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Sascha Kneip, Fazit in:

Sascha Kneip

Verfassungsgerichte als demokratische Akteure, page 138 - 143

Der Beitrag des Bundesverfassungsgerichts zur Qualität der bundesdeutschen Demokratie

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4062-1, ISBN online: 978-3-8452-1796-3 https://doi.org/10.5771/9783845217963

Series: Politik und Recht

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138 gerichte umso freier agieren können, je schwieriger sich eine Änderung der Verfassungsnormen für die politischen Akteure gestaltet. Zuzustimmen ist hingegen der Annahme Alivizatos’, dass in spezifischen (aber empirisch wohl nur sehr seltenen) Situationen bestimmte Akteure politisch heikle Themen lieber durch ein Verfassungsgericht entschieden sehen als sich selbst dem Risiko elektoraler Abstrafung auszusetzen. Eine solche Handlungsorientierung hat dann aber weniger mit der Anzahl der Vetospieler zu tun als vielmehr damit, dass Akteure unabhängig von der Vetospielerkonstellation mitunter über die Aktivierung des Gerichtes blame avoidance bei unpopulären Maßnahmen betreiben wollen.69 Ein dritter empirischer Test neo-institutionalistischer Annahmen ist von George Tsebelis selbst durchgeführt worden. Tsebelis hat die von Lijphart, Alivizatos und Cooter/Ginsberg (vgl. Alivizatos 1995; Cooter/Ginsburg 1996; Lijphart 1999) verwandten Indikatoren einer Zweitanalyse mit unterschiedlichen Rechenmodellen unterzogen, die zu folgenden Ergebnissen führte (Tsebelis 2000: 234 ff.): Die Anzahl der Vetospieler als Erklärungsvariable für verfassungsgerichtliches Handeln scheint statistisch einigermaßen signifikant, allerdings nicht mit den Daten von Lijphart und auch dann nicht, wenn bestimmte Daten von Cooter und Ginsburg verwendet werden. Die Polarisierung des Parteiensystems war lediglich für die Daten von Alivizatos signifikant, nicht aber für die anderen Datensätze; ebenso nicht-signifikant war die Art des Rechtssystems (common-law- oder civil-law- System). Für alle Daten signifikant erwies sich aber der Dezentralisierungsgrad des Gemeinwesens. Dieser und die Anzahl der Vetospieler stellen daher nach Tsebelis’ Auffassung wichtige Variablen zur Erklärung richterlicher Aktivität dar, wobei auch hier die theoretische Erklärung für die Relevanz der Vetospieler weitgehend offen bleibt. Als robuste Erklärungsvariable für verfassungsgerichtliche Aktivität lässt sich daher aus den empirischen Studien lediglich die föderale Struktur eines Staates ableiten. Der Test der Vetospielervariable konnte ebenso wenig überzeugen wie die Faktoren „Rechtssystem“ oder „Politisierung des politischen Systems“. Nicht getestet wurden bislang allerdings die von Stone Sweet angeführten Variablen „abstrakte Normenkontrolle“ und „Ausmaß der Status-quo-Veränderung“, die zumindest einige theoretische Plausibilität für sich beanspruchen können. 3.3 Fazit Welche Schlüsse lassen sich nun aus dem bisher Diskutierten hinsichtlich der Begründung und Erklärung richterlicher Kontrollhandlungen ziehen und welche der 69 Ein Beispiel wäre etwa die AWACS-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 90, 286 ff.), bei der die FDP-Fraktion gegen die unter ihrer Mitwirkung beschlossene Beteiligung an AWACS-Aufklärungsflügen der Bundeswehr über der Adria klagte und so die Verantwortung für den ersten Out-of-Area-Einsatz der Bundeswehr nach Karlsruhe abschob. 139 diskutierten Faktoren sollen in dem sich anschließenden empirischen Teil der Arbeit näher untersucht werden? In normativer Hinsicht hat die Diskussion aufzeigen können, dass die Kontrolle legislativer Normen und exekutiver Akte als prinzipiell demokratiekompatibel betrachtet werden kann. Vor dem Hintergrund des in dieser Arbeit gewählten Demokratiemodells verkennen jene normativen Theorien, die von einem zwar notwendigen, aber grundsätzlich demokratieinkompatiblen Agieren von Verfassungsgerichten ausgehen, zweierlei: Die Position des Originalismus ignoriert, dass Verfassungen keine statischen Gebilde sind und dass ihre heutige Geltung und Auslegung nicht die gleiche wie zur Zeit ihrer Verabschiedung sein kann. Präferenzen und Werthaltungen wandeln sich über die Zeit ebenso wie die Einstellungen der Bürger einer demokratischen Gesellschaft und die an Verfassungsnormen geknüpften Erwartungen. Aufgabe der Verfassungsgerichtsbarkeit wie des Gesetzgebers muss es daher sein, diese gewandelten Erwartungen an die Verfassung mit dem Verfassungstext zu versöhnen. Dies kann nur dann gelingen, wenn die Prinzipien der Verfassung geschützt, ihre konkrete Auslegung aber im Licht gewandelter sozialer Umstände eine entsprechende Anpassung erfährt. Die politische Theorie der Verfassungsgerichtsbarkeit hingegen verkennt deren grundlegende Funktion im demokratischen Gefüge: Ziel verfassungsgerichtlicher Kontrolle kann nicht sein, richterliches Handeln und demokratischen Prozess dadurch miteinander zu versöhnen, dass sich im Entscheidungshandeln der Richter genau jene Präferenzen des „politischen Medians“ wieder finden. Damit wäre die Funktion der Verfassungsgerichtsbarkeit als anti-majoritärem Akteur ad absurdum geführt. Die übrigen diskutierten normativen Positionen haben die grundsätzliche Kompatibilität von Demokratie und verfassungsgerichtlichem Kontrollhandeln plausibel machen können und stehen im Einklang mit dem in dieser Arbeit gewählten Demokratiemodell der Embedded Democracy: So hat das „Modell aufgeklärter Präferenzen“ (Bickel, Ackerman) auf die funktionale Rolle von Verfassungsgerichten zur Kontrolle der Herrschaftsausübung hingewiesen, die von keinem anderen (politischen) Akteur wahrgenommen wird bzw. wahrgenommen werden kann. Das „partizipationsorientierte Modell“ (Ely u. a.) verwies darauf, dass zur Konstituierung des demokratischen Prozesses und seiner Regeln die Kontrolle von Mehrheiten und ihren Entscheidungen logisch wie praktisch notwendig ist. Werden diese Funktionsbedingungen des demokratischen Prozesses nicht durch die (Verfassungs)Gerichtsbarkeit geschützt, ist dieser Prozess selbst in Gefahr. Der „Rechte-orientierte“ Ansatz (Dworkin u. a.) erweiterte diese Argumentation auch auf solche Rechte und Prozeduren, die nicht unmittelbar den demokratischen Prozess, aber die umfassenderen liberalen Grundrechte einer demokratischen Bürgerschaft betreffen. Gemeinsam ist allen drei Positionen, dass sie der Verfassungsgerichtsbarkeit eine spezifische Funktion für die Demokratie zuschreiben, ohne die demokratisches Regieren nicht möglich wäre. Die Verfassungsgerichtsbarkeit und die durch sie ausgeübte Kontrolle demokratischer Prozeduren und Normen können also in normativer Hinsicht als elementarer Bestandteil der Demokratie aufgefasst werden. Die betrachteten empirischen Erklä- 140 rungsansätze für richterliches Handeln konnten darüber hinaus Hinweise darauf geben, welche Mechanismen die Ausübung der verfassungsgerichtlichen Kontrollfunktionen faktisch beeinflussen. Die mikrotheoretisch ausgerichteten Ansätze erklärten das Agieren von Verfassungsgerichten vor allem über die Präferenzen und Einstellungen der einzelnen Richter. Deren Handeln speist sich nach diesen Ansätzen entweder aus dem Streben nach korrekter Rechtsanwendung („Legal Model“), der Durchsetzung persönlicher Policy- Präferenzen („Attitudinal Model“) oder einer strategischen Orientierung an den Zwängen und Opportunitätsstrukturen des institutionellen Systems, in das sie eingebunden sind („Strategic Model“). Allerdings konnte keines der drei Modelle hinsichtlich seiner Erklärungskraft vollends überzeugen: Die bislang vorliegenden empirischen Studien und Ergebnisse sind zu uneindeutig, um einem der Modelle den Vorzug geben zu können. Zudem sind die Modelle so sehr auf den US-amerikanischen Fall zugeschnitten, dass verallgemeinerungsfähige Aussagen für andere Gerichte nicht ohne weiteres gewonnen werden können (siehe hierzu auch Scheppele 2003). Das größte methodisch-empirische Problem dieser Studien besteht darin, dass zur Analyse des individuellen Abstimmungsverhaltens einzelner Richter dieses erst einmal bekannt sein muss; da das Abstimmungsverhalten einzelner Richter außerhalb der USA aber meist nicht dokumentiert wird, ist derzeit nicht ersichtlich, wie diese Modelle empirisch sinnvoll auf Fälle jenseits des US-Supreme Courts angewandt werden können.70 Ein Verdienst der mikroanalytischen Modelle ist aber, dass mit ihnen der Blick auf die strategische Interaktion zwischen politischen und gerichtlichen Akteuren gelenkt wird und damit auch die Handlungsoptionen und Machtressourcen der einzelnen Akteure thematisiert werden können. Ein besonders wichtiges Ergebnis dieser Diskussion ist, dass die empirische Legitimation eines Gerichtes und seine Machtressourcen eng miteinander zusammen hängen: Ein Gericht mit hoher empirischer Legitimation wird seine Urteile mit höherer Wahrscheinlichkeit in der politischen Wirklichkeit implementieren (lassen) können als ein solches, das bei ohnehin schon niedriger Legitimation befürchten muss, durch kontroverse Urteile weiter an Legitimation (und damit an Folgebereitschaft) zu verlieren. Die diskutierten strukturell-institutionellen Faktoren haben diese Überlegungen sinnvoll ergänzen können. Die institutionelle Unabhängigkeit und Durchsetzungsmacht von Verfassungsgerichten hängt offenkundig von den Mechanismen der Richterauswahl, der Isolierung von politischem Druck, der Kompetenzausstattung des Verfassungsgerichts, dem Gerichtszugang und den Möglichkeiten ab, Entscheidungen zu implementieren. Diese Faktoren sind damit die aussagekräftigsten für das Maß der Unabhängigkeit und der Machtressourcen eines Verfassungsgerichts. Sie definieren zudem wesentlich die strategische Interaktion zwischen Gericht und politischen Akteuren und bestimmen so auch die Stellung und Rolle des Gerichts im 70 Versuche, ideologische Positionen von Richtern über Experteneinschätzungen zu bestimmen und darüber ihr Abstimmungsverhalten zu modellieren, stecken derzeit noch in den Kinderschuhen. Vgl. aber Segal/Cover 1989; Segal et al. 1995. 141 jeweiligen demokratischen Institutionensystem. Nicht zuletzt geben sie einen starken Hinweis darauf, von welchen Gerichten eine aktivere oder passivere Rolle in den Politikprozessen der jeweiligen Demokratie zu erwarten ist. Für den weiteren Verlauf dieser Untersuchung erscheint es daher sinnvoll, vor allem die strukturell-institutionellen Faktoren zur Erklärung verfassungsgerichtlichen Agierens heranzuziehen, ohne dabei jedoch die Erkenntnisse der mikrotheoretischen Modelle zu vernachlässigen. Im Einklang mit der theoretischen Grundausrichtung dieser Arbeit, die sich ja vor allem auf die neoinstitutionalistische Theorie des akteurszentrierten Institutionalismus stützt (vgl. Kap. 2.2), werden Verfassungsgerichte wie politische Akteure als rationale (kollektive) Akteure aufgefasst, die – eingebunden in institutionelle Umgebungen – spezifischen Handlungslogiken folgen. Dabei wird aber unterstellt, dass sich die Handlungslogiken von Verfassungsgerichten und politischen Akteuren unterscheiden: Während politische Akteure vor allem die eigenen Präferenzen durchgesetzt sehen wollen, handeln Verfassungsgerichte in erster Linie innerhalb einer rechtsstaatlichen Logik, die eher von rechtlichen als von individuell-politischen Interessen geprägt ist. Die rechtliche Institutionenordnung definiert den Handlungskorridor, der auf Gerichte und politische Akteure sowohl ermöglichend als auch beschränkend wirken kann. Allerdings wird auch hier davon ausgegangen, dass Gerichte und politische Akteure nicht unabhängig vom jeweils Anderen agieren, sondern dass dieses Agieren zumindest in Teilen aufeinander bezogen ist. Deutlich wird dies etwa an der Tatsache, dass Verfassungsgerichte nur dann aktiv werden können, wenn sie zuvor durch andere befugte Akteure aktiviert worden sind. Umgekehrt hängt die Bereitschaft der politischen Akteure, das Gericht zu aktivieren, nicht unwesentlich von der durch diese Akteure antizipierten Handlung des Verfassungsgerichtes ab: Ein Akteur, der sich keine Erfolgschance vor dem Verfassungsgericht ausrechnet, weil etwa bereits früher ergangene Urteile des Gerichts eine geringe Erfolgschance vermuten lassen, wird eine Klage vermutlich unterlassen (und sich damit selbst in seinen Handlungsmöglichkeiten limitieren). Für die Erklärung verfassungsgerichtlichen Handelns sind also drei Faktoren als relevant zu betrachten: Erstens die Akteure selbst und ihre Machtressourcen, Präferenzen und Interessen; zweitens das Institutionensetting, in das die Akteure eingebunden sind (und das wesentlich über ihre Machtressourcen entscheidet) und drittens die Akteurskonstellationen, durch die die Interaktion zwischen den Akteuren (vor allem die zwischen Verfassungsgerichten, Gerichten, politischen Akteuren und Bürgern) bestimmt wird. Alle drei Faktorenbündel sollen bei der folgenden empirischen Untersuchung (insbesondere in den Kapiteln 5 und 6 dieser Arbeit) Beachtung finden. Das zweite zentrale Ziel der vorliegenden Untersuchung besteht – wie oben ausgeführt – darin, den Beitrag der Verfassungsgerichtsbarkeit zur Qualität demokratischer Systeme zu erfassen. Daher sollten auch die normativen Schlussfolgerungen, die aus dem bisher Gesagten folgen, nicht vernachlässigt werden: Wenn die Verfassungsgerichtsbarkeit originärer Teil des demokratischen Regierungssystems ist, lassen sich über die Analyse ihres Agierens auch Aussagen über ihren Beitrag zur 142 Qualität des jeweiligen demokratischen Systems treffen. Ein funktionales Zusammenspiel von Verfassungsgericht und Gesetzgeber kann, wie in Abschnitt 2.1.3 dargelegt wurde, diese demokratische Qualität erhöhen, ein dysfunktionales Verhältnis hingegen die Qualität des demokratischen Systems beeinträchtigen: Je stärker Verfassungsgerichte in dysfunktionaler Weise in den Aufgabenbereich des Gesetzgebers „hineinregieren“, desto stärker beeinträchtigt dies die Qualität der Demokratie. Die Qualität sinkt aber umgekehrt ebenso, je nachlässiger Verfassungsgerichte die Kerninstitutionen der Demokratie schützen. Aus dem bislang Diskutierten können fünf Faktoren hervorgehoben werden, die in normativer Hinsicht Aufschluss darüber geben, wann Verfassungsgerichte die Qualität der Demokratie prima facie erhöhen helfen, und die implizit die folgende empirische Untersuchung unterfüttern werden (vgl. auch Kneip 2007b): Hinsichtlich der institutionellen Ausgestaltung spricht erstens vieles dafür, dass Verfassungsgerichte dann die Qualität einer Demokratie erhöhen helfen, wenn sie mit starken Kompetenzen ausgestattet sind. Nur dann können sie ihre Funktionen, insbesondere die Kontrollfunktion, adäquat erfüllen. Die Reduktion eines Gerichtes auf die Rolle eines klassischen Staatsgerichtshofs ist in normativer Hinsicht ebenso wenig wünschenswert wie die Beschränkung seiner Rechte auf konkrete Normenkontrollen. Abstrakte Normenkontrollen und insbesondere auch Verfassungsbeschwerdemöglichkeiten durch einzelne Bürger haben in der Vergangenheit zu hohem Ansehen der Gerichte beigetragen, Rechtsstaat und Demokratie insgesamt gestärkt und damit implizit auch die Qualität der Demokratie erhöht. Zweitens trägt ein offener Zugang zum Verfassungsgericht zur Qualität eines demokratischen Systems bei. Die Beschränkung der Möglichkeit der Anrufung eines Gerichtes auf wenige Akteure der Exekutive (wie in Frankreich vor 1974) ist gerade für die Ausübung der Kontrollfunktion wenig hilfreich, da die zu Kontrollierenden selbst den Kontrollvorgang auslösen müssen. Je offener der Zugang gestaltet ist, desto wahrscheinlicher ist es, dass die Gerichte bei tatsächlichen Verfassungsverstö- ßen auch mit der Prüfung befasst werden und die Verstöße ahnden können. Die demokratische Qualität eines Regierungssystems erhöht sich zudem, wenn drittens über geeignete institutionelle Vorkehrungen dafür gesorgt ist, dass ein Verfassungsgericht hinreichend unabhängig agieren kann. Unabhängigkeit eines Gerichts lässt sich sowohl über eine im breiten Konsens zu vollziehende Richterauswahl herstellen als auch über Vorkehrungen, die eine Abhängigkeit der Richter nach ihrer Wahl verhindern (Wiederwahlverbot, ausreichend lange Dienstzeit, großzügige Altersgrenzen). Viertens können geeignete institutionelle Arrangements darauf hinwirken, dass Gerichte bei der Urteilsfindung nicht zu im engeren Sinne strategischer Interaktion mit anderen politischen Akteuren gezwungen werden. Je schwieriger beispielsweise Verfassungsänderungen zu verwirklichen sind, desto unabhängiger kann ein Gericht agieren, da es nicht damit rechnen muss, nachträglich durch eine Verfassungsänderung „überstimmt“ zu werden. Ebenso ist es der Qualität des demokratischen Zusammenspiels zwischen Verfassungsgericht und Legislative zuträglich, wenn es der Legis- 143 lative nicht ohne weiteres möglich ist, Entscheidungen des Gerichts durch einfachen Beschluss zu überstimmen, da auch dies Gerichte zu strategischem Handeln zwingen kann und somit die Kontrollfunktion der Verfassungsgerichtsbarkeit schwächt. Fünftens zeichnet sich eine „optimale“ und der Qualität der Demokratie zuträgliche Verfassungsgerichtsbarkeit durch die Art und Weise ihrer tatsächlichen Kompetenzausübung aus. Nach den oben vorgestellten Überlegungen agiert ein Verfassungsgericht dann „optimal“, wenn es demokratiefunktional agiert. Gerichte können sowohl durch Annullierung als auch durch Nicht-Annullierung einer Norm (oder einer Handlung) funktional agieren. Wird beispielsweise eine Norm annulliert, die die demokratischen Kerninstitutionen verletzt, agiert das Gericht genauso funktional wie wenn es eine Norm bestehen lässt, die nicht die demokratischen Kerninstitutionen berührt. Umgekehrt agiert ein Gericht dysfunktional, wenn es eine Norm nicht annulliert, obwohl diese die Kerninstitutionen beeinträchtigt. Ebenso dysfunktional handelt es, annulliert es eine Norm (oder Handlung), die nicht die demokratischen Kerninstitutionen betrifft. Der letzte Fall ist vermutlich der kontroverseste und öffentlich sichtbarste der hier unterschiedenen: Besonders in diesen Fällen wird oft ein ungerechtfertigtes Übergreifen eines Gerichts in den Aufgabenbereich des Gesetzgebers beklagt. Weniger häufig beklagt wird hingegen die dysfunktionale Nicht- Intervention, obwohl diese demokratietheoretisch vielleicht die gewichtigere ist, da hier demokratische Kerninstitutionen ungeschützt bleiben. Wann also agieren Verfassungsgerichte in optimaler Art und Weise für und in Demokratien? Kurz gesagt handeln sie dann (demokratietheoretisch) optimal, wenn sie unabhängig von politischer Einflussnahme eine starke Kontrolle in den Kernbereichen der Demokratie ausüben und diese Kontrollfunktion umso weiter abschwächen, je weiter sich der vorliegende Verfahrensgegenstand von diesen Kernbereichen entfernt. Entscheidend für die „Güte“ der verfassungsgerichtlichen Eingriffe ist dann weniger die Häufigkeit, als vielmehr die Art und Weise sowie der Gegenstand des verfassungsgerichtlichen Eingreifens. Diese normative Komponente soll auch bei der empirischen Analyse des Handelns der Verfassungsgerichtsbarkeit nicht aus dem Blick geraten (und wird in Kapitel 6 dieser Untersuchung wieder aufgenommen). Gerade die normativ fundierte empirische Analyse des faktischen Agierens von Verfassungsgerichten in Demokratien kann Rückschlüsse auf die Qualität des Zusammenspiels von Gerichten und Gesetzgebern und somit auf den demokratischen Prozess insgesamt ermöglichen. Bevor diese Fragen am Beispiel des Bundesverfassungsgerichts untersucht werden (Kapitel 5 und 6), soll zunächst ein kurzer, empirisch vergleichender Überblick über Typen und Strukturen der Verfassungsgerichtsbarkeit gegeben werden. Dieser dient zum einen dazu, Unterschiede und Gemeinsamkeiten der empirisch vorhandenen Verfassungsgerichte zu verorten und die Relevanz der bislang nur abstrakt diskutierten Faktoren aufzuzeigen. Zum anderen soll mit Hilfe dieses vergleichenden Überblicks begründet werden, weshalb sich insbesondere das deutsche Bundesverfassungsgericht als Fallstudie zur Untersuchung der hier interessierenden Fragen eignet.

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Zusammenfassung

Verfassungsgerichte sind machtvolle Akteure und zentrale Mitspieler in fast allen liberalen Demokratien. Gleichwohl wird ihre Demokratiekompatibilität mitunter in Frage gestellt, wenn sie – demokratisch vergleichsweise schwach legitimiert – in demokratische Prozesse intervenieren.

Der vorliegende Band analysiert die spezifischen Funktionen, die Verfassungsgerichte für demokratische Regierungssysteme erbringen und argumentiert, dass Verfassungsgerichte nicht nur keine Gegenspieler demokratischer Politik sind, sondern dass sie für demokratisches Regieren schlichtweg konstitutiv sind. Anhand einer umfassenden Analyse der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts der letzten 55 Jahre wird empirisch belegt, dass das höchste deutsche Gericht in der Vergangenheit überaus demokratiefunktional agiert und damit wesentlich zur hohen Qualität der bundesdeutschen Demokratie beigetragen hat.

Sascha Kneip ist wissenschaftlicher Mitarbeiter der Abteilung Demokratieforschung des Wissenschaftszentrums Berlin für Sozialforschung (WZB).