in fast allen Staaten der Europäischen Union gewährleistet, dass sich Richter bei ihren Urteilen nicht an der jeweils herrschenden politischen Mehrheit orientieren müssen, um ihre mögliche Wiederwahl nicht zu gefährden. Zusammen mit den geltenden Mindest- und Höchstaltersgrenzen der Richter ist damit die Unabhängigkeit der Richter in der Europäischen Union weitgehend gesichert.84 Allerdings herrscht eine etwas größere Variationsbreite bezüglich der Frage, ob Richter ihres Amtes enthoben werden können und, falls ja, welche Instanz die Amtsenthebung mit welcher Mehrheit beschließen kann. In fast allen Ländern können Richter dann ihres Amtes enthoben werden, wenn sie sich des Amtsmissbrauchs schuldig gemacht haben oder wenn sie aus gesundheitlichen Gründen ihr Amt nicht mehr aus- üben können. Allerdings bestehen erhebliche Unterschiede dahingehend, ob in diesen Fällen das jeweils betroffene Gericht selbst über eine Amtsenthebung entscheiden muss oder ob politische Akteure über die Absetzung der Richter (mit-)entscheiden können. Ist Letzteres – möglicherweise sogar mit einfacher Mehrheit oder durch Entscheidung des Staatsoberhauptes – der Fall, ist ein politischer Missbrauch des Amtsenthebungsverfahrens nicht prinzipiell ausgeschlossen. In den meisten EU-Ländern muss das Verfassungsgericht selbst über die Amtsenthebung entscheiden, allerdings gibt es Ausnahmen: In Irland können die höchsten Richter durch den Staatspräsidenten auf Antrag beider Häuser des Parlamentes entlassen werden, wenn eine Amtsverletzung oder Amtsunfähigkeit erwiesen ist (Art. 35 (4) der irischen Verfassung). Auch in Malta kann der Staatspräsident nach einem Mehrheitsvotum mit zwei Dritteln der Stimmen des Parlaments einen obersten Richter entlassen (Art. 97 (2) maltesische Verfassung). In Slowenien kann ein Richter durch Parlamentsbeschluss nach Antrag durch den Richterrat oder nach einer rechtskräftigen Verurteilung entlassen werden (Art. 132 der slowenischen Verfassung). In Tschechien verliert ein Richter sein Amt unter anderem dann, wenn er rechtskräftig wegen eines Kapitalverbrechens verurteilt 84 Aus demokratietheoretischer Sicht sind weder zu junge noch zu alte Richter in einem Verfassungsgericht von Vorteil. Sind sie zu jung, könnten sie versucht sein, Urteilsfindungen auch mit Blick auf zukünftige Karrierewege für die Zeit nach ihrem Amt vorzunehmen. Besteht umgekehrt keine Pensionsgrenze für Richter, müssen Demokratien mitunter auf lange Zeit mit obersten Richtern leben, die sich nach ihrer Wahl vielleicht als für ihr Amt weniger geeignet erwiesen haben. 158 worden ist. Über die Möglichkeit einer Richteranklage entscheidet aber wiederum die zweite Kammer des tschechischen Parlamentes (Senat). Ansonsten muss auch in Tschechien das Gericht selbst eine Amtsenthebung beschließen. In Großbritannien schließlich sollen die zukünftigen obersten Richter mit einfacher Mehrheit in beiden Parlamentskammern abberufen werden können. Ein letztes wirkungsvolles Instrument zur Disziplinierung eines Verfassungsgerichts stellt die Möglichkeit dar, seine Urteile überstimmen zu können. Nur drei Länder in der EU haben in der Vergangenheit diese Möglichkeit eröffnet: In Polen konnte bis 1999 das Parlament mit Zweidrittelmehrheit Entscheidungen des Verfassungsgerichts überstimmen. Zu sozialistischen Regierungszeiten hatte der Sejm das Letztentscheidungsrecht über die Verfassungsmäßigkeit von Normen nicht an ein potentiell zu Selbständigkeit neigendes Verfassungsgericht abgeben wollen; diese Regelung hatte Bestand bis zur Verabschiedung der neuen polnischen Verfassung im Jahr 1997 (die zugleich eine Übergangsfrist bis 1999 einräumte; vgl. Garlicki 2001). Portugal und Rumänien kennen bzw. kannten in der Vergangenheit eingeschränkte Regelungen: In Portugal kann das Parlament bis heute mit Zweidrittelmehrheit eine präventiv durch das Verfassungsgericht annullierte Norm wieder in Kraft setzen. Die gleiche Regelung galt bis 2003 in Rumänien, bevor diese Möglichkeit durch Verfassungsrevision abgeschafft wurde. In allen anderen Staaten der Europäischen Union besteht die Möglichkeit der Überstimmung des Verfassungsgerichts durch politische Instanzen (außer durch Gesetzes- oder Verfassungsänderungen) nicht. Hier haben die Obersten Gerichte das, was sie nach ihrer institutionellen Stellung in der Demokratie auch haben sollten: das letzte Wort über die Auslegung der Verfassung. Institutionelle Stärke: Kompetenzen der Gerichte und Gerichtszugang Betrachtet man die Kompetenzausstattung der höchsten Gerichte, fällt einmal mehr eine große institutionelle Variationsbreite auf. Schon hinsichtlich der zentralen verfassungsgerichtlichen Kompetenzen (konkrete Normenkontrolle, abstrakte Normenkontrolle, Verfassungsbeschwerde, horizontale und vertikale Kompetenzstreitverfahren) sind deutliche Unterschiede zu beobachten. Wenig überraschend ist zunächst, dass in den Systemen mit diffuser Verfassungsgerichtsbarkeit (siehe Abbildung 4.2) eine abstrakte Normenkontrolle in der Regel nicht vorgesehen ist, da dies der Systemlogik dieser Gerichtsorganisation widerspräche. Umso bemerkenswerter ist daher, dass in Irland der Staatspräsident eine Norm innerhalb von sieben Tagen nach Verabschiedung durch das Parlament präventiv durch das Oberste Gericht prüfen lassen kann (Art. 26 der irischen Verfassung; davon ausgenommen sind lediglich Finanzgesetze und verfassungsändernde Gesetze). Innerhalb des spezialisierten Verfassungsgerichtsmodells kennt nur Luxemburg keine abstrakte Normenkontrolle, obwohl dort durch die 1997 vollzogene Trennung der Befugnisse zwischen Staatsrat (der während des Gesetzgebungsprozesses a 159 priori beratend tätig ist) und Verfassungsgericht (das a posteriori über die Verfassungsmäßigkeit entscheidet) die Voraussetzungen für die Einführung abstrakter Normenkontrollbefugnisse eigentlich gegeben sind. Von den übrigen Ländern mit spezialisierten Verfassungsgerichten verfügen nur Frankreich und Rumänien ausschließlich über eine präventive abstrakte Normenkontrolle. In beiden Ländern können Gesetze dem Verfassungsgericht nur vor ihrer Verkündung zur Prüfung vorgelegt werden. Im Gegensatz zu Frankreich können Gesetze in Rumänien aber im konkreten Normenkontrollverfahren – also durch Vorlage durch ein Gericht – auch nach ihrer Verkündigung überprüft werden. Frankreich, die Niederlande und Großbritannien sind die einzigen EU-Mitgliedstaaten, die grundsätzlich keine konkrete Normenkontrolle kennen. In den Niederlanden und in Großbritannien können aber zumindest Gerichtsurteile und Exekutivakte auf ihre Verfassungsmäßigkeit überprüft werden, was dem französischen Verfassungsrat verwehrt ist. In Malta können im konkreten Normenkontrollverfahren zwar Gesetze geprüft, nicht aber für ungültig erklärt werden. Artikel 242 des maltesischen „Code of Organization and Civil Procedure“ sieht vor, dass im Falle einer Verfassungswidrigkeit von Normen das Parlament diese mit der Verfassung „in Einklang zu bringen“ hat. In Bulgarien kann die Frage der Verfassungswidrigkeit im konkreten Normenkontrollverfahren nur durch eines der Obersten Gerichte vor das Verfassungsgericht gebracht werden, nicht aber – wie in den meisten anderen Ländern üblich – durch jedes Gericht. Für Länder mit diffuser Verfassungsgerichtsbarkeit gilt zudem, dass die konkrete Normenkontrolle – mit Ausnahme Irlands – nur inzident ausgeübt wird (vgl. Brunner 2001: 30 ff.); Gesetzesnormen werden dort nicht direkt, sondern nur indirekt geprüft, wenn sie für den konkret zu entscheidenden Fall relevant sind. Erweisen sie sich in der Prüfung als verfassungswidrig, werden sie auf den konkret zu entscheidenden Fall nicht angewandt. Auch Verfassungsbeschwerden sind in den Ländern unbekannt, in denen eine diffuse Verfassungskontrolle institutionalisiert ist. Statt eines direkten Zugangs zum Verfassungsgericht muss hier prinzipiell der Weg durch die normalen Gerichtsinstanzen beschritten werden (wobei die Erschöpfung des Rechtswegs auch in Ländern mit spezialisierter Verfassungsgerichtsbarkeit – beispielsweise in Deutschland – Voraussetzung für die Annahme einer Verfassungsbeschwerde sein kann). Aber auch die spezialisierten Systeme Bulgariens, Frankreichs, Italiens, Litauens und Luxemburgs kennen keine institutionalisierte Verfassungsbeschwerde. In Portugal und Rumänien kann die Verfassungsbeschwerde nur über einen Ombudsmann vorgebracht werden, nicht aber durch den einzelnen Bürger. In Lettland, Polen und Ungarn wird nur eine „unechte Verfassungsbeschwerde“ (vgl. Brunner 2001) gewährt, da hier durch exekutive oder gerichtliche Einzelakte entstandene Grundrechtsverstöße nicht direkt beanstandet, sondern nur die diesen zugrunde liegenden Gesetzesnormen angegriffen werden können. Nicht überprüfbar sind damit beispielsweise verfassungswidrige Auslegungen an sich verfassungskonformer Normen. In Malta kann eine Verfassungsbeschwerde nur in Form einer Grundrechtsrevision vor dem Verfassungsgericht geltend gemacht werden, während die Prüfung 160 der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen sonst im normalen Instanzenzug geschieht. Ungarn (und eingeschränkt Malta85) wiederum eröffnen als einzige EU-Länder die Möglichkeit zur Popularklage, die jedem Bürger gewissermaßen eine „abstrakte“ Normenkontrollbeschwerde ermöglicht, ohne dass eine eigene Betroffenheit von der angegriffenen Norm oder Handlung nachgewiesen werden muss. Neben diesen gängigen Verfahrensarten verfügen mehrere Verfassungsgerichte innerhalb der Europäischen Union über weitere Kompetenzen im Bereich des objektiven Verfassungsschutzes, wozu etwa Entscheidungen über Parteiverbote, Anklagen von Amtsträgern oder die Wahlgerichtsbarkeit zählen. Mitunter besitzen Verfassungsgerichte zudem die Kompetenz, überstaatliche Normen und völkerrechtliche Verträge anhand der nationalen Verfassung zu überprüfen. Mit umfangreichen Kompetenzen dieser Art sind vor allem die Gerichte Bulgariens, Deutschlands, Litauens, Österreichs, Portugals, Rumäniens, der Slowakei, Sloweniens und Ungarns ausgestattet, während die anderen höchsten Gerichte nur über einzelne dieser Kompetenzen verfügen. Der Zugang zu den höchsten Gerichten ist modellbedingt im System diffuser Verfassungsgerichtsbarkeit vergleichsweise eingeschränkt, da hier in der Regel nur über den normalen Instanzenzug Zugang zum Obersten Gericht gewährt wird. Zwar können einzelne Bürger eine Verletzung ihrer Rechte vor jedem Gericht (und dann im weiteren Instanzenzug) geltend machen, ein gesondertes Antragsrecht für politische Akteure existiert hier aber nicht, und ein direkter Zugang zum Obersten Gericht ist in der Regel ausgeschlossen. Eine Ausnahme von dieser Regel stellt allerdings Irland dar, wo der Staatspräsident direkt einen präventiven Normenkontrollantrag beim Obersten Gericht stellen kann, wenn er an der Verfassungsmäßigkeit einer ihm zur Ratifizierung vorgelegten Norm zweifelt. Aber auch unter den Verfassungsgerichten der spezialisierten Verfassungskontrolle lassen sich erhebliche Unterschiede bezüglich des Gerichtszugangs feststellen. So variiert zum einen die bloße Anzahl der antragsberechtigten Akteure, zum anderen das notwendige Quorum, das – etwa für einen Normenkontrollantrag aus der Mitte des Parlaments – für einen Antrag notwendig ist. Vergleichsweise wenigen Antragstellern wird der Weg zum Verfassungsgericht in Frankreich und dem stark vom französischen Modell beeinflussten Luxemburg gewährt. In Frankreich sind nur der Staatspräsident, der Premierminister, die Präsidenten der beiden Parlamentskammern (die „vier Prinzen“; Vogel 2004: 202) und seit 1974 auch je 60 Abgeordnete oder Senatoren antragsberechtigt. In Luxemburg ist der Zugang zum Verfassungsgericht nur Gerichten über den Weg der konkreten Normenkontrolle eröffnet. Ungewöhnlich viele Antragsberechtigte kennen hingegen vor allem die süd-, mittel- und osteuropäischen Mitgliedstaaten, insbesondere Polen, Portugal, Rumänien, Slowenien, Spanien und Ungarn. Je nach Verfahrensart wird beispielsweise in Polen auch Gewerkschaften, Arbeitgeberverbänden und Kirchen ein eigenes Antragsrecht eingeräumt, hinzu kommen in manchen Ländern die Nationalbank (Slowenien) und der Rechnungshof (Ungarn). Mitun- 85 Popularklagen können in Malta nicht gegen Grundrechtsverstöße gerichtet werden, was ihre Effektivität (und Anzahl) deutlich mindert (Art. 116 der maltesischen Verfassung). 161 ter ist auch einem Ombudsmann ein eigenes Antragsrecht eingeräumt worden (so in Polen, Portugal, Rumänien, Slowenien und Spanien). In allen Fällen der spezialisierten Verfassungsgerichtsbarkeit fällt auf, dass – auf alle Verfahrensarten bezogen – der Exekutive praktisch immer ein Antragsrecht zugestanden wird. Hinsichtlich legislativer Klagebefugnisse bestehen aber deutliche Unterschiede: In Italien können aus dem Parlament heraus überhaupt keine Verfassungsklagen angestrengt werden, lediglich die nationale Regierung kann regionale Normen überprüfen lassen und umgekehrt eine Regionalregierung nationale Normen. Auch das luxemburgische Parlament besitzt keine Antragsbefugnis vor dem Verfassungsgericht. In Estland kann das Parlament lediglich die Übereinstimmung von zu implementierendem EU-Recht mit nationalen Verfassungsnormen überprüfen lassen. In allen übrigen Fällen der spezialisierten Verfassungsgerichtsbarkeit besitzen Abgeordnete des Parlaments (je nach Regierungssystem auch jene der zweiten Kammern) ein Antragsrecht im abstrakten Normenkontrollverfahren, allerdings reicht hier die Spanne des notwendigen Antragsquorums von einem Zehntel der Abgeordneten in Portugal (bei nachträglicher abstrakter Normenkontrolle) bis hin zu einer Zweidrittelmehrheit in Belgien. Auch in Frankreich genügen etwa zehn Prozent der Stimmen der Abgeordneten und etwa 19 Prozent der Senatoren (je 60 Abgeordnete), um einen Normenkontrollantrag zu stellen, ebenso in Polen (zehn Prozent der Abgeordneten, 30 Prozent der Senatoren). In Spanien sind 14 Prozent der Abgeordneten und 19 Prozent der Senatoren notwendig, und in Rumänien müssen sich etwa 15 Prozent der Abgeordneten in einer der beiden Parlamentskammern zusammenfinden, um ein Normenkontrollverfahren zu beantragen. In Tschechien sind je nach Antragsgegenstand zwischen zwölf und 20 Prozent der Stimmen in Abgeordnetenkammer oder Senat für einen Antrag notwendig, in Ungarn etwa 13 Prozent (hier kann über die Popularklage aber ohnehin „jedermann“ die Überprüfung einer Norm beantragen). Ein Fünftel der Abgeordnetenstimmen genügt in Portugal zur Initiierung eines (vorbeugenden) abstrakten Normenkontrollverfahrens, ebenso in Bulgarien, Lettland, Litauen und der Slowakei. In den übrigen Fällen (Deutschland, Österreich und Slowenien) benötigt ein Antrag die Unterstützung von einem Drittel der Parlamentsabgeordneten, in Zypern von einer Mehrheit und in Belgien sogar von zwei Dritteln der Abgeordneten. Die 27 Verfassungsgerichte (bzw. Obersten Gerichte) der EU können nun anhand der beiden Dimensionen „Kompetenzausstattung“ und „Gerichtszugang“ geordnet und typologisiert werden. Angesichts der institutionellen Vielfalt der Gerichte soll diese Typologisierung jedoch zunächst nur grob erfolgen. Bei der Kompetenzausstattung wird dichotom zwischen den Kriterien „begrenzt“ und „weit reichend“, hinsichtlich des Zugangs nach „begrenzt“ und „offen“ unterschieden.86 86 Hinsichtlich der Kompetenzen wird das Vorhandensein (oder Nichtvorhandensein) der zentralen Verfahrensarten (abstrakte Normenkontrolle, konkrete Normenkontrolle, Verfassungsbeschwerde (oder Äquivalentes), vertikales und horizontales Organstreitverfahren und als Sammelkategorie „Sonstiges“ (Wahlgerichtsbarkeit, Amtsenthebung von Amtsträgern, Parteienverbot, Verfassungsauslegung auf Antrag)) erfasst, für den Zugang zum Gericht die Anzahl der 162 Wie Abbildung 4.4 verdeutlicht, lassen sich im Europa der 27 hinsichtlich der Kompetenzausstattung und dem Gerichtszugang vor allem zwei Typen von Gerichten ausmachen: solche, die sowohl mit begrenzten Kompetenzen als auch beschränktem Zugang ausgestattet sind, und solche, die weit reichende Kompetenzen mit einem relativ offenen Zugang verknüpfen. Nur fünf der 27 Fälle lassen sich nicht diesen Typen zuordnen: einerseits Frankreich und Lettland, deren vergleichsweise offene Zugangsverfahren mit nur geringen Kompetenzen korrespondieren, sowie andererseits die Gruppe Belgien, Italien und Litauen, die einen nur beschränkten Zugang zu ihren Gerichten offerieren, diese dafür aber mit weit reichenden Kompetenzen ausgestattet haben. Abbildung 4.4: Verfassungsgerichte und Oberste Gerichte der EU nach Kompetenzausstattung und Gerichtszugang Kompetenzen Begrenzt Weit reichend Beschränkt Dänemark, Estland, Finnland, Griechenland, Großbritannien, Irland, Luxemburg, Malta, Niederlande, Schweden Belgien, Italien, Litauen Zugang Offen Frankreich, Lettland Bulgarien, Deutschland, Österreich, Polen, Portugal, Rumänien, Slowakei, Slowenien, Spanien, Tschechien, Ungarn, Zypern Quelle: Eigene Darstellung Stärke und Rolle der Gerichte im politischen Prozess In den vorangegangenen Abschnitten sind die institutionelle Unabhängigkeit und die institutionelle Stärke der höchsten Gerichte der Mitgliedsländer der EU eingehend untersucht worden. Beide Dimensionen entscheiden über die potentielle87 Stärke antragsberechtigten Akteure. Als „weit reichend“ und „offen“ wurden die Fälle klassifiziert, die überdurchschnittlich viele Kompetenzen bzw. Antragsteller aufweisen, als „begrenzt“ bzw. „beschränkt“ jede, die unterdurchschnittlich viele Kompetenzen bzw. Antragsteller aufweisen. 87 Aus der institutionellen Stärke eines Gerichtes folgt nicht zwangsläufig auch eine faktische Stärke im demokratischen Regierungsprozess. Gerichte können defensiv oder offensiv mit ihren Kompetenzen umgehen, und antragsberechtigte Akteure können einen institutionell eröffneten Weg beschreiten oder auch nicht. So gehört der US-amerikanische Supreme Court zweifellos zu den mächtigsten Gerichten der Welt, obwohl seine institutionellen Kompetenzen vergleichsweise mager ausgestaltet sind und auch der Zugang zum Gericht deutlich beschränkt ist. Die Art und Weise, in der das Gericht seine Kompetenzen in der Vergangenheit ausgeübt hat, hat es jedoch zu einem mächtigen Mitspieler der US-amerikanischen Demokratie werden lassen. 163 eines Gerichtes im politischen Prozess eines Landes. Je unabhängiger ein Gericht von politischer Einflussnahme ist, je stärker es hinsichtlich seiner Kompetenzausstattung und je leichter es zu aktivieren ist, umso gewichtiger wird seine Rolle im politischen Prozess seines Landes sein. Abbildung 4.5 verortet die 27 Verfassungsund Obersten Gerichte der Mitgliedstaaten der Europäischen Union nochmals nach diesen beiden Dimensionen.88 Abbildung 4.5: Institutionelle Unabhängigkeit und institutionelle Stärke der Verfassungsgerichte und Obersten Gerichte in den 27 Mitgliedstaaten der EU BEL BUL DÄN DEU EST FIN FRA GRIE IRL ITA LET LIT LUX MAL NED AUT POL POR ROM SWE SLK SLO SPA TCH UNG UK ZYP - Institutionelle Stärke + - Un ab hä ng ig ke it + Quelle: Eigene Darstellung Die Verortung der Gerichte spiegelt einmal mehr die unterschiedliche Organisation der Verfassungskontrolle nach diffusem und spezialisiertem Modell wider. Sie zeigt aber auch die partielle Sonderstellung der spezialisierten Verfassungsgerichtsbarkeit in Luxemburg und Frankreich, die sich bezüglich ihrer formalen institutionellen 88 Der Verortung der Gerichte liegt ein additiver Index zugrunde. Dieser wurde einerseits gebildet aus der Anzahl der institutionell vorhandenen Kompetenzen und der Anzahl der Akteure mit Gerichtszugang (institutionelle Stärke), andererseits aus der Art des Richterwahlverfahrens und der Isolierung von politischem Druck, erfasst über die Amtszeiten, Wiederwahlerfordernisse und Abwahlmöglichkeiten (Unabhängigkeit der Gerichte). Die Darstellung beansprucht keine quantitative Exaktheit, sondern dient der qualitativen Verortung der Gerichte anhand der diskutierten Kriterien. 164 Stärke und Unabhängigkeit in die Länder mit diffuser Verfassungsgerichtsbarkeit einreiht. Irland weist im Vergleich zu allen anderen Fällen eine deutlich geringere institutionelle Unabhängigkeit des Gerichts auf, weil Wahl und Abwahl der Verfassungsrichter formal vergleichsweise stark politisch dominiert sind (was in der Praxis aber weniger Relevanz besitzt). Zu den „stärksten“ Gerichten nach diesen Dimensionen zählen einmal mehr die „Erfinder“ der spezialisierten Verfassungsgerichtsbarkeit, Österreich und Deutschland, sowie die sich daran orientierenden Gerichte Süd-, Mittel- und Osteuropas (mit Ausnahme Griechenlands) und – gewissermaßen als Nachzügler – Belgiens. Die institutionelle Stärke der Gerichte Portugals, Sloweniens und Ungarns ist unter anderem darauf zurückzuführen, dass in diesen Ländern überdurchschnittlich vielen Akteuren der Zugang zum Verfassungsgericht eröffnet wird, während die institutionelle Unabhängigkeit vor allem in Deutschland, Belgien, der Slowakei, Lettland und Litauen überdurchschnittlich stark ausgebaut ist. Institutionelle Stärke und Unabhängigkeit der Gerichte sind aber nicht nur nominell von Bedeutung, sie haben auch einen Effekt auf die tatsächliche Rolle der Gerichte im Regierungsprozess und die Art und Weise, wie die Gerichte ihre Kompetenzen ausspielen. Empirisch zeigt sich gemeinhin, dass Gerichte mit größerer Unabhängigkeit und einem höheren Maß institutioneller Stärke in aller Regel auch aktiver als Mitspieler im politischen Prozess in Erscheinung treten als solche, die mit geringerer institutioneller Stärke und geringerer Unabhängigkeit ausgestattet sind. Die Gerichte der skandinavischen und angelsächsischen Staaten üben auch in der Praxis ihre vorhandenen Kompetenzen deutlich zurückhaltender aus als etwa die Gerichte in Portugal, Spanien, Slowenien, Polen, Ungarn und auch in Deutschland. In Dänemark etwa ist bis vor kurzem noch kein Gesetz letztinstanzlich von einem Gericht verworfen worden (vgl. Nannestad 1999: 86), in den Niederlanden und Großbritannien ist dies ohnehin verfassungsmäßig ausgeschlossen. Hingegen haben vor allem die mittel- und osteuropäischen Verfassungsgerichte nach 1989 zunächst in fast allen Ländern überaus „aktivistisch“ agiert und in den meisten Fällen – auch durch häufigere Annullierung von Normen – die Konsolidierung der Demokratie aktiv unterstützt (vgl. Boulanger 2002; Sadurski 2002). Selbst das slowakische Verfassungsgericht, das bis zur Verfassungsänderung im Jahr 2001 deutlich schwächer ausgestaltet war als heute, hat diesen Prozess positiv beeinflussen können (vgl. Vodicka 2002; Malová 2003). Durchaus aktivistisch agieren aber auch die Gerichte in Frankreich und Italien (vgl. Favoreu 1988; de Franciscis/Zannini 1992; Stone 1992; Volcansek 1994; Vogel 2001), obwohl ihre institutionelle Stärke geringer ausgestaltet ist als in anderen Ländern mit spezialisierter Verfassungsgerichtsbarkeit. Der französische Verfassungsrat stellt ein gutes Beispiel für ein solches Gericht dar, das sich – wie auch der belgische Schiedshof – im Laufe seines Bestehens von einem Neben- zu einem Hauptakteur im Regierungsprozess entwickelt hat (vgl. z. B. Stone 1992). Die Verfassungsgerichtslandschaft der Europäischen Union, so lässt sich zusammenfassend konstatieren, ist einerseits durch größere institutionelle Vielfalt und 165 Varianz geprägt, andererseits kann aber – auch bedingt durch die Einbindung in einen gemeinsamen europäischen Rechtsraum – ein Trend der Angleichung der verfassungsgerichtlichen Kontrollstrukturen und -prozesse festgestellt werden. Zwar kennt das EU-Europa der 27 Mitgliedstaaten nach wie vor Länder mit diffuser und solche mit spezialisierter Verfassungskontrolle und damit auch deutliche Unterschiede in der Dichte und Stärke der nationalen Verfassungskontrolle. Größere Differenzen bestehen vor allem zwischen den beiden Modellen der Verfassungsgerichtsbarkeit fort, doch auch innerhalb der „Verfassungsgerichtsfamilien“ finden sich nach wie vor deutliche Varianzen bezüglich der Unabhängigkeit, der Kompetenzen und des Zugangs zu den Gerichten. Diese erklären zu einem großen Teil auch die unterschiedlich starke Rolle, die die Gerichte im jeweiligen nationalen Politikprozess spielen. Mit der Aufnahme der mittel- und osteuropäischen Staaten in die EU ist aber das spezifische Verfassungsgerichtsmodell zum eindeutig dominierenden in Europa geworden. Mit ihm ist in den meisten Mitgliedstaaten eine sehr dichte nationale Verfassungskontrolle gewährleistet. Aus der generellen Feststellung einer hohen Dichte nationaler Verfassungskontrolle in Europa lässt sich nun aber noch keine Aussage darüber ableiten, wie das konkrete Handeln der Gerichte auf die Qualität der jeweiligen nationalen Demokratien wirkt. Weder kann aus der hohen institutionellen Stärke eines Verfassungsgerichts geschlossen werden, dass dieses per se positiv (oder negativ) auf das demokratische Zusammenspiel wirkt, noch kann umgekehrt gefolgert werden, dass Gerichte mit schwächerer Kompetenzausstattung weniger positiven (oder negativen) Einfluss auf den demokratischen Regierungsprozess nehmen können. Zwar lässt sich im Lichte der oben diskutierten theoretischen Annahmen vermuten, dass institutionelle Stärke und Unabhängigkeit eines Verfassungsgerichts zentrale Voraussetzungen für demokratiefunktionales Agieren sind, erst in der tatsächlichen Kompetenzausübung zeigt sich aber, ob die formal vorhandenen institutionellen Fähigkeiten auch faktisch adäquat genutzt werden. Um Aussagen darüber treffen zu können, welche Rolle Verfassungsgerichte tatsächlich für die jeweilige Demokratie spielen, muss also auch ihre faktische Kompetenzausübung untersucht werden. Weshalb sich für eine solche Analyse insbesondere das Bundesverfassungsgericht anbietet, wird im folgenden Abschnitt begründet. 4.3 Das Bundesverfassungsgericht als Prototyp der spezialisierten Verfassungsgerichtsbarkeit Aus der vorangegangenen Diskussion sollte unter anderem ersichtlich geworden sein, dass für die in dieser Untersuchung zentrale Frage nach dem Verhältnis zwischen Verfassungsgerichtsbarkeit und Gesetzgeber insbesondere die spezialisierten Verfassungsgerichte von Interesse sind. Vor allem drei Gründe sprechen hierfür: Während Oberste Gerichtshöfe sich – erstens – im Rahmen ihrer „normalen“ Kompetenzausübung auch mit gewöhnlichen straf- und zivilrechtlichen Streitfällen be-

Chapter Preview

References

Zusammenfassung

Verfassungsgerichte sind machtvolle Akteure und zentrale Mitspieler in fast allen liberalen Demokratien. Gleichwohl wird ihre Demokratiekompatibilität mitunter in Frage gestellt, wenn sie – demokratisch vergleichsweise schwach legitimiert – in demokratische Prozesse intervenieren.

Der vorliegende Band analysiert die spezifischen Funktionen, die Verfassungsgerichte für demokratische Regierungssysteme erbringen und argumentiert, dass Verfassungsgerichte nicht nur keine Gegenspieler demokratischer Politik sind, sondern dass sie für demokratisches Regieren schlichtweg konstitutiv sind. Anhand einer umfassenden Analyse der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts der letzten 55 Jahre wird empirisch belegt, dass das höchste deutsche Gericht in der Vergangenheit überaus demokratiefunktional agiert und damit wesentlich zur hohen Qualität der bundesdeutschen Demokratie beigetragen hat.

Sascha Kneip ist wissenschaftlicher Mitarbeiter der Abteilung Demokratieforschung des Wissenschaftszentrums Berlin für Sozialforschung (WZB).