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Sascha Kneip, Diffuse und spezialisierte Verfassungsgerichtsbarkeit in:

Sascha Kneip

Verfassungsgerichte als demokratische Akteure, page 144 - 148

Der Beitrag des Bundesverfassungsgerichts zur Qualität der bundesdeutschen Demokratie

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4062-1, ISBN online: 978-3-8452-1796-3 https://doi.org/10.5771/9783845217963

Series: Politik und Recht

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144 4 Verfassungsgerichtsbarkeit im Vergleich: Typen, Strukturen und Kompetenzen Der Siegeszug „der“ Verfassungsgerichtsbarkeit im 20. Jahrhundert lässt leicht aus dem Blick geraten, dass das System der Verfassungskontrolle institutionell höchst unterschiedlich ausgestaltet sein kann. Zwar stellt der US-Supreme Court das Vorbild der modernen Verfassungsgerichtsbarkeit dar, empirisch zeigt sich aber, dass heute viele liberale Demokratien diesem Vorbild institutionell nicht (mehr) oder nur zum Teil folgen. Das amerikanische Modell der Verfassungsgerichtsbarkeit hat nicht nur in Europa und Asien, sondern mehr und mehr auch in Lateinamerika seinen Vorbildcharakter eingebüßt (vgl. Lösing 2001). Es wird zunehmend abgelöst von einem europäischen Modell der Verfassungsgerichtsbarkeit oder von hybriden Modellen, die sich sowohl der Elemente des amerikanischen als auch des europäischen Modells bedienen. Die folgenden Abschnitte wollen die heterogene „Welt der Verfassungsgerichtsbarkeit“ typologisch ordnen (Kapitel 4.1 und 4.2), um dann auf Basis dieser Diskussion zu begründen, weshalb sich für die Beantwortung der in dieser Untersuchung aufgeworfenen Fragen insbesondere das Bundesverfassungsgericht als Untersuchungsobjekt eignet (Kapitel 4.3). 4.1 Diffuse und spezialisierte Verfassungsgerichtsbarkeit Grundsätzlich lassen sich zwei Strukturprinzipien von Verfassungsgerichtsbarkeit unterscheiden, die entweder mit den Schlagworten „amerikanisches“ und „europäisches/österreichisch-deutsches Modell“ belegt bzw. mit den Begriffen „diffuse“ und „spezialisierte“ Verfassungsgerichtsbarkeit bezeichnet werden.71 Sichtbarstes Unterscheidungsmerkmal beider Modelle ist die Kompetenzverteilung zur Normenkontrolle: Während das amerikanische Modell durch ein System diffuser Normenkontrolle gekennzeichnet ist, in dem ‚jeder Richter an jedem Gericht in jedem Streitfall zu jeder Zeit‘ (Shapiro/Stone 1994a: 400) Normen als verfassungswidrig erkennen und durch ihre Nichtanwendung den Vorrang der Verfassung sichern kann (vgl. Weber 2004: 36), kennt das auf den österreichischen Staatsrechtler Hans Kelsen zurückgehende österreichisch-deutsche Modell eine exklusive Normenkontrolle durch spezialisierte Verfassungsgerichte, denen im Falle vermuteter Verfassungs- 71 Mitunter wird auch begrifflich zwischen „diffuser“ und „konzentrierter“ (z. B. Weber 2004; grundlegend Cappelletti/Ritterspach 1971) oder zwischen „diffuser“ und „zentralisierter“ Verfassungskontrolle unterschieden (so z. B. Haltern 2005). Hier wird der Begriff der „spezialisierten“ Verfassungskontrolle gewählt, weil damit auch spezialisierte Verfassungssenate an obersten Gerichtshöfen begrifflich erfasst werden. 145 widrigkeit eines Gesetzes dieses zur Prüfung vorgelegt werden muss (siehe grundlegend Kelsen 1976; Garlicki 2007). Im diffusen Modell ist zwar mit dem Obersten Gerichtshof ebenfalls ein Gericht benannt, welches am Ende des normalen Instanzenzuges letztverbindlich Recht auslegt und Normen kontrolliert, dieses entscheidet aber nicht exklusiv über die Verfassungsmäßigkeit. Zudem entscheidet es nur dann über einen Fall, wenn dieser über die untergeordneten Gerichte bis zu ihm vordringt und von den obersten Richtern zur Entscheidung angenommen wird. Vor allem vier Merkmale zeichnen das Modell einer spezialisierten Verfassungsgerichtsbarkeit aus (vgl. Stone Sweet 2000: 33 f.): Erstens besitzen solche Verfassungsgerichte das alleinige Monopol auf verfassungsrechtliche Normenkontrolle, sie sind zweitens beschränkt auf verfassungsrechtliche Streitfälle (sie entscheiden also keine „normalen“ Rechtsfälle letztinstanzlich; diese Aufgabe ist in der Regel an andere oberste Gerichte delegiert), sie stehen drittens durch ihre Komposition und Aufgabenbeschreibung faktisch zwischen Gerichtsbarkeit und Legislative (obwohl von beiden formal institutionell getrennt, sind Verfassungsgerichte sowohl juristische wie politische Akteure) und ihnen ist viertens meist erlaubt, auf Antrag politischer Akteure über die Verfassungsmäßigkeit von Normen abstrakt zu entscheiden, bevor ein konkreter Streitfall vor einem Gericht anhängig geworden ist. Abstrakte Normenkontrollverfahren sind dem diffusen Modell der Verfassungsgerichtsbarkeit fremd; hier besitzen politische Akteure in der Regel keinen direkten Zugang zum obersten Gericht, um materielle oder formelle Verfassungsstreitigkeiten klären zu lassen, sondern sie sind auf den normalen Instanzenzug verwiesen. Im Modell diffuser Verfassungsgerichtsbarkeit können Normen daher in der Regel nur a posteriori, also nachdem sie in Kraft getreten sind, einer Überprüfung zugeführt werden (Hönnige 2007: 103). Betrachtet man zunächst (vgl. Abbildung 4.1) die von Freedom House als „electoral democracies“ und zugleich als „frei“ eingestuften Staaten dieser Welt72 bezüglich dieser Unterscheidung, fällt eines auf: Seit der Konstitutionalisierung Osteuropas folgen erstmals in der Geschichte mehr demokratische Staaten der Welt dem spezialisierten Verfassungsgerichtsmodell als dem diffusen: Von 67 freien und demokratischen Staaten nach Freedom House haben 34 ein originäres Verfassungsgericht institutionalisiert; 31 Staaten besitzen einen Obersten Gerichtshof mit Normenkontrollkompetenz und lediglich zwei demokratische Staaten (Großbritannien und die Niederlande) verbieten – zumindest formell – eine Kontrolle von Legislativnormen durch Gerichte (Großbritannien durch das oben bereits diskutierte Prinzip der „Parliamentary Supremacy“, die Niederlande durch den Verfassungsartikel 120, der 72 „Elektorale Demokratien“ sind solche Staaten, die ein Mindestmaß an demokratischem Wettbewerb ermöglichen und formale demokratische Institutionen aufweisen; als „freie“ Staaten werden solche Länder klassifiziert, deren Summe in den Einstufungen für „politische“ und „bürgerliche Rechte“ nicht größer als 5 ist (beide Skalen reichen von 1 bis 7, wobei „1“ das höchste Maß an Freiheit bezeichnet, „7“ das geringste); vgl. Freedom in the World 2006, http://www.freedomhouse.org/uploads/pdf/charts2006.pdf 146 Abbildung 4.1: Verfassungsgerichtstypen in 65 Demokratien Amerikanisches Modell mit Oberstem Gerichtshof (diffuse Verfassungskontrolle) Europäisches Modell mit spezialisiertem Verfassungsgericht (spezialisierte Verfassungskontrolle) Argentinien Belgien Australien Benin Belize Bulgarien Botswana Chile Brasilien Costa Rica** Dänemark Deutschland Dominikanische Republik El Salvador** Finnland Estland Ghana Frankreich Griechenland* Indonesien Indien Italien Irland Kroatien Israel Lettland Island Litauen Jamaika Luxemburg Japan Mali Kanada Malta Lesotho Österreich Mauritius Peru Mexiko* Polen Mongolei Portugal Namibia Rumänien Neuseeland Senegal Norwegen Serbien und Montenegro Panama Slowakei Schweden Slowenien Schweiz* Südafrika Surinam Südkorea Trinidad & Tobago Spanien Uruguay Taiwan USA Tschechien Ukraine Ungarn Zypern Quelle: Eigene Auszählung auf Basis der Freedom-House-Daten 2006 ohne Großbritannien und Niederlande, die karibischen und südpazifischen Inseln unter 500.000 Einwohnern sowie Andorra, Monaco, Liechtenstein und San Marino. * Griechenland und die Schweiz werden aufgrund zunehmender Konzentration des richterlichen Prüfungsrechts im jeweiligen Obersten Gericht und damit verbundener institutioneller und organisatorischer Neuordnungen heute zum Teil bereits zum europäischen Modell gezählt (vgl. etwa Starck/Weber 1986; Weber 2004). In Mexiko übt der Oberste Gerichtshof faktisch die Verfassungskontrolle nach europäischem Muster aus (u. a. entscheidet ausschließlich er über abstrakte Normenkontrollen und Verfassungskonflikte), während Verfassungsbeschwerden im Rahmen von Amparo-Verfahren nach wie vor von unterschiedlichen Gerichten verhandelt werden können (vgl. Lösing 2001: 55). ** Mischsystem mit spezialisiertem Verfassungssenat. 147 diese Kontrolle untersagt). Allerdings haben sich sowohl Großbritannien als auch die Niederlande durch die Unterzeichung der Europäischen Menschenrechtscharta und ihre Mitgliedschaft in der Europäischen Union der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) sowie des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) faktisch unterworfen. Beide Staaten erkennen damit auch das Recht zur Individualbeschwerde vor dem EGMR an. Die regionale Verteilung der beiden unterschiedenen Modelle entspricht weitgehend der Tradition der jeweiligen Rechtsstaaten. Während das amerikanische Modell vor allem in den Demokratien zu finden ist, die eher einem Common-Law- System folgen, findet sich das europäische Modell in solchen Ländern mit Civil- Law-Tradition.73 Das amerikanische Modell findet sich vor allem in den Staaten des früheren bzw. heutigen Commonwealth, in Japan, manchen Staaten Lateinamerikas und in Europa in der Schweiz, Skandinavien und tendenziell in Griechenland74 (vgl. Brünneck 1992: 28 f.), aber auch in Teilen Afrikas. Allerdings hat in Lateinamerika eine Abwendung vom amerikanischen Modell hin zum europäischen Modell stattgefunden: Von den oben aufgezählten elektoralen Demokratien haben Mexiko, Chile und Peru mittlerweile eine eigenständige Verfassungsgerichtsbarkeit eingeführt (die gleiche Entwicklung ist in Bolivien, Ecuador, Guatemala und Kolumbien zu beobachten, die aber nicht als freie elektorale Demokratien im oben definierten Sinn gelten können). Andere Staaten Lateinamerikas (z. B. El Salvador, Costa Rica, Paraguay, Nicaragua) haben zumindest eigene Senate im obersten Gerichtshof eingeführt, die speziell in Fällen von Verfassungsstreitigkeiten tätig werden. Die Rechtssysteme Lateinamerikas lassen sich daher vielerorts als eine Art „gemischtes oder paralleles Verfassungskontrollsystem“ (Lösing 2001: 28) beschreiben: Einerseits sind mehr und mehr Verfassungsgerichtshöfe (bzw. Verfassungssenate) nach europäischem (und hier insbesondere nach deutschem und spanischem) Vorbild eingerichtet worden (vgl. ebd.), andererseits bieten die meisten lateinamerikanischen Rechtssysteme nach wie vor die Möglichkeit des amparo constitucional (also die Möglichkeit, bei jedem Gericht Grundrechtsschutz zu suchen) und folgen damit implizit auch dem amerikanischen Modell der diffusen Verfassungsgerichtsbarkeit. Das europäische Modell hingegen ist vor allem in Kontinentaleuropa, aber auch in den jungen Demokratien Asiens und Afrikas zu finden. Auffällig ist, dass insbesondere solche Staaten, die nach einem Systemwechsel auch einen grundlegenden Wechsel des Rechtssystems vornehmen mussten – in erster Linie die kommunisti- 73 Der Hauptunterschied zwischen beiden Rechtssystemen besteht darin, dass im Common-Law- System allgemeine Rechtsregeln in konkreten Rechtsfällen durch Richter entwickelt werden, während im Civil-Law-System Richter vorgegebene Normen und Rechtsregeln auf den zu entscheidenden Fall anwenden. Die anglo-amerikanische Rechtstradition folgt eher dem Common-Law-Gedanken, die römisch-germanische eher dem Civil-Law-System, wenngleich inzwischen deutliche Annäherungen zwischen beiden Traditionen auszumachen sind. 74 Griechenland hat zwar mit dem Obersten Sondergerichtshof eine Art Verfassungsgericht eingerichtet, dieser ist aber vor allem für die Einheit der Rechtsprechung zwischen den obersten Gerichten bei abweichender Rechtsprechung zuständig; ansonsten folgt das griechische Modell weitgehend der „amerikanischen“ diffusen Verfassungskontrolle. 148 schen Staaten Osteuropas – das europäische Modell einer spezialisierten Verfassungsgerichtsbarkeit gewählt haben (vgl. auch Sheive 1995). Aber auch in Asien hat sich das europäische Modell durchsetzen können (Thailand, Südkorea, Taiwan) oder wird – wie etwa in Japan – als Reformperspektive perzipiert (vgl. dazu Starck 2004). In den Fällen, in denen während des politischen Systemwechsels die Struktur des Rechtssystems keinem grundlegenden Wandel unterzogen wurde (Argentinien, Brasilien, El Salvador, Griechenland, Indien, Mongolei, Namibia, Panama, Surinam und Uruguay), ist in der Regel an der tradierten Form des Rechtsstaates und dem „normalen“ Instanzenzug mit Oberstem Gerichtshof festgehalten worden, ohne ein spezialisiertes Verfassungsgericht zu institutionalisieren. Interessant sind zudem drei besondere Fälle: Belgien hat erst 1984 einen spezialisierten Verfassungsgerichtshof („Schiedshof“) eingerichtet und diesem nach und nach stärkere Kompetenzen zugewiesen; Luxemburg hat sogar erst 1996 seinen Staatsrat zu einem Verfassungsgericht nach französischem Vorbild umgebildet, dem eine obligatorische Ex-ante-Prüfung von Gesetzesinitiativen obliegt, und zusätzlich eine Verfassungsgerichtskammer eingerichtet, die für Ex-post-Prüfungen zuständig ist.75 Einen weiteren Spezialfall stellt auch Portugal dar, das für konkrete Normenkontrollverfahren ein Mischsystem zwischen amerikanischem und europäischem Gerichtsmodell institutionalisiert hat. In Portugal darf jedes Gericht über die Verfassungsmäßigkeit anzuwendender Normen urteilen (was der diffusen Verfassungskontrolle amerikanischer Prägung folgt), allerdings ist bei festgestellter Verfassungswidrigkeit zwingend das Verfassungsgericht mit der Sache zu befassen (was dem spezialisierten europäischen Modus entspricht; vgl. da Costa 1986: 291 und den folgenden Abschnitt). Gerade in Europa lässt sich die Vielfalt verfassungsgerichtlicher Strukturen besonders deutlich studieren, da hier sowohl das „amerikanische“ als auch das „österreichisch-deutsche“ Verfassungsgerichtsmodell institutionalisiert ist. Der folgende Abschnitt wird deshalb einen genaueren Blick auf die europäische Verfassungsgerichtslandschaft werfen. 4.2 Verfassungsgerichtsbarkeit in Europa76 Mit den Demokratisierungsprozessen Osteuropas haben sich fast überall in Europa moderne liberale Verfassungsstaaten herausgebildet, in denen die strukturelle Tren- 75 Luxemburg musste seinen alten Staatsrat reformieren, nachdem der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte im sog. „Procola-Urteil“ zu dem Schluss gekommen war, dass die Vermischung von gesetzgebenden und rechtsprechenden Kompetenzen des Staatsrates gegen Artikel 6 der Europäischen Menschenrechtskonvention (Recht auf ein faires Verfahren) verstieß. Mit der Verfassungsrevision von 1996 wurden ein Verwaltungsgerichtshof, ein Staatsgerichtshof (mit Kompetenz zur Ex-ante-Kontrolle) und ein Verfassungsgerichtshof (mit Kompetenz zur Ex-post-Kontrolle) geschaffen. 76 Dieser Abschnitt beruht in Teilen auf Kneip 2008.

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Zusammenfassung

Verfassungsgerichte sind machtvolle Akteure und zentrale Mitspieler in fast allen liberalen Demokratien. Gleichwohl wird ihre Demokratiekompatibilität mitunter in Frage gestellt, wenn sie – demokratisch vergleichsweise schwach legitimiert – in demokratische Prozesse intervenieren.

Der vorliegende Band analysiert die spezifischen Funktionen, die Verfassungsgerichte für demokratische Regierungssysteme erbringen und argumentiert, dass Verfassungsgerichte nicht nur keine Gegenspieler demokratischer Politik sind, sondern dass sie für demokratisches Regieren schlichtweg konstitutiv sind. Anhand einer umfassenden Analyse der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts der letzten 55 Jahre wird empirisch belegt, dass das höchste deutsche Gericht in der Vergangenheit überaus demokratiefunktional agiert und damit wesentlich zur hohen Qualität der bundesdeutschen Demokratie beigetragen hat.

Sascha Kneip ist wissenschaftlicher Mitarbeiter der Abteilung Demokratieforschung des Wissenschaftszentrums Berlin für Sozialforschung (WZB).