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Sascha Kneip, Verfassungsgerichtsbarkeit und Embedded Democracy: Funktionales und dysfunktionales Agieren in:

Sascha Kneip

Verfassungsgerichte als demokratische Akteure, page 80 - 88

Der Beitrag des Bundesverfassungsgerichts zur Qualität der bundesdeutschen Demokratie

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4062-1, ISBN online: 978-3-8452-1796-3 https://doi.org/10.5771/9783845217963

Series: Politik und Recht

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80 lichkeiten einer faktischen Wahrnehmung formaler Individualrechte geschaffen werden. Aber auch hier bleibt festzuhalten, dass solche Institutionen zwar wichtige Voraussetzungen der Demokratie darstellen können, nicht aber Teil der demokratischen Kerndefinition sind. Durch die Definition über seine formalen Institutionen zeigt sich das Modell der Embedded Democracy als „realistisches“ Demokratiemodell. Es grenzt sich damit deutlich von anspruchsvolleren, normativ aufgeladenen Demokratiemodellen ab und erweist sich dadurch auch für eine empirische Analyse gut handhabbar. Durch die Integration von partizipativen und rechtsstaatlichen Institutionen und Funktionsregeln schließt das Modell eine Lücke, die von den gängigen Minimaldefinitionen von Demokratie offen gelassen wird und ermöglicht so eine theoretisch wie empirisch fruchtbare Analyse. 2.1.3 Verfassungsgerichtsbarkeit und Embedded Democracy: Funktionales und dysfunktionales Agieren Ein analytischer Mehrwert der Betrachtung der Demokratie als ein System sich wechselseitig stützender Teilregime liegt darin, dass hierdurch auch die Funktionen der Verfassungsgerichtsbarkeit für das Funktionieren des Gesamtsystems Demokratie genauer bestimmt werden können. Die Definition der Demokratie als liberalrechtsstaatliche weist dem Verfassungsgericht schon grundsätzlich einen legitimen Platz in diesem Modell zu. Durch die Unterscheidung unterschiedlicher Teilregime lässt sich zudem das Wirken der Verfassungsgerichtsbarkeit hinsichtlich seiner Funktion für das Gesamtsystem interpretieren und analysieren. Systemtheoretisch gesprochen erfüllt eine funktionierende Verfassungsgerichtsbarkeit eine spezifische Funktion für das Gesamtsystem Demokratie, die nur durch sie erbracht werden kann. Gleichwohl lässt sich normativ wie empirisch untersuchen, wann und unter welchen Umständen Verfassungsgerichte diese Aufgabe wie gut erfüllen: In normativ-demokratietheoretischer Hinsicht lassen sich abstrakte Aussagen darüber treffen, wann Verfassungsgerichte ihre funktionalen Aufgaben für die Demokratie erfüllen und wann nicht. In empirischer Hinsicht lässt sich konkret analysieren, in welchen Teilbereichen der Demokratie sich Verfassungsgerichte als besonders starke Akteure erweisen, wie wirksam sie tatsächlich agieren und ob Varianzen in unterschiedlichen Teilbereichen der Demokratie bezüglich dieses Agierens festzustellen sind (etwa bezogen auf unterschiedliche Politikfelder). Insbesondere lässt sich mit Hilfe des Embedded-Democracy-Modells untersuchen, wie Verfassungsgerichte mit dem spezifischen Abgrenzungsproblem zwischen Gesetzgeber und Verfassungsgerichtsbarkeit umgehen und welche Auswirkungen das Agieren der Gerichte auf das Funktionieren des Gesamtsystems Demokratie hat. In diesem Abschnitt soll zunächst nur die grundlegende Idee demokratieadäquaten Agierens von Verfassungsgerichten vorgestellt werden, um die demokratietheoretische Dimension dieser Unterscheidung zu verdeutlichen. Für die konkrete Kategorisierung von Verfassungsgerichtsent- 81 scheidungen muss später neben die demokratietheoretischen Überlegungen eine Analyse der positivrechtlichen Normen der jeweiligen konkreten Verfassungsordnung treten, da nur durch ihre Einbeziehung das Agieren eines Verfassungsgerichts adäquat beurteilt werden kann.41 Mit dem Modell der Embedded Democracy kann zwischen demokratiefunktionalem und demokratiedysfunktionalem Handeln unterschieden werden: Insbesondere verfassungsgerichtliches Agieren in den genannten Teilregimen A bis E kann a priori als prinzipiell funktional für die Demokratie angesehen werden.42 Dies gilt zunächst für den Teilbereich des Wahlregimes (A): Das Wahlrecht kann (und muss im Zweifelsfall) Gegenstand verfassungsgerichtlicher Überprüfung sein, wenn etwa über Fragen des aktiven und passiven Wahlrechtes, die Zulassung von Parteien zu Wahlen, die Beurteilung des Wahlverfahrens als offen und fair, die Stimmgewichtung oder den Zuschnitt von Wahlkreisen Unklarheit besteht und letztinstanzlich darüber entschieden werden muss. Das Wahlregime stellt den Kern der Embedded Democracy dar, es ist eine notwendige (wenngleich nicht hinreichende Bedingung) für Demokratie überhaupt. Ist die Auslegung oder die Funktion der hiermit verbundenen Institutionen unklar oder strittig, kann die Verfassungsgerichtsbarkeit der Ort sein, an dem die letztverbindliche Auslegung der jeweiligen Bestimmungen geschieht. Kein anderer demokratischer Akteur kann im Konfliktfall die Geltung oder Nichtgeltung der relevanten Normen zufriedenstellend feststellen. Die Befassung mit Fragen des Wahlrechts stellt daher keine unzulässige Einmischung eines Verfassungsgerichts in die Politik dar, weil es aus demokratiefunktionaler Sicht gerade Aufgabe der Verfassungsgerichtsbarkeit ist, strittige Fragen in diesem Bereich einer Lösung zuzuführen.43 Auch die Sicherung der politischen Teilhaberechte (B) gehört aus dieser Sicht zu den Kernaufgaben der Verfassungsgerichtsbarkeit. Wie die Diskussion oben gezeigt hat, betreffen Assoziations-, Meinungs- und Pressefreiheit Kerninstitutionen der Demokratie, deren Schutz durch Gerichte nötig werden kann. Zu diesem Teilbereich gehört vor allem auch die Gewährleistung des politischen Pluralismus: Angelegenheiten des Parteienrechts können deshalb ebenso zu legitimen Verhandlungsgegenständen eines Verfassungsgerichts zählen wie Entscheidungen über Parteienverbote, 41 Diese konkreten Kriterien für die Bewertung einer Entscheidung als funktional oder dysfunktional werden in Kapitel 6.2 entwickelt und benannt. 42 Es ist wichtig darauf hinzuweisen, dass ein Verfassungsgericht natürlich nicht exklusiv für demokratiefunktionales Agieren in diesen Kernbereichen der Demokratie zuständig ist. Im Gegenteil: Der Gesetzgeber als „Erstinterpret“ und ein Verfassungsgericht als „Zweitinterpret“ der Verfassung (Ossenbühl 2001: 35 f.; Kirchhof 1998: 16) sind hier zu gemeinsamem demokratiefunktionalen Agieren angehalten. Die „Zweitinterpretation“ durch ein Gericht wird nur dann notwendig, wenn die Entscheidung des „Erstinterpreten“ hinsichtlich ihrer Legitimation angezweifelt wird und ein Verfassungsgericht zur Klärung dieser Legitimationsfrage eingeschaltet wird. 43 Gleiches kann aber auch für dem Wahlregime vorgelagerte Fragen gelten: Wäre etwa eine Reform des Staatsbürgerschaftskonzeptes strittig, könnte diese Frage legitimerweise ebenso von einem Verfassungsgericht verhandelt und entschieden werden. Auch dies gehört aus demokratiefunktionaler Sicht zu seinen Aufgaben. 82 das Versammlungs- und Demonstrationsrecht, Parteienfinanzierungsfragen, das Medienkonzentrationsrecht oder Streitfälle um die Auslegung der Meinungsfreiheit. Zusammen mit den Institutionen des Wahlrechts konstituieren die politischen Teilhaberechte die partizipative Seite der Demokratie. Ihre Sicherung ist für Demokratien essentiell, so dass Verfassungsgerichte – demokratietheoretisch legitim – im Streitfall mit ihrem Schutz beauftragt sind. Eng verknüpft mit den politischen Teilhaberechten sind auch die bürgerlichen Freiheitsrechte (C), die sich häufig als das eigentliche Betätigungsfeld der Verfassungsgerichtsbarkeit herausstellen. Innerhalb des Justizsystems kommt Verfassungsgerichten (wie allen obersten Gerichten) die Sicherung des Rechtsschutzes der Bürger sowie die Sicherstellung der Gleichheit aller Bürger vor dem Gesetz zu – und tatsächlich erstreckt sich ein großer Tätigkeitsbereich von Verfassungsgerichten auf die Überprüfung von Urteilen niederer Instanzen und damit den Rechtsschutz der Bürger in der Demokratie (vgl. Brünneck 1992). Zudem haben die Gerichte auf Verletzungen individueller Grundrechte durch staatliche oder private Akteure zu achten, auf ungerechtfertigte Diskriminierungen oder andere schwerwiegenden Einschränkungen der Grundrechte eines jeden Bürgers. Die negativen Abwehrrechte gegen Übergriffe aus Staat und Gesellschaft stellen die vielleicht wichtigsten Institutionen der Rechtsstaatskomponente der Demokratie dar; eine wesentliche Funktion der Verfassungsgerichtsbarkeit ist es daher, diese Komponente zu stärken und im Konfliktfall gegen konkurrierende Ansprüche zu verteidigen. Im Teilregime der Gewaltenkontrolle (D) kommt Verfassungsgerichten insbesondere in Organstreitigkeiten und in föderativen Kompetenzkonflikten eine wichtige Funktion zu, da sie hier verbindlich über die Zuständigkeiten und Kompetenzen unterschiedlicher Organe und Akteure zu entscheiden haben. Mehr noch: Judicial review selbst ist ein zentrales Instrument der Gewaltenkontrolle, da Verfassungsgerichte mit der Prüfung legislativer und exekutiver Akte ihre institutionelle Unabhängigkeit unter Beweis stellen und damit das System der Gewaltenkontrolle erst faktisch wirksam werden lassen (vgl. zu den unterschiedlichen Aspekten der Gewaltenteilung und -kontrolle in der Demokratie Kropp/Lauth 2007). Die Einhaltung des Kompetenz- und Handlungsrahmens durch die unterschiedlichen demokratischen Organe ist eine Grundbedingung für das Funktionieren des komplexen Herrschaftsmodells „Demokratie“. Indem Verfassungsgerichte diese Einhaltung sicherstellen, sorgen sie für das Funktionieren der Demokratie insgesamt. Genau hier ist damit auch das Ausgangsproblem der vorliegenden Arbeit zu verorten, da Verfassungsgerichte nicht nur die Kompetenzspielräume der anderen demokratischen Gewalten funktional definieren müssen, sondern natürlich auch ihre eigenen. Die Sicherstellung effektiver Regierungsgewalt (E) ist in etablierten Demokratien von nur untergeordneter Bedeutung. In jungen Demokratien aber können Verfassungsgerichte gerade zu Beginn der Konsolidierung eine wichtige Rolle spielen, wenn sie extrakonstitutionelle Spieler wie das Militär in die Schranken weisen und sicherstellen, dass die Verfassung selbst die einzige Spielregel im neuen „Demokratiespiel“ darstellt. Die Erfahrungen mit Verfassungsgerichten in sich neu demokrati- 83 sierenden oder konsolidierenden Demokratien haben dies eindrucksvoll gezeigt (vgl. z. B. Schwartz 1999, 2000; Ginsburg 2003). Innerhalb dieser fünf Kernregime der Demokratie müssen aus demokratietheoretischer Sicht Verfassungsgerichte agieren dürfen, wenn sie einen unterstützenden Beitrag für das Funktionieren der Demokratie leisten sollen – diese Bereiche stellen also so etwas wie den Kernkompetenzbereich der Verfassungsgerichtsbarkeit im Lichte des hier zugrunde gelegten Demokratiemodells dar.44 Verfassungsgerichte überschreiten nicht schon deswegen ihre Kompetenzen oder „regieren in die Politik hinein“, wenn sie Fragen entscheiden, die in diesen fünf Teilregimen angesiedelt sind. Im Gegenteil: Bei Streitfällen um die Auslegung von Normen oder exekutiven Handlungen agieren sie hier gerade demokratiefunktional, weil sie der ihnen zugesprochenen Funktion nachkommen. Wie ist das Agieren von Verfassungsgerichten jenseits dieser demokratischen Kernbereiche zu beurteilen? Grundsätzlich kann mit dem Modell der Embedded Democracy argumentiert werden, dass die funktionale Leistung der Gerichte abnimmt, je weiter sich die zu entscheidende Materie von den Kernregimen der Demokratie entfernt. Wie ist das zu verstehen? Verfassungsgerichte erbringen dann eine für Demokratien notwendige Leistung, wenn sie Dinge entscheiden, die nicht von anderen demokratischen Instanzen zufriedenstellend entschieden werden können. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn die Legitimation demokratischer Entscheidungen in Frage steht, die Geltung von Grundrechten strittig ist oder die zentralen Teilregime der Demokratie selbst gestört und in ihrer Funktion beeinträchtigt sind. Dies ist jedoch dann nicht der Fall, wenn andere demokratische Instanzen und Akteure – etwa ein Parlament oder eine Regierung – innerhalb ihres originären Verantwortungs- und Zuständigkeitsbereiches Entscheidungen fällen, durch die die Funktionsweise der Demokratie nicht beeinträchtigt wird. Ein Beispiel kann dies illustrieren: Beschließt ein Parlament, die Höhe der monatlichen Rentenzahlung den wirtschaftlichen Gegebenheiten anzupassen, also etwa Rentenkürzungen vorzunehmen, betrifft diese Entscheidung keines der Teilregime A bis E der Embedded Democracy. Beschlösse das Parlament aber, die Meinungsfreiheit dahingehend einzuschränken, dass über Religionsgemeinschaften keine Witze mehr publiziert werden dürften, bedeutete dies eine massive Beeinträchtigung des Teilregimes C (bürgerliche Freiheitsrechte). Während die Ausgestaltung der sozioökonomischen Lebensbedingungen im ersten Fall demokratiefunktional zunächst irrelevant ist, bedeutet der zweite Fall eine Beschädigung eines demokratischen Kernregimes. Da es nach dem hier vorgestellten Demokratiemodell Aufgabe eines Verfassungsgerichtes ist, das Funktionieren der Demokratie sicher zu stellen, wäre eine Intervention gegen die Entscheidung des Parlamentes im ersten Fall ein Ein- 44 Damit ist noch keine Aussage darüber getroffen, ob Verfassungsgerichte dies empirisch auch tatsächlich tun und ob sie faktisch einen positiven Beitrag für das Funktionieren von Demokratien leisten. Zunächst soll nur herausgestellt werden, dass Gerichte funktional (und normativ ausgedrückt: positiv) für die Demokratie wirken können, wenn sie Streitfragen innerhalb der Teilbereiche A bis E entscheiden. 84 griff in dessen demokratisch legitimierten Kompetenzbereich, während das Gericht im zweiten Fall seine „Wächterfunktion“ in einer Demokratie funktional ausüben würde, indem es ein essentielles Grundrecht schützt, ohne das demokratisches Regieren nicht vorstellbar ist. Betrachten wir ein zweites Beispiel: Angenommen, ein Parlament beschlösse, die öffentliche Bereitstellung von Bildungseinrichtungen (Kindergärten, Schulen, Universitäten) gänzlich abzuschaffen und es dem Ermessen (und dem Geldbeutel) der Eltern zu überlassen, ob ein Kind eine Schulausbildung erhält oder nicht. Das Gesetz des Parlamentes beeinträchtigt keines der Teilregime A bis E, ein Interventionsrecht eines Verfassungsgerichtes (oder gar die Pflicht zur Intervention) ist also nicht direkt ersichtlich. Allerdings ließe sich argumentieren, dass massive Beeinträchtigungen der oben angesprochenen ermöglichenden Bedingungen der Demokratie (insbesondere der sozio-ökonomischen Funktionsbedingungen) dann ein Eingreifen der Verfassungsgerichtsbarkeit rechtfertigen, wenn durch ein Nicht-Eingreifen das Funktionieren der Demokratie gefährdet wäre.45 Gleichwohl liegen hier die Hürden für ein Eingreifen eines Verfassungsgerichts weit höher: Das Gericht müsste deutlich machen können, weshalb die Policy-Entscheidung des Parlamentes das Funktionieren der Demokratie mittelbar beeinträchtigt und daher ein demokratiefunktionales Eingreifen des Verfassungsgerichts notwendig macht. Das angeführte Beispiel zeigt einmal mehr die Schwierigkeit, die mit der Kompetenzabgrenzung zwischen Gesetzgeber und Gericht verbunden ist: Häufig sind die Grenzen zwischen ungerechtfertigter Einflussnahme des Gerichtes auf den Gesetzgeber und notwendiger Intervention fließend und damit schwer zu bestimmen. Allgemein kann aber festgehalten werden, dass die Kontrolltätigkeit eines Verfassungsgerichts aus demokratiefunktionaler Sicht umso schwächer werden sollte, je weiter die zu entscheidende Materie von den Kernprinzipien der Demokratie entfernt liegt. Dies bedeutet nicht, dass Verfassungsgerichte in diesen Bereichen nicht tätig werden dürften – das müssen sie ohnehin, wenn sie mit einer strittigen Frage befasst werden –, sondern lediglich, dass der Ermessensspielraum des Gesetzgebers umso höher angesetzt werden muss, je weiter die zu beurteilende Materie von diesen Kerninstitutionen entfernt liegt. Die in unserem Modell genannten „externen Einbettungen“ sind zwar Funktionsvoraussetzungen der Demokratie, die konkrete Ausgestaltung dieser Funktionsbedingungen bleibt aber unbestimmt und muss dem politischen Prozess selbst überlassen bleiben. Vor allem die Ausgestaltung der sozio- ökonomischen Institutionen muss Aufgabe des Gesetzgebers bleiben und darf nicht zu einer Kernaufgabe der Verfassungsgerichtsbarkeit mutieren. Erst auf dem Wege der politischen Willensbildung kann darüber entschieden werden, welches Steuer-, 45 Noch deutlicher wird dies vielleicht für den (fiktiven) Fall, dass ein Parlament sämtliche sozialstaatlichen Transferzahlungen abschafft. Die Folge dieser sozialpolitischen Entscheidung wäre, dass große Teile der Bevölkerung sozial marginalisiert würden und innerhalb kürzester Zeit ihre (formal weiter geltenden) politischen Rechte faktisch nicht mehr adäquat ausüben könnten. Ein Eingreifen der Verfassungsgerichtsbarkeit wäre in diesem Fall gerechtfertigt (siehe hierzu auch die Diskussionen im vorangegangenen Kapitel und in Kapitel 6 dieser Arbeit). 85 welches Wirtschafts- oder welches Bildungssystem sich eine Gesellschaft geben will. Verfassungen selbst beantworten diese Fragen in der Regel nicht oder nur sehr allgemein; Entscheidungen der Wirtschafts-, Finanz- oder Sozialpolitik wären daher zwar nicht ausschließlich,46 aber doch in erster Linie dem Gesetzgeber zu überlassen, da hiervon die Funktionsfähigkeit der Demokratie meist nicht betroffen ist. Zumindest aber ist dem Gesetzgeber bei der Entscheidung über solche Fragen ein großer Entscheidungsspielraum einzuräumen.47 Zusammenfassend lässt sich sagen: Verfassungsgerichte agieren demokratietheoretisch funktional, wenn sie für die Funktionsfähigkeit der Kernregime der Demokratie sorgen, und sie agieren demokratietheoretisch dysfunktional, wenn sie jenseits dieser Kernregime in die legitime Gesetzgebungstätigkeit eines Parlamentes eingreifen, ohne die mittelbar negativen Auswirkungen dieser Gesetzgebungstätigkeit für das demokratische System insgesamt nachweisen zu können. Für die Qualität eines demokratischen Systems bedeutet dies, dass diese dann geschwächt oder verringert wird, wenn Verfassungsgerichte dysfunktional agieren – wenn sie also ihre Kompetenzen auf Kosten der Legislative und der Exekutive überdehnen.48 Ebenso negativ kann es sich aber umgekehrt auf die Qualität einer Demokratie auswirken, wenn ein Gericht die ihm zugewiesenen Funktionen nicht erfüllt und Beschädigungen der Kerninstitutionen durch andere politische Akteure hinnimmt, ohne dagegen zu intervenieren. Dieser Gedanke ist alles andere als trivial: Er verdeutlicht, dass Verfassungsgerichte sowohl durch ihr Agieren als auch durch ihr Nicht-Agieren demokratiefunktional und -dysfunktional handeln können. Verfassungsgerichte handeln nicht schon deshalb funktional, weil sie sich „aus der Politik heraushalten“. Im Gegenteil: Eine Nicht-Intervention in angeblich „politische Fragen“ kann ebenso demokratiedysfunktional sein wie eine Intervention in tatsächlich primär „politische“. Unterschieden werden muss daher sowohl zwischen funktionalen und dysfunktionalen Interventionen als auch zwischen funktionalen und dysfunktionalen Nicht- Interventionen (vgl. Abbildung 2.2). 46 Diese Einschränkung ist notwendig, weil nicht ausgeschlossen werden kann, dass bei Unterschreiten einer bestimmten Schwelle auch die Kerninstitutionen der Demokratie direkt betroffen sein könnten und insoweit ein strengeres richterliches Prüfungsrecht gerechtfertigt wäre. Zumindest kann hier aber von einer prinzipiell deutlich abgeschwächten Zuständigkeit der Gerichte ausgegangen werden, die den Verfassungsrichtern eine hohe Rechtfertigungspflicht im Falle einer Intervention in diese Politikbereiche auferlegt. Bei Durchbrechung der parlamentarischen Verantwortlichkeit müsste genauer begründet werden, weshalb bei Nicht-Intervention die Funktionsweise der Demokratie gefährdet wäre. 47 Die Rechtswissenschaft betont zu Recht, dass sich die Aufgaben eines Verfassungsgerichtes (und seine Grenzen) grundsätzlich aus den Vorgaben der Verfassung selbst ergeben (Grimm 1976). Hier soll aber zunächst – jenseits der jeweils konkreten Verfassungsordnung – eine allgemeine demokratietheoretische Antwort gesucht werden. Wie die jeweils konkrete Verfassungsordnung in dieses Modell eingepasst werden kann, wird in Kapitel 6 dieser Untersuchung thematisiert. 48 Der Begriff der „Qualität“ bezieht sich im Kontext der hier untersuchten Fragen also auf das funktionale Zusammenspiel der demokratischen Gewalten. 86 Abbildung 2.2: Funktionales und dysfunktionales Agieren von Verfassungsgerichten in Demokratien Kernkompetenzbereich des Verfassungsgerichts Ja Nein Ja Demokratietheoretisch funktionale Intervention Demokratietheoretisch dysfunktionale Intervention Judicial Review Nein Demokratietheoretisch dysfunktionale Nicht-Intervention Demokratietheoretisch funktionale Nicht-Intervention Anmerkung: Die grau markierten Zellen beschreiben die Fälle, in denen Verfassungsgerichte prinzipiell zu einer erhöhten Qualität der Demokratie beitragen (können), die weißen Felder die Fälle, in denen durch Nicht-Agieren oder Überschreiten der Kompetenzen eine Minderung der demokratischen Qualität zu erwarten ist (für Beispiele für diese vier Fälle siehe Kneip 2006 und ausführlich Kapitel 6 dieser Untersuchung). Quelle: Eigene Darstellung Verknüpft man diese Überlegungen mit den klassischen Policyfeldern der Gesetzgebung, lassen sich mit Blick auf die diskutierten Teilregime der Demokratie folgende erste ad-hoc-Vermutungen formulieren: Überall dort, wo Verfassungsgerichte in Gesetzesmaterien intervenieren, die die hier beschriebenen Kernregime der Demokratie betreffen, wird das Agieren der Gerichte eher demokratiefunktional sein als bei Gesetzesmaterien, die außerhalb dieser Kernregime angesiedelt sind. Verfassungsgerichtliche Interventionen im Politikfeld der Rechtspolitik besitzen damit grosso modo eine höhere Funktionalitätswahrscheinlichkeit als Interventionen im Bereich der Sozialpolitik. Wenn ein Verfassungsgericht Wahlgesetze, Parteien- und Verbänderecht, Regelungen der Meinungs-, Rede- oder Versammlungsfreiheit oder das Organisations-, Assoziations- und Demonstrationsrecht prüft, agiert es in aller Regel tatsächlich im Kernbereich demokratischer Institutionen. Interveniert es hingegen in solchen Fällen, die im weitesten Sinne Fragen „sozialer Gerechtigkeit“ betreffen (etwa Renten-, Steuer-, Finanz- oder Gesundheitsgesetzgebung), läuft ein Verfassungsgericht von vorne herein größere Gefahr, die ihm aufgetragenen demokratischen Kompetenzen zu überschreiten und im Zweifelsfall dysfunktional zu agieren. Weder ist es für die Funktionsweise der Demokratie grundsätzlich erforderlich, die Ausgestaltung sozialpolitischer Maßnahmen durch den Gesetzgeber zu überwachen, noch kommt Verfassungsgerichten nach dem hier vorgestellten Demokratiemodell eine ausreichende „funktionale Legitimation“ zu einer solchen Überprüfung zu. Gerade in diesem Bereich gewähren Verfassungen dem Gesetzgeber in der Regel einen großen „Ausfüllungsspielraum“, und dies ist auch demokratietheoretisch folgerichtig: Die Gestaltung der Wirtschafts-, Finanz- und Sozialgesetzgebung ist über die partizipativen Verfahren eng an die Präferenzen und Interessen der 87 Bürger gebunden und muss daher in erster Linie dem Verantwortungsbereich des Gesetzgebers zugerechnet werden. Eine Einschränkung dieser Zuständigkeit durch eine verfassungsgerichtliche Intervention wäre nur dann zu rechtfertigen, wenn die Individuen durch gesetzgeberische Maßnahmen so sehr in ihren Grundrechten beeinträchtigt würden, dass ihr Status als Bürger eines demokratischen Gemeinwesens von diesen Maßnahmen betroffen ist – wenn also die Kernregime der Demokratie in ihrer Funktion partiell beeinträchtigt oder gestört wären.49 Umgekehrt liegt die Gefahr dysfunktionaler Nicht-Interventionen in den erstgenannten Politikbereichen höher als in den zuletzt angeführten. Weist das Gericht den Gesetzgeber im Bereich der Rechtspolitik nicht „in die Schranken der Verfassung“, läuft es Gefahr, eine Verletzung der demokratischen Kerninstitutionen – zum Schaden der Qualität der Demokratie – unbeanstandet zu lassen. Interveniert es fälschlicherweise nicht im Bereich der Sozialpolitik, sind die Folgen für das Funktionieren und die Qualität der Demokratie deutlich weniger dramatisch. Das Modell der Embedded Democracy weist der Verfassungsgerichtsbarkeit also einen legitimen Status innerhalb des demokratischen Regimes zu. Idealiter wacht das Verfassungsgericht über das reibungslose Zusammenspiel der unterschiedlichen Teilregime der Demokratie und gewährleistet so das Funktionieren des demokratischen Prozesses und die Einhaltung der die Demokratie definierenden Grundrechte und Institutionen. Denkt man das Modell weiter, folgt aus der Differenzierung zwischen interner und externer Einbettung der demokratischen Teilregime, dass die Verfassungsgerichtsbarkeit vor allem auf den Schutz der internen Kerninstitutionen der Demokratie zu achten hat. Im Schutz dieser internen Teilregime besteht ihr demokratiefunktionaler Auftrag. Dies gilt weit weniger für die externen Einbettungsinstitutionen der Demokratie: Besonders die Ausgestaltung der sozioökonomischen Gesellschaftsbedingungen muss dem demokratischen Prozess, den dort agierenden 49 Diese Beschränkung gilt gleichwohl nur in materieller, nicht in formaler Hinsicht. Ein ohne Gesetzgebungsbefugnis erlassenes Gesetz wäre selbstverständlich nicht deswegen dem Zugriff eines Verfassungsgerichtes entzogen, weil es eine Materie der Sozial- oder Finanzpolitik regelt. In diesem Fall würde das Gesetz gegen grundlegende Institutionen des Teilregimes D (Gewaltenteilung) verstoßen, das auch die Kompetenzzuständigkeiten regelt. Das Verfassungsgericht hätte aber größere Zurückhaltung zu üben, wenn das Gesetz ordnungsgemäß erlassen worden ist und in seinen Inhalten die Kernregime der Demokratie nicht beeinträchtigt. Die Schwierigkeiten durch unbestimmte Verfassungsvorgaben sind dabei allerdings nicht zu leugnen. So hat etwa Ernst Benda schon früh darauf verwiesen, dass der Gleichheitsgrundsatz des bundesdeutschen Grundgesetzes (Art. 3, Abs. 1 GG) (oder auch das Verhältnismäßigkeitsgebot) es dem Verfassungsgericht schwer mache, bestimmte Rechtsmaterien nicht zu überprüfen – insbesondere dann, wenn das Gesetzgebungsverfahren selbst mangelhaft ist (Benda 1979). Richterliches Handeln erfordert aber gleichwohl, zu prüfen, ob eine Gesetzesnorm nicht unter Verweis auf den weiten Spielraum des Gesetzgebers in spezifisch definierten Politikbereichen einer weniger strengen Prüfintensität zu unterziehen ist. Bendas rhetorisch gemeinte Frage, ob sich das Bundesverfassungsgericht auf die Meinung zurückziehen solle, dass für Gerechtigkeit und Vernunft allein der Gesetzgeber zuständig sei (ebd.: 467), ist insofern zu bejahen, als der Gesetzgeber jenseits der Kernregime der Demokratie zumindest in erster Linie für diese Fragen zuständig bleiben muss. 88 Akteuren und letztlich der freien Meinungs- und Willensbildung des demokratischen demos überlassen bleiben. Verfassungsgerichtliches Agieren muss also immer in seinem funktionalen Beitrag für das demokratische Regime betrachtet werden. Grenzen sind ihm dort zu setzen, wo ein Eingriff in die Kompetenzen anderer demokratisch legitimierter Organe über die Notwendigkeit der Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der Demokratie hinausgeht. 2.2 Der analytische Rahmen: Akteurszentrierter Institutionalismus Der bisher diskutierte normative Rahmen hatte die demokratietheoretische Stellung der Verfassungsgerichtsbarkeit in modernen liberalen Demokratien zum Gegenstand und sollte begründen, weshalb Verfassungsgerichte legitime „(Mit-)Spieler“ im demokratischen Prozess sind und welche Leistungen sie idealiter für das Funktionieren einer Demokratie erbringen. Für eine empirische Analyse des tatsächlichen Agierens von Verfassungsgerichten sind diese normativen Betrachtungen allerdings nicht hinreichend, da sie zwar Auskunft darüber geben, wie Verfassungsgerichte aus demokratietheoretischer Sicht handeln sollten, nicht aber darüber, wie und weshalb sie tatsächlich agieren. Die bislang diskutierten demokratietheoretischen Grundlagen werden im weiteren Verlauf der Untersuchung als normativer Maßstab bei der Beantwortung der Frage behilflich sein, welche Leistungen die Gerichte für die Qualität des jeweiligen demokratischen Systems erbringen. Sie helfen aber nicht dabei zu erklären, weshalb und wie Verfassungsgerichte funktionieren und agieren. Um dies beantworten zu können, muss eine empirisch-analytische Theorie hinzutreten, die Aussagen darüber zu treffen vermag, weshalb Akteure auf eine bestimmte Art und Weise handeln. Wenn das Handeln von Akteuren erklärt werden soll, muss es sich bei einer solchen Theorie notwendigerweise um einen akteurszentrierten Ansatz handeln. Für die Untersuchung des Agierens von Verfassungsgerichten in Demokratien bietet sich ein akteurszentrierter, neo-institutionalistischer Ansatz an. Nur eine akteurszentrierte Perspektive vermag das Handeln von Akteuren auch tatsächlich zu erklären. Zentrales Ziel und Erkenntnisinteresse von Handlungstheorien ist es, Makrophänomene einer Gesellschaft über individuelles (oder kollektives) Handeln begreiflich zu machen. Die Erklärung dieser Phänomene muss dabei über einen „plausiblen kausalen Mechanismus“ erfolgen, der die „Umsetzung von gesellschaftlichen Situationen, Strukturen und Ideologien in individuelles Handeln und von da aus wieder in kollektives Handeln erklären kann“ (Braun 1999: 23). Handlungstheorien unterscheiden sich damit von strukturalistischen, verhaltenstheoretischen oder sozialpsychologischen Erklärungsmodellen (ebd.: 24 ff.): Während strukturalistische Theorien direkt von gesellschaftlichen Strukturen auf kollektives Handeln schließen und damit individuelles Handeln vernachlässigen, gewichten verhaltenstheoretische Modelle Intentionen und Entscheidungen von Akteuren zu gering und erklären kollektives Handeln letztlich ebenso wie strukturalistische Theorien vor allem über vorhandene Strukturbedingungen. Ähnliches gilt auch für sozialpsychologische

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Zusammenfassung

Verfassungsgerichte sind machtvolle Akteure und zentrale Mitspieler in fast allen liberalen Demokratien. Gleichwohl wird ihre Demokratiekompatibilität mitunter in Frage gestellt, wenn sie – demokratisch vergleichsweise schwach legitimiert – in demokratische Prozesse intervenieren.

Der vorliegende Band analysiert die spezifischen Funktionen, die Verfassungsgerichte für demokratische Regierungssysteme erbringen und argumentiert, dass Verfassungsgerichte nicht nur keine Gegenspieler demokratischer Politik sind, sondern dass sie für demokratisches Regieren schlichtweg konstitutiv sind. Anhand einer umfassenden Analyse der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts der letzten 55 Jahre wird empirisch belegt, dass das höchste deutsche Gericht in der Vergangenheit überaus demokratiefunktional agiert und damit wesentlich zur hohen Qualität der bundesdeutschen Demokratie beigetragen hat.

Sascha Kneip ist wissenschaftlicher Mitarbeiter der Abteilung Demokratieforschung des Wissenschaftszentrums Berlin für Sozialforschung (WZB).